Regulierung von Drohnen im zivilen Behördeneinsatz in der Schweiz

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1 Martin Steiger* Regulierung von Drohnen im zivilen Behördeneinsatz in der Schweiz Drohnen, ursprünglich fast ausschliesslich militärisch genutzt, sind mittlerweile weit verbreitet und gelangen auch bei zivilen Behörden in der Schweiz zum Einsatz. Für Drohnen besteht einerseits eine allgemeine luftrechtliche Regulierung, andererseits wurden spezielle Rechtsgrundlagen für Drohnen im zivilen Behördeneinsatz im Militär-, Polizei- und Zollrecht geschaffen. Das Beispiel der Stadtpolizei Zürich zeigt, wie Drohnen durch eine zivile Behörde eingesetzt und reguliert werden können. Les drones, à l origine réservés presque exclusivement à l usage militaire, sont largement répandus aujourd hui et sont aussi utilisés par les autorités civiles en Suisse. Ils sont d une part soumis à la réglementation générale du droit aérien. D autre part, des bases légales spécifiques ont été inscrites dans la législation militaire, le droit de la police et la législation douanière pour les drones qui sont utilisés par les autorités dans le domaine civil. L exemple de la police municipale de Zurich montre de quelle manière les drones peuvent être utilisés et contrôlés par une autorité civile. 169 Inhalt I. Einleitende Bemerkungen 1. Der Himmel hängt voller Drohnen 2. Vorteile von Drohnen 3. Drohnen im zivilen Behördeneinsatz in der Schweiz II. Begriffe 1. Bezeichnung «Drohne» 2. Militärische und zivile Drohnen in der Schweiz 2.1 Aufklärungsdrohnensystem ADS 95 «Ranger» 2.2 Multikopter III. Rechtliche Grundlagen 1. Luftrechtliche Grundlagen 1.1 Überblick 1.2 Internationales Luftrecht 1.3 Europäisches (supranationales) Luftrecht 1.4 Schweizerisches Luftrecht a) Luftfahrtgesetz b) Luftfahrtverordnung c) Verordnung über Luftfahrzeuge besonderer Kategorien d) Kantonale und kommunale Regulierung 2. Rechtliche Grundlagen für Drohnen im zivilen Behördeneinsatz 2.1 Überblick 2.2 Grundrecht auf Schutz der Privatsphäre 2.3 Einzelne Rechtsgrundlagen a) Zollrecht b) Militärrecht c) Polizeirecht IV. Drohneneinsatz durch die Stadtpolizei Zürich als Beispiel 1. Militärische Drohnen 2. Polizeiliche Drohnen V. Abschliessende Bemerkungen * Lic. iur. HSG, Rechtsanwalt in Zürich; Privat- und Segelflugpilot, u.a. langjährige Tätigkeit für die schweizerische Flugsicherung Skyguide (bis 2013) sowie Mit-Herausgeber von Philip Bärtschi/ Martin Steiger (Hrsg.), Erlasssammlung Luftrecht, Bern 2007; martin.steiger@steigerlegal.ch. Sämtliche Internetquellen wurden im November 2014 zuletzt besucht. I. Einleitende Bemerkungen 1. Der Himmel hängt voller Drohnen Unbemannte Luftfahrzeuge häufig als Drohnen bezeichnet sind Fluggeräte, die ohne menschlichen Pilot an Bord ferngesteuert oder autonom navigieren. 1 Nach Jahrzehnten einer vorwiegend militärischen Nutzung bis hin zu bewaffneten Kampfdrohnen 2 gewinnt eine zivile Nutzung zuerst durch Behörden, mittlerweile auch durch Private stetig an Bedeutung. In der Schweiz standen militärische Drohnen bereits 1994 für die Waldbrandbekämpfung im Einsatz. 3 Mittlerweile finden bei zivilen Behörden sowohl eigene als auch private Drohnen Verwendung. 4 In der ersten Jahreshälfte 2014 sorgten der mögliche Einsatz militärischer Drohnen anlässlich der Zürcher 1.-Mai-Feierlichkeiten, 5 eine Verschärfung der luftrechtlichen Regulierung von zivilen Drohnen per 1. August 1 Claudia Kornmeier, Der Einsatz von Drohnen zur Bildaufnahme Eine luftverkehrsrechtliche und datenschutzrechtliche Betrachtung, Diss. Freiburg i. Br., Berlin 2012 (= Zivile Sicherheit Schriften zum Fachdialog Sicherheitsforschung 2), 1; vgl. Ziff. II.1 zur Bezeichnung «Drohne». 2 Vgl. dazu Seka Smith, Die Ursprünge der Drohnen und die deutsche Debatte um eine alte Waffe, offiziere.ch, online veröffentlicht am 10. September 2014 unter 3 Vgl. Lucien Trueb, Militärische Drohnen für die Waldbrandbekämpfung, Neue Zürcher Zeitung (NZZ) vom 25. Mai 1994, Benedikt Widmer, Noch Luft nach oben Nur drei Polizeikorps setzen auf Drohnen, Schweizer Radio und Fernsehen (SRF)/News, online veröffentlicht am 24. Januar 2014 unter news/schweiz/noch-luft-nach-oben-nur-drei-polizeikorps-setzenauf-drohnen: Der Titel ist irreführend, denn gemäss Artikel setzen mehr als «nur drei Polizeikorps» auf Drohnen. 5 Vgl. bspw. Drohnen über Zürcher Himmel?, 20 Minuten, online veröffentlicht am 1. Mai 2014 unter (Live- Ticker).

2 und das erstmalige ausdrückliche Verbot von privaten Drohnenflügen rund um das Weltwirtschaftsforum (WEF) in Davos für Schlagzeilen. 7 Drohnen gibt es in allen Grössen und mit unterschiedlichstem Funktionsumfang. Vor allem elektrisch angetriebene und vergleichsweise einfach zu kontrollierende «kleine» Drohnen, 8 die im Elektronik- und Spielzeug-Fachhandel erhältlich sind, erfreuen sich grosser Beliebtheit. Meist handelt es sich um sog. Quadrokopter oder Multikopter, die von vier oder mehr helikopterartigen Rotoren elektrisch angetrieben werden. 9 Die deutsche Post testet Paketdrohnen, 10 der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte (EDÖB) veröffentlichte kürzlich erstmals ein Merkblatt «Videoüberwachung mit Drohnen durch Private» 11 und im Nationalrat stösst die Forderung nach einem Bericht über die «Problematik der zivilen Drohnen in der Schweiz» zumindest beim Bundesrat auf Zustimmung. 12 In der Lehre werden völkerrechtliche und zivilrechtliche Fragen im Zusammenhang mit Drohnen diskutiert, 13 während in vielen Ländern eine verschärfte Regulierung für Drohnen erlassen wurde oder zumindest gefordert wird. 14 In der Medienwelt ist die Spezial- 6 Bundesamt für Zivilluftfahrt (Bazl), Drohnen und Flugmodelle Anpassung der Verordnung, Medienmitteilung vom 10. Juli 2014; vgl. bspw. auch Schweizerische Depeschenagentur (SDA), Flugverkehr Bund will Vorschriften für Drohnen verschärfen, Tageswoche, online veröffentlicht am 2. Juli 2014 unter 7 Kantonspolizei Graubünden, Luftraumsperre während des WEF 2014 Davos, Amtsblatt des Kantons Graubünden vom 9. Januar 2014: («[ ] In diese Luftraumsperre mit einbezogen sind auch Modell-/Helikopter/Drohnen und Flugzeuge [ ].»); vgl. auch Martin Steiger, WEF 2014 Flugverbotszone für Drohnen rund um Davos, Steiger Legal, online veröffentlicht am 23. Januar 2014 unter 8 Drohnen mit einem Gewicht von weniger als 30 Kilogramm, vgl. dazu Ziff. 1.4.c.bb. 9 Vgl. bspw. Wikipedia, Artikel «Quadrocopter», wikipedia.org/wiki/quadrocopter. 10 Axel Kannenberg, Post testet Paketdrohne erstmals im Alltagseinsatz, Heise Online, online veröffentlicht am 24. September 2014 unter drohne-erstmals-im-alltagseinsatz html. 11 Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB), Webseite «Videoüberwachung mit Drohnen durch Private», online veröffentlicht unter schutz/00625/00729/01171/index.html?lang=de. 12 Postulat «Zivile Drohnen Gesetzgebung anpassen» von Nationalrat Manuel Tornare vom 27. September 2013 mit Antrag des Bundesrates vom 20. November 2013; auch die Europäische Kommission (EU-Kommission) verlangt eine «strenge Regulierung für zivile Drohnen», Medienmitteilung vom 8. April 2014, und kommt damit einer Aufforderung des Europäischen Rates vom Dezember 2013 nach, EuZ 2014, Vgl. bspw. Stephanie Hrubesch-Millauer/David Bruggisser, Sachenrechtliche Aspekte zum Einsatz von privaten Drohnen, Jusletter vom 11. August 2014, oder Robert Frau (Hrsg.), Drohnen und das Recht Völker- und verfassungsrechtliche Fragen automatisierter und autonomer Kriegsführung, Tübingen Vgl. bspw. James Barron, Drones Outpacing Rules as Popularity Soars in New York, New York Times vom 3. August 2014, oder Matthias Monroy, Immer mehr Verbote von touristisch genutzten Kameradrohnen in Nationalparks, Netzpolitik.org, online veröffentlicht am 5. September 2014 unter disziplin «Drohnenjournalismus» entstanden. 15 Inzwischen dürften in der Schweiz mindestens! mehrere «kleine» Drohnen im Einsatz stehen. Der Himmel hängt wortwörtlich voller Drohnen! 16 Die Regulierung von Drohnen und insbesondere Drohnen im zivilen Behördeneinsatz in der Schweiz wirft viele rechtliche Fragen auf. Der vorliegende Aufsatz beschreibt zunächst Beispiele von Drohnen im zivilen Behördeneinsatz und führt wichtige Begriffe ein. Danach werden die luftrechtlichen Grundlagen sowie die speziellen Rechtsgrundlagen für Drohnen im zivilen Behördeneinsatz skizziert, ergänzt durch das Beispiel der Stadtpolizei Zürich. 2. Vorteile von Drohnen Drohnen haben gegenüber bemannten Luftfahrzeugen sowie Satelliten zahlreiche Vorteile, die ihre wachsende Verbreitung erklären. Häufig wird in diesem Zusammenhang von den sog. 3-D-Aufgaben gesprochen: «Dull, Dangerous and Dirty», übersetzt in etwa «eintönig, gefährlich und dreckig». Drohnen können Flugzeiten erreichen, die die Leistungsfähigkeit von Piloten an Bord von bemannten Luftfahrzeugen deutlich überschreiten, und ermöglichen zeitlich ausgedehnte Flüge stationär oder über grosse Gebiete hinweg («Dull»). Drohnen können Aufgaben übernehmen, die für Piloten an Bord zu gefährlich wären, beispielsweise in Kriegseinsätzen oder bei Flügen sehr nahe an Objekte heran, wie sie für «kleine» und wendige Drohnen möglich sind («Dangerous and Dirty»). Drohnen kosten meist weniger als bemannte Luftfahrzeuge, u.a. weil die Ausbildung von Drohnen-Piloten weniger aufwendig ist 17 und keine menschliche «Nutzlast» transportiert sowie am Leben erhalten werden muss. Ausserdem kann ein Drohnen-Pilot grundsätzlich mehrere Drohnen gleichzeitig kontrollieren. Dazu kommt die hohe Flexibilität von Drohnen, weil sie keinem Flugplatzzwang mit Start und Landung von bzw. auf Pisten unterliegen. Drohnen können damit bemannte Luftfahrzeuge aber nicht nur teilweise ersetzen, 18 sondern schaffen auch neue Möglichkeiten ergänzend zur bemannten Luftfahrt. 19 immer-mehr-verbote-von-touristisch-genutzten-kameradrohnenin-nationalparks/. 15 Ramak Molavi, Was darf ein Drohnenjournalist?, in: Matthias Spielkamp et al. (Hrsg.), Groundbreaking Journalism, Berlin 2014, 47 ff. 16 In Anlehnung an Jürg Müller-Muralt, Der Himmel hängt voller Drohnen, Infosperber, online veröffentlicht am 11. März 2013 unter Drohnen. 17 Vgl. Benjamin Keller, Ausbildung von Drohnen-Besatzungen in der Schweizer Luftwaffe, ASMZ 2013/07, 32 f. 18 Jürg Studer, Drohnen Fakten und Legenden, ASMZ 2011/ Kornmeier (FN 1), 18 ff.; vgl. auch Christoph Ebinger, Zivilrechtliche Haftung des Luftfrachtführers im Personentransport Unter besonderer Berücksichtigung der Beförderung von Personen durch ferngesteuerte Luftfahrzeuge, Diss. Zürich 2012 (= Zürcher Studien

3 3. Drohnen im zivilen Behördeneinsatz in der Schweiz Der Einsatz von Drohnen zu Gunsten von zivilen Behörden in der Schweiz geht, wie einleitend erwähnt, auf die 1990er-Jahre zurück. Seit langem im Einsatz sind militärische Drohnen der Schweizer Luftwaffe für das Grenzwachtkorps (GWK), den «bewaffneten und uniformierten Verband» der eidgenössischen Zollverwaltung (EZV). 20 Ein grosser (und schlagzeilenträchtiger) Einsatz von militärischen Drohnen zu Gunsten der zivilen Sicherheitsbehörden fand anlässlich der Fussball- Europameisterschaft 2008 (Euro 2008) über schweizerischen «Host Cities» wie Zürich statt. 21 Im Auftrag der Kantonspolizei Uri wurde an Ostern 2005 versuchsweise eine militärische Drohne zur Verkehrsüberwachung am Gotthard eingesetzt unterstützte die Schweizer Luftwaffe allein die Polizeikorps mit zehn Einsätzen von militärischen Drohnen und flog dabei insgesamt 26 Einsatzstunden. 23 Inzwischen haben «kleine» Drohnen das direkte Interesse von verschiedenen schweizerischen Polizeikorps geweckt, da «kleine» Drohnen im Gegensatz zu den meist «grossen» militärischen Drohnen 24 sowohl in der Beschaffung als auch im Einsatz wesentlich weniger Kosten verursachen und gleichzeitig deutlich weniger hohe Anforderungen stellen. Heute setzen mindestens sechs schweizerische Polizeikorps teilweise ergänzend zu militärischen Drohnen selbst Drohnen ein. Die Stadtpolizei Zürich sowie die Polizeikorps in den Kantonen Bern und St. Gallen verfügen über eigene Drohnen, während die Polizeikorps in den Kantonen Luzern, Schaffhausen und Thurgau auf Drohnen von anderen Kantonen oder von spezialisierten privaten Anbietern zurückgreifen. Teilweise findet eine Zusammenarbeit mit dem GWK statt, das selbst militärische Drohnen nutzt. In schweizerischen Polizeikreisen wird die Entwicklung von zivilen Drohnen aufmerksam verfolgt und «bei Bedarf sofort zugeschlagen». 25 II. Begriffe 1. Bezeichnung «Drohne» Unbemannte Luftfahrzeuge sind Fluggeräte, die ohne menschlichen Pilot an Bord ferngesteuert oder autonom navigieren. 26 Sie werden auf Deutsch ursprünglich nur in der militärischen Luftfahrt häufig als Drohnen bezeichnet. Auf Englisch sind die Bezeichnungen Unmanned Aerial/Air/Aircraft Vehicle (UAV/UA) sowie Unmanned Aircraft System (UAS) gängig. UAS ist als Bezeichnung am umfassendsten, denn Einsätze von Drohnen finden notwendigerweise in einem Drohnensystem mit u.a. mindestens einer Bodenstation sowie Kommunikationstechnik statt. 27 Ein Synonym für UAS, wie es u.a. die Europäische Kommission (EU-Kommission) und das schweizerische Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) verwenden, ist Remotely Piloted Aircraft System (RPAS). 28 In der Schweiz findet sich die Bezeichnung «Drohne» lediglich im Militär- und Zollrecht, jedoch ohne Legaldefinition oder begriffliche Eingrenzung. 29 Im vorliegenden Aufsatz wird der gängigen Begriffsverwendung des BAZL gefolgt, das unbemannte Luftfahrzeuge, die irgend einem bestimmten Zweck dienen und nicht nur als Flugmodelle für Freizeitaktivitäten genutzt werden, als Drohnen bezeichnet: 30 «Bei Drohnen handelt es sich um unbemannte, ferngesteuerte Luftfahrzeuge, die bestimmten Zwecken dienen wie etwa Bildaufnahmen, Vermessungen, Transporten, wissenschaftlichen Untersuchungen usw. Dabei spielt es keine Rolle, ob der Einsatz gewerbsmässig, privat, beruflich oder wissenschaftlich erfolgt. Im Gegensatz dazu stehen Flugmodelle wie Modellflugzeuge, Modellhelikopter usw., die für Freizeitaktivitäten genutzt werden. Hier steht die Ausführung des Fluges und die Freude daran im Vordergrund.» Im Englischen wäre die Bezeichnung als RPAS letztlich zutreffend, denn völlig autonome Drohnen gibt es bislang nicht, sondern «unbemannt» meint immer die ganze oder teilweise Fernsteuerung durch einen menschlichen Drohnen-Piloten («Remotely piloted») zum Privatrecht 233), 129 f.; vgl. auch Jürg Studer, Drohnen Das Ende der bemannten Fliegerei?, ASMZ 2013/04, 30 f. 20 Vgl. Eidgenössische Zollverwaltung (EZV), Webseite «Grenzwachtkorps GWK», index.html?lang=de; s. bspw. auch Patrick Gättelin/Reto Patrick Müller, Klare Regeln für Drohneneinsätze, ASMZ 2006/10, 44 f. 21 Vgl. bspw. Andreas Schmid, Zürich setzt an Euro 08 Drohnen ein, NZZ vom 23. März 2008, und Drohnen waren über 100 Stunden in der Luft, NZZ vom 1. Juli Kornmeier (FN 1), Eidgenössisches Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS), 2013 Weniger Diensttage in der Schweizer Armee, Medienmitteilung vom 24. Februar Drohnen mit einem Gewicht von mehr als 30 Kilogramm sowie allenfalls auch mehr als 150 Kilogramm, vgl. dazu Ziff. 1.4.c.aa. 25 Widmer (FN 4). 26 Vgl. dazu Ziff Kornmeier (FN 1), 9 ff. 28 Vgl. bspw. Europäische Kommission, Website «Remotely Piloted Aircraft Systems (RPAS)», aerospace/uas/, und Bazl, Webseite «Drohnen und Flugmodelle», lang=de. 29 Kornmeier (FN 1), 303 f.; Markus Farner, «Drohnen» aus Sicht des BAZL Eine neue Herausforderung, Präsentation vom 9. September 2014, online abrufbar unter files/ pdf, 7 f. 30 Bazl (FN 28); Peter Krüger, Drohnen Situation und Rechtslage in der Schweiz, Präsentation vom 10. Februar 2012, online abrufbar unter trag_ pdf, 3 ff. 31 Ebinger (FN 19), 130 f.

4 172 Die Bezeichnung «Drohne» ursprünglich eigentlich «Drohn» für eine männliche Biene 32 soll angeblich auf den legendären Doppeldecker De Havilland Tiger Moth bei der britischen Royal Air Force (RAF) zurückgehen. In den 1930er-Jahren wurde dieser Doppeldecker in der Variante DH.82 «Queen Bee» als ferngesteuerte Zieldarstellungsdrohne genutzt Militärische und zivile Drohnen in der Schweiz In der Schweiz kommen einerseits die militärischen Drohnen der Schweizer Luftwaffe zu Gunsten von zivilen Behörden und andererseits «kleine» Multikopter- Drohnen, wie sie auch von Privaten genutzt werden, direkt bei zivilen Behörden zum Einsatz Aufklärungsdrohnensystem ADS 95 «Ranger» Die Schweizer Luftwaffe setzt seit 2001 das Aufklärungsdrohnensystem 95 «Ranger» (ADS 95) ein. Ausserdem wird für die Zieldarstellung bei Übungen der Fliegerabwehrtruppen (Flab) die Kleinzieldrohne 1985 (KZD 85) verwendet, die allerdings keine zivile Nutzung erfährt. 35 Das ADS 95 umfasste ursprünglich 28 Drohnen, im Oktober 2013 waren davon noch 15 im Einsatz. Das maximale Abfluggewicht einer ADS 95-Drohne beträgt 275 Kilogramm. Die Nutzlast ist eine drehbare Multifunktionskamera, die abhängig vom jeweiligen Auftrag Bildund Videoaufnahmen erstellt auch in der Nacht mittels FLIR (Forward Looking Infrared) 36. Die maximale Flugdauer beträgt rund sechs Stunden mit Zusatztanks; der Antrieb erfolgt durch einen Verbrennungsmotor. Die ADS 95-Drohnen sind am Militärflugplatz Emmen stationiert, können aber auch von den Militärflugplätzen Locarno und Payerne aus für Einsätze im Tessin und in der Westschweiz sowie grundsätzlich mobil von beliebigen Standorten aus betrieben werden. 37 Momentan ist die Beschaffung des ADS 95-Nachfolgers, der als Aufklärungsdrohnensystem 15 (ADS 15) bezeichnet wird, im Gang. Geplant ist der Kauf des israelischen Drohnensystems «Hermes 900 HFE», von dem sich die Schweizer Luftwaffe u.a. Allwettertauglichkeit 32 Vgl. bspw. Wikipedia, Artikel «Drohn», org/wiki/drohn. 33 Kornmeier (FN 1), 11; vgl. bspw. auch Wikipedia, Artikel «De Havilland Tiger Moth» / Variants, De_Havilland_Tiger_Moth#Variants. 34 Vgl. Widmer (FN 4) bezüglich Drohnen im Polizeieinsatz. 35 Vgl. Schweizer Luftwaffe, Webseite «KZD 85 Kleinzieldrohne 1985», kumentation/assets/aircraft/kzd85.html. 36 Vgl. bspw. Wikipedia, Artikel «Forward Looking Infrared», https: //de.wikipedia.org/wiki/forward_looking_infrared. 37 Vgl. Schweizer Luftwaffe, Webseite «ADS 95 Ranger Aufklärungsdrohnensystem 95 Ranger», html, und Hermann Keist, Webseite «Drohne ADS 95», hermannkeist.ch/drohne-ads-95.html. und eine grössere Reichweite verspricht. 38 Zivile Behörden in der Schweiz werden das ADS 15 voraussichtlich analog zum ADS 95 einsetzen können Multikopter «Kleine» Drohnen in der Schweiz auch im zivilen Behördeneinsatz sind meist sog. Quadrokopter oder Multikopter. Es handelt sich um kleine Luftfahrzeuge, die ähnlich wie Helikopter konstruiert sind, aber über vier oder mehr Rotoren als Antrieb und zur Stabilisierung verfügen. Gängige Multikopter jenseits von blossen Spielzeug-Drohnen können im Fachhandel ab einigen 100 Franken erworben und mit wenig Übung dank fortgeschrittener Steuerungselektronik vergleichsweise einfach bedient werden. Ihr Leergewicht beträgt häufig zwischen 500 Gramm und zwei Kilogramm und sie können mit leichten Nutzlasten wie meist einer Kamera ausgestattet werden. Der Antrieb erfolgt elektrisch und die Flugdauer richtet sich nach der Kapazität der verwendeten Batterien, wobei diese wiederum durch die Tragkraft der verwendeten Drohne beschränkt wird häufig beträgt die Flugdauer nur 20 bis 30 Minuten. Bei professionellen Ansprüchen, wie sie insbesondere bei auf Luftaufnahmen spezialisierten Unternehmen oder bei zivilen Behörden bestehen, können die Kosten für eine Drohne wesentlich höher liegen und die Bedienung ist anspruchsvoller. Während militärische Drohnen mit herkömmlichen Flugzeugen zumindest mit Kleinflugzeugen oder Helikoptern vergleichbar sind, orientieren sich Multikopter eher an Modellflugzeugen. 40 Im Behördeneinsatz eignen sich Multikopter insbesondere für den lokalen Einsatz wie beispielsweise Fotoaufnahmen von Schadenplätzen oder für Vermessungszwecke, grundsätzlich aber auch zur Überwachung von Kundgebungen und anderen kleinräumigen Ereignissen. III. Rechtliche Grundlagen 1. Luftrechtliche Grundlagen 1.1 Überblick Luftfahrzeuge bewegen sich im Luftraum, dessen freie Benutzung weltweit reguliert ist, um die Flugsicherheit zu gewährleisten. Flugsicherheit bedeutet einerseits den Schutz von Luftfahrzeugen im Luftverkehr, andererseits aber auch den Schutz von Dritten vor Gefahren und Schäden durch Luftfahrzeuge sowie den Schutz 38 Eidgenössisches Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) und Armasuisse, Aufklärungsdrohnen-System der Armee soll ersetzt werden, Medienmitteilung vom 5. Juni 201; vgl. auch Interpellation «Beschaffung eines neuen Aufklärungsdrohnensystems nur nach grundlegender sicherheitspolitischer Analyse» von Nationalrätin Evi Allemann vom 19. Juni Vgl. Schweizer Luftwaffe, Webseite «ADS 15 Aufklärungsdrohnensysteme 15», home/dokumentation/assets/beschaffungen_vorhaben/ads15. html. 40 Vgl. bspw. Wikipedia (FN 9).

5 der Bevölkerung vor Fluglärm, Luftverschmutzung und anderen schädlichen Immissionen. Der Einsatz von Drohnen ist luftrechtlich regulierungsbedürftig, sofern dadurch die Flugsicherheit gefährdet wird oder zumindest gefährdet werden könnte. 41 Die Gefährdung der Flugsicherheit durch Drohnen ist von der Wahrscheinlichkeit eines Unfalls und vom Ausmass der dabei möglicherweise entstehenden Schäden abhängig. Menschliches als auch technisches Versagen kommen, wie bei jedem Luftfahrzeug, auch bei Drohnen als Unfallursache in Frage. Drohnen weisen im Vergleich zu bemannten Luftfahrzeugen allerdings besondere Risiken auf, denn zum eigentlichen Luftfahrzeug kommen Bodenstation und Kommunikationstechnik notwendigerweise dazu, so dass statt einer grundlegenden Fehlerquelle drei grundlegende Fehlerquellen zu beachten sind. Diese Fehlerquellen sind ausserdem Angriffsflächen für kriminelle Machenschaften. Das Ausmass der möglicherweise entstehenden Schäden ist von zahlreichen Faktoren der eingesetzten Drohnen abhängig, wie beispielsweise Grad der Autonomie, Grösse und Gewicht, Flughöhe und -geschwindigkeit sowie Besiedlungs- und Infrastrukturdichte am Boden. Aufgrund der generellen Risiken der Luftfahrt sowie der besonderen Risiken von Drohnen ergibt sich ohne weiteres tatsächlicher Regulierungsbedarf. 42 In Anlehnung an den englischen und französischen Sprachgebrauch 43 wird die Regulierung von Luftraum und Luftfahrzeugen häufig als Luftrecht bezeichnet; dieser Begriff findet entsprechend vorliegend Verwendung. Die Begriffe Luftfahrtrecht und Luftverkehrsrecht werden im deutschsprachigen Raum meist synonym verwendet, wobei Ersterer eher in der Schweiz und Letzterer eher in Deutschland gängig ist. 44 Die militärische Luftfahrt unterliegt einer getrennten eigenen Regulierung, die in der Schweiz nicht öffentlich zugänglich ist. 45 Die vorliegenden Erläuterungen müssen sich deshalb auf die zivile luftrechtliche Regulierung beschränken. Militärische Drohnen unterliegen dieser Regulierung immerhin indirekt überall dort, wo sie sich in zivilen Lufträumen bzw. gemeinsam mit zivilen Luftfahrzeugen bewegen. So dürfen ADS 95-Drohnen beispielsweise in Lufträumen, in denen bei Tag ohne Kontrolle durch die militärische oder zivile Flugsicherung auf Sicht geflogen wird 46, ausschliesslich in Be- 41 Kornmeier (FN 1), Kornmeier (FN 1), 40 ff.; Farner (FN 29), 19 u. 25 ff. 43 Englisch: air law; Französisch: droit aérien. 44 Martin Steiger, Die Regelung des Betriebs der Flughäfen Zürich und München im Vergleich, Diplomarbeit St. Gallen 2005, 2; vgl. auch Kornmeier (FN 1), 42 f. 45 Krüger (FN 30), 7; Mündliche Auskunft der Schweizer Luftwaffe im September Sog. «see and avoid»-prinzip in Lufträumen der Klassen E und G, d.h. Luftfahrzeuge im Sichtflug müssen sich ähnlich wie im Strassenverkehr, allerdings gemäss Luftverkehrsregeln im Sinn von «sehen und gesehen werden» ausweichen; Luftraum-Klassen nach International Civil Aviation Organization (ICAO) bzw. Anwendung der Luftraum-Klassen in der Schweiz gemäss Anhänge 1 u. 2 zur Verordnung des UVEK über die Verkehrsregeln für Luftfahrzeuge (VVR) vom 4. Mai 1981, SR gleitung eines bemannten Luftfahrzeuges betrieben werden. 47 In der Nacht oder in Lufträumen, in denen nicht ausschliesslich auf Sicht geflogen wird und Kontrolle durch die Flugsicherung besteht, 48 ist der Betrieb ohne Begleitung möglich. 1.2 Internationales Luftrecht Luftfahrzeuge bewegen sich regelmässig grenzüberschreitend und über grosse Distanzen, weshalb dem internationalen Luftrecht eine grosse Bedeutung zukommt. Grundlage bildet das Übereinkommen über die internationale Zivilluftfahrt von 1944, auch bekannt als Chicagoer Übereinkommen oder ICAO-Übereinkommen. 49 Das ICAO-Übereinkommen mittlerweile von 190 Vertragsstaaten ratifiziert 50 begründete die Internationale Zivilluftfahrtorganisation (International Civil Aviation Organization, ICAO) und schuf die Grundlage für die Vereinheitlichung des internationalen Luftrechts. 51 Auf sog. Staatsluftfahrzeuge darunter insbesondere Luftfahrzeuge, die im Militär-, Polizei- und Zolldienst verwendet werden, ist das ICAO-Übereinkommen nicht anwendbar (Art. 3 lit. a u. b). Für die Schweiz als Vertragsstaat trat das ICAO-Übereinkommen am 4. April 1947 in Kraft. 52 Das ICAO-Übereinkommen enthielt von Anfang an in Art. 8 eine Regulierung von unbemannten Luftfahrzeugen («Luftfahrzeuge ohne Pilot»): «Ein Luftfahrzeug, das ohne Pilot geflogen werden kann, darf ohne Pilot das Hoheitsgebiet eines Vertragsstaates nur mit besonderer Bewilligung dieses Staates und gemäss den Bedingungen dieser Bewilligung überfliegen. Jeder Vertragsstaat verpflichtet sich, dafür zu sorgen, dass der Flug eines solchen Luftfahrzeuges ohne Pilot in Gebieten, die Privatluftfahrzeugen offen stehen, so überwacht wird, dass eine Gefährdung von Privatluftfahrzeugen vermieden wird.» 47 Zur Begleitung setzt die Schweizer Luftwaffe üblicherweise Pilatus PC-6 «Turbo-Porter» ein, vgl. u.a. Schweizer Luftwaffe, Webseite «Pilatus PC-6 Turbo-Porter», luftwaffe/de/home/dokumentation/assets/aircraft/turbopor. html. 48 Vgl. z.b. Flugbeschränkungsgebiet (englisch Restricted Area) LS- R31, Skyguide, AIC 004/2009 B vom 10. September 2009, Anpassung Luftraumstruktur 2010, 4: Im Osten und Nordosten des Militärflugplatzes Emmen steht der Schweizer Luftwaffe mit der LS-R31 «Emmen» «LS» ist in der internationalen Flugsicherung die Abkürzung für die Schweiz, «R» steht für Restricted Area ein Luftraum zur Verfügung, der bei Bedarf für unbegleitete Übungseinsätze von militärischen Drohnen aktiviert werden kann und dann der Kontrolle durch die militärische Flugsicherung am Militärflugplatz Emmen unterliegt. Möglich sind unbegleitete Drohneneinsätze mit Genehmigung der jeweils zuständigen Flugsicherung auch in weiteren kontrollierten Lufträumen rund um militärische und zivile Flugplätze in der Schweiz, d.h. in den Kontrollzonen (englisch Control Zone, CTR) und Nahverkehrsbereichen (englisch Terminal Area, TMA). 49 Übereinkommen über die internationale Zivilluftfahrt vom 7. Dezember 1944, SR ICAO, Webseite «Convention on International Civil Aviation signed at Chicago on 7 December 1944» / Status, int/publications/documents/chicago.pdf. 51 Kornmeier (FN 1), Ebinger (FN 19),

6 174 Gemäss ICAO-Übereinkommen dürfen Luftfahrzeuge ohne Pilot eigentlich Luftfahrzeuge ohne Pilot an Bord nur über einen Staat fliegen, wenn dieser seine Erlaubnis dazu erteilt hat und eine Gefährdung der Flugsicherheit vermieden wird. Ausserdem verpflichtet das ICAO-Übereinkommen die Vertragsstaaten zu einer Koordination zwischen bemannten und unbemannten Luftfahrzeugen. 53 Das ICAO-Übereinkommen regelt nur die Mindestanforderungen für die zivile Flugsicherheit. Weitere völkerrechtliche Regulierungen für Drohnen wurden bislang nicht vereinbart. Die einzelnen Vertragsstaaten sind deshalb angehalten, eigene Regulierungen zu erlassen. In Europa ist das supranationale Luftrecht der Europäischen Union (EU) von grosser Bedeutung, nachdem die EU seit 2003 über eine gemeinschaftliche Europäische Agentur für Flugsicherheit (European Aviation Safety Agency, EASA) verfügt und zahlreiche gemeinsame Vorschriften zur Flugsicherheit erlassen hat Europäisches (supranationales) Luftrecht Grundlage für das heutige europäische Luftrecht bildet die Verordnung (EG) Nr. 216/ Die Schweiz ist mit dem europäischen Luftrecht durch das bilaterale Luftverkehrsabkommen von 1999, das am 1. Juni 2002 in Kraft trat, verbunden. 56 Mit dem Luftverkehrsabkommen übernahm die Schweiz einen bedeutenden Teil des Luftrechts der EU. Neues europäisches Luftrecht hingegen wird nicht automatisch übernommen, sondern der Luftverkehrsausschuss Gemeinschaft/Schweiz, der sog. Gemischte Ausschuss, entscheidet jeweils, wann und ob neues europäisches Luftrecht übernommen wird. 57 In diesem Rahmen übernahm die Schweiz mittlerweile auch die Verordnung (EG) Nr. 216/2008, die am 1. Januar 2006 in Kraft trat und seit der Übernahme unmittelbar anwendbares schweizerisches Luftrecht darstellt. 58 In ihrem Anwendungsbereich verdrängt die Verordnung eine etwaige nationale Regulierung der Luftfahrt. 59 Gemäss lit. i von Anhang II zu Art. 4 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 216/2008 gilt diese u.a. für zivile unbe- mannte eigentlich ferngesteuerte Luftfahrzeuge mit einer «Betriebsmasse» von über 150 Kilogramm. Für die Regulierung von Drohnen bis zu 150 Kilogramm «Betriebsmasse» sind die einzelnen EU-Mitgliedstaaten sowie anderweitig mit dem europäischen Luftrecht verbundene Staaten selbst zuständig. Analog zum ICAO- Übereinkommen ist die Verordnung gemäss Art. 1 Abs. 2 nicht auf militärische, polizei- oder zolldienstliche sowie ähnliche Anwendungen anwendbar, doch muss der Verordnung bei solchen so genannt dienstlichen Verwendungen gebührend Rechnung getragen werden Schweizerisches Luftrecht Die Gesetzgebung über die Luftfahrt ist Sache des Bundes (Art. 87 BV). 61 Aufgrund der unmittelbaren Anwendbarkeit von Verordnung (EG) Nr. 216/2008 kann das schweizerische Luftrecht nur Drohnen, die 150 Kilogramm oder weniger wiegen, direkt regulieren. a) Luftfahrtgesetz Drohnen sind Luftfahrzeuge im Sinn der Legaldefinition der ICAO, wie sie sich auch in Art. 1 Abs. 2 des schweizerischen Luftfahrtgesetzes (LFG) findet. 62 Hingegen kennt das schweizerische Luftrecht keine «Drohnen». 63 Im schweizerischen Luftrecht bilden unbemannte Luftfahrzeuge keine eigene Kategorie, sondern Luftfahrzeuge in allen Kategorien wie beispielsweise Ballone, Flugzeuge und Helikopter dürfen grundsätzlich sowohl bemannt als auch unbemannt eingesetzt werden. 64 Gemäss Art. 108 Abs. 1 lit. c LFG kann der Bundesrat vorsehen, dass einzelne Bestimmungen des LFG auf unbemannte motorisch angetriebene Luftfahrzeuge keine Anwendung finden. Ausserdem kann der Bundesrat für solche Luftfahrzeuge Sonderregeln aufstellen (Art. 108 Abs. 2 LFG). Auf Grundlage von Art. 51 Abs. 3 LFG können die Kantone «für bestimmte Kategorien unbemannter Luftfahrzeuge Massnahmen zur Verminderung der Umweltbelastung und der Gefährdung von Personen und Sachen auf der Erde zu treffen», wovon aber beispielsweise der Kanton Zürich in seiner Verordnung zum Luftfahrtrecht des Bundes bislang keinen Gebrauch gemacht hat Ebinger (FN 19), 143 f.; Kornmeier (FN 1), 43 f. 54 Ebinger (FN 19), 144; Kornmeier (FN 1), 44 f., auch zur europäischen Arbeitsgemeinschaft Joint Aviation Authorities (JAA), die durch die European Aviation Safety Agency (EASA) abgelöst wurde. 55 Verordnung (EG) Nr. 216/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Februar 2008 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Zivilluftfahrt und zur Errichtung einer Europäischen Agentur für Flugsicherheit, zur Aufhebung der Richtlinie 91/670/EWG des Rates, der Verordnung (EG) Nr. 1592/2002 und der Richtlinie 2004/36/EG. 56 Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr vom 21. Juni 1999, SR Vgl. dazu ausführlich Ebinger (FN 19), 21 ff. 58 Bazl, Das Verhältnis zwischen der Schweiz und der Europäischen Agentur für Flugsicherheit (EASA), 2013, Kornmeier (FN 1), 45 f. 60 Ebinger (FN 19), 144 ff., vgl. auch 132 ff. u. 135 ff.; Kornmeier (FN 1), 45 f. 61 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999, SR Bundesgesetz über die Luftfahrt vom 21. Dezember 1948 (Luftfahrtgesetz, LFG), SR Krüger (FN 30), Krüger (FN 30), Verordnung zum Luftfahrtrecht des Bundes (VLB) vom 2. Mai 2012 (VLB ZH), LS 748.2; vgl. dazu auch Ebinger (FN 19), 146 f., wonach die VLB ZH in einer früheren Fassung «Massnahmen zur Verminderung der Umweltbelastung und der Gefährdung von Personen und Sachen auf der Erde durch bestimmte Kategorien unbemannter Luftfahrzeuge» gemäss u.a. Art. 51 LFG noch ausdrücklich erwähnt hatte, ohne dass der Kanton Zürich aber solche Massnahmen erlassen hätte.

7 b) Luftfahrtverordnung Gemäss Art. 2a Abs. 1 der schweizerischen Luftfahrtverordnung (LFV) 66 dürfen unbemannte Luftfahrzeuge mit einem Gewicht von mehr als 30 Kilogramm nur mit Bewilligung des BAZL eingesetzt werden. Drohnen mit einem Gewicht zwischen 30 Kilogramm und 150 Kilogramm unterliegen demnach im schweizerischen Luftrecht einer Bewilligungspflicht, während bei einem Gewicht von über 150 Kilogramm das europäische Luftrecht unmittelbar anwendbar ist. Auch für unbemannte Luftfahrzeuge mit einem Gewicht von weniger als 30 Kilogramm dürfen die Kantone analog zur Regelung im Luftfahrtgesetz Massnahmen zur Verminderung der Umweltbelastung und der Gefährdung von Personen und Sachen auf der Erde treffen (Art. 2a Abs. 2 LFV). Luftaufnahmen sind grundsätzlich erlaubt (Art. 80 LFV), während der Abwurf von Gegenständen grundsätzlich verboten ist (Art. 81 LFV). Werbung ist nur mit Aufschriften und anderen bildlichen Darstellungen direkt an Drohnen grundsätzlich erlaubt, nicht aber in anderer Form wie beispielsweise durch das Schleppen von Werbebändern (Bannerschlepp) oder die Verwendung von Lautsprechern (Art. 82 f. LFV). Im Übrigen regelt das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) die Einzelheiten (Art. 2a Abs. 3 LFV). 67 c) Verordnung über Luftfahrzeuge besonderer Kategorien Das UVEK hat zur Regelung von Einzelheiten insbesondere die Verordnung über die Verkehrsregeln für Luftfahrzeuge (VVR) 68 sowie die Verordnung über Luftfahrzeuge besonderer Kategorien (VLK) 69 erlassen. Art. 3 Abs. 4 VVR verweist u.a. für unbemannte Luftfahrzeuge als Sonderfälle auf die VLK, so dass die allgemeinen Luftverkehrsregeln für Drohnen nicht gelten (Art. 2 Abs. 1 VVR). Als Luftfahrzeuge besonderer Kategorien gelten gemäss Art. 1 VLK u.a. unbemannte Luftfahrzeuge. Art. 2 VLK hält fest, dass solche Luftfahrzeuge nicht in das Luftfahrtregister eingetragen werden, die Lufttüchtigkeit nicht geprüft wird und keine Lärmzeugnisse ausgestellt werden. Gemäss Art. 3 Abs. 1 VLK besteht kein Flugplatzzwang, das heisst, Drohnen dürfen in der Schweiz grundsätzlich an allen geeigneten Standorten starten und landen. Für gewerbsmässige Flüge ist keine 66 Verordnung über die Luftfahrt (Luftfahrtverordnung, LFV) vom 14. November 1973, SR Kuriosum: In Art. 2a LFV werden unbemannte Luftfahrzeuge mit einem Gewicht von genau 30 Kilogramm nicht reguliert, sondern nur unbemannte Luftfahrzeuge «mit einem Gewicht von mehr als 30 Kilogramm» oder «mit einem Gewicht von weniger als 30 Kilogramm». 68 Verordnung des UVEK über die Verkehrsregeln für Luftfahrzeuge (VVR, FN 46). 69 Verordnung des UVEK über Luftfahrzeuge besonderer Kategorien (VLK) vom 24. November 1994, SR Bewilligung notwendig (Art. 5 VLK) anders als beispielsweise in den USA. 70 Keine ausdrückliche luftrechtliche Regulierung besteht für Drohnen im Zusammenhang mit Nutzlasten wie beispielsweise Kameras oder in Bezug auf Sicherheitsabstände zu Gebäuden sowie zu kritischer Infrastruktur wie Kernkraftwerke oder militärische Bauten. 71 aa) «Grosse» Drohnen mit einem Gewicht von über 30 Kilogramm In Bezug auf Drohnen unbemannte Flugmodelle bzw. Modellflugzeuge in der Terminologie der VLK wird wie schon in der LFV eine Unterscheidung zwischen «grossen» Drohnen mit einem Gewicht von über 30 Kilogramm (Art. 14 VLK) und «kleinen» Drohnen mit einem Gewicht von unter 30 Kilogramm (Art. 15 ff. VLK) vorgenommen. Letztere sind bewilligungspflichtig 72 und das BAZL legt die Zulassungsanforderungen sowie die Betriebsbedingungen im Einzelfall fest (Art. 14 Abs. 1 VLK), wobei eine Haftpflichtversicherung mit einer Garantiesumme von mindestens einer Million Franken vorgeschrieben ist (Art. 14 Abs. 2 VLK). 73 Die VLK enthält keinen Verweis auf die weitere Regulierungsgrenze von 150 Kilogramm Gewicht gemäss Verordnung (EG) Nr. 216/ ADS 95-Drohnen würden als zivile Drohne aufgrund ihres Gewichts gemäss europäischem Luftrecht und nicht direkt durch die Schweiz reguliert. bb) «Kleine» Drohnen mit einem Gewicht von unter 30 Kilogramm Bei «kleinen» Drohnen überwiegt in der VLK eine Regulierung mit zahlreichen Einschränkungen, aber ohne generelle Bewilligungspflicht. Analog zu «grossen» Drohnen ist für «kleine» Drohnen mit Ausnahme von Drohnen mit einem Gewicht von weniger als 0,5 Kilogramm eine Haftpflichtversicherung mit einer Garantiesumme von mindestens einer Million Franken vorgeschrieben (Art. 20 Abs. 1 u. 2 lit. d VLK). Beim Einsatz von «kleinen» Drohnen muss stets direkter Augenkontakt zwischen Drohnenpilot und Drohne bestehen (Art. 17 Abs. 1 VLK). «Direkter Augenkontakt» bedeutet, dass jederzeit die Kontrolle über die Drohne möglich sein muss, und es dürfen keine technischen Hilfsmittel wie beispielsweise Feldstecher oder Videobrillen verwendet werden. Ausnahmebewilligungen für den Einsatz ausserhalb Sichtweite des Piloten (Beyond Line of Sight, BLOS) sind gemäss Art. 18 Abs. 1 lit. b VLK möglich, werden aber aufgrund der sehr hohen Anforderungen andere Benutzer des Luftraums 70 Mike Masnick, FAA Says Drones May Be Used For Fun But Not For Profit, Techdirt, online veröffentlicht am 25. Juni 2014 unter 71 Ebinger (FN 19), 149 f. 72 Vgl. Ziff. 1.4.b. 73 Vgl. auch Krüger (FN 30), Ebinger (FN 19), 151 f. 175

8 176 sowie Dritte am Boden dürfen nicht gefährdet werden (Art. 18 Abs. 2 VLK) nur sehr selten erteilt. 75 Der Betrieb von Drohnen mit Videobrille ist in Sichtweite des Piloten ausnahmsweise erlaubt, wenn ein zweiter Pilot als sog. Sicherheitspilot den Flug überwacht und jederzeit manuell in die Steuerung der Drohne eingreifen kann. Sofern ein solches manuelles Eingreifen in die Steuerung durch einen Drohnen-Piloten jederzeit möglich ist, dürfen in Sichtweite auch autonome Drohnen betrieben werden. 76 Im Umkreis von fünf Kilometern rund um die Pisten von Flugplätzen besteht ein Flugverbot für Drohnen, die 0,5 Kilogramm oder schwerer sind (Art. 17 Abs. 2 lit. a VLK). In einem weiteren Umkreis, aber noch in Kontrollzonen von Flugplätzen darf eine Flughöhe von 150 Metern über Grund nicht überstiegen werden (Art. 17 Abs. 2 lit. b VLK). Ausnahmen können durch die zuständige Flugsicherung 77 oder den zuständigen Flugplatzleiter gewährt werden (Art. 18 Abs. 1 lit. a VLK). Ein Flugverbot besteht seit dem 1. August 2014 im Umkreis von weniger als 100 Metern um Menschenansammlungen im Freien mit Ausnahme von öffentlichen Flugveranstaltungen, bei denen ausschliesslich Luftfahrzeuge besonderer Kategorien betrieben werden (Art. 17 Abs. 2 lit. c i.v.m. Art. 4 VLK). Ausnahmebewilligungen können gemäss Art. 18 Abs. 1 lit. b VLK durch das BAZL erteilt werden, doch sind die Anforderungen analog zu Drohnenflügen ausser Sichtweite des Piloten sehr hoch. 78 Das BAZL definiert «Menschenansammlung» als «mehrere Dutzend, dicht beieinander stehende Personen». 79 Die neue Regulierungen bezüglich Flügen um Menschenansammlungen wurde u.a. mit gefährlichen Drohnenflügen, die über den Besuchern eines Konzerts der Rolling Stones sowie an einem Public Viewing zu einem Fussballspiel über den Köpfen der Zuschauer erfolgt waren, begründet. 80 Für Ausnahmebewilligungen nimmt das BAZL eine Beurteilung im Einzelfall vor, wobei die sog. Guidance for an Authorisation for Low Level Operation (GALLO) in angepasster Form verwendet wird. 81 Die sehr hohen Anforderungen können beispielsweise dadurch erfüllt 75 Krüger (FN 30), 14; mündliche Auskunft des Bazl im September Krüger (FN 30), Vgl. Skyguide, Webseite «Spezialflüge», ch/de/services/aim-services/spezialfluege-aktivitaeten-im-luft raum/. 78 Mündliche Auskunft des Bazl im September Bazl, Webseite «Bewilligungen für Drohnenbetrieb ohne direkten Augenkontakt oder über Menschenansammlungen», html?lang=de. 80 Vgl. u.a. Fabian Baumgartner, Drohne kreist über Menschenmenge Polizei ermittelt wegen Drohne am Public Viewing, NZZ vom 27. Juni 2014: Das Internet-Newsportal «Watson» beansprucht «Lex Watson» als Bezeichnung der neuen Regulierung, nachdem der inkriminierte Drohnenflug am Public Viewing im Auftrag von «Watson» erfolgt war, vgl. Lex-Watson Wegen diesem Drohnenflug soll ein neues Gesetz her, «Watson», online veröffentlicht am 2. Juli 2014 unter 81 Farner (FN 29), 25 ff.; Bazl (FN 28). werden, dass ein Drohnenpilot seine Fähigkeiten zur Kontrolle einer Drohne nach einem Ausfall der Rotoren oder bei anderen Zwischenfällen unter Beweis stellt im Einzelfall, denn das schweizerische Luftrecht kennt anders als in den Medien erwähnt keine eigentlichen Lizenzen oder Prüfungen («Skill Tests») für Piloten von «kleinen» Drohnen. 82 Art. 19 VLK erlaubt den Kantonen für unbemannte Luftfahrzeuge mit einem Gewicht von weniger als 30 Kilogramm Vorschriften zur Verminderung der Umweltbelastung und der Gefährdung von Personen und Sachen auf der Erde zu erlassen. Auf internationaler Ebene wird unter Beteiligung des BAZL auch an gemeinsamen Regulierungen für «kleine» Drohnen gearbeitet. Beispiele dafür sind das europäische ASCOS-Projekt (Aviation Safety and Certification of New Operations and Systems) 83 und die internationale JARUS-Arbeitsgruppe (Joint Authorities for Rulemaking on Unmanned Systems). 84 d) Kantonale und kommunale Regulierung Kantone können gemäss Art. 51 Abs. 3 LFG, Art. 2a Abs. 2 LFV und Art. 19 VLK für Drohnen Massnahmen zur Verminderung der Umweltbelastung und der Gefährdung von Personen und Sachen auf der Erde treffen. Der Kanton Zürich hat soweit ersichtlich keine solchen Massnahmen getroffen. Ob andere Kantone diese luftrechtliche Kompetenz nutzen, ist unklar. Sofern Kantone oder Gemeinden Einschränkungen für Drohnen erlassen, gehen diese meist auf die Regulierung von Modellflugzeugen zurück und als Rechtsgrundlage wird das kommunale Polizeirecht angeführt. Ein Beispiel ist die Allgemeinverfügung des damaligen Polizeivorstandes der Stadt Zürich vom 8. Juli 1983 über den Betrieb von Modell-Luftfahrzeugen über öffentlichem Grund. 85 Als heutige Rechtsgrundlage wurde die Allgemeinverfügung ohne erneute amtliche Veröffentlichung um einen Verweis auf Art. 13 der Allgemeinen Polizeiverordnung (APV) der Stadt Zürich 86 ergänzt, nachdem die frühere APV 87 per 1. Januar 2012 abgelöst worden war. Art. 13 APV regelt die Benutzung öffentlicher Sachen, das heisst den Gemeingebrauch, und ermächtigt in 82 Alessandro Meocci, Erster Drohnenpilot mit Bazl-Lizenz, «20 Minuten», online veröffentlicht am 9. September 2014 unter Farner (FN 29), 43; vgl. auch ASCOS Safety Certification, 84 Krüger (FN 30), 9 u. 22; vgl. JARUS, auch 85 Auszug aus dem Protokoll des Polizeiamtes der Stadt Zürich vom 8. Juli 1983 über die Verfügung des Polizeivorstandes zum Betrieb von Modell-Luftfahrzeugen über öffentlichem Grund, 651/82, veröffentlicht am 15. Juli 1983 im Amtsblatt der Stadt Zürich, hingegen soweit ersichtlich in der Amtlichen Sammlung der Stadt Zürich nicht veröffentlicht. 86 Allgemeine Polizeiverordnung (APV) der Stadt Zürich vom 6. April 2011, AS Allgemeine Polizeiverordnung (APV) der Stadt Zürich vom 30. März 1977, AS , nicht mehr in Kraft.

9 Abs. 3 den Stadtrat von Zürich u.a. zum Erlass von Benutzungsordnungen. Gemäss Allgemeinverfügung ist der Einsatz von motorlosen Modell-Luftfahrzeugen oder Modell-Luftfahrzeugen, die mit Elektromotoren angetrieben werden, ohne zeitliche Einschränkungen erlaubt allerdings nur im Bereich unbebauter Areale (Ziff. 1). Die Allgemeinverfügung bezweckt offensichtlich in erster Linie Lärmschutz, denn die Verwendung von Verbrennungsmotoren ist auf ein kleines Gebiet auf der Allmend Brunau am Stadtrand von Zürich beschränkt, nur mittwochs sowie samstags in Zeitfenstern von jeweils einigen Stunden erlaubt und Starts dürfen nur von öffentlichem Grund aus erfolgen (Ziff. 2). Ausserdem sind wirksame und einwandfrei gewartete Schalldämpfer vorgeschrieben (Ziff. 3). Für Drohnen mit Verbrennungsmotoren besteht damit in fast der gesamten Stadt Zürich ein Flugverbot. Im Übrigen dürfen durch den Betrieb von Modell-Luftfahrzeugen in der Stadt Zürich das Leben oder die Sachen Dritter nicht gefährdet werden (Ziff. 4 Abs. 1) und eine Haftpflichtversicherung muss vorhanden sein (Ziff. 4 Abs. 2). Die Allgemeinverfügung verweist ausserdem immer noch auf die inzwischen durch die VLK ersetzte Verordnung des Bundes über bestimmte Fluggeräte und Flugkörper. 88 Die Stadt Zürich hat ein Merkblatt «Einsatz von Luftfahrzeugen besonderer Kategorien (Mini-Drohnen oder Multicopter)» 89 veröffentlicht, das umfassende Einschränkungen aufzählt. Demnach sollen beispielsweise Flüge über Gewässer mit Verweis auf die Allgemeinverfügung verboten sein, obwohl diese gar kein solches Verbot für Drohnen mit Elektromotoren enthält. Bei Drohnen-Einsätzen in der Stadt Zürich sollte im Zweifelsfall auf tatsächliche Rechtsgrundlagen und nicht auf das Merkblatt abgestellt werden. Die Allgemeinverfügung liegt gemäss schweizerischem Luftrecht grundsätzlich in den Kompetenzen der Stadt Zürich. Rechtssystematisch wäre eine direkte Rechtsgrundlage im Luftrecht von Bund und Kanton Zürich anstelle des kommunalen Polizeirechts sowie eine Kodifizierung als städtische Verordnung wünschenswert, sofern nicht sowieso bereits übergeordnetes Luftrecht besteht. Für «Bereich unbebauter Areale» müsste eine Legaldefinition erstellt werden, da ansonsten angesichts der heutigen Baudichte in weiten Teilen der Stadt Zürich auch für «lautlose» Drohnen ein faktisches Flugverbot bestehen würde. Ein solches faktisches Flugverbot scheint zum heutigen Zeitpunkt einerseits nicht erwünscht, andererseits ist fraglich, ob dafür angesichts der Regulierung von Drohnen im schweizerischen Luft- 88 Verordnung vom 6. September 1976 über bestimmte Fluggeräte und Flugkörper (VFF), SR , nicht mehr in Kraft. 89 Stadtpolizei Zürich, Merkblatt «Einsatz von Luftfahrzeugen besonderer Kategorien (Mini-Drohnen oder Multicopter) in der Stadt Zürich» vom 10. Juli 2014, online abrufbar unter stadt-zuerich.ch/content/dam/stzh/pd/deutsch/stadtpolizei/ Publikationen%20und%20Broschueren/Merkblatt_Multicopter. pdf. recht überhaupt noch gesetzgeberischer Spielraum für einzelne Kantone und Gemeinden vorhanden ist. 2. Rechtliche Grundlagen für Drohnen im zivilen Behördeneinsatz 2.1 Überblick Zivile Behörden in der Schweiz verfügen erst seit kurzer Zeit über eigene Drohnen. Militärische Drohnen hingegen stehen bereits seit den 1990er-Jahren im zivilen Behördeneinsatz. Das verwendete ADS 95 als «grosses» Drohnensystem bewegt sich mit seinen Einsatzmöglichkeiten nahe an ebenfalls eingesetzten Hubschraubern. So fehlt im Vergleich zu «kleinen» Drohnen die Möglichkeit, kontinuierlich in niedriger Höhe und sehr nahe am Geschehen Bild- oder Videoaufnahmen zu erstellen oder allenfalls sogar einzelnen Personen zwischen Gebäuden direkt zu folgen. 90 Aus heutiger Sicht erscheint unbestritten, dass für den zivilen Behördeneinsatz von Drohnen wie für jedes staatliche Handeln eine Rechtsgrundlage notwendig ist, beim fast ausschliesslichen behördlichen Einsatz von Drohnen zwecks Bild- und Videoaufnahmen insbesondere in Bezug auf den Datenschutz. Der Weg zu solchen Rechtsgrundlagen war in der Schweiz aber weit, und bis in die zweite Hälfte der 2000er-Jahre erfolgte der Einsatz militärischer Drohnen zu Gunsten von zivilen Behörden ohne ausdrückliche Rechtsgrundlage in einem formellen Gesetz. Erst ein Zwischenfall von 2004, bei dem die Schweizer Luftwaffe aufgrund von Aufnahmen bei einem Drohnen-Testflug für das GWK Cannabis-Konsumenten der Polizei gegenüber anzeigte, 91 und die teilweise kontrovers geführte Diskussion über den Einsatz von Drohnen anlässlich der Euro führten zu ausdrücklichen formell-gesetzlichen militär-, polizei- und zollrechtlichen Rechtsgrundlagen Grundrecht auf Schutz der Privatsphäre Art. 13 BV gewährleistet das Grundrecht auf Schutz der Privatsphäre und insbesondere auch den Schutz vor Missbrauch von Personendaten sowie das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Abs. 2). 94 Das Datenschutzgesetz 95 konkretisiert den «Schutz der Persönlichkeit und der Grundrechte von Personen, über die Daten bearbeitet werden» (Art. 1), und richtet sich ausdrücklich auch an Bundesorgane (Art. 2 Abs. 1 lit. b). Gemäss 90 Kornmeier (FN 1), 283 f. u Markus Haflinger, Von der Luftwaffe beim Kiffen erwischt Ferngesteuerte Aufklärungsflugzeuge der Armee filmen wahllos Privatautos und Zivilpersonen, NZZ vom 23. Mai FN Kornmeier (FN 1), 285 f. 94 Rainer J. Schweizer, St. Galler Kommentar zu Art. 13 Abs. 2 BV; vgl. auch Markus Hofmann, Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung Symbolische Datenschutzpolitik, NZZ vom 11. September Bundesgesetz über den Datenschutz (DSG) vom 19. Juni 1992, SR

10 178 Legaldefinition sind Personendaten «alle Angaben, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare Person beziehen». Da Bild- und Videoaufnahmen mittels Drohnen grundsätzlich die Identifizierung von Personen zulassen, liegen Personendaten vor und der Einsatz von Drohnen für zivile Behörden findet im Schutzbereich von Art. 13 BV statt. Bei Drohneneinsätzen im Zusammenhang mit Versammlungen wie beispielsweise politischen Kundgebungen erfolgt allenfalls auch ein Eingriff in das Grundrecht der Versammlungsfreiheit (Art. 22 BV). 96 In Bezug auf die allgemeinen Rechtsgrundlagen für behördliche Bild- und Videoaufnahmen im öffentlichen Raum und dabei insbesondere datenschutzrechtliche Fragen kann auf die bestehenden Rechtsquellen verwiesen werden. 97 Für die Überwachung mittels Drohnen ist aber anzumerken, dass der EDÖB darin im Vergleich zur Überwachung mit bodengebundenen Kameras eine besondere Art der Datenerhebung sieht. Drohnen ermöglichen eine geografisch unabhängige, örtlich unbegrenzte und zeitlich längere Überwachung, womit ein höheres Risiko für die Persönlichkeitsrechte der betroffenen Personen einhergeht. Für den EDÖB stellt die Überwachung mit Drohnen deshalb einen intensiveren Grundrechtseingriff als die Überwachung am Boden dar Einzelne Rechtsgrundlagen Einschränkungen von Grundrechten benötigen ausser in Fällen ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr eine gesetzliche Grundlage, wobei schwerwiegende Einschränkungen in einem Gesetz im formellen Sinn vorgesehen sein müssen (Art. 36 Abs. 1 BV). Einschränkungen von Grundrechten müssen dem öffentlichen Interesse oder dem Schutz von Grundrechten Dritter dienen (Abs. 2) sowie verhältnismässig sein (Abs. 3) und der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar (Abs. 4). In Bezug auf die Einschränkung von Grundrechten im Allgemeinen sowie die Einschränkung des Grundrechts auf Schutz der Privatsphäre im Speziellen kann auf die bestehenden Rechtsquellen verwiesen werden; die vorliegende Betrachtung beschränkt sich auf einzelne gesetzliche Grundlagen im Militär-, Polizei- und Zollrecht. a) Zollrecht Das heutige Zollgesetz (ZG) 99 regelt u.a. «die Überwachung und die Kontrolle des Personen- und Warenverkehrs über die Zollgrenze» (Art. 1 lit. a ZG). 100 Der Bun- 96 Kornmeier (FN 1), 286 f. 97 Vgl. bspw. Mario Stegmann, Videoüberwachung des öffentlichen Raumes in bernischen Gemeinden Ein Fallbeispiel, Sicherheit & Recht 2/2012, 76 ff., aber sinngemäss bspw. auch Lucien Müller, Private Videoüberwachung in öffentlich zugänglichen Räumen Datenschutzrechtliche Aspekte, Sicherheit & Recht 2/2012, 63 ff., sowie ders., Kriminalpräventive Effekte der Videoüberwachung, Sicherheit & Recht 2/2013, 59 ff. 98 Kornmeier (FN 1), 287 ff. 99 Zollgesetz (ZG) vom 18. März 2005, SR Sinngemäss auch bereits das frühere Zollgesetz (ZG) vom 1. Oktober 1925, SR 631.0, nicht mehr in Kraft. desrat hatte lange die Position vertreten, das Zollgesetz und dessen allgemeinen Bestimmungen zur Grenzpolizei bildeten eine genügende Rechtsgrundlage für den Einsatz von militärischen Drohnen zur Überwachung der schweizerischen Zollgrenze. Mit dem Inkrafttreten des neuen ZG am 1. Mai 2007 als Rechtsgrundlage kurz darauf bestätigt durch das Schweizerische Bundesveraltungsgericht 101 konnte der Bundesrat diese Position zur Begründung der scheinbaren Rechtmässigkeit von Drohneneinsätzen an der Grenze aufgeben. 102 Art. 108 Abs. 1 ZG hält fest, dass die EZV «automatische Bildaufnahme- und Bildaufzeichnungsgeräte sowie andere Überwachungsgeräte einsetzen» darf, und zwar insbesondere um «unerlaubte Grenzübertritte oder Gefahren für die Sicherheit im grenzüberschreitenden Verkehr frühzeitig zu erkennen» (lit. a). Die erlaubten Geräte und deren Einsatz werden durch die Verordnung über den Einsatz von Bildaufnahme-, Bildaufzeichnungs- und anderen Überwachungsgeräten durch die Eidgenössische Zollverwaltung 103 konkretisiert, die ausdrücklich auch den Einsatz von Drohnen erwähnt, allerdings ohne eine Legaldefinition von «Drohne» zu enthalten. 104 Art. 2 lit. a der Verordnung erlaubt Geräte, die «visuelle Signale aufnehmen und aufzeichnen (Fotokameras, Videogeräte, Wärmebildgeräte, Infrarotgeräte oder Bewegungsmelder)» und Art. 3 gestattet die Verwendung von mobilen Geräten (Abs. 1) sowie den Einsatz von Drohnen, aber auch generell von Luftfahrzeugen (Abs. 2). Drohneneinsätze werden ausdrücklich auf grenznahes Gebiet, definiert als ein Geländestreifen von 25 Kilometer Breite entlang der Zollgrenze, und auf die frühzeitige Erkennung von «unerlaubten Grenzübertritten von Personen oder Gefahren für die Sicherheit im grenzüberschreitenden Verkehr» beschränkt (Art. 4 Abs. 1 lit. a i.v.m. Abs. 3). Die «Fahndung nach Personen, Fahrzeugen und Gegenständen» mit Drohnen ist gemäss Zollrecht nicht erlaubt (Art. 4 Abs. 1 lit. b i.v.m. Abs. 3 e contrario). Diese Beschränkungen gehen auch auf Kritik des EDÖB zurück. 105 Die Verordnung enthält weiter Bestimmungen zur Aufbewahrung von Aufzeichnungen (grundsätzlich ein Monat gemäss Art. 7 Abs. 1) und verweist bezüglich der Rechte der betroffenen Personen auf das schweizerische Datenschutzrecht mit der Oberzolldirektion als Adressatin etwaiger Auskunfts- und Löschgesuche (Art. 10). 101 BVGE A-2482/2007 vom 26. Juni 2007, wonach die «Helikopterund Drohnenflüge zur Überwachung der Landesgrenze in keiner Weise gegen das Recht verstossen», allerdings anlässlich einer wenig substantiierten Beschwerde von nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführern. 102 Vgl. Interpellation «Einsatz von Drohnen für das Grenzwachtkorps» und Motion «Gesetzliche Grundlage für den Drohneneinsatz im Dienste des Grenzwachtkorps» jeweils von Nationalrat Boris Banga vom 14. Dezember 2005 sowie die entsprechende bundesrätliche Antwort bzw. Stellungnahme. 103 Verordnung über den Einsatz von Bildaufnahme-, Bildaufzeichnungs- und anderen Überwachungsgeräten durch die Eidgenössische Zollverwaltung vom 4. April 2007, SR Vgl. auch ZG Handkommentar-Wiprächtiger, Art. 108 N 14 u Kornmeier (FN 1), 290 f.

11 Die Verordnung hatte per 1. Mai 2007 die frühere Verordnung über die Geländeüberwachung mit Videogeräten 106 abgelöst. Diese frühere Verordnung hatte keinen Hinweis auf Drohnen oder überhaupt einzelne Geräte zur Überwachung enthalten. Vor Inkrafttreten des neuen Zollgesetzes und der dazugehörigen neuen Verordnung hatte der Bundesrat «Testflüge» von Drohnen zu Gunsten des Grenzwachtkorps auf Grundlage von Art. 17 Abs. 2 lit. b DSG zugelassen; 107 Daten durften dabei nicht aufgezeichnet werden. 108 b) Militärrecht Mit dem neuen ZG und der dazugehörigen neuen Verordnung wurde der Einsatz von Drohnen durch die EZV reguliert, doch fehlte weiterhin eine ausdrückliche Rechtsgrundlage für den Einsatz von militärischen Drohnen insbesondere auch zu Gunsten anderer ziviler Behörden und ausserhalb des Grenzgebietes, das heisst für Einsätze der Armee im Innern. 109 Da anlässlich der Euro 2008 noch keine solche Rechtsgrundlage vorlag, wurden die militärischen Drohneneinsätze durch den Bundesrat auf Grundlage von Art. 17 Abs. 2 lit. b DSG zugelassen. Der Einsatz war auf eine reine Datenübertragung ohne Identifikation von Personen und Nummernschildern beschränkt, um den datenschutzrechtlichen Anforderungen zu genügen. 110 Inzwischen bildet das Bundesgesetz über die militärischen Informationssysteme (MIG), 111 das am 1. Januar 2010 in Kraft trat, die militärrechtliche Grundlage für Drohneneinsätze zu Gunsten von zivilen Behörden. Der Bundesrat entsprach mit der Gesetzesvorlage breit abgestützten politischen Forderungen insbesondere gemäss einer Motion von Nationalrat Bernhard Hess: «Der Bundesrat soll für Drohneneinsätze klare gesetzliche Grundlagen vorlegen. Insbesondere soll sichergestellt werden, dass das Datenmaterial bei zivilen Einsätzen ausschliesslich zivilen Behörden zur Verfügung steht. Ebenso muss die Gewaltentrennung zwischen Polizei und Armee gewährleistet sein.» Die militärrechtliche Regulierung erfolgt durch Art. 180 ff. MIG und ist nicht auf den Einsatz an der Grenze beschränkt. Das MIG wird durch Art. 74 ff. der Verordnung über die militärischen Informationssysteme (MIV) 112 präzisiert, die gleichzeitig mit dem MIG in Kraft trat. 106 Verordnung über die Geländeüberwachung mit Videogeräten vom 26. Oktober 1994, SR , nicht mehr in Kraft. 107 Vgl. dazu bspw. BSK DSG-Ballenegger, Art. 17 N 1 ff. u. 28 f. 108 Kornmeier (FN 1), 288 u. 295 f. 109 Rechtsgrundlage bilden Art. 58 Abs. 2 Satz 2 BV sowie Art. 1 Abs. 3 u. 67 Bundesgesetz über die Armee und die Militärverwaltung (Militärgesetz, MG), SR ; dazu Patrick Sutter, Recht der militärischen Operationen, Sicherheit & Recht 1/2008, 19 ff.; vgl. auch Kornmeier (FN 1), 293 ff. 110 Kornmeier (FN 1), 295 f. 111 Bundesgesetz über die militärischen Informationssysteme (MIG) vom 3. Oktober 2008, SR Verordnung über die militärischen Informationssysteme (MIV) vom 16. Dezember 2009, SR Art. 180 MIG ermöglicht der Armee den rechtmässigen Betrieb von u.a. mobilen, luftgestützten und unbemannten Überwachungsgeräten und -anlagen bzw. Überwachungsmitteln. Gemäss Art. 181 Abs. 2 MIG kann die Armee für folgende Zwecke «den zivilen Behörden auf Gesuch hin luftgestützte» und ausdrücklich nur luftgestützte! «Überwachungsmittel mit dem nötigen Personal zur Verfügung stellen»: für polizeiliche Aufgaben und zur Grenzüberwachung bei dringlichen und befristeten Einsätzen: zur Verhinderung und Bekämpfung schwerer Gewalttaten, zur Gefahrenabwehr an der Grenze, insbesondere zur Verhinderung und Bekämpfung von unerlaubten Warenverschiebungen und Grenzübertritten sowie der grenzüberschreitenden Kriminalität; bei Naturkatastrophen und für Such- und Rettungseinsätze; für befristete Einsätze zur Verkehrsüberwachung und zur Überwachung von Veranstaltungen und Demonstrationen mit Gewaltpotenzial. Einsätze von «besonderer politischer Tragweite» müssen vorgängig durch das Eidgenössische Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) genehmigt werden (Art. 181 Abs. 3 MIG) und alljährlich erfolgt eine Information der Sicherheitspolitischen Kommissionen von Nationalrat und Ständerat über zivile Drohneneinsätze (Art. 181 Abs. 4 MIG). Bei den zivilen Behörden muss eine entsprechende Rechtsgrundlage vorhanden sein (Art. 183 Abs. 2 MIG), beispielsweise die oben erläuterten zollrechtlichen Grundlagen. Die genauen Zweckbezeichnungen, der Genehmigungsvorbehalt für Einsätze von «besonderer politischer Tragweite» und die Beschränkung auf luftgestützte Aufklärungsmittel anstelle einer ursprünglich vorgesehenen Generalklausel gehen auch auf Kritik des EDÖB zurück. 113 Art. 180 ff. MIG wird durch Art. 74 ff. MIV nur sehr zurückhaltend präzisiert. Für militärische Drohnen im zivilen Behördeneinsatz ist Art. 74 Abs. 2 MIV erwähnenswert, wonach zivile Behörden, die um den Einsatz militärischer luftgestützter Überwachungsmittel ersuchen, die notwendige Rechtsgrundlage gemäss Art. 183 Abs. 2 MIG nachweisen müssen und dieser Nachweis durch die Armee überprüft wird. Ohne den Nachweis der notwendigen Rechtsgrundlagen darf die Armee einen zivilen Drohneneinsatz nicht bewilligen. Drohnen werden anders als im Zollrecht im MIG und in der MIV nicht ausdrücklich erwähnt. Aus der parlamentarischen Vorgeschichte einschliesslich der bundesstaatlichen Botschaft 114 ergibt sich dennoch eindeutig, dass eine ausdrückliche Rechtsgrundlage für 113 Kornmeier (FN 1), 294 f. 114 Botschaft zur Änderung der Militärgesetzgebung (Militärgesetz und Bundesgesetz über die militärischen Informationssysteme) vom 7. März 2008, BBl , 3251 f. u ff. 179

12 180 den zivilen Behördeneinsatz von militärischen Drohnen geschaffen werden sollte. 115 c) Polizeirecht In der Schweiz obliegt die Gesetzgebung im Polizeibereich in konstanter Praxis grundsätzlich den Kantonen, auch wenn sich in der Bundesverfassung keine ausdrücklichen Bestimmungen zur Polizei finden. 116 Rechtsgrundlagen für polizeiliche Drohneneinsätze müssen deshalb im kantonalen Polizeirecht kodifiziert werden. Nachfolgend wird beispielhaft die Rechtsgrundlage gemäss Polizeigesetz des Kantons Zürich (PolG ZH) 117 dargestellt. Das Kantonalzürcher Polizeirecht erwähnt analog zum Militärrecht Drohnen nicht ausdrücklich. Der heutige Art. 32 c PolG ZH gilt aber unbestritten als Rechtsgrundlage für den Einsatz von Drohnen, nachdem das bereits in Kraft getretene neue Polizeigesetz nach einem Bundesgerichtsentscheid entsprechend ergänzt werden musste. 118 Mit Art. 32 c PolG ZH besteht im Kanton Zürich eine ausdrückliche polizeirechtliche Grundlage für die auch identifizierende Überwachung von Personen an öffentlich zugänglichen Grossveranstaltungen und Kundgebungen mit Audio- und Videogeräten (Abs. 1). Voraussetzung ist, dass die Überwachung «für die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit, namentlich für die Einsatzdisposition und die Unterstützung von Sicherheitskräften, erforderlich ist» (Abs. 2 lit. a) oder «konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass es zu strafbaren Handlungen kommen könnte» (Abs. 2 lit. b). Bei einer offenen Überwachung, wie sie mit Drohnen üblicherweise erfolgt bei militärischen Drohnen allein schon aufgrund ihrer Sichtbarkeit am Himmel und ihrer Lärmemissionen, muss die Öffentlichkeit in geeigneter Weise auf die Überwachung aufmerksam gemacht werden (Art. 32 c Abs. 3 i.v.m. Art. 32 b Abs. 3 PolG ZH). IV. Drohneneinsatz durch die Stadtpolizei Zürich als Beispiel Polizeiliche Überwachungsmassnahmen unterliegen jenseits der formell-gesetzlichen Grundlagen einer Regulierung innerhalb der Polizeikorps, die nicht öffent- 115 Kornmeier (FN 1), Vgl. Christian Linsi, Verfassungsrechtliche Zuständigkeit des Bundes für den Erlass von Polizeirecht, LeGes, 2008/03, insbesondere 467; vgl. Markus Schefer/Reto Müller, Schutz der inneren Sicherheit Historische Entwicklung und aktuelle Fragestellungen, Sicherheit & Recht 2/2010, 67 f., die am Beispiel der Drohneneinsätze zu Gunsten des GWK darlegen, dass die verfassungsmässige Ordnung nicht wirksam durchgesetzt werden kann. 117 Polizeigesetz (PolG) des Kantons Zürich vom 23. April 2007 (PolG ZH), LS BGE 136 I 87, E («[ ] Das Polizeigesetz lässt es offen, ob die technische Überwachung mit fest installierten oder aber mit mobilen Geräten oder gar mit Drohnen erfolgt. [ ]»). lich zugänglich ist. In Bezug auf den Einsatz von Drohnen bildet die Stadt Zürich eine Ausnahme, denn sie hat insbesondere aufgrund einer parlamentarischen Anfrage 119 sowie nach einem journalistischen Auskunftsbegehren mit Verweis auf das Öffentlichkeitsprinzip im Kanton Zürich 120 vergleichsweise viel Transparenz geschaffen. Diese Transparenz ermöglicht es, nachfolgend die praktische rechtliche Umsetzung von Drohneneinsätzen in der Stadt Zürich zu erläutern. Es erscheint naheliegend, dass diese Transparenz auf Dr. Richard Wolff von der überwachungskritischen Alternativen Liste (AL) zurückzuführen ist, der seit 2013 als Stadtrat dem Polizeidepartement der Stadt Zürich vorsteht. 121 Gemäss Wolf «braucht es neben den unausweichlichen polizeilichen Massnahmen zur Gewährleistung von Schutz und Sicherheit einen fairen und kooperativen Dialog auf der Basis gegenseitigen Vertrauens.» Militärische Drohnen Nach dem Drohneneinsatz anlässlich der Euro 2008 kamen militärische Drohnen über der Stadt Zürich erstmals wieder anlässlich der Feierlichkeiten vom 1. Mai 2013 zum Einsatz, nachdem die Stadtpolizei Zürich bei der Armee ein entsprechendes Gesuch um einen kostenlosen Unterstützungseinsatz gestellt hatte. 123 Am 1. Mai 2014 hingegen war der geplante Drohneneinsatz wegen einer zu tief liegenden Wolkendecke aus Wettergründen nicht möglich. 124 Die Stadtpolizei Zürich bevorzugt Drohnen gegenüber ebenfalls einsetzbaren Helikoptern, weil Drohnen geringere Lärmemissionen verursachen und ökonomischer betrieben werden können. Am Nachmittag des 1. Mai 2013 lieferte eine militärische Drohne Live-Videobilder der Menschenströme direkt in den Führungsraum der Stadtpolizei Zürich, wo die Bilder dazu dienten, allfällige unbewilligte Ausschreitungen und Kundgebungen nach den offiziellen 1.-Mai-Feierlichkeiten frühzeitig zu erkennen, während die genehmigten Feierlichkeiten nicht mittels Drohneneinsatz überwacht worden waren. Die Stadtpolizei Zürich sieht in solchen Drohneneinsätzen ein «sehr geeignetes Mittel im Rahmen der Gefahrenabwehr für die öffentliche Ordnung 119 Schriftliche Anfrage von Gemeinderat Walter Angst «Drohneneinsatz am 1. Mai 2013, gesetzliche Grundlagen und Verwendung des Bildmaterials» vom 15. Mai 2013, Auszug aus dem Protokoll des Stadtrats von Zürich vom 4. September 2013, Antwort auf Frage Florian Imbach, Öffentliche Dienstanweisung Vorbildliche Zürcher Polizei, Öffentlichkeitsgesetz.ch, online veröffentlicht am 20. Februar 2014 unter /02/offentliche-dienstanweisung-vorbildliche-zuricher-poli zei/. 121 Vgl. bspw. Adi Kälin, Der Neue muss ins Polizeidepartement, NZZ vom 16. Mai Polizeidepartment der Stadt Zürich, Webseite «Stadtrat Richard Wolff», ment/richard_wolff.html. 123 Schriftliche Anfrage (FN 119), Antwort auf Frage Stadtpolizei Zürich, Auskunft via Twitter am 1. Mai 2014, https: //twitter.com/stadtpolizeizh/status/

13 und Sicherheit.» Der Drohneneinsatz der Schweizer Luftwaffe war für die Stadtpolizei Zürich kostenlos und die Steuerung der Drohne erfolgte auf polizeiliche Anweisungen hin. 125 Drohneneinsätze am 1. Mai hatte die Stadtpolizei Zürich eigentlich bereits ab 2002 geplant. Solche Einsätze waren an der Auflage der Armee gescheitert, die Veranstalter allfälliger unbewilligter Ausschreitungen und Kundgebungen vorgängig über die Überwachung zu informieren. Da der Stadtpolizei Zürich diese Veranstalter mangels vorgängiger Bewilligung nicht bekannt waren, konnte die Auflage nicht erfüllt werden. Seit 2010 verzichtet die Armee auf diese Auflage und stellte zuerst Helikopter zur Verfügung, seit 2013 aufgrund der geringeren Lärmemissionen ergänzend auch eine Drohne. 126 Die Öffentlichkeit müsste wie oben erwähnt gemäss Art. 32 b Abs. 3 PolG ZH in geeigneter Weise auf die Überwachung aufmerksam gemacht werden, wofür die Stadt Zürich bislang insbesondere das städtische Amtsblatt sowie ihre eigene Website 127 genutzt hat. Da am 1. Mai 2013 ausschliesslich Live-Videobilder der Menschenströme durch die militärische Drohne geliefert wurden, war aus Sicht der Stadtpolizei Zürich keine Personenidentifikation möglich, weshalb die Öffentlichkeit vorgängig nicht auf den Drohneneinsatz aufmerksam gemacht wurde. Da die Live-Videobilder allerdings erst zu einem späteren Zeitpunkt nach Freigabe durch die Stadtpolizei Zürich von der Luftwaffe gelöscht wurden, das heisst die Bilder zumindest temporär aufgezeichnet wurden, wäre eine Identifikation von Personen grundsätzlich möglich gewesen, 128 und auch eine Identifikation in Echtzeit ist informationstechnisch denkbar. Die Stadtpolizei Zürich hätte deshalb auf die Drohnen-Überwachung aufmerksam machen müssen. Militärrechtlich erfolgten die bisherigen Drohneneinsätze zu Gunsten der Stadtpolizei Zürich nach der Euro 2008 gemäss Art. 181 Abs. 2 MIG mit Verweis auf Einsätze zur Verhinderung und Bekämpfung schwerer Gewalttaten. Polizeirechtlich wird die Überwachung mit Drohnen als polizeiliches Einsatzmittel zur Erfüllung sicherheitspolizeilicher Aufgaben gemäss Art. 3 Abs. 1 i.v.m. Art. 32 c PolG ZH begründet. 129 Für die Einsätze von militärischen Drohnen besteht bei der Stadtpolizei Zürich anders als für den Einsatz der eigenen Drohnen 130 keine Dienstanweisung Schriftliche Anfrage (FN 119), Antworten auf Fragen Schriftliche Anfrage (FN 119), Antworten auf Frage Polizeidepartement der Stadt Zürich, Webseite «Ankündigung Videoüberwachung im öffentlichen Raum», rich.ch/pd/de/index/stadtpolizei_zuerich/praevention/video ueberwachung-im-oeffentlichen-raum.html. 128 Schriftliche Anfrage (FN 119), Antworten auf Fragen 6 u Schriftliche Anfrage (FN 119), Antworten auf Frage Vgl. Ziff. IV Mündliche Auskunft der Stadtpolizei Zürich im März Polizeiliche Drohnen Die Stadtpolizei Zürich verfügt seit 2013 gemeinsam mit der städtischen Dienstabteilung «Geomatik + Vermessung» (GeoZ) über eigene Einsatzmöglichkeiten für «kleine» Multikopter-Drohnen. Im Sommer 2013 wurde ein Multikopter getestet und nach positiven Testergebnissen im Oktober 2013 entschied die Stadt Zürich, einen Multikopter für Einsätze sowie einen weiteren Multikopter für Trainingszwecke zu beschaffen, um Luftaufnahmen zu ermöglichen. Bei der Stadtpolizei Zürich sollen die Drohnen durch den Unfalltechnischen Dienst (UTD) vorwiegend als «fliegender Fotoapparat bei grösseren Unfallsituationen und Schadenplätzen» eingesetzt werden, wobei auch Einsätze für andere Polizeikorps sowie in Zusammenarbeit mit dem Forensischen Institut Zürich (FOR) im Einzelfall möglich sind. Ausser in Ausnahmefällen beispielsweise bei Sonderlagen wie Entführungen oder Geiselnahmen sind Einsätze im Rahmen von Festivitäten, Kundgebungen und Veranstaltungen sowie zur Beobachtung oder Überwachung von Personen nicht erlaubt. Der städtische Datenschützer hält den Drohneneinsatz in diesem Rahmen für unbedenklich. 132 Polizeirechtlich werden die eigenen Drohnen der Stadtpolizei Zürich durch eine entsprechende Dienstanweisung DA 1103 «Multikopter» 133 reguliert, die im Übrigen pauschal auf das PolG ZH, das POG ZH, 134 das IDG ZH, 135 die StPO 136 und die VLK verweist (Ziff. 1). Mit dem Verweis auf die VLK unterwirft sich die Stadtpolizei Zürich der allgemeinen luftrechtlichen Regulierung von Drohnen wie beispielsweise Multikoptern. In Kürze soll in der Dienstanweisung ausserdem die VRV 137 als weitere Rechtsgrundlage aufgeführt werden, um Tatbestandsfeststellungen gemäss Art. 56 VRV rechtmässig vornehmen zu können. 138 Gemäss Ziff. 3.1 dient der Multikopter der «Sachverhaltsfeststellung bzw. bildlichen Festhaltung tatsächlicher Gegebenheiten, primär für die Bedürfnisse des UTD/FOR und bei Sonderlagen», wobei «keine Einsätze [ ] im Rahmen von Demonstrationen, Festen und Veranstaltungen [erfolgen].» Bei Einsätzen, die gleichzeitig mit solchen Anlässen notwendig sind, muss der 132 Polizeidepartment der Stadt Zürich, Vermessung und Unfallfotografie aus der Luft, Medienmitteilung vom 2. September Stadtpolizei Zürich, Dienstanweisung 1103 «Multikopter» vom 12. Dezember 2013: DA 1103 wurde bislang soweit ersichtlich nicht offiziell veröffentlicht, ist aber u.a. auf der Website des für die Polizei zuständigen Zürcher Stadtrats Richard Wolff online abrufbar, zei-macht-dienstanweisung-publik.html, und wird von der Stadtpolizei Zürich auf Anfrage hin zugestellt. 134 Polizeiorganisationsgesetz (POG) des Kantons Zürich vom 29. November 2014 (POG ZH), LS Gesetz über die Information und den Datenschutz (IDG) des Kantons Zürich vom 12. Februar 2007 (IDG ZH), LS Schweizerische Strafprozessordnung (Strafprozessordnung, StPO) vom 5. Oktober 2007, SR Verkehrsregelnverordnung (VRV) vom 13. November 1962, SR Mündliche Auskunft der Stadtpolizei Zürich im September

14 182 Brandtour-Offizier (BT-Of) informiert werden, über Einsätze bei Sonderlagen entscheidet der Polizeikommandant oder dessen Stellvertretung (Ziff. 3.2 Abs. 2). Gewöhnliche Einsätze werden durch den BT-Of oder das polizeiliche Führungspikett über die Einsatzzentrale (EZ) angeordnet (Ziff. 3.2 Abs. 1). Gemäss Ziff. 3.3 der Dienstanweisung ist der Multikopter beim UTD der Stadtpolizei Zürich stationiert und «darf nur durch C LI 139 autorisierte und spezielle geschulte Personen des UTD mit einem persönlich zugeteilten, elektronischen Schlüssel gestartet und bedient werden.» Ausserdem muss der Drohnenpilot stets Sichtkontakt zum von ihm gelenkten Multikopter halten, wobei DA 1103 direkt auf den einschlägigen Art. 17 Abs. 1 VLK verweist. Im Rahmen von DA 1103 dürfen ausschliesslich Fotos erstellt und gespeichert werden, während Videoaufnahmen nur vom Drohnenpiloten zur «Positionierung des Multikopters für die Aufnahmen der Fotos» verwendet werden dürfen; Videoaufnahmen dürfen ausdrücklich weder gespeichert noch an den Führungsraum der Stadtpolizei Zürich übertragen werden (Ziff. 3.4). stehen. Der Kanton Zürich musste durch das Schweizerische Bundesgericht gezwungen werden, sein Polizeigesetz nachzubessern, und inwiefern in anderen Kantonen genügende ausdrückliche Rechtsgrundlagen bestehen, ist unklar. Auch Gemeinden müssen ausdrückliche Rechtsgrundlagen schaffen, sofern sie eigene Drohnen einsetzen möchten. Die Stadt Zürich kann anderen Gemeinden bezüglich der notwendigen Regulierung, aber auch einer offenen Behördenkommunikation als Vorbild dienen. Behörden, die ihre Drohneneinsätze nicht transparent regeln und kommunizieren, riskieren durch das Öffentlichkeitsprinzip dazu gezwungen zu werden. Für zivile Behörden wird die Verwendung eigener Drohnen, die flexibel und ohne Beteiligung der Schweizer Luftwaffe eingesetzt werden können, so selbstverständlich werden wie heute die Nutzung von Motorfahrzeugen oder die Polizeipräsenz im digitalen Raum. Mit den heutigen Rechtsgrundlagen ist der Grundstein dafür sowohl luftrechtlich als auch für Drohnen im zivilen Behördeneinsatz gelegt. V. Abschliessende Bemerkungen Der Himmel ist voller Drohnen und neben militärischen Drohnen im zivilen Behördeneinsatz tragen vermehrt eigene Drohnen von Behörden dazu bei, dass die Zahl der Drohnen in der Schweiz weiter wächst. Der Regulierungsbedarf für zivile Drohnen wächst parallel dazu, doch ist es dem BAZL als zuständige Luftfahrtbehörde bislang gelungen, eine überschiessende luftrechtliche Regulierung von privaten Drohnen zu vermeiden und stattdessen mit Augenmass dort zu regulieren, wo tatsächlichen Risiken wie beispielsweise gefährlichen Drohnenflügen um Menschenansammlungen im Freien begegnet werden muss. Es wäre wünschenswert, dass dieser vergleichsweise liberale Regulierungsansatz auch bei anderen rechtlichen Herausforderungen durch private Drohnen beibehalten wird und im Datenschutzrecht oder im Sachenrecht weiterhin der Grundsatz einer technologieneutralen Regulierung verfolgt wird, anstatt zu versuchen, den jeweiligen technischen Stand von Drohnen nachträglich zu regulieren. Für Drohnen im zivilen Behördeneinsatz bestehen in der Schweiz im Militär- und Zollrecht auf Bundesebene mittlerweile ausdrückliche Rechtsgrundlagen in formellen Gesetzen, die den verfassungsrechtlichen Anforderungen, die zum Schutz von Grundrechten keine Regulierung mit Generalklauseln erlauben, zumindest genügen. Bei Kantonen und Gemeinden hingegen scheint bei der Regulierung für den Einsatz von Drohnen sowohl militärischen als auch eigenen zivilen Drohnen Nachhol- und Verbesserungsbedarf zu be- 139 C LI steht als Abkürzung für Chef Logistik und Informatik der Stadtpolizei Zürich.