Allgemeines Verwaltungsrecht

Transkript

1 Prof. Dr. Felix Uhlmann Lehrstuhl für Staats- und Verwaltungsrecht sowie Rechtsetzungslehre AVR 1/2 Universität Zürich Prof. Dr. Felix Uhlmann 1

2 Einleitung Prof. Dr. Felix Uhlmann 2

3 Einleitung Selbststudium Lehrmittel (Hörerscheine); Biaggini/Ehrenzeller, 5. Auflage (2013) LexNet oder Fleischmann/Gili, Übungsbuch Verwaltungsrecht (2014) Folien (grün / rot / blau) Fragen / Bemerkungen an Lehrstuhl lst.uhlmann@rwi.uzh.ch Internet (SR) (Bundesblatt) (VPB bis 2006) resp. ("neue" VPB) (Kantone) Prof. Dr. Felix Uhlmann 3

4 Programm (Mo, 16. Februar 2015 fällt aus/wird kompensiert) Do, 19. Februar 2015 AVR 1: Einführung, 1, 3-4 Mo, 23. Februar 2015 AVR 2: Einführung, 1, 3-4 (Do, 26. Februar 2015 fällt aus/wird kompensiert) Mo, 2. März 2015 AVR 3: 5 I u. III, 6 Do, 5. März 2015 AVR 4: 7 Mo, 9. März 2015 AVR 5: 8-9 (Do, 12. März 2015 fällt aus/wird kompensiert) Mo, 16. März 2015 AVR 6: Do, 19. März 2015 AVR 7: Mo, 23. März 2015 AVR 8: Do, 26. März 2015 AVR 9: 16 Mo, 30. März 2015 AVR 10: 17, 5 II Do, 2. April 2015 AVR 11: 18 (Mo, 6. April 2015 Osterferien) (Do, 9. April 2015 Osterferien) Mo, 13. April 2015 AVR 12: 19-20, 22, 2 Do, 16. April 2015 AVR 13: 19-20, 22, 2 Mo, 20. April 2015 AVR 14: 21 u. 23 Do, 23. April 2015 AVR 15: Mo, 27. April 2015 AVR 16: (Do, 30. April 2015 fällt aus/wird kompensiert) Mo, 4. Mai 2015 AVR 17: Do, 7. Mai 2015 AVR 18: Mo, 11. Mai 2015 AVR 19: (Do, 14. Mai 2015 Auffahrt) Mo, 18. Mai 2015 AVR 20: 39 (Do, 21. Mai 2015 fällt aus/wird kompensiert) (Mo, 25. Mai 2015 Pfingsten) Do, 28. Mai 2015 Reserve Die Vorlesung beginnt jeweils um Uhr und endet spätestens Uhr. Sie dauert maximal 115 Minuten (keine Pause). Die entsprechende "Überzeit" wird durch den Ausfall der Vorlesungen gemäss Vorlesungsplan kompensiert. Prof. Dr. Felix Uhlmann 4

5 Einleitung / Begriff und Arten der Verwaltung 1 Prof. Dr. Felix Uhlmann 5

6 Verfassungs- und Verwaltungsrecht Einleitung Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Bd. 1, 3. Aufl. 1924, Vorwort "Verfassungsrecht vergeht, Verwaltungsrecht besteht." Fritz Werner, DVBl. 1959, S. 527 " Verwaltungsrecht als konkretisiertes Verfassungsrecht " Prof. Dr. Felix Uhlmann 6

7 Verfassungs- und Verwaltungsrecht Einleitung Prof. Dr. Felix Uhlmann 7

8 Übersicht Lehrbuch 1. Teil Grundlagen 2. Teil Verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehungen 3. Teil Organisation der Verwaltungsbehörden 4. Teil Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege 5. Teil Öffentlich-rechtliche Beschränkungen des Eigentums 6. Teil Staats- und Beamtenhaftung 7. Teil Öffentliche Sachen und ihre Benutzung 8. Teil Die Polizei 9. Teil Monopole und Konzessionen 10.Teil Die öffentlichen Abgaben Prof. Dr. Felix Uhlmann 8

9 Begriff und Arten der Verwaltung 1 Verwaltung im funktionellen Sinn = Staatsfunktion der Verwaltungstätigkeit (im Gegensatz zur Rechtsetzung und zur Rechtsprechung) Rechtsanwendung, die nicht Rechtsprechung ist (neg. Definition) Verwaltung im organisatorischen Sinn = Gesamtheit der Verwaltungsbehörden Prof. Dr. Felix Uhlmann 9

10 Verwaltungshandeln 1 Hoheitliches Verwaltungshandeln Einseitiges staatliches Handeln, aus der Überordnung des Staates, seiner Anordnungs- und Zwangsbefugnis gegenüber den Privaten Nicht-hoheitliches Verwaltungshandeln Staat und Private stehen sich gleichberechtigt gegenüber Eingriffsverwaltung Eingriff in Rechte und Freiheiten der Privaten Leistungsverwaltung Verwaltung von staatlichen Leistungen, insbesondere wirtschaftliche und soziale Leistungen an Private Erfüllungsverwaltung Erfüllung der Verwaltungsaufgaben durch den Staat selber (Schaffung von Infrastruktur, Erbringung von Leistungen etc.) Gewährleistungsverwaltung Der Staat gewährleistet die Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben, indem er sie besser geeigneten Privaten überträgt und diese beaufsichtigt Prof. Dr. Felix Uhlmann 10

11 Verwaltungshandeln 1 Verwaltung Hoheitlich (Subordination) Nicht-hoheitlich privatrechtlich Planende Verwaltung z. B. Erstellung Budget Eingriffsverwaltung z. B. Führerausweisentzug, Steuererhebung Leistungsverwaltung z. B. Arbeitslosenentschädigung, Behandlung im Kantonsspital öffentlichrechtlich z. B. Vereinbarung über Betrieb einer Tramlinie Verwaltung Finanzvermögen z. B. Vermietung einer staatlichen Liegenschaft Privatwirtschaftliche Staatstätigkeit z. B. Verkauf Mineralwasser durch Wasserwerk Bedarfsverwaltung (administrative Hilfstätigkeit) z. B. Einkauf von Computern Prof. Dr. Felix Uhlmann 11

12 Die Quellen des Verwaltungsrechts 3 Prof. Dr. Felix Uhlmann 12

13 Gesetze und Verordnungen 3 Gesetz Generell-abstrakte Normen, die im Verfahren der Gesetzgebung erlassen wurden (= "Gesetz im formellen Sinn") Verordnung Generell-abstrakte Normen, die nicht im Verfahren der Gesetzgebung erlassen wurden (= "Gesetz im materiellen Sinn") Prof. Dr. Felix Uhlmann 13

14 Verordnungen 3 1. Rechtsverordnung - Verwaltungsverordnung Kriterium: Form, Adressatenkreis 2. Selbstständige unselbstständige Verordnung Kriterium: Rechtsgrundlage 3. Gesetzesvertretende Verordnung Vollziehungsverordnung Kriterium: Verhältnis zum Gesetz Prof. Dr. Felix Uhlmann 14

15 K o n k r e t i s i e r u n g Konkretisierung (Normalfall) 3 Verfassung Gesetz Verordnung Praxis VerwaltungsV Praxis VerwaltungsV Einzelakt Prof. Dr. Felix Uhlmann 15

16 K o n k r e t i s i e r u n g Konkretisierung (Spezialfälle) 3 Verfassung Verfassung Verordnung Einzelakt Einzelakt Prof. Dr. Felix Uhlmann 16

17 Verfassungsrecht: Minarettverbot 3 Art. 72 Abs. 3 BV "Der Bau von Minaretten ist verboten." Ist die Bestimmung bestimmt genug, um von den Verwaltungsbehörden direkt angewendet zu werden? Prof. Dr. Felix Uhlmann 17

18 Verfassungsrecht: Zweitwohnungsinitiative 3 (vgl. BGE 139 II 243 ff.) Prof. Dr. Felix Uhlmann 18

19 Verwaltungsverordnung 3 1. Rechtsverordnung - Verwaltungsverordnung 2. Selbstständige unselbstständige Verordnung 3. Gesetzesvertretende Verordnung Vollziehungsverordnung Begriff Generelle Anweisungen vorgesetzter an unterstellte Behörden Erscheinungsform Als Reglemente, Anweisungen, Dienstanweisungen bezeichnet, in der Regel nicht in der amtlichen Gesetzessammlung publiziert Funktion Einheitlicher Vollzug Grundlage Allgemeine Vollzugskompetenz, Hierarchieprinzip Anfechtbarkeit Direkte Anfechtbarkeit, wenn Aussenwirkungen und wenn Anfechtung einer konkreten Verfügung nicht zumutbar (Leading Case: Organentnahme im Spital) Prof. Dr. Felix Uhlmann 19

20 Verwaltungsverordnung 3 1. Rechtsverordnung - Verwaltungsverordnung 2. Selbstständige unselbstständige Verordnung 3. Gesetzesvertretende Verordnung Vollziehungsverordnung Beispiele - Reglement über Organentnahme in einem Spital (BGE 98 Ia 508 ff.) - Nicht: Anstellungsgrundlagen für Beamtinnen und Beamten (BGE 104 Ia 161 ff.) - Richtlinien der kantonalen Polizeidirektion betreffend der Bewilligungspraxis für ausländische Künstler, Musiker, Artisten, Tänzer, Tänzerinnen und Discjockeys (BGE 122 I 44 ff.) - Offen: Einsatzbefehl der Polizei betreffend Durchführung des Weltwirtschaftsforums 2001 in Davos (BGE 128 I 167 ff.) - Sozialhilferichtlinien BS (BGer, Urteil 2P.108/2005 vom 5. Juli 2006) - Merkblätter der Steuerverwaltung oder Rundschreiben? Art. 7 Abs. 1 FINMAG: "Art. 7 Regulierungsgrundsätze 1 Die FINMA reguliert durch: a. Verordnungen, wo dies in der Finanzmarktgesetzgebung vorgesehen ist; und b. Rundschreiben über die Anwendung der Finanzmarktgesetzgebung." Prof. Dr. Felix Uhlmann 20

21 Verwaltungsverordnung 3 Prof. Dr. Felix Uhlmann 21

22 Verwaltungsverordnung 3 Prof. Dr. Felix Uhlmann 22

23 Verwaltungsverordnung 3 1. Rechtsverordnung - Verwaltungsverordnung 2. Selbstständige unselbstständige Verordnung 3. Gesetzesvertretende Verordnung Vollziehungsverordnung Rechtliche Bedeutung Verbindlichkeit für die Verwaltung? Verbindlichkeit für die Gerichte? Verbindlichkeit für Private? - Keine Begründung von Pflichten gegenüber Privaten (allenfalls Aussenwirkungen) - Keine Rüge der Verletzung von Verwaltungsverordnung (Rechtschutz aus Verwaltungsverordnungen) - Direkte Anfechtbarkeit (Rechtschutz gegen Verwaltungsverordnungen; sofern Aussenwirkungen und keine Anfechtung im Einzelfall möglich) - Keine Publikation Prof. Dr. Felix Uhlmann 23

24 (Not-)Verordnungskompetenz 3 1. Rechtsverordnung - Verwaltungsverordnung 2. Selbstständige unselbstständige Verordnung 3. Gesetzesvertretende Verordnung Vollziehungsverordnung Art. 185 BV 1 Der Bundesrat trifft Massnahmen zur Wahrung der äusseren Sicherheit, der Unabhängigkeit und der Neutralität der Schweiz. 2 Er trifft Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit. 3 Er kann, unmittelbar gestützt auf diesen Artikel, Verordnungen und Verfügungen erlassen, um eingetretenen oder unmittelbar drohenden schweren Störungen der öffentlichen Ordnung oder der inneren oder äusseren Sicherheit zu begegnen. Solche Verordnungen sind zu befristen. [ ] Prof. Dr. Felix Uhlmann 24

25 Allgemeine Verordnungskompetenz 3 1. Rechtsverordnung - Verwaltungsverordnung 2. Selbstständige unselbstständige Verordnung 3. Gesetzesvertretende Verordnung Vollziehungsverordnung Art. 67 KV ZH 1 Der Regierungsrat leitet in der Regel das Vorverfahren der Rechtsetzung. Er weist in seinen Berichten auf die langfristigen ökologischen, wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen hin. 2 Er kann Verordnungen über den Vollzug von Gesetzen erlassen. Prof. Dr. Felix Uhlmann 25

26 Verordnungen 3 1. Rechtsverordnung - Verwaltungsverordnung 2. Selbstständige unselbstständige Verordnung 3. Gesetzesvertretende Verordnung Vollziehungsverordnung Unterscheidung Vollzug = Konkretisierung des Gesetzes Gesetzesvertretung = Änderung, Ergänzung des Gesetzes Konsequenz der Zuordnung Gesetzesvertretende Verordnung benötigt Grundlage im Gesetz (und hat gemäss den Grundsätzen des Bundesgerichts zur Gesetzesdelegation zu erfolgen) Legalitätsprinzip Prof. Dr. Felix Uhlmann 26

27 Verordnungen 3 1. Rechtsverordnung - Verwaltungsverordnung 2. Selbstständige unselbstständige Verordnung 3. Gesetzesvertretende Verordnung Vollziehungsverordnung BGE 136 I 29 ff., 33 E. 3.3 "Vollziehungsverordnungen haben den Gedanken des Gesetzgebers durch Detailvorschriften näher auszuführen und auf diese Weise die Anwendbarkeit der Gesetze zu ermöglichen. Sie dürfen das auszuführende Gesetz wie auch alle anderen Gesetze weder aufheben noch abändern; sie müssen der Zielsetzung des Gesetzes folgen und dürfen dabei lediglich die Regelung, die in grundsätzlicher Weise bereits im Gesetz Gestalt angenommen hat, aus- und weiterführen. Durch eine Vollziehungsverordnung dürfen dem Bürger grundsätzlich keine neuen Pflichten auferlegt werden, selbst wenn diese durch den Gesetzeszweck gedeckt wären." Prof. Dr. Felix Uhlmann 27

28 Verordnungen (Fragen) 3 Fragen 1. Bezüglich Ihrer Steuerveranlagung sind Sie der Auffassung, die Steuerverwaltung habe ihr eigenes Merkblatt falsch angewendet. Wie machen Sie diesen Vorwurf vor Verwaltungsgericht geltend? 2. Der Wortlaut von Art. 182 BV ist bezüglich Verordnungen kritisiert worden. Können Sie sich vorstellen weshalb? 3. Dürfen im Bund auch das Parlament (Art. 22 ParlG) oder untergeordnete Verwaltungsstellen Verordnungen erlassen (Art. 48 RVOG)? Prof. Dr. Felix Uhlmann 28

29 Verordnungen (Beispiele) 3 4. Sind folgende Bestimmungen der Bundespersonalverordnung eher gesetzesvertretend oder vollziehend? - Art. 33 BPV 1 Wenn die Voraussetzungen nach Art. 88g Abs. 1 Bst. a oder b bei Vollendung des 58. Altersjahres erfüllt sind, endet das Arbeitsverhältnis mit Vollendung des 61. Altersjahres für: a. Berufsoffiziere und Berufsunteroffiziere, mit Ausnahme der höheren Stabsoffiziere, der Fachberufsoffiziere und der Fachberufsunteroffiziere; Art. 10 Abs. 3 BPG (Beendigung): Für bestimmte Personalkategorien kann der Bundesrat ein Rücktrittsalter vor dem Erreichen der Altersgrenze nach Artikel 21 AHVG festlegen. Die Arbeitgeber können in Einzelfällen eine Beschäftigung über das ordentliche Rücktrittsalter hinaus vorsehen. Prof. Dr. Felix Uhlmann 29

30 Verordnungen (Beispiele) 3 - Art. 93 BPV 1 Nicht als Geschenke oder sonstige Vorteile im Sinne von Art. 21 Abs. 3 BPG gelten geringfügige, sozial übliche Vorteile. Art. 21 Abs. 3 BPG (Verpflichtung des Personals) Das Personal darf weder für sich noch für andere Geschenke oder sonstige Vorteile beanspruchen, annehmen oder sich versprechen lassen, wenn dies im Rahmen des Arbeitsverhältnisses geschieht. - Art. 56 BPV 4 Voraussetzung für die Leistungen nach den Absätzen 1-3 [Lohnfortzahlung im Krankheitsfall] ist, dass ein Arztzeugnis vorliegt und die ärztlichen Anordnungen befolgt werden. Die zuständige Stelle nach Artikel 2 kann eine Untersuchung durch einen Vertrauensarzt oder eine Vertrauensärztin oder durch den ärztlichen Dienst veranlassen. Art. 29 Abs. 1 BPG (Arbeitsverhinderung und Tod) Die Ausführungsbestimmungen regeln die Leistungen der Arbeitgeber an die Angestellten bei Arbeitsverhinderung wegen Krankheit, Unfall, Invalidität, Militär-, Zivilschutz- und Zivildienst sowie bei Mutterschaft. Prof. Dr. Felix Uhlmann 30

31 Autonome Satzungen und Selbstregulierung 3 Rechtsverordnungen "Verwaltungsverordnungen" Selbstregulierung Prof. Dr. Felix Uhlmann 31

32 Staatsverträge und innerstaatliche Vereinbarungen 3 Prof. Dr. Felix Uhlmann 32

33 Staatsverträge und innerstaatliche Vereinbarungen 3 BGE 139 I 16 ff. "Bei Art. 121 Abs. 3 BV handelt es sich als Ganzes ohne die erforderliche Feinabstimmung auf Gesetzesstufe deshalb um eine wertungsmässig offene Norm, die dem Gesetzgeber einen Konkretisierungsspielraum belässt. Ihr Verhältnis zu den anderen Verfassungsbestimmungen und -prinzipien bedarf der Klärung. Diese kann aus Gründen der Gewaltenteilung zurzeit nicht durch das Bundesgericht erfolgen. Die entsprechende Verantwortung obliegt dem Gesetzgeber (Art. 121 Abs. 4 BV)." Prof. Dr. Felix Uhlmann 33

34 Staatsverträge und innerstaatliche Vereinbarungen 3 BGE 139 I 16 ff. "Im vorliegenden Fall stellt sich die Frage des Verhältnisses zwischen Völkerrecht und einer später erlassenen Verfassungsbestimmung. Gemäss Art. 194 Abs. 2 BV darf eine Verfassungsänderung zwingendes Völkerrecht nicht verletzen. Auch Volksinitiativen, die zwingendem Völkerrecht widersprechen, sind ungültig (Art. 139 Abs. 3 BV). Daraus folgt umgekehrt, dass Verfassungsänderungen, welche andere völkerrechtliche Normen nicht beachten, möglich bleiben [ ]" Prof. Dr. Felix Uhlmann 34

35 Staatsverträge und innerstaatliche Vereinbarungen 3 BGE 139 I 16 ff. "Die Konvention bzw. die diese verbindlich auslegende Rechtsprechung des EGMR verlangt im Rahmen von Art. 8 Ziff. 2 EMRK eine Abwägung zwischen dem privaten Interesse der betroffenen Person am Verbleib im Land einerseits und dem öffentlichen Interesse an ihrer Entfernung bzw. Fernhaltung zu einem der dort genannten Zwecke andererseits, wobei dieses gestützt auf die vom EGMR ermittelten Kriterien jenes aufgrund der Gesamtbeurteilung im Einzelfall in dem Sinne überwiegen muss, dass die Massnahme notwendig erscheint. Dies ist wie dargelegt hier nicht der Fall [ ] Das Bundesgericht ist auch bei Berücksichtigung von Art. 121 Abs. 3 BV [an die EMRK] gebunden. Es hat die sich aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte ergebenden Vorgaben weiterhin umzusetzen (vgl. Art. 190 BV)." Prof. Dr. Felix Uhlmann 35

38 Staatsverträge und innerstaatliche Vereinbarungen 3 Sind Art. 4 und Art. 6 (unter Titel III) direkt anwendbar? Spielt es dabei eine Rolle, ob die Frist nach Art. 12 abgelaufen ist oder nicht? Prof. Dr. Felix Uhlmann 38

39 Allgemeine Rechtsgrundsätze 3 Begriff Rechtsregeln auf der Stufe von Gesetzen Grundlage Verbreitet in allen Rechtsgebieten Funktion Lückenfüllung, Einheit der Rechtsordnung Beispiele Verjährung, Verrechnung, Rückforderung grundlos erbrachter Leistungen etc. Prof. Dr. Felix Uhlmann 39

40 Die Auslegung des Verwaltungsrechts 4 Prof. Dr. Felix Uhlmann 40

41 Auslegung (Besonderheiten) 4 Methodenpluralismus Mit besonderem Gewicht auf Sinn, Zweck und Wertung des Gesetzes (teleologische Auslegung) Interessenabwägung Verfassungs- und völkerrechtskonforme Auslegung Qualifiziertes Schweigen - Lücke (unechte echte) Prof. Dr. Felix Uhlmann 41

42 Auslegung (Besonderheiten) 4 Methodenpluralismus Mit besonderem Gewicht auf Sinn, Zweck und Wertung des Gesetzes (teleologische Auslegung) Interessenabwägung Verfassungs- und völkerrechtskonforme Auslegung Analogieschluss (und Lücken) Prof. Dr. Felix Uhlmann 42

43 Interessenabwägung 4 Prof. Dr. Felix Uhlmann 43

44 Interessenabwägung 4 Prof. Dr. Felix Uhlmann 44

45 Verfassungs- und völkerrechtskonforme Auslegung 4 BGE 139 I 16 ff., 31 E. 5.3 "Das Bundesgericht ist auch bei Berücksichtigung von Art. 121 Abs. 3 BV hieran gebunden. Es hat die sich aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte ergebenden Vorgaben weiterhin umzusetzen (vgl. Art. 190 BV). Es kann in der durch diese gebotenen Interessenabwägung der vom Verfassungsgeber zum Ausdruck gebrachten Wertung insoweit Rechnung tragen, als dies zu keinem Widerspruch zu übergeordnetem Recht bzw. zu Konflikten mit dem Beurteilungsspielraum führt, den der EGMR den einzelnen Konventionsstaaten bei der Umsetzung ihrer Migrations- und Ausländerpolitik zugesteht. In diesem Rahmen kann die erforderliche Interessenabwägung jedoch nicht schematisierend auf einzelne im Verfassungsrecht mehr oder weniger klar umschriebene Anlasstaten reduziert werden, ohne dass der Strafhöhe und den weiteren zur Rechtfertigung des mit der Aufenthaltsbeendigung verbundenen Eingriffs in das Privat- und Familienleben erforderlichen Aspekten Rechnung getragen wird [ ]" Prof. Dr. Felix Uhlmann 45

46 Analogieschluss (und Lückenfüllung) 4 Ist Art. 42a Abs. 3 RPV etwas zur Frage zu entnehmen, unter welchen Voraussetzungen ein Wiederaufbau in Streusiedlungsgebieten zulässig ist (vgl. BGE 137 II 338 ff., 343 E. 2.7)? Prof. Dr. Felix Uhlmann 46