Rechtsschutz und Partizipation im Umweltrecht

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1 Kristin Schenderlein Rechtsschutz und Partizipation im Umweltrecht Europa- und völkerrechtliche Bürgerfreundlichkeit versus nationale Verfahrensbeschleunigung insbesondere zur Aarhus-Konvention Metropolis-Verlag Marburg 2013

2 Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über < abrufbar. Metropolis-Verlag für Ökonomie, Gesellschaft und Politik GmbH Copyright: Metropolis-Verlag, Marburg 2013 Alle Rechte vorbehalten ISBN

3 Inhaltsübersicht A. Problemstellung und Eingrenzung des Themas B. Beschleunigungsgesetzgebung auf nationaler Ebene in Deutschland Hintergründe der Beschleunigungspolitik in Deutschland Verwaltungsreform, wirtschaftliche Dynamik, Globalisierung und ihr Kontrast zu den Funktionen prozeduraler Umweltschutzgarantien Internationale Welle der Verwaltungsmodernisierung sowie Theorieumschwung in den Wirtschafts- und Sozialwissenschaften Umweltschutzbewegung Wiedervereinigung Zur Überzeugungskraft der zur Beschleunigungsgesetzgebung herangezogenen Rechtfertigungsgründe Funktion und System der Genehmigung(statbestände) Grundgedanken des Rechtsinstituts Genehmigung Grundelemente des beschleunigten Planfeststellungsrechts im Überblick Einzelne Elemente der Beschleunigungsgesetzgebung Deregulierungsgesetzgebung im Planfeststellungsrecht Deregulierungsgesetzgebung im Bauplanungs- und Bauordnungsrecht Deregulierungsgesetzgebung im Immissionsschutzrecht Weitere Aspekte des beschränkten Gerichtszugangs: Entwicklungen bei der Verbands- und Individualklage in Deutschland Das subjektiv-öffentliche Recht als Grundlage des individualrechtlichen Verwaltungsrechtsschutzes in Deutschland Die Entwicklung der Verbandsklage im Verwaltungsrecht... 81

4 8 Inhaltsübersicht 6. Systematische Analyse: Der verwaltungsgerichtliche Kontrollumfang in Deutschland Zusammenwirken von traditionellen Beschränkungen und Beschleunigungsmaßnahmen Der Kontrollumfang bezogen auf prozedurale Fehler Der Kontrollumfang bezogen auf materiellrechtliche Fehler, insbesondere Abwägungsfehler Konsequenzen der doppelten Kaskade auch nach dem URG C. Bürgerfreundlichkeit und effektiver prozeduraler Umweltschutz durch Rechtsschutz und Partizipation: Grundstrukturen des Unions- und Völkerrechts Prozeduralisierung als Konzept und Vorläufer der Aarhus- Konvention: Kurzüberblick über völkerrechtliche Ansätze für einen (auch) prozeduralen Umweltschutz bis Grundsatz 19 der Stockholmer Deklaration Die Weltcharta für die Natur Der Brundtland-Report Der Erdgipfel von Rio de Janeiro Die Sofia-Guidelines Einflüsse aus dem Unionsrecht Aarhus-Konvention: Modernes Umweltrecht durch Verfahren Die unionsrechtlichen Umsetzungsakte der Aarhus-Konvention Darstellung des wesentlichen Inhalts der Aarhus-Konvention zugleich Grundstruktur der neuen prozeduralen Regelungen im EU-Recht Die (betroffene) Öffentlichkeit als zentraler Bezugspunkt der Aarhus-Konvention Die zweite Säule: Beteiligung der Öffentlichkeit Die dritte Säule: Zugang zu Gerichten D. Unions- und völkerrechtliche Überprüfung der Beschleunigungsgesetzgebung Klagebefugnis der Umweltverbände Die bisherige Hauptkontroverse um die Aarhus-Konvention im deutschen Schrifttum: Darstellung des Meinungsstreits

5 Inhaltsübersicht Eigene Stellungnahme EU-Primärrecht: Effet utile und effektive Durchsetzung des Umweltrechts Die Verbandsklage nach dem URG und nach der EU- Aarhus-Konvention-VO Klagebefugnis der Drittkläger Art. 9 Abs. 2 Aarhus-Konvention sowie die ÖffRL (Art. 11 UVP-RL, Art. 25 IE-RL) EU-Primärrecht und EuGH-Klagebefugnisjudikatur als weitere Interpretationshilfen (Europäische und deutsche) Grundrechte als Interpretationshilfe Gerichtlicher Kontrollumfang Art. 9 Abs. 2 Aarhus-Konvention und die ÖffRL EuGH-Judikatur, europäische Verfassungsprinzipien, Abwägung, Gewaltenbalance Folgerungen und Umsetzungsspielräume für die künftige Gestaltung des gerichtlichen Kontrollumfangs Abschied von Beschleunigungsgesetzgebung und URG? Vertiefte Analyse: Kausalitätsbedingte Unbeachtlichkeit von Abwägungs- und Verfahrensfehlern Vertiefte Analyse: Fehlerheilung noch während eines Gerichtsprozesses oder nach dessen Abschluss Vertiefte Analyse: Tatsachendarlegungsanforderungen Vertiefte Analyse: Materielle Einwender-Präklusion Partizipation Art. 6 Aarhus-Konvention sowie die ÖffRL Partizipation als Ausdruck (auch) von Demokratie Unmittelbare Anwendbarkeit der ÖffRL Gesetzgebungskompetenz zum umweltbezogenen Verwaltungsprozessrecht Aktueller Ausblick auf das neue URG, die Figur des europäischen Umweltrechts und die BVerwG-Vorlage E. Zusammenfassende Beurteilung und Gesamtergebnis F. Literaturverzeichnis

6 Inhaltsverzeichnis A. Problemstellung und Eingrenzung des Themas B. Beschleunigungsgesetzgebung auf nationaler Ebene in Deutschland Hintergründe der Beschleunigungspolitik in Deutschland Verwaltungsreform, wirtschaftliche Dynamik, Globalisierung und ihr Kontrast zu den Funktionen prozeduraler Umweltschutzgarantien Internationale Welle der Verwaltungsmodernisierung sowie Theorieumschwung in den Wirtschafts- und Sozialwissenschaften Umweltschutzbewegung Wiedervereinigung Zur Überzeugungskraft der zur Beschleunigungsgesetzgebung herangezogenen Rechtfertigungsgründe Funktion und System der Genehmigung(statbestände) Grundgedanken des Rechtsinstituts Genehmigung Grundelemente des beschleunigten Planfeststellungsrechts im Überblick Einzelne Elemente der Beschleunigungsgesetzgebung Deregulierungsgesetzgebung im Planfeststellungsrecht Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz Planungsvereinfachungsgesetz Schärfung des fachgesetzlichen Planfeststellungs-Verwaltungsverfahrens Heilung und Unbeachtlichkeit von Abwägungsmängeln Keine aufschiebende Wirkung und Fristen im vorläufigen Rechtsschutz Genehmigungsverfahrensbeschleunigungsgesetz... 48

7 Inhaltsverzeichnis Verkürzung des allgemeinen Planfeststellungs- Verwaltungsverfahrens Ausweitung des Anwendungsbereichs von 45 und 46 VwVfG Ausweitung der Abwägungsfehlerlehre Investitionsmaßnahmegesetze Beschleunigung durch das Infrastrukturplanungsbeschleunigungsgesetz Maßnahmen zur Verkürzung des Anhörungsverfahrens Gleichstellung anerkannter Umweltschutzorganisationen mit den Bürgern Wegfall des Erörterungstermins Erweiterter Anwendungsbereich des Plangenehmigungsverfahrens Verkürzung des Rechtsschutzes Beschleunigungsmaßnahmen im Eilrechtsschutz Weitere rechtsschutzbezogene Beschleunigungsmaßnahmen Die straßenrechtliche Planfeststellung als Beispiel für die den Rechtsschutz und die Partizipation minimierende Beschleunigungsgesetzgebung Deregulierungsgesetzgebung im Bauplanungs- und Bauordnungsrecht Bauleitplanungsrecht Bauordnungsrecht Deregulierungsgesetzgebung im Immissionsschutzrecht Weitere Aspekte des beschränkten Gerichtszugangs: Entwicklungen bei der Verbands- und Individualklage in Deutschland Das subjektiv-öffentliche Recht als Grundlage des individualrechtlichen Verwaltungsrechtsschutzes in Deutschland Die Entwicklung der Verbandsklage im Verwaltungsrecht Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Verbandsklage als objektiver Rechtsschutz im deutschen Rechtsschutzsystem zugleich zur Genese im Überblick Die Verbandsklage nach dem URG Steuerungswirkungen der Verbandsklage... 94

8 12 Inhaltsverzeichnis 6. Systematische Analyse: Der verwaltungsgerichtliche Kontrollumfang in Deutschland Zusammenwirken von traditionellen Beschränkungen und Beschleunigungsmaßnahmen Der Kontrollumfang bezogen auf prozedurale Fehler Der Kontrollumfang bezogen auf materiellrechtliche Fehler, insbesondere Abwägungsfehler Konsequenzen der doppelten Kaskade auch nach dem URG C. Bürgerfreundlichkeit und effektiver prozeduraler Umweltschutz durch Rechtsschutz und Partizipation Prozeduralisierung als Konzept und Vorläufer der Aarhus- Konvention: Kurzüberblick über völkerrechtliche Ansätze für einen (auch) prozeduralen Umweltschutz bis Grundsatz 19 der Stockholmer Deklaration Die Weltcharta für die Natur Der Brundtland-Report Der Erdgipfel von Rio de Janeiro Die Sofia-Guidelines Einflüsse aus dem Unionsrecht Aarhus-Konvention: Modernes Umweltrecht durch Verfahren Die unionsrechtlichen Umsetzungsakte der Aarhus-Konvention Darstellung des wesentlichen Inhalts der Aarhus-Konvention zugleich Grundstruktur der neuen prozeduralen Regelungen im EU-Recht Die (betroffene) Öffentlichkeit als zentraler Bezugspunkt der Aarhus-Konvention Die zweite Säule: Beteiligung der Öffentlichkeit Art. 6 Aarhus-Konvention: Öffentlichkeitsbeteiligung bei Entscheidungsverfahren Anwendungsbereich Partizipationsverfahren Unionsrechtliche Umsetzung Art. 7 Aarhus-Konvention: Öffentlichkeitsbeteiligung bei Plänen, Programmen und Politiken Art. 8 Aarhus-Konvention: Öffentlichkeitsbeteiligung bei normativen Instrumenten

9 Inhaltsverzeichnis Die dritte Säule: Zugang zu Gerichten Anwendungsbereich Allgemeine Rechtsschutzanforderungen Art. 9 Abs. 2 Aarhus-Konvention Klagebefugnis für Umweltverbände und für Individuen Gerichtlicher Kontrollumfang bzw. Kontrolldichte Unionsrechtliche Umsetzung D. Unions- und völkerrechtliche Überprüfung der Beschleunigungsgesetzgebung Klagebefugnis der Umweltverbände Die bisherige Hauptkontroverse um die Aarhus-Konvention im deutschen Schrifttum: Darstellung des Meinungsstreits Eigene Stellungnahme EU-Primärrecht: Effet utile und effektive Durchsetzung des Umweltrechts Die Verbandsklage nach dem URG und nach der EU-Aarhus-Konvention-VO Klagebefugnis der Drittkläger Art. 9 Abs. 2 Aarhus-Konvention sowie die ÖffRL (Art. 11 UVP-RL, Art. 25 IE-RL) EU-Primärrecht und EuGH-Klagebefugnisjudikatur als weitere Interpretationshilfen (Europäische und deutsche) Grundrechte als Interpretationshilfe Anfragen an das gewachsene Freiheitsverständnis auf dem Weg zu einer Multipolarität der Grundrechte Einklagbarkeit speziell von Vorsorgenormen Kriterien einer multipolaren Klagebefugnis Widerlegung möglicher Einwände gegen multipolare Grundrechte (auf europäischer und nationaler Ebene) Fehlende EU-Staatsqualität und fehlende EU-Kompetenz für den umweltrechtlichen Rechtsschutz?

10 14 Inhaltsverzeichnis Grundrechte als reine Abwehrrechte und Schutzgrundrechte als (bloße) objektive Wertordnung? Zugleich zur Figur des Abwehrrechts gegen mittelbare Grundrechtseingriffe Vermeidung von Schnüffelei der Bürger untereinander, einer drohenden Klageflut und von Paternalismus? Gefährdung von Demokratie und Gewaltenbalance? Gerichtlicher Kontrollumfang Art. 9 Abs. 2 Aarhus-Konvention und die ÖffRL EuGH-Judikatur, europäische Verfassungsprinzipien, Abwägung, Gewaltenbalance Folgerungen und Umsetzungsspielräume für die künftige Gestaltung des gerichtlichen Kontrollumfangs Abschied von Beschleunigungsgesetzgebung und URG? Vertiefte Analyse: Kausalitätsbedingte Unbeachtlichkeit von Abwägungs- und Verfahrensfehlern Vertiefte Analyse: Fehlerheilung noch während eines Gerichtsprozesses oder nach dessen Abschluss Vertiefte Analyse: Tatsachendarlegungsanforderungen Vertiefte Analyse: Materielle Einwender-Präklusion Partizipation Art. 6 Aarhus-Konvention sowie die ÖffRL Bekanntmachung der Planauslegung Frühzeitigkeitsgebot Erörterungstermin Partizipation als Ausdruck (auch) von Demokratie Unmittelbare Anwendbarkeit der ÖffRL Gesetzgebungskompetenz zum umweltbezogenen Verwaltungsprozessrecht Aktueller Ausblick auf das neue URG, die Figur des europäischen Umweltrechts und die BVerwG-Vorlage E. Zusammenfassende Beurteilung und Gesamtergebnis F. Literaturverzeichnis