2.1 Rechtliche Rahmenbedingungen Rechtsanwältin Dr. Christina Brugger, Zürich

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1 2.1 Rechtliche Rahmenbedingungen Rechtsanwältin Dr. Christina Brugger, Zürich Das Glücksspielrecht ist einem ständigen Wandel unterworfen und betrifft als sog. Querschnittsmaterie unterschiedlichste Rechtsbereiche und Regelungsebenen. Kurzum: Die Thematik ist hoch spannend. Wer sich aber einen Überblick verschaffen oder diesen behalten will, hat es nicht leicht. Der nachfolgende Abschnitt richtet sich an Praktiker, die einen schnellen Einblick in die Grundstrukturen gewinnen möchten. Hinweise auf vertiefende Ausführungen finden sich im letzten Abschnitt Inhaltsübersicht Ein Glücksspiel liegt nach 3 Abs. 1 S. 1 und 2 Glücksspieländerungsstaatsvertrag (GlüÄndStV) vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn (durch richtige Prognose des ungewissen Eintritts oder Ausgangs eines zukünftigen Ereignisses) ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. 1 Anders als es der Begriff Glücksspiel(änderungs)staatsvertrag vermuten ließe, existiert in Deutschland kein einheitliches Gesetz, das die Regelungen für alle Glücksspielsektoren enthält. Jede Sparte ist unterschiedlich intensiven rechtlichen Beschränkungen unterworfen. Diese reichen von einem Ausschluss freier Unternehmertätigkeit durch ein staatlich gelenktes Veranstaltungsmonopol wie bei den großen Lotterien und Spielbanken über eine zaghafte Öffnung im Rahmen eines Lizenzmodells bei den Sportwetten bis hin zu der privatwirtschaftlichen, aber stark reglementierten Automatenspiel- oder Pferdewettbranche. Die Basis legt das höherrangige Recht, namentlich das europäische Unions- sowie das deutsche Verfassungsrecht. Hier treffen gewissermaßen als Gegenspieler die unternehmerischen Freiheitsrechte des Glücksspielanbieters und die staatliche Verantwortung für die Gewährleistung des Gemeinwohls aufeinander (unter 2.1.2). Alle einfachrechtlichen Vorgaben auf Bundes- und Landesebene sollen letztlich dazu dienen, diese Balance zu bewahren. Probleme entstehen insbesondere dort, wo wirtschaftliche Interessen an einer Marktabschottung oder historisch gewachsene Schieflagen dominieren. Vor diesem Hintergrund werden nach einem kurzen Überblick über verschiedene Regelungsbereiche mit glücksspielrechtlichem Bezug (unter 2.1.3) die wichtigsten Spielformen skizziert (unter 2.1.4). Das Kapitel schließt mit nützlichen Recherche- und Literaturtipps (unter 2.1.5) Höherrangiger Rahmen Der höherrangige Rahmen umfasst das europäische Unions- (unter ) und das Verfassungsrecht (unter ) Unionsrecht Es ist zu trennen zwischen den grundfreiheitlichen Gewährleistungen (unter ) und der Rechtfertigung im Falle ihrer Beschränkung (unter ) Grundfreiheitliche Gewährleistungen Viele Wirtschaftsbereiche sind durch europäisches Sekundärrecht, d.h. EU-Verordnungen und EU- Richtlinien, präzise geregelt, so dass den Mitgliedstaaten nur ein enger Gestaltungsspielraum bleibt. Im Glücksspielbereich ist dies derzeit noch nicht der Fall. 2 II Basiswissen Rechtliche Rahmenbedingungen S.1

2 Maßgeblich sind damit in erster Linie die EU-Grundfreiheiten. Sie erlauben dem Glücksspielveranstalter, seine Dienstleistungen grenzüberschreitend in der Europäischen Union anzubieten und bei Bedarf auch eine Niederlassung im Zielstaat einzurichten. Dies gewährleisten die Dienstleistungsfreiheit gem. Art. 56 Abs. 1 AEUV und die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV. Bei Nutzung von Fernkommunikationsmitteln wie dem Internet greift als spezielle Ausprägung die sog. Korrespondenzdienstleistungsfreiheit. Geschützt sind zudem die Spieler, deren Spielkonsum der passiven Dienstleistungsfreiheit unterfällt. Meist sind weitere Unternehmen wie beispielsweise Spielvermittler an der Glücksspielveranstaltung beteiligt. Auch sie können sich auf die Dienstleistungsfreiheit berufen. Für Unternehmen, die mit der Zahlungsabwicklung betraut sind, können die Dienstleistungs- oder die Zahlungsverkehrsfreiheit (Art. 63 Abs. 2 AEUV) greifen Rechtfertigung der Beschränkungen Mitgliedstaatliche Verbote, Monopolstellungen, aber auch bereits Erlaubnistatbestände und Vertriebsbeschränkungen jeder Art beschneiden die genannten Freiheiten. Dies ist nur zulässig, wenn eine ausreichende Rechtfertigung vorliegt. Der in der heutigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) gültige Rechtfertigungsmaßstab basiert auf der sog. Gebhard-Formel. Danach ist eine Beschränkung der freien Unternehmertätigkeit nur zulässig, wenn sie in nicht diskriminierender Weise, aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses und in geeigneter und erforderlicher Weise erfolgt. 3 Anerkannte Gemeinwohlziele sind der Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung, die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen und die Verhütung von Störungen der sozialen Ordnung im Allgemeinen. Die Erzielung staatlicher Einnahmen (das sog. Fiskalinteresse) darf nicht das Hauptmotiv der Beschränkung, sondern nur eine erfreuliche Nebenfolge sein. 4 Gerade bei der Marktabschottung durch staatliche Monopole gewinnt ein weiteres Prüfkriterium an erheblicher Bedeutung: die sog. Kohärenz. Kohärenz bedeutet die Stimmigkeit und Widerspruchsfreiheit der Regelungen im Hinblick auf die Zielverfolgung. Dem Gesetzgeber kommt zwar ein weites Ermessen bei der Ausgestaltung seines Glücksspielrechts zu. Er kann also auch sehr restriktive Maßnahmen vorsehen, die bis zu einem Totalverbot ganzer Glücksspielsektoren oder Vertriebswege reichen können. Die ordnungsrechtlichen Ziele wie Sucht- und Kriminalitätsbekämpfung dürfen dabei jedoch nicht nur vorgeschoben sein, um die eigentlichen Fiskalinteressen zu verdecken. Hierzu verlangt der EuGH ein stimmiges Gesamtbild: Er prüft für die Frage der Gesamtkohärenz, ob ein Mitgliedstaat in einem Glücksspielsektor besonders strenge Regelungen anwendet, während er andere Sektoren mit gleichem oder noch höherem Risikopotential weniger restriktiv handhabt Verfassungsrecht Die verfassungsrechtliche Systematik und damit auch die Fragestellungen sind ganz ähnliche. Den inländischen Glücksspielanbietern steht der Schutzbereich der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG offen, für ausländische Anbieter greift zumindest die Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG. 6 Auf letztere können sich auch die Spielteilnehmer berufen. In das Grundrecht der Berufsfreiheit darf nur durch die genannten staatlichen Maßnahmen (Verbote, Monopolstellung, Beschränkungen) bei formell und materiell rechtmäßiger Rechtfertigung eingegriffen werden. Die materielle Schwelle liegt umso höher, je stärker der Eingriff wiegt. Bei einem kompletten Ausschluss privater Anbieter ist die Abwehr einer Gefahr für ein überragend wichtiges Gemeischaftsgut erforderlich. II Basiswissen Rechtliche Rahmenbedingungen S.2

3 Grundsätzlich lässt sich sagen, dass das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) alle Zielsetzungen anerkennt, die in dem derzeit gültigen GlüÄndStV sowie seiner beiden Vorgänger (GlüStV 2008, LottStV 2004) angegeben sind. Auch gesteht das Gericht dem Gesetzgeber einen relativ weiten Spielraum bei der Gewichtung der einzelnen Ziele zu. Die als gleichrangig ausgewiesenen Ziele des am 1. Juli 2012 in Kraft getretenen GlüÄndStV sind, die Glücksspiel- und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen (Nr. 1), den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung durch eine geeignete, legale Alternative in geordnete Bahnen zu lenken und damit den Schwarzmarkt auszutrocknen (Nr. 2), den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten (Nr. 3), die ordnungsgemäße Spieldurchführung und den Schutz der Spieler vor Betrug, Folge- und Begleitkriminalität sicherzustellen (Nr. 4) sowie schließlich den Gefahren für die Integrität des sportlichen Wettbewerbs beim Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten vorzubeugen (Nr. 5) Einordnung der Urteile des EuGH und des BVerfG Im Glücksspielrecht sind die Urteile des EuGH und des BVerfG zwar besonders medienwirksam. Ihre tatsächlichen Auswirkungen auf die Praxis lassen sich allerdings oft nicht sofort ableiten. Das gilt vor allem, wenn Entscheidungen des EuGH die Glücksspielregelungen anderer EU-Mitgliedsstaaten betreffen. Generell ist zu beachten, dass aus der Erklärung, eine Regelung oder eine Verwaltungspraxis sei unvereinbar mit den EU-Grundfreiheiten oder dem Grundgesetz, noch keine endgültige Aussage über das Schicksal des klagenden Glücksspielveranstalters folgt. 8 Bricht eine gesetzliche Regelung weg, ohne dass der EuGH oder das BVerfG eine Übergangsfrist gewähren, kann das kurzfristig dazu führen, dass ein privater Anbieter ungestört auf dem Markt agieren kann. Aber er erhält dadurch weder die begehrte Erlaubnis noch eine gesicherte Rechtsposition. Auch die Frage eines Schadensersatzes wird nicht geklärt. Dies ist eine Konsequenz aus dem begrenzten Prüfhorizont des EuGH und des BVerfG als Hüter des Unions- bzw. des Verfassungsrechts. Wie im Fall der EuGH-Entscheidungen Carmen Media Group Ltd. 9 und Markus Stoss u.a. 10 vom 8. September 2010, die das deutsche Sportwettenmonopol zum Gegenstand hatten, reagiert der getadelte Gesetzgeber in der Regel sehr schnell und konzipiert eine Neuregelung, welche die Grundaussagen des Urteils aufgreift. Aber nur wenn dadurch eine Lockerung erfolgt, trägt die Verfahrenspartei einen unmittelbaren Nutzen davon. Aktuell befasst sich der EuGH gleich in zwei Fällen mit der Unionsrechtskonformität der deutschen Glücksspielregelungen. So verhandelt er Anfang April 2014 eine Vorlage des Bundesgerichtshofs (BGH). 11 Eine weitere Pendenz stellt die Vorlagesache des AG Sonthofen dar Nationales Glücksspielrecht als Querschnittsmaterie Nach einem kurzen Überblick über wichtige Regelungen mit glücksspielrechtlichem Bezug (unter ) erläutert der Abschnitt die verwaltungsrechtliche Grundstruktur (unter ) Überblick Glücksspielrechtliche Vorgaben sind im deutschen Recht über viele Gesetze hinweg verstreut. Aus dem Bereich Zivil- und Steuerrecht sind dies beispielsweise der Spielvertrag in 762 Abs. 1 BGB, die Steuervorschriften nach RWG 13 sowie kartellrechtliche Regelungen zur Verhinderung einer Marktabschottung. 14 II Basiswissen Rechtliche Rahmenbedingungen S.3

4 Eine der zentralen Normen des Glücksspielrechts enthält das Strafrecht in 284 Abs. 1 StGB. Danach sind Glücksspiele, die ohne Erlaubnis veranstaltet werden, verboten. Will sich ein Veranstalter keinem Strafvorwurf aussetzen, so muss er über eine gültige Erlaubnis verfügen. Ob oder unter welchen Voraussetzungen ein Glücksspiel erlaubnisfähig ist, beantworten die verwaltungsrechtlichen Spezialregelungen im GlüÄndStV, in der Gewerbeordnung (GewO) oder dem RWG (hierzu unter 2.1.4). Mithin findet eine Verzahnung zwischen dem Straf- und dem Verwaltungsrecht statt, was der Strafnorm des 284 Abs. 1 StGB einen sog. verwaltungsakzessorischen Charakter verleiht. 15 Eine spezielle Strafvorschrift für die unerlaubte Lotterieveranstaltung enthält 287 Abs. 1 StGB. Auch die Teilnahme an illegalen Glücksspielen ist in Deutschland gem. 285 StGB strafbewehrt, die Strafnorm selbst aber kaum praxisrelevant. Ferner bestraft der Bankrott-Tatbestand nach 283 Abs. 1 Nr. 2 a.e. StGB den Vermögensverfall, der durch übermäßige Spiel- oder Wettaktivitäten eingetreten ist. Unerlaubtes Glücksspiel nach 284 StGB stellt weiterhin eine taugliche Vortat für den Tatbestand der Geldwäsche nach 261 Abs. 1 S. 2 Nr. 4 a StGB dar. Um von vornherein zu verhindern, dass Glücksspiele als Plattform für Geldwäscheaktivitäten dienen, hat der Bundesgesetzgeber Anfang 2013 das GwG 16 um die 9 a bis 9 d ergänzt. Es handelt sich um ein Bündel strenger Vorgaben, das die Veranstalter, Vermittler und deren Zahlungsdienstleister zusätzlich zu denen des GlüÄndStV erfüllen müssen Verwaltungsrechtlicher Regelungsrahmen Zwischen Bundes- und Landesrecht findet eine immer stärkere Verzahnung statt (unter ), die auch an der Kernregelung, dem GlüÄndStV, deutlich wird (unter ) Zweiteilung und stärkere Verzahnung Dem deutschen Glücksspielrecht liegt grundsätzlich noch immer eine traditionelle Zweiteilung aus bundes- und landesrechtlichen Kompetenzfeldern zugrunde. 17 Während Spielbanken, Lotterien und Sportwetten dem Landesrecht unterfallen, gelten für das gewerbliche Spiel sowie die Pferdewetten im Schwerpunkt bundesrechtliche Vorgaben. Seit 2006 findet aber eine schrittweise Überleitung bundesrechtlicher Gegenstände auf das Landesrecht statt. Die Gründe sind zum einen die Zuweisung des Rechts der Spielhallen an die Länder 18 und zum anderen das Streben der Länder nach Kohärenz durch ein möglichst gut aufeinander abgestimmtes Glücksspielrecht. Nunmehr sind auch im GlüÄndStV neben den Normen für Sportwetten, Lotterien und ferner Spielbanken einige Vorgaben für das gewerbliche Spiel und die Rennwetten enthalten GlüÄndStV als Kernregelung Mit dem aktuell gültigen GlüÄndStV, der am 1. Juli 2012 durch Ratifizierung von 14 Ländern Wirksamkeit erlangt hat, will der Gesetzgeber die Fehler und Versäumnisse der Vergangenheit hinter sich lassen: Die mit dem GlüStV 2008 geschlossene Internetsparte für Sportwetten und Lotterien wurde wieder geöffnet. Erstmals können sich auch private Anbieter um eine Sportwettlizenz im stationären und im Onlinevertrieb bewerben (näher unter ). Die eben erwähnte stärkere Harmonisierung der Regelungen für alle Glücksspielbereiche zählt ebenfalls zur Neuausrichtung. Der GlüÄndStV hält allerdings am Internetverbot für Casinospiele fest. Damit wird die wirtschaftlich bedeutsame Onlinepokersparte weiterhin in der Illegalität belassen. II Basiswissen Rechtliche Rahmenbedingungen S.4

5 Eine legale Ausnahme wollte lediglich Schleswig-Holstein schaffen. Das Bundesland hat sich im Jahr 2011 nicht dem Entwurf des GlüÄndStV angeschlossen, sondern einen deutlich liberaleren Sonderweg eingeschlagen. Zu diesem sollten eine extensivere Lizenzvergabe für Sportwetten sowie ein Konzessionsmodell für Onlinecasinos zählen. Nach dem Regierungswechsel in Folge der Landtagswahl schloss sich Schleswig-Holstein im Februar 2013 dem GlüÄndStV an und hob sein eigenes Glücksspielgesetz auf. Bereits erteilte Bewilligungen gelten jedoch auch unter der neuen Rechtslage fort Einzelne Spielformen Der nachfolgende Abschnitt geht auf Spielbanken (unter ), Lotterien (unter ), Sportwetten (unter ), Pferdewetten (unter ), das gewerbliche Automatenspiel (unter ) sowie als Zugabe die Telegewinnspiele (unter ) ein Spielbanken Spielbanken sind Unternehmen, in denen geschäftsmäßig Gelegenheit zum öffentlichen Glücksspiel gegeben wird. 20 Als typische Spielbanken- oder Casinospiele sind Roulette, Black Jack, Poker sowie verschiedenste Glücksspielautomaten zu nennen. Der früher beliebte Einarmige Bandit weicht heute immer häufiger Hightech-Apparaturen mit Touchscreen und großer Spielauswahl. Spielbanken sind Gegenstand des speziellen Ordnungsrechts der Länder und nach der oben beschriebenen Dualstruktur (unter ) folglich dem freien Wettbewerb entzogen. Jedes Bundesland verfügt über ein Spielbankengesetz. Die nähere Ausgestaltung des Spielangebots regeln jeweils die Spielbankenordnungen. 21 Die Ausgestaltung des Glücksspielsektors unterscheidet sich in den einzelnen Bundesländern: Während in Bayern das Spielbankenmonopol in der Hand des Finanzministeriums liegt, hält in Niedersachsen eine Tochtergesellschaft der Casinos Austria 22 alle zehn durch das Land vergebenen Konzessionen. Wie schon sein Vorgänger, der GlüStV 2008, erklärt der aktuell gültige GlüÄndStV einige seiner Regelungen auch anwendbar auf Spielbanken. Dazu zählen beispielsweise die Zielsetzungen, Begrifflichkeiten und Schlussbestimmungen des Staatsvertrags ( 1, 3, 28 ff. GlüÄndStV), die Erlaubnispflichtigkeit ( 4 Abs. 1-3 GlüÄndStV) sowie Werbe- und Spielerschutzvorgaben ( 5 ff. GlüÄndStV). Das in 4 Abs. 4 GlüÄndStV geregelte Internetverbot findet ebenfalls Anwendung auf Spielbanken. Anders als bei den Lotterien und Sportwetten existiert aber keine Öffnungsklausel nach 4 Abs. 5 GlüÄndStV. Das in Spielerkreisen beliebte und wirtschaftlich bedeutsame Onlinepoker wird damit dem Schwarzmarkt überlassen. Wie unter erwähnt, schlug Schleswig-Holstein kurzzeitig einen Sonderweg ein. Die während der rund einjährigen Geltungsdauer des Landesgesetzes zur Neuordnung des Glücksspiels vom wirksam beantragten Onlinecasinolizenzen beanspruchen auch nach Aufhebung des Gesetzes und Anschluss des Bundeslandes an den GlüÄndStV weiterhin Geltung Lotterien Nach 3 Abs. 3 S. 1 GlüÄndStV sind Lotterien Glücksspiele, bei denen einer Mehrzahl von Personen die Möglichkeit eröffnet wird, nach einem bestimmten Plan gegen ein bestimmtes Entgelt die Chance auf einen Geldgewinn zu erlangen. II Basiswissen Rechtliche Rahmenbedingungen S.5

6 Auch unter dem GlüÄndStV bleibt das Staatsmonopol für die großen Lotterien unangetastet. Ganz im Gegenteil ist die Bereitstellung eines ausreichenden Glücksspielangebotes zur Kanalisierung der Glücksspiellust in der Gesellschaft sogar als ordnungsrechtliche Aufgabe festgeschrieben ( 10 Abs. 1 GlüÄndStV). Ihre Organisationsstruktur können die Landeslotteriegesellschaften, die sich im Deutschen Lotto-Toto- Block zusammengeschlossen haben, in den Grenzen des 10 Abs. 2 GlüÄndStV selbst wählen. In Bayern wird beispielsweise die Lotterieverwaltung unmittelbar tätig. 24 Der GlüÄndStV enthält rechtliche Vorgaben für verschiedene Lotterieprodukte: Neben den großen Zahlenlotterien (insbesondere 6 aus 49 und die neue, grenzüberschreitend angebotene Lotterie Eurojackpot nach 22 GlüÄndStV) werden auch die Klassenlotterien (GKL, bestehend aus SKL und NKL), weitere Nummernlotterien (Glücksspirale) und Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential in Form von Soziallottereien (ARD Fernsehlotterie, Aktion Mensch) gem. 12 ff. GlüÄndStV sowie schließlich Kleine Lotterien mit geringerem Einsatzvolumen und Widmung des Erlöses für wohltätige Zwecke ( 18 GlüÄndStV) erfasst. Eine strukturelle Änderung gegenüber dem GlüStV 2008 ist der Zusammenschluss der Süddeutschen (SKL) und der Nordwestdeutschen Klassenlotterie (NKL) zur Gemeinsamen Klassenlotterie als Staatslotterie aller Bundesländer auf Basis des Staatsvertrags über die Gründung der GKL. 25 Für den Spielteilnehmer ändert sich jedoch im Wesentlichen nur der rechtliche Vertragspartner hinter dem Lotterieprodukt. Weiterhin wurde das bestehende Internetverbot unter den Vorgaben des 4 Abs. 5 GlüÄndStV suspendiert. Eine Spielteilnahme ist mithin wieder direkt über die Homepage der Landeslotteriegesellschaften bzw. Klassenlotterien zulässig. An der Vertriebsstruktur hat sich insoweit wenig geändert: Direkt eingebunden in den Vertrieb sind auf Seiten der ländereigenen Lotterien die Lottoannahmestellen bzw. die Lotterieeinnehmer der Klassenlotterien ( 3 Abs. 5 GlüÄndStV). Daneben treten wie bisher die sog. gewerblichen Spielvermittler. Dies sind Unternehmen, die ohne Einbindung in die staatliche Vertriebsstruktur entweder einzelne Spielverträge an einen Veranstalter vermitteln oder Spielinteressenten zu Tippgemeinschaften zusammenführen ( 3 Abs. 6 GlüÄndStV). Ihre Tätigkeit ist weiterhin ebenfalls erlaubnispflichtig. Das Nebeneinander staatlich eingebundener und privater Vertriebskanäle sorgte in den letzten Jahren für einige insbesondere auf Ebene des Kartellrechts ausgetragene Konflikte. 26 Die Rechtsgrundlagen für Lotterien finden sich mithin im Wesentlichen im GlüÄndStV und seinen landesrechtlichen Ausführungsgesetzen sowie weiteren Staatsverträgen, welche die Kooperation der Länder bei der Lotterieveranstaltung, aber auch die Verteilung der Einnahmen zum Gegenstand haben. Darüber hinaus enthält das Rennwett- und Lotteriegesetz (RWG), anders als sein Name vermuten lässt, keine allgemeinen Vorgaben für Lotterien, sondern zentrale steuerrechtliche Vorschriften für Lotterien, Ausspielungen und Sportwetten ( RWG) Sportwetten Wenn das deutsche Glücksspielwesen vor dem EuGH, dem BVerfG oder auch nationalen Gerichten bisher auf den Prüfstand kam, 27 so trug meist ein Spieltypus die Schuld daran: die Sportwetten. Sie sind als Buchmacher- bzw. Festquotenwetten ( 3 Abs. 1 S. 4 GlüÄndStV) und gemäß 21 Abs. 1 GlüÄndStV als Kombinations- oder Einzelwetten möglich. Als Wettereignis kommen allerdings wegen der Sonderregelung im RWG keine Pferderennen in Betracht. II Basiswissen Rechtliche Rahmenbedingungen S.6

7 Die harsche Kritik des EuGH an der fehlenden Kohärenz des Wettmonopols 28 veranlasste den Gesetzgeber zu zwei zentralen Neuerungen im GlüÄndStV 2012: Das Staatsmonopol wurde zu Gunsten eines auf sieben Jahre angelegten Konzessionsmodells mit insgesamt 20 bundesweit geltenden Erlaubnissen, um die sich auch private Anbieter bewerben können, aufgegeben ( 4 a, 10 a GlüÄndStV, sog. Experimentierklausel). Ebenso wie bei den Lotterien wird das Internetverbot unter den Vorgaben des 4 Abs. 5 GlüÄndStV durchbrochen. Das komplexe Ausschreibungsverfahren ist jedoch auch rund eineinhalb Jahre nach seiner öffentlichen Auftragsbekanntmachung im August 2012 noch von einem Abschluss weit entfernt. 29 In der Folge betätigen sich zahlreiche Anbieter, ungeachtet der Frage, ob sie (noch) über einen Bewerberstatus im Konzessionsverfahren verfügen oder nicht auf dem deutschen Wettmarkt. 30 Der zähe und intransparente Verfahrensablauf 31 beschäftigt zwischenzeitlich auch die Verwaltungsgerichte. Am 11. März 2014 kassierte der Hessische Verwaltungsgerichtshof (Hess. VGH) den Beschluss des Verwaltungsgerichts Wiesbaden. 32 Dieses hatte im Eilrechtsschutz und in Abweichung von den ursprünglichen Anträgen beschlossen, das hessische Innenministerium als Erlaubnisbehörde zu verpflichten, aus Zumutbarkeitsgründen innerhalb einer Dreimonatsfrist über den Antrag der Oddset Sportwetten Deutschland GmbH (ODS GmbH) auf Erteilung der Sportwettenkonzession zu entscheiden. Bei der ODS GmbH als Bewerberin handelt es sich um den staatlichen Sportwettenanbieter, deren Gesellschafter die Lottogesellschaften von acht Bundesländern sind. Mit der Aufhebung des Beschlusses stellt die Dreimonatsfrist keine rechtlich verbindliche Größe mehr da. Die Erteilung einer Konzession ist an umfangreiche Anforderungen geknüpft: Bewerber müssen u.a. erweiterte Zuverlässigkeitserfordernisse erfüllen ( 4 a Abs. 4 GlüÄndStV) und entweder einen Sitz oder einen Bevollmächtigten in Deutschland haben ( 4 a Abs. 4 Nr. 3 c GlüÄndStV). Im mehrstufig angelegten Ausschreibungsverfahren werden die Bewerber verpflichtet, detailliert Rechenschaft über ihre Unternehmensstruktur, ihr IT- und Datensicherheits-, ihr Sozial- und Spielerschutz- sowie ihr Wirtschaftlichkeitskonzept abzulegen. 33 Nach 21 Abs. 1 GlüÄndStV können Sportwetten nun auch auf den Ausgang von Abschnitten von Sportereignissen wie dem Halbzeitspielstand zugelassen werden. Ausgeschlossen werden weiterhin alle Ereigniswetten (z.b. das nächste Foul), da diese in besonderem Maße von Einzelnen manipulierbar sind. 34 Live-Wetten sind erlaubt, sofern sie sich während des laufenden Sportereignisses auf das Endergebnis richten ( 21 Abs. 4 S. 3 GlüÄndStV). Als Reaktion auf die schwerwiegenden Wett- 35 und Korruptionsskandale auf Ebene des Spitzensports stellt 21 Abs. 3 GlüÄndStV die Integrität des Sports als ordnungsrechtliches Ziel heraus. Wie unter dem GlüStV 2008 wird auf eine Trennung von Wettanbietern und Sportveranstaltern Wert gelegt. Dies umfasst auch ein Wettverbot für alle am Sportereignis Beteiligten. Die Vorschrift nennt weiterhin die Nutzung eines Frühwarnsystems als geeignete Maßnahme gegen Wettmanipulation Rennwetten Eine Sportwettenform genießt noch immer einen Sonderstatus: die Pferdewetten. Ihre Rechtsgrundlage bildet das RWG aus dem Jahr 1922, 36 geschaffen zur Bekämpfung des Winkelbuchmachertums. 37 Das RWG wird ergänzt und präzisiert durch die Ausführungsbestimmungen (AB RWG), der zugehörigen Rechtsverordnung. 38 In seinem ersten Teil ( 1-16) ist der Rechtsrahmen für das Veranstalten von Pferdewetten durch einen Totalisator oder Buchmacher enthalten. Ein Totalisator ( 1) ist eine Veranstaltung, bei welcher der Unternehmer Bareinsätze entgegennimmt, um sie nach Abzug der sonstigen Ausgaben an die Spieler zu verteilen. Er stellt damit eine Sonderform der Lotterie dar. Als Totalisator wird weiterhin die II Basiswissen Rechtliche Rahmenbedingungen S.7

8 zur Quotenberechnung genutzte Maschine bezeichnet. Die Veranstaltung von Totalisatorwetten ist Renn- und Pferdezuchtvereinen vorbehalten. Diese sind verpflichtet, ihre Gewinne zur Förderung der Landespferdezucht einzusetzen. Gegen Entrichtung einer Standgebühr an Renntagen ( 2 Abs. 6 AB RWG) haben die Rennvereine Buchmachern, die über eine Erlaubnis nach 2 RWG verfügen, die Wett- und Vermittlungstätigkeit für Totalisator- und Festquotenwetten zu gestatten. Das dem Bundesrecht unterfallende RWG 39 ist im Gegensatz zum GlüÄndStV stärker gewerbe- als ordnungsrechtlich geprägt. So haben der Totalisator oder der Buchmacher bei Vorliegen der Erlaubnisvoraussetzungen einen Anspruch auf Erteilung. Dies gilt allerdings nur für terrestrische Rennwetten. Bisher gab es keine Regelungen für Online-Rennwetten. Buchmacher beriefen sich für die Vermittlung an ausländische Anbieter auf eine für sie vorteilhafte Rechtsprechung. 40 Nachdem die unterschiedliche Regelungsintensität bei Sport- gegenüber Rennwetten gerade auch im Onlinesektor Zweifel an der Kohärenz aufgeworfen hatte (siehe oben / ), entschieden sich Bund und Länder für eine stärkere Verzahnung der beiden Bereiche. Der Bund fügte mit 25 Abs. 3 RWG eine Öffnungsklausel für landesrechtliche Vorschriften über das Veranstalten und Vermitteln von Pferdewetten, das Vermitteln von Pferdewetten über das Internet und in das Ausland sowie Vorschriften zum Spielerschutz (Gefahrenaufklärung, Spielersperre, Werbebeschränkungen, Minderjährigenschutz) ein. Diese Öffnung nutzte der Landesgesetzgeber in 27 GlüÄndStV. Nach 27 Abs. 1 GlüÄndStV muss für eine Erlaubnis nach dem RWG auch die Einhaltung der ordnungsrechtlichen Ziele des 1 GlüÄndStV gewährleistet sein. In 27 Abs. 2 GlüÄndStV ist ein Gleichlauf der Online-Rennwetten mit sonstigen Sportwetten über den Vertriebskanal Internet angeordnet. In beiden Fällen besteht nunmehr ein repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt auf Basis des 4 Abs. 5 GlüÄndStV. Die Vermittlung an ausländische Anbieter durch einen deutschen Buchmacher ist damit grundsätzlich nicht erlaubnisfähig ein Umstand, der gerade im Hinblick auf seine Europarechtskonformität auf Kritik stößt Gewerbliches Spiel Als gewerbliches Spiel werden die Geldspielgeräte bezeichnet, die hauptsächlich in Spielhallen und Gaststätten aufgestellt sind. Die Aufsteller der Automaten und die Spielhallenbetreiber können sich auf die Gewerbefreiheit berufen. Daher hat grundsätzlich jeder Unternehmer, der die spezifischen Zulässigkeitsvoraussetzungen erfüllt, einen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis. Wie bei den Rennwetten 42 hat die Zuordnung zum Wirtschaftsrecht historische Gründe. Bei den früheren Geldspielgeräten stand der Unterhaltungscharakter im Vordergrund, so dass der Gesetzgeber bewusst eine Unterscheidung zum konventionellen Glücksspiel vornahm. Deswegen wird das Automatenspiel bei der Beurteilung der Gesamtkohärenz des deutschen Glücksspielmarktes aber keineswegs ausgeklammert. Unzureichende Spielerschutzvorgaben, gerade im Hinblick auf die Suchtprävention, können zu einer Schieflage führen und wie durch die Carmen- Media-Entscheidung des EuGH geschehen das gerichtliche Aus für strengere Regelungen im Sportwett-, Casino- und Lotteriesektor bedeuten. Dabei verfügen die Länder schon seit 2006 über die Kompetenz, im Teilbereich Spielhallenrecht strengere Regelungen zu treffen. Diese nutzen sie aber erst seit 2012: Nach 24 GlüÄndStV benötigen Spielhallenbetreiber nun nicht mehr nur eine Erlaubnis nach 33 i GewO, sondern eine zusätzliche glücksspielrechtliche. Mittels dieser soll sichergestellt werden, dass die Spielhalle nicht den Zielen des Staatsvertrags zuwiderläuft ( 24 Abs. 2 GlüÄndStV). Der GlüÄndStV regelt selbst nur sehr grob die Pflicht zur Einhaltung eines Mindestabstandes zwischen den Spielhallen und ein Verbot von Mehr- II Basiswissen Rechtliche Rahmenbedingungen S.8

9 fachspielhallen. Die präzise Ausgestaltung und weitere Restriktionen bleiben den Ländern selbst vorbehalten. Während mehrere Bundesländer eigene Spielhallengesetze verabschiedet haben, beschränkt sich Bayern darauf, einige Vorgaben in sein Ausführungsgesetz zum GlüÄndStV zu integrieren. Diese kamen bereits in einer Popularklage der Spielhallenunternehmer zum Bayerischen Verfassungsgerichtshof auf den Prüfstand und hielten der gerichtlichen Würdigung stand. 43 Die restriktivere Linie wirkt sich auch auf der bundesrechtlichen Ebene, namentlich dem neuesten Entwurf der Spielverordnung (SpielV) vom 21. Februar 2013, aus. 44 Hierbei handelt es sich um die Rechtsverordnung, welche die 33 c bis i GewO konkretisiert und ergänzt. Während die im Jahr 2006 verabschiedete Version zahlreiche Lockerungen enthält, billigte der Bundesrat den Neuentwurf des federführenden Bundeswirtschaftsministeriums nur unter Auflagen. Der Entwurf muss damit nochmals überarbeitet werden Seitenblick: Telegewinnspiele Nach 2 Abs. 6 GlüÄndStV gilt für Gewinnspiele im Rundfunk i.s.d. 2 Abs.1 S. 1 und 2 des 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag (RStV) 46 nur 8 a RStV. Dies bedeutet, dass Gewinnspiele egal ob als einzelne Aktionen oder sog. Call-in-Sendeformate vor allem im Radio und Fernsehen vom Anwendungsbereich des GlüÄndStV ausgenommen werden. Rundfunkgewinnspiele, welche den Rahmen des 8 a RStV nicht einhalten, sind auch nicht nach dem GlüÄndStV erlaubnisfähig. Dies gilt insbesondere dann, wenn die 50-Cent-Einsatzgrenze überschritten wird. Die zweite, spielrechtliche Norm des RStV ist 58 Abs. 4, nach dem 8 a RStV und damit die Bewertung als grundsätzlich zulässige Spielform entsprechende Anwendung auf Gewinnspiele in vergleichbaren Telemedien findet. Auch das Internet kommt als vergleichbares Telemedium in Betracht. Daher legte der Gesetzgeber im GlüÄndStV Wert darauf, 58 Abs. 4 i.v.m. 8 a RStV als Umgehungstatbestand für das nur unter strengen Voraussetzungen gelockerte Internetverbot nach 4 Abs. 4 GlüÄndStV auszuschließen. Es soll damit bei einem Nebeneinander der Regelungen bleiben. Erfüllt ein Internetgewinnspiel den Glücksspielbegriff des 3 Abs. 1 GlüÄndStV, so besteht auch bei einem niedrigeren Einsatz als 50 Cent pro Spiel ein Verbot Recherche- und Literaturempfehlungen Glücksspielrechtliche Literatur gibt es in großem Umfang. Ebenso so zahlreich sind die Interneteinträge. Die nachfolgenden Tipps richten sich an alle Interessierten, die sich einfach nur einen kurzen Überblick verschaffen oder grundlegende Fragen geklärt haben möchten. Wegen der sich ständig ändernden rechtlichen Vorgaben ist es unverzichtbar, immer auf die aktuellsten Quellen zuzugreifen Kommentare Die Handkommentare von Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, und Streinz/Liesching/Hambach, Glücksund Gewinnspielrecht in den Medien, 1. Aufl. 2013, decken alle zentralen, glücksspielrechtlichen Themenbereiche ab. Ein guter Kurzüberblick findet sich in den Kommentierungen zu 33 h GewO: z.b. Ennuschat, in: Beck'scher Online-Kommentar GewO (wird einmal pro Quartal aktualisiert) oder Ennuschat, in: Tettinger/Wank/Ennuschat, GewO, 8. Aufl (ausführlicher, allerdings noch vor Inkrafttreten des GlüÄndStV erschienen). II Basiswissen Rechtliche Rahmenbedingungen S.9

10 Das Zusammenspiel von Verwaltungs- und Strafrecht (auch was die rechtliche Wirkung ausländischer Erlaubnisse betrifft) erklären sehr gut die Strafrechtskommentare in ihren Abschnitten zu 284 StGB. Hier ist die Auswahl riesig. Besonders bequem ist eine Recherche über beck-online Zeitschriften Zwischenzeitlich erscheinen in vielen Rechtszeitschriften (NJW, NVwZ, GewArch, DVBl. usw.) punktuell glücksspielrechtliche Beiträge und Urteile. Die ZfWG, die Zeitschrift für Wett- und Glücksspielrecht, beschäftigt sich zu 100 Prozent mit Glücksspielrecht. Sie erscheint alle zwei Monate. Die Aufsätze dringen teilweise sehr tief in die Materie vor, behandeln aber wie die Urteile hochaktuelle Fälle und Fragestellungen. Tipp: Ein kostenloses Probeexemplar bestellen unter Internetrecherche Die aktuellsten Fassungen der bundesrechtlichen Normen (Gesetze wie StGB, RWG, GwG, GewO, aber auch einige Rechtsverordnungen wie die SpielV) finden sich unter: Urteile des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) lassen sich am einfachsten mit Angabe des Aktenzeichens (z.b. C-55/94) unter: aufrufen. Die Forschungsstelle Glücksspiel an der Universität Hohenheim enthält sehr umfangreiche Informationen (rechtliche Grundlagen, Urteile, Verfahrensdokumente, Powerpoint-Präsentationen der jährlichen Symposien, Materialien zu den Forschungsbereichen Spielsucht und Ökonomie, weiterführende Literatur und Recherchetipps) unter: Gute Urteils- und/oder Gesetzessammlungen (insbes. auch landesrechtliche Normen) sind beispielsweise: - (Kanzlei CBH Köln) - (Plattform der Glücksspielbranche mit Spielbankund Spielhallennormen) - (Kanzlei Dr. Bahr, Hamburg) - (Lotto Hessen) Für die Extraration Glücksspielrecht: - Kostenloser Newsletter der Kanzlei Hambach und Hambach Rechtsanwälte, München: - Die Seite bietet auch Pressemeldungen und kurze Stellungnahmen von spezialisierten Rechtsanwälten. 1 Kühl, in: Lackner/Kühl, StGB, 27. Aufl. 2011, 284 Rn. 2. Das Verständnis, das dem Glücksspielbegriff in anderen Gesetzen zu Grunde liegt, unterscheidet sich nur in Nuancen. 2 Dazu aktuell auch die ablehnende Haltung des Europäischen Parlaments gegenüber einer Richtlinie: 3 EuGH, Rs. C-55/94 Gebhard, Rn EuGH, verbundene Rs. C-316/07 Markus Stoss u.a., Rn. 104 m.w.n. 5 Erläuterungen zum GlüÄndStV, Bayerischer Landtag, LT-Drs. 16/11995, S. 16, abrufbar unter: 6 Auf Anbieter aus EU-Mitgliedstaaten wird eine Anwendung des Deutschengrundrechts nach Art. 12 Abs. 1 GG diskutiert. Hierzu eingehend: Ruffert, BeckOK-GG, Stand: Ed. 18/ , Art. 12 GG, Rn. 33 ff. m.w.n. II Basiswissen Rechtliche Rahmenbedingungen S.10

11 7 Erläuterungen zum GlüÄndStV, Bayerischer Landtag, LT-Drs. 16/11995, S. 16 (21), abrufbar unter: 8 Es muss nicht immer eine Verfahrenspartei selbst klagen. Ein nationales Gericht kann sich auch dazu entscheiden, sein eigenes Verfahren auszusetzen und den Fall dem EuGH zu unterbreiten. 9 EuGH, Rs. C-46/08 Carmen Media Group Ltd. 10 EuGH, verbundene Rs. C-316/07 Markus Stoss u.a. 11 BGH, Beschluss vom , Az. I ZR 171/10 digibet, abrufbar unter: 12 AG Sonthofen, 1 Ds 400 Js 17155/11 Ince, näher dazu unter: 13 Steegmann, Rennwett- und Lotteriegesetz, 2012, 17 ff. 14 Kartellrechtliche Verfahren befassten sich in den vergangenen Jahren insbesondere mit der Marktaufteilung der Lotterieanbieter und den Beschränkungen, denen sie gewerbliche Lotterievermittler unterworfen hatten. Näher dazu: Ennuschat, in: Tettinger/Wank/Ennuschat, GewO, 8. Aufl. 2011, 33 h, Rn. 8 ff. 15 Wohlers/Gaede, in: Kindhäuser/Neumann/Paeffgen, StGB, 4. Aufl. 2013, 284, Rn Gesetz über das Aufspüren von Gewinnen aus schweren Straftaten (Geldwäschegesetz, GwG) mit Stand vom (BGBl. I S. 1690), zul. geänd. durch Art. 6 Abs. 12 des Gesetzes vom (BGBl. I S. 3395), abrufbar unter: 17 Diese kommt insbesondere in 33 h GewO zum Ausdruck, der Spielbanken, Lotterien und Sportwetten dem Anwendungsbereich der spielrechtlichen Vorgaben der GewO und damit dem Gesetzesrahmen für die Gewerbefreiheit entzieht. 18 Nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG. 19 Die maßgeblichen Vorschriften sowie eine Auflistung aller Konzessionsinhaber findet sich unter: 20 Eine gesetzliche Definition existiert nicht. Zum Begriffsverständnis siehe Ennuschat, BeckOK GewO, Stand: /Ed. 22, 33h, Rn Bayer. Spielbankordnung vom 13. Juni 1996 (GVBl S. 232), zuletzt geändert durch Verordnung vom 25. November 2008 (Bayerisches GVBl. S. 949), abrufbar unter: 22 Die Spielbanken Niedersachsen GmbH hält alle 10 Konzessionen und ist eine 100prozentige Tochtergesellschaft der Casinos Austria International Holding GmbH (CAI). Näheres unter: 23 Liste einsehbar unter: 24 Art. 1 Abs. 3 AGGlüStV Bayern. 25 Staatsvertrag über die Gründung der GKL Gemeinsame Klassenlotterie der Länder (GKL-StV), Bayer. GVBl 2012, S. 276, abrufbar unter: Näheres zur Zusammenführung der beiden Lotterieunternehmen: 26 Zu diesen eingehend: Jarass, ZfWG 2013, 1 (6 f.). 27 Wie bereits in der Oddset-Entscheidung des BVerf vom , 1 BvR 1054/01, abrufbar unter: EuGH, Rs. C-46/08 Carmen Media Group Ltd.; EuGH, verbundene Rs. C-316/07 Markus Stoss u.a. EuGH-Urteile abrufbar mit Angabe des Aktenzeichens unter: 28 EuGH, verbundene Rs. C-316/07 Markus Stoss u.a., Rn. 106 f.; Rs. C-46/08 Carmen Media Group Ltd., Rn. 67 f./ Zum Ablauf des Verfahrens siehe: Hess. VGH, Beschluss vom , 8 B 72/14, Rn. 2, abrufbar unter: sowie: Berlin, Senatsverwaltung für Inneres und Sport, Hauptausschuss, Bericht vom , unter: 30 Vgl. hierzu den Vortrag der ODS GmbH: Hess. VGH, Beschluss vom , 8 B 72/14, Rn. 10, 14, abrufbar unter: 31 Vgl. dazu wiederum: Berlin, Senatsverwaltung für Inneres und Sport, Hauptausschuss, Bericht vom , unter: 32 Hess. VGH, Beschluss vom , 8 B 72/14; VG Wiesbaden, Beschluss vom , 5 L 970/13.WI. Entscheidungen abrufbar über: 33 Näheres unter: 34 Erläuterungen zum GlüÄndStV, Bayerischer Landtag, LT-Drs. 16/11995, S. 16 (30), abrufbar unter: II Basiswissen Rechtliche Rahmenbedingungen S.11

12 35 Siehe dazu z.b.: Rennwett- und Lotteriegesetz in der im BGBl. III, Nr , veröffentlichten bereinigten Fassung, zul. geänd. durch Art. 1 u. 4 des Gesetzes vom (BGBl. I S. 1424; 2013 I 2236), abrufbar unter: 37 Dazu Steegmann, Rennwett- und Lotteriegesetz, 2012, Einl. Rn Ausführungsbestimmungen zum Rennwett- und Lotteriegesetz in der im BGBl. III, Nr , veröffentlichten bereinigten Fassung, zul. geänd. durch Art. 2 des Gesetzes vom 29. Juni 2012 (BGBl. I S. 1424), abrufbar unter: 39 Die Fortgeltung des ehemaligen Reichsgesetzes als bundesrechtliche Materie ordnet Art. 125 Nr. 1 GG an. 40 OVG Hamburg vom , Az. 4 Bf 44/ Koenig, Rechtsgutachten: Grenzüberschreitende Vermittlung von Online-Pferdewetten, abrufbar unter: 42 Erläuterungen zum GlüÄndStV, Bayerischer Landtag, LT-Drs. 16/11995, S. 16 (20), abrufbar unter: 43 Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom , abrufbar unter: 44 Entwurf der Sechsten Verordnung zu Änderung der Spielverordnung vom , abrufbar unter: 45 Hierzu unter: Spielsucht.html Änderungsstaatsvertrag, in Kraft getreten am , abrufbar unter: 47 Erläuterungen zum GlüÄndStV, Bayerischer Landtag, LT-Drs. 16/11995, S. 16 (21), abrufbar unter: II Basiswissen Rechtliche Rahmenbedingungen S.12