Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag

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1 Die Universität Hohenheim erforscht das Glücksspiel Die Forschungsstelle Glücksspiel informiert (von Prof. Dr. Tilman Becker und Mag. Dietmar Barth) Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag Nicht zuletzt als Folge der europäischen Rechtssprechung 1 haben die Bundesländer eine teilweise Neuausrichtung des deutschen Glücksspielmarktes beschlossen. Bereits im April 2011 legten 15 Länder einen ersten Entwurf des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster Glückspieländerungsstaatsvertrag Erster GlüÄndStV) vor. Mit diesem Gesetz kommen die Länder der Mahnung des EuGH nach, den deutschen Glücksspielmarkt in kohärenter und systematischer Weise zu regulieren. Mit Ausnahme von Schleswig-Holstein haben die 15 Bundesländer im Dezember 2011 den Ersten Glückspieländerungsstaatsvertrag einstimmig beschlossen. Der Erste GlüÄndStV löst nun zum 1. Juli 2012 den bis dahin gültigen Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glückspielstaatsvertrag GlüStV) ab, wenn ihn mindestens 13 der 15 Bundesländer ratifizieren und soll dann bis 30. Juni 2021 gelten Länder haben den neuen rechtlichen Regelungen zugestimmt. In Nordrhein-Westfallen wird man über das Ausführungsgesetz zum Ersten GlüÄndStV wegen der späten Landtagswahlen erst am 21. Juli beraten. 3 Schleswig-Holstein hatte im Vorfeld ein eigenes Glücksspielgesetz verabschiedet. Das Gesetz zur Neuordnung des Glücksspiels (Glücksspielgesetz) 1 Vgl. Newsletter der Forschungsstelle Glücksspiel vom 13. September 2010: Prof. Siegbert Alber: Anmerkungen zu den Glücksspiel-Urteilen des EuGH vom 8. und 9. September Vgl. 35 Abs. 2 Erster GlüÄndStV 3 Vgl. 1

2 ist bereits im März 2012 in Kraft getreten. Allerdings hat die neue Regierung in Kiel angekündigt, sich dem Ersten GlüÄndStV ebenfalls anzuschließen. In der Koalitionsvereinbarung der Landesregierung heißt es: Ziel der Landesregierung ist eine bundeseinheitliche Regelung des Glücksspiels und der Beitritt Schleswig-Holsteins zum Glücksspielstaatsvertrag. Die Landesregierung wird prüfen, wie die Aufhebung des schleswig-holsteinischen Glücksspielgesetzes ohne Schadenersatz möglich ist und wie es durch eine Gesetzesänderung wettbewerbsrechtlich möglich ist, die Lizenzvergabe zu stoppen. 4 In diesem Newsletter werden die wichtigsten Maßnahmen und Neuerungen des Ersten Glückspieländerungsstaatsvertrag beschrieben und mit dem Glücksspielstaatsvertrag verglichen. Dabei wird vor allem auf die Ziele und auf die neuen Regelungen für Sportwetten, Internet, Werbung, Spielhallen, Pferdewetten, Gewerbliche Spielvermittlung, Klassenlotterien sowie Information auf Aufklärung der Verbraucher eingegangen. (a) Ziele Bereits bei den Zielen sind Unterschiede zwischen dem Ersten GlüÄndStV und dem GlüStV zu erkennen. Der Erste GlüÄndStV bewertet die Ziele, ergänzt um das Ziel, den Gefahren für die Integrität des sportlichen Wettbewerbs beim Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten vorzubeugen 5, im Gegensatz zum GlüStV als gleichrangig. Während das erste, dritte und vierte Ziel in beiden Staatsverträgen gleich sind, lässt sich beim zweiten Ziel ein deutlicher Unterschied feststellen. Der GlüStV verfolgt das Ziel, das Glücksspielangebot zu begrenzen und den natürlichen Spielbetrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, insbesondere ein Ausweichen auf nicht erlaubte Glücksspiele zu verhindern. 6 Hingegen hat der Erste GlüÄndStV als Ziel, durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie die Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten zu verhindern. 7 Während in dem GlüStV die Begrenzung des Glücksspielangebots noch explizit als Ziel genannt wird, steht im Ersten GlüÄndStV die Kanalisierung des Spieltriebes im Vordergrund. In 4 Vgl. Bündnis für den Norden Koalitionsvertrag 2012 bis 2017 zwischen SPD Landesverband Schleswig- Holstein, Bündnis 90/Die Grünen Landesverband Schleswig-Holstein und dem Südschleswigschen Wählerverband Landesverband, Randnr. 507 bis 511, Seite 13 5 Vgl. 1 Nr. 5 Erster GlüÄndStV 6 Vgl. 1 Nr. 2 GlüStV 7 Vgl. 1 Nr. 2 Erster GlüÄndStV 2

3 dem Ersten GlüÄndStV wird das Ziel der Begrenzung des Glücksspielangebots relativiert und dem Ziel Kanalisierung untergeordnet. Darüber hinaus sieht der Erste GlüÄndStV zu Erreichung dieser Ziele differenzierte Maßnahmen für die einzelnen Glücksspiele vor, um deren Sucht-, Betrugs-, Manipulations- und Kriminalitätsgefährdungspotentialen Rechnung zu tragen. Der Erste GlüÄndStV erkennt an, dass die unterschiedlichen Formen des Glücksspiels ein unterschiedliches Ausmaß und eine unterschiedliche Art und Weise der Gefährdung haben. (b) Experimentierklausel für Sportwetten Zur besseren Erreichung der Ziele, insbesondere bei der Bekämpfung des Schwarzmarktes, haben die Länder beschlossen, das Veranstalten von Sportwetten für einen Zeitraum von sieben Jahren zu erlauben. 8 Sportwetten dürfen in diesem Zeitraum nur mit einer Konzession veranstaltet werden. 9 Die Höchstzahl der Konzessionen wird auf 20 festgelegt. 10 Die Konzessionsabgabe beträgt 5% des Spieleinsatzes. 11 Sportwetten dürfen nicht in einer Spielhalle oder Spielbank vermittelt werden. 12 Wetten während des laufenden Sportereignisses (Livewetten), sind nicht auf einzelne Vorgänge (Ereigniswetten), sondern nur auf das Endergebnis zulässig. 13 Mit dieser Entscheidung geben die Länder (probeweise) das staatliche Monopol von Sportwetten im Rahmen einer Experimentierklausel zu Gunsten eines Konzessionsmodells auf. Dies kommt einer teilweisen Liberalisierung von Sportwetten gleich und bedeutet, dass nun nicht nur der staatlichen Anbieter Oddset, sondern auch private Anbieter eine Erlaubnis für das Veranstalten von Sportwetten erhalten können. Die Konzession gilt dabei sowohl für den stationären Vertrieb in Wettannahmestellen als auch für das Internet. Unklar ist, was die Konzession genau für den stationären Betrieb bedeutet. 8 Vgl. 10a Abs. 1 Erster GlüÄndStV 9 Vgl. 10a Abs. 2 Erster GlüÄndStV 10 Vgl. 10a Abs. 3 Erster GlüÄndStV 11 Vgl. 4d Abs. 2 Satz 1 Erster GlüÄndStV 12 Vgl. 21 Abs. 2 Erster GlüÄndStV 13 Vgl. 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 Erster GlüÄndStV 3

4 (c) Internet Nach wie vor sind das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verboten. 14 Abweichend davon können die Länder zur besseren Erreichung der Ziele den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet erlauben, wenn keine Versagungsgründe vorliegen und bestimmte Vorraussetzungen erfüllt sind, vgl. 4 Abs. 5 Nr. 1 bis Dies kommt einer Aufhebung des bisher geltenden Internetverbots für Lotterien und Sportwetten gleich. Hingegen sind Casinospiele (einschließlich Poker) im Internet nach wie vor prinzipiell verboten. (d) Werbung Im Bezug auf Werbung sind sowohl Gemeinsamkeiten als auch Unterschiede zwischen dem Ersten GlüÄndStV und dem GlüStV festzustellen. Nach beiden Staatsverträgen darf sich Werbung nicht an Minderjährige oder vergleichbar gefährdete Zielgruppen richten. 16 In diesem Zusammenhang darf im GlüStV Werbung nicht irreführend sein und muss deutliche Hinweise auf das Verbot der Teilnahme Minderjähriger, die von dem jeweiligen Glücksspiel ausgehende Suchtgefahr und Hilfemöglichkeiten enthalten. 17 Hingegen ist im Ersten Glü- ÄndStV irreführende Werbung für öffentliches Glücksspiel, insbesondere solche, die unzutreffende Aussagen über die Gewinnchancen oder Art und Höhe der Gewinne enthält, verboten. 18 Der Hinweis auf die Suchtgefahren und Hilfemöglichkeiten in der Werbung ist im Ersten GlüÄndStV nicht mehr gefordert und kann damit generell oder für bestimmte Formen des Glücksspiels entfallen. Der GlüStV sieht vor, dass sich Werbung für Glücksspiele zur Vermeidung eines Aufforderungscharakters bei Wahrung des Ziels, legale Glücksspielmöglichkeiten anzubieten, auf eine Information und Aufklärung über die Möglichkeit zum Glücksspiel zu beschränken hat. 19 Werbung für Glücksspiele darf nicht im Widerspruch zu den Zielen des GlüStV stehen, insbesondere nicht gezielt zur Teilnahme am Glücksspiel auffordern, anreizen oder ermuntern. 20 Diese Formulierungen der Werbeeinschränkungen haben in der Vergangenheit regelmäßig zur rechtlichen Verwirrung beigetragen. Die Gerichte haben sich hier in der Regel ausschließlich 14 Vgl. 4 Abs. 4 Erster GlüÄndStV 15 Vgl. 4 Abs. 5 Erster GlüÄndStV 16 Vgl. 5 Abs. 2 Satz 1 Erster GlüÄndStV 17 Vgl. 5 Abs. 2 Satz 3 GlüStV 18 Vgl. 5 Abs. 2 Satz 2 Erster GlüÄndStV 19 Vgl. 5 Abs. 1 GlüStV 20 Vgl. 5 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 4

5 an dem Wortlaut orientiert und weder den Willen des Gesetzgebers, wie in der Begründung des GlüStV zu finden ist, noch die Ziele des GlüStV berücksichtigt. 21 In dem Ersten GlüÄndStV sind die Bestimmungen, dass Werbung nur informieren und aufklären darf und nicht gezielt zur Teilnahme an Glücksspielen auffordern, anreizen oder ermuntern darf, ersatzlos gestrichen. Die Länder erlassen gemeinsame Richtlinien zur Konkretisierung von Art und Umfang der erlaubten Werbung (Werberichtlinien). Sie stützen sich auf die vorliegenden wissenschaftlichen Erkenntnisse zur Wirkung von Werbung auf jugendliche sowie problematische und pathologische Spieler. Vor Erlass und wesentlicher Änderung der Werberichtlinien ist den beteiligten Kreisen Gelegenheit zur Stellungsnahme zu geben. 22 Auch hier wählt der Erste GlüÄndStV einen differenzierten Regulierungsansatz. Das Suchtgefährdungspotential der einzelnen Glücksspielformen ist ganz unterschiedlich und dementsprechend ist auch die Werbung für unterschiedliche Glücksspielprodukte unterschiedlich zu beurteilen. Die Werberichtlinien haben sich, so sieht es der GlüÄndStV explizit vor, an den wissenschaftlichen Erkenntnissen auszurichten. Die Bewertung von Werbung bleibt nicht mehr der Glücksspielaufsicht oder den Gerichten allein überlassen, sondern ist wissenschaftlich zu begründen. Nach wie vor ist Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen, im Internet sowie über Telekommunikationsanlagen verboten. Davon abweichend können die Länder zur besseren Erreichung der Ziele Werbung für Lotterien, Sport- und Pferdewetten im Internet und Fernsehen erlauben. 23 Eine Erlaubniserteilung für die Werbung über Telekommunikationsanlagen, d.h. nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs 24 auch Werbung per , ist weiterhin nicht möglich. Es ist damit zu rechnen, dass dieses Verbot der werbung die Gerichte beschäftigen wird und es stellt sich hier die Frage, ob dies so intendiert war. An dieser Stelle sei auf eine weitere Feinheit in der Formulierung aufmerksam gemacht. Der Erste GlüÄndStV sieht vor, dass Werbung für Sportwetten im Fernsehen unmittelbar vor oder während der Live-Übertragung von Sportereignissen auf dieses Sportereignis nicht zulässig ist. 25 Diese For- 21 Vgl. ausführliche Becker, T. (2010): Werbung für Produkte mit einem Suchtgefährdungspotential: Tabak-, Alkohol und Glückspielwerbung aus rechtlicher, ökonomischer und psychologischer Sicht. Frankfurt: Peter Lang Verlag. 22 Vgl. 5 Abs. 4 Satz 1 bis 3 Erster GlüÄndStV 23 Vgl. 5 Abs. 3 Satz 1 und 2 Erster GlüÄndStV 24 Vgl. Entscheidung des Bundesgerichtshofs vom 4. März 2008 in dem Rechtsstreit Post-Annahmestelle (KZR 36/05), Randnummer Vgl. 5 Abs. 3 Satz 3 Erster GlüÄndStV 5

6 mulierung schließt jedoch nicht aus, dass Werbung für den Wettanbieter während einer Live- Übertragung des Sportereignisses erlaubt ist. (e) Spielhallen Ein weiteres Kernstück der neuen Regelungen ist die Aufnahme von Spielhallen in den Ersten GlüÄndStV. Geldgewinnspielgeräte (GGSG) sind in Spielhallen und Gaststätten zu finden. Dadurch werden GGSG nun erstmals als Glücksspiel definiert. Sie unterliegen zwar nach wie vor der Spielverordnung und somit der Zuständigkeit des Bundes, allerdings bedarf die Aufstellung in Spielhallen nun ebenfalls einer Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes. Die Erlaubnisvorschriften werden dabei entweder in den Ausführungsgesetzen oder in eigenen Spielhallengesetzen geregelt. Das bedeutet, dass Betreiber von Spielhallen mit GGSG nun insgesamt drei Erlaubnisse benötigen. 1.) Eine Erlaubnis für den Betrieb einer Spielhalle gemäß der Gewerbeordnung, 2.) Eine Erlaubnis für die Aufstellung und den Zugang zu den Geräten gemäß des Baunutzungsverordnung der Gemeinde und 3.) Eine Erlaubnis für die Errichtung und den Betrieb einer Spielhalle gemäß des Ersten GlüStÄndStV von der zuständigen Behörde des Landes. Die Länder sehen einige Beschränkungen für Spielhallen vor. Zwischen Spielhallen ist ein Mindestabstand einzuhalten. 26 Weiterhin sind die so genannten Mehrfachkonzessionen verboten, d.h. es gilt das Verbot von einem baulichen Verbund von mehreren Spielhallen in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex. 27 Eine Begrenzung der Anzahl der Erlaubnisse in einer Gemeinde ist möglich. 28 Von der äußeren Gestaltung der Spielhalle darf keine Werbung für den Spielbetrieb oder die in der Spielhalle angebotenen Spiele ausgehen oder durch eine besonders auffällige Gestaltung ein zusätzlicher Anreiz für den Spielbetrieb geschaffen werden. 29 Es werden Sperrzeiten festgesetzt, die drei Stunden nicht unterschreiten dürfen. 30 Des Weiteren unterliegen die Betreiber von Spielhallen den bereits bestehenden Vorschriften zur Entwicklung von Sozialkonzepten und zur Aufklärung, allerdings nach wie vor nicht den Bestimmungen bezüglich der Spielersperren. 31 Gefährdete Spieler können sich in der Spielbank (bei den Casinospielen und den Glückspielgeräten) und bei 26 Vgl. 25 Abs. 1 Satz 1 Erster GlüÄndStV 27 Vgl. 25 Abs. 2 Erster GlüÄndStV 28 Vgl. 25 Abs. 3 Erster GlüÄndStV 29 Vgl. 26 Abs. 1 Erster GlüÄndStV 30 Vgl. 26 Abs. 2 Erster GlüÄndStV 31 Vgl. 6, 7 und 8 Erster GlüÄndStV 6

7 Sportwettenanbietern sperren lassen, nicht jedoch in Spielhallen oder bei den Geldspielgeräten in Gaststätten. Diese Geldgewinnspielgeräte, die in Spielhallen stehen, sind auch in Gaststätten zu finden. Auch für Gaststätten gelten die generellen Regelungen des Ersten GlüÄndStV für Werbung, Sozialkonzept und Information und Aufklärung. Weitere Einschränkungen gelten hier jedoch nicht. (f) Pferdewetten Pferdewetten unterliegen nun ebenfalls in einigen Bereichen den Bestimmungen des Ersten GlüÄndStV, z.b. Werbung, Sozialkonzepte, Aufklärung. Allerdings werden Pferdewetten auch weiterhin durch das Rennwett- und Lotteriegesetz (RennwLottG) reguliert und bedürfen, im Gegensatz zu Spielhallen, keiner zusätzlichen Erlaubnis durch die Länder. Eine Neuerung besteht darin, dass Pferdewetten im Internet, unter denselben Vorraussetzung wie bei Sportwetten, erlaubt werden können. 32 Auch hinsichtlich von Spielersperren gelten für Pferdewetten mit Festquoten nun dieselben Bestimmungen wie für Sportwetten. 33 (g) Gewerbliche Spielvermittlung Im Ersten GlüÄndStV ist auch die Gewerbliche Spielvermittlung von Lotterien wieder möglich. Da diese Unternehmen meist bundesweit vermitteln, benötigen sie für jedes Bundesland jeweils eine eigene Konzession für die Vermittlung selbst und für die Vermittlung im Internet, wobei auf die Erteilung der Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht. 34 Aufgrund der Vielzahl von Erlaubnisanträgen, besitzen diese Unternehmen im Vorfeld ihrer Tätigkeit keine Rechtssicherheit. (h) Klassenlotterien Die Veranstalter der Klassenlotterien erfahren ebenfalls eine Änderung. Der Erste GlüÄndStV sieht vor, dass die beiden Klassenlotterien, SKL und NKL zu einer gemeinsamen Klassenlotterie, GKL zusammengeschlossen werden. 35 Das bedeutet, dass die Klassenlotterien, nicht mehr in zwei regionale Gebiete aufgeteilt, sondern in einer Gesellschaft vereint sind. 32 Vgl. 27 Abs. 2 Erster GlüÄndStV 33 Vgl. 27 Abs. 3 Erster GlüÄndStV 34 Vgl. 4 Abs. 2 Satz 1 Satz 3 Erster GlüÄndStV 35 Vgl. 31 Abs. 2 Satz 1 Erster GlüÄndStV 7

8 (i) Information und Aufklärung Die Veranstalter und Vermittler von öffentlichen Glücksspielen haben nach dem GlüStV über die Wahrscheinlichkeit von Gewinn und Verlust, die Suchtrisiken der von ihnen angebotenen Glücksspiele, das Verbot der Teilnahme Minderjähriger und Möglichkeiten der Beratung und Therapie aufzuklären. Lose, Spielscheine und Spielquittungen müssen Hinweise auf die von dem jeweiligen Glücksspiel ausgehende Suchtgefahr und Hilfsmöglichkeiten enthalten. 36 In dem Ersten GlüÄndStV wird diese Informations- und Aufklärungspflicht konkretisiert. 37 Neben den Informationen über die Gewinn- und Verlustwahrscheinlichkeiten haben die Veranstalter und Vermittler über die Ausschüttungsquote und über den Zufallsmechanismus, der der Generierung der zufallsabhängigen Spielergebnisse zu Grunde liegt, zu informieren. Es gibt hier eine Reihe weiterer, genau spezifizierter Informationspflichten, die der Verbraucheraufklärung und dem Verbraucherschutz dienen. Lose, Spielscheine und Spielquittungen müssen auch weiterhin Hinweise auf die von dem jeweiligen Glücksspiel ausgehende Suchtgefahr und Hilfsmöglichkeiten enthalten. Für eine detaillierte und kritische Auseinandersetzung mit den Bestimmungen des Ersten GlüÄndStV zum Thema Kohärenz wird auf die die Schriftlichen Stellungsnahme zu dem Entwurf eines Ersten Staatsvertrags zu Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland der Forschungsstelle Glücksspiel verwiesen. 38 Hohenheim, 03. Juli Vgl. 7 GlüStV 37 Vgl. 7 GläÄndStV 38 Vgl. 8