Bürgerhaushalt im Kräftedreieck Politik-Verwaltung-Bürgerschaft
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1 Elias Pflaumbaum Bürgerhaushalt im Kräftedreieck Politik-Verwaltung-Bürgerschaft Diplomica Verlag
2 Elias Pflaumbaum Bürgerhaushalt im Kräftedreieck Politik-Verwaltung-Bürgerschaft ISBN: Herstellung: Diplomica Verlag GmbH, Hamburg, 2011 Dieses Werk ist urheberrechtlich geschützt. Die dadurch begründeten Rechte, insbesondere die der Übersetzung, des Nachdrucks, des Vortrags, der Entnahme von Abbildungen und Tabellen, der Funksendung, der Mikroverfilmung oder der Vervielfältigung auf anderen Wegen und der Speicherung in Datenverarbeitungsanlagen, bleiben, auch bei nur auszugsweiser Verwertung, vorbehalten. Eine Vervielfältigung dieses Werkes oder von Teilen dieses Werkes ist auch im Einzelfall nur in den Grenzen der gesetzlichen Bestimmungen des Urheberrechtsgesetzes der Bundesrepublik Deutschland in der jeweils geltenden Fassung zulässig. Sie ist grundsätzlich vergütungspflichtig. Zuwiderhandlungen unterliegen den Strafbestimmungen des Urheberrechtes. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Die Informationen in diesem Werk wurden mit Sorgfalt erarbeitet. Dennoch können Fehler nicht vollständig ausgeschlossen werden und der Verlag, die Autoren oder Übersetzer übernehmen keine juristische Verantwortung oder irgendeine Haftung für evtl. verbliebene fehlerhafte Angaben und deren Folgen. Diplomica Verlag GmbH Hamburg 2011
3 Inhaltsverzeichnis 1 Einleitung Partizipative Demokratie Definition von Bürgerkommune Trends zu Bürgerbeteiligungen Idee Grenzen Probleme Perspektive 2.2 Rechtlicher Rahmen Selbstverwaltungsgarantie nach Art. 28 II GG Kommunale Selbstverwaltung nach dem Grundgesetz 2.3 Bürgerbeteiligung und Bürgerengagement E-Partizipation Der Bürgerhaushalt Leitbilder und Ziele Den Bürger informieren (Informationsphase) Beteiligung der Bürgerschaft (Konsultationsphase) Auswertung/ Rechenschaftsphase Verhältnis im Kräftedreieck Bürger und Verwaltung Bürgerorientierung in der öffentlichen Verwaltung 4.2 Verwaltung und Rat bzw. Politik Zielvereinbarungen auf kommunaler Ebene 4.3 Politik und Bürger Direkte Bürgerbeteiligung 1
4 5 Bürgerhaushalt im Kräftedreieck Verwaltung und Rat bzw. Politik Bürger und Verwaltung Bürger und Rat bzw. Politik Fazit Kritische Betrachtung der Rahmenbedingungen Wünsche an den Bürgerhaushalt Die neue Bürgergesellschaft Welche Rolle spielt der kommunale Finanznotstand? 6 Beispiel Bürgerhaushalt von der Hansestadt Hamburg Ausgangslage und Strategie Beziehung der drei Akteure Politisch-administrative Effekte Bewertung und Kritik Schlussbemerkung Literatur
5 1 Einleitung Die Öffnung von Staat und Verwaltung gegenüber der Bürgerschaft kann zu mehr Transparenz, zu mehr Teilhabe, zu einer intensiveren Zusammenarbeit und zu einer Stärkung von gemeinschaftlichen Interessen beitragen. Viele Kommunen versuchen durch die Öffnung, ein System kommunaler Selbstverwaltung zu schaffen. Dieses System soll mehr leisten, Bürgernähe zeigen, aber auch weniger Kosten verursachen. Die Kommunen haben mit Hilfe von Stiftungen und wissenschaftlichen Experten verschiedene Instrumente entwickelt, um den Haushaltsdefiziten und der Politikverdrossenheit entgegenzuwirken. Das Modell der partizipativen Demokratie ist stärker als alle anderen von der Idee der sozialen Gerechtigkeit geprägt und bringt, zumindest potenziell, die meisten politischen Veränderungen hervor. 1 Durch die Einbindung der Bürgerschaft in die politische Willensbildung kann auf Problemstellungen frühzeitig aufmerksam gemacht werden. Mit der Partizipation wird der Bürgerbeteiligung eine Verbindlichkeit gegeben und diese wird zugleich für die Politik, Bürgerschaft und Verwaltung interessant. Desweiteren ermöglicht die partizipative Bürgerschaft die Herausbildung einer kooperativen Gegenmacht. 2 Generell kann davon ausgegangen werden, dass die Akteure Politik, Bürgerschaft und Verwaltung sich an Eigeninteressen ausrichten, um den eigenen Nutzen zu maximieren. Aber gleichzeitig orientieren sich die Akteure an gegebenen Handlungsrationalitäten. 3 Wichtig sind hierbei die vorhandenen institutionellen Regelungen, die durch Kompetenzzuweisungen Machtpositionen im Entscheidungssystem Kommune bereitstellen. Die Nutzung des vorhandenen Handlungsspielraums wird durch unterschiedliche Machtressourcen der Akteure determiniert. 4 Die neuen Formen von Handlungen der Akteure werden allerdings nicht vollständig von gegebenen rechtlichen bzw. institutionellen Rahmen vorherbestimmt, da viele Interaktionen in informellen Strukturen ablaufen. Seit den 1990er Jahren hat ein Wandel des kommunal-politischen Systems stattgefunden. Unterstützt wurde diese Entwicklung durch eine Reform der Verwaltung und die Etablierung der Bürgerkommune als Leitbild lokaler Demokratie. 5 Die Bürgerschaft wird nicht mehr als Kunde angesehen, sondern sie soll als Mitgestalter und Mitarbeiter an der öffentlichen Dienstleistungsproduktion beteiligt werden. So ist der Bürgerhaushalt ein Beispiel für 1 Sintomer/Herzberg/Röcke 2010, Der Bürgerhaushalt in Europa eine realistische Utopie?, S. 248f. 2 Vgl. Ebd. 3 Vgl. Bogumil 2001, Modernisierung lokaler Politik. S Vgl. Bogumil/Holtkamp 2002, Liberalisierung und Privatisierung kommunaler Aufgaben Auswirkungen auf das kommunale Entscheidungssystem, S Sintomer/Herzberg/Röcke 2010, Der Bürgerhaushalt in Europa eine realistische Utopie?, S
6 die Etablierung von Bürgerbeteiligung und der Entwicklung für eine neue Bürgergesellschaft. In den Zeiten von finanzschwachen Kommunen ist es für die Politik und Verwaltung wichtig herauszufinden, an welchen Stellen die Bürgerschaft bereit ist, zu verzichten. Die Krise in den kommunalen Haushalten ist somit ein entscheidender Grund für das Interesse an Bürgerhaushalte. Gegenwärtig lässt sich das Modell der partizipativen Demokratie überwiegend in Form von Bürgerhauhalten [ ] antreffen. 6 Die Anzahl der Kommunen, die einen Bürgerhaushalt durchführen oder die Bürgerschaft über deren haushaltspolitische Lage informieren, steigt weiter an. Zumal der Haushalt als das zentrale Steuerungsinstrument der Kommunen beschrieben wird. 7 Bürgerhaushalte ermöglichen es, die Meinungen der Bürgerschaft bei der Haushaltsplanung effektiv zu nutzen. Die neueren Bürgerhaushalte in Deutschland basieren auf medienübergreifende Konzepte und nutzen das Internet. 8 Durch die Reformen im lokalen System und die Entwicklung von elektronischer Partizipation haben sich auch die Kräfteverhältnisse zwischen den drei zu untersuchenden Akteuren verändert. Deshalb werden in dieser Studie zunächst allgemeine politikwissenschaftliche Erkenntnisse zum Verhältnis Bürger, Politik und Verwaltung dargestellt, um dann später die entstandenen Veränderungen beim Bürgerhaushalt innerhalb des Kräftedreiecks unter Berücksichtigung der neuen Partizipationsmöglichkeiten zu analysieren. Das neue partizipative Element des Internets bietet auch eine große Chance für Kommunen. edemocracy und eparticipation waren bisher die Stiefkinder von egovernment 9, doch dieser Zustand ist im Wandel begriffen. Er geht weit darüber hinaus, da die Bürgerinnen und Bürger untereinander mittels neuer Medien kommunizieren und Inhalte für andere Bürger, für Verwaltungen und die Politik veröffentlichen können. Zugleich beteiligen sich die geschaffenen Internetdienstleister am gesellschaftlichen und politischen Leben. In Deutschland finden die Beteiligungshaushalte vorwiegend auf der kommunalen Ebene statt. Aber am Beispiel Hamburg zeigt sich erstmalig auch ein Bundesland bzw. Stadtstaat in diesem Beteiligungsprojekt. Interessant an dem Beispiel Hamburg ist, dass sich der Bürgerhaushalt von den bisherigen Bürgerhaushalten wie Potsdam oder Köln unterscheidet. In dem Hamburger Bürgerhaushalt wurden die Bürgerinnen und Bürger aufgerufen, ihre Meinungen, Einstellungen und Vorschläge für Einsparungen abzugeben. Auch auf diese neuen Tendenzen wird am Ende 6 Sintomer/Herzberg/Röcke 2010, Der Bürgerhaushalt in Europa eine realistische Utopie?, S Vgl. Märker/Nitschke 2008, Bürgerhaushalt als Rahmen einer Beteiligungskultur, S Märker/Wehner/Vorwerk 2008, Bürgerbeteiligung am Haushalt, S Habbel in einem Interview 2006 in: Web 2.0: Spannende Zeiten in der Kommunalpolitik, S. 6. 4
7 der Arbeit mit einem Fazit Stellung bezogen, um auf wesentliche Veränderungen aufmerksam zu machen. 2 Partizipative Demokratie Partizipation ist ein wesentlicher Qualitätsfaktor politischer Steuerung in einer repräsentativen Demokratie. Die Herausforderungen sind der politische Prozess selbst und die Fähigkeit demokratischer Institutionen, sich den ständig wandelnden Rahmenbedingungen anzupassen. Die Qualität der Partizipation durch Konsultationen und die Fähigkeit von diskursiver Konfliktlösung sorgen daher für Leistungsfähigkeit und Lebensqualität einer Demokratie. Die demokratische Teilhabe in verschiedener Form ist eine Grundbedingung für die Legitimation der staatlichen Aktivitäten und Akteure. Durch partizipative Entscheidungsverfahren erhöhen sich die Akzeptanz und die Zustimmung der Bevölkerung zu den Entscheidungen an sich. Nur durch Bürgerbeteiligung lässt sich das Leitbild einer solidarischen Bürgergesellschaft verwirklichen, die zur Lösung der drängenden Probleme unserer Gesellschaft beiträgt und an einer neuen Verantwortungsteilung zwischen Staat, Wirtschaft und Gesellschaft mitwirkt. 10 Entscheidungsgerechtigkeit und Entscheidungstransparenz von Prozessen gewährleisten die Identifikation der Bürger mit den demokratischen Institutionen und damit deren Stabilität. Die politische Beteiligung möglichst vieler an möglichst vielem, welches das Ideal darstellt, erzeugt einen öffentlichen Willensbildungsprozess, der zu einer höheren Transparenz der Entscheidungen führt. In diesem Prozess erwerben Bürger mehr Wissen und mehr Sensibilität für eigene und fremde Interessen und dementsprechend wird deren Verantwortung für das Gemeinwesen verstärkt. Es entsteht ein Prozess von Self transfomation 11 zum verantwortungsbewussten Staatsbürger. Der Staat hat die Aufgabe die Gesellschaft einschließlich der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes zu aktivieren, zu fordern und zu fördern, sich selbst als Problemlöser zu 10 Klages 2007, Beteiligungsverfahren und Beteiligungserfahrungen, S Vgl. Warren 1992, Democratic Theory and Self-Transformation, S
8 engagieren. 12 Es kommt die Forderung nach bürgerschaftlicher Selbstorganisation und Erweiterung um direkte und partizipativer Bürgerbeteiligungen auf. Hierzu entwickelten sich verschiedene Formen von Netzwerkstrukturen (Runde Tische, Planungszellen, Bürgerforen u.v.m.) und Beteiligungsverfahren (Bürgerantrag, Bürgerentscheid, Mitwirkung in Ausschüssen u.v.m.), in denen Aktiv- und Verantwortungsrollen für engagierte Bürger geschaffen werden sollen. 13 Mit dem kooperativen Zusammenspiel zwischen Bürger, Politik und Verwaltung wird das Konzept der Bürgerkommune aufgegriffen. Die Bürgerkommune zielt auf eine Neugestaltung des Kräftedreiecks zwischen Bürgern, Kommunalvertretung und Verwaltung. Das Besondere an ihr ist ein neues Zusammenspiel von repräsentativen, direkten und kooperativen Demokratieformen. 14 Partizipation und Beteiligung gelten als Katalysatoren, deren Ziel die Bürgerkommune ist. In der neuen Rolle soll dem Bürger als Kunde, als Beteiligter an kommunalen Planungen, als Wähler und als aktiver Bürger mehr Aufmerksamkeit entgegengebracht werden. Bürgerkommune verweist auf den ureigenen Charakter kommunaler Selbstverwaltung: Selbststeuerung der örtlichen Gemeinschaften durch Partizipation der Bürgerinnen und Bürger. Obgleich das Prinzip der Partizipation in vielen Kommunalverfassungen stärker verankert wurde, trat es in den Diskussionen um Verwaltungsmodernisierung eher in den Hintergrund. 15 Demnach sollen die Bürger auf der einen Seite mehr Eigenverantwortung übernehmen und die Kommunen auf der anderen Seite die Aufgabe der Aktivierung und Vernetzung bürgerlicher Tätigkeiten gewährleisten. 2.1 Definition von Bürgerkommune Die Bürgerkommune gewinnt zunehmend, sowohl in der kommunalen Wissenschaft und auch in der Praxis, an Bedeutung. Hinter dem Begriff stehen eine Haltung und ein fortdauernder Prozess, der erst in vielen kleinen Schritten und Projekten ein Gesamtbild ergibt. Die Bürgerkommune lebt im Wesentlichen vom Gefühl der beteiligten Bürger, am örtlichen Geschehen beteiligt zu sein. Das Konzept Bürgerkommune wird im Rahmen der Außenbe- 12 Zitat von Bandemer/Hilbert in: Wohlfahrt 2001, Bezugspunkte und normative Voraussetzungen der Verwaltungsreform eine theoretische Einführung, S Wohlfahrt 2001, Bezugspunkte und normative Voraussetzungen der Verwaltungsreform eine theoretische Einführung, S Bogumil 2004, Bürgerkommunen als Perspektive der Demokratieförderung und Beteiligungsstärkung, S Zitat von KGSt 1999 in: Wohlfahrt 2001, Bezugspunkte und normative Voraussetzungen der Verwaltungsreform eine theoretische Einführung, S
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