Konversatorium für Fortgeschrittene im Öffentlichen Recht - Verwaltungsprozessrecht - Überblick

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1 Universität Würzburg WS 2010/2011 Konversatorium für Fortgeschrittene im Öffentlichen Recht - Verwaltungsprozessrecht - Überblick Obersatz: Die Klage des X (evtl.: vor dem VG...) hat Aussicht auf Erfolg, wenn alle Sachentscheidungsvoraussetzungen gegeben sind und sie begründet ist. A. Die Sachentscheidungsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess 1. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs ( 40 VwGO) a) Eventuell aufdrängende Sonderzuweisung aa) 187 I VwGO: Art. 42 I BayDG [ZT 150] bb) 40 II 2 VwGO: 54 I BeamtStG; 25 Abs. 1 JuSchG b) Öffentlich-rechtliche Streitigkeit Eine öffentlich rechtliche Streitigkeit liegt vor, sofern Normen des öffentlichen Rechts streitentscheidend sind. mögliche Abgrenzungstheorien: 1. Subordinationstheorie: Abstellen auf das Über-Unterordnungsverhältnis zwischen Hoheitsträger und Bürger. 2. Interessentheorie: Maßgeblich ist, ob bei einer Rechtsbeziehung das öffentliche oder das private Interesse im Vordergrund steht. 3. modifizierte Subjektstheorie/ Sonderrechtstheorie (h.m/ regelmäßig anzuwendende Theorie) Eine Norm ist dem öffentlichen Recht zuzuordnen, wenn sie zumindest auf der einen Seite ausschließlich einen Hoheitsträger berechtigt oder verpflichtet.

2 2 Besonderheiten in Hinblick auf die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs Beim Verwaltungsvertrag: Der Vertragsgegenstand bzw. Schwerpunkt ist öffentlich-rechtlich. Bei Leistungsverwaltung/Art. 21 GO: Zweistufentheorie: Das Ob ist immer öffentlichrechtlich, das Wie, also die Abwicklung der Subvention/Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses, kann sowohl öffentlich-rechtlich als auch zivilrechtlich sein. Bei Hausverbot: Str: Literatur.: Es kommt auf den bei seinem Erlass durch die öffentliche Hand verfolgten Zweck an. Rspr.: Abzustellen ist auf den Zweck des Besuches. Bei Realakt: Maßgeblich ist der Gesichtspunkt des Sachzusammenhangs. c) Keine sog. doppelte Verfassungsunmittelbarkeit Diese liegt vor wenn, 1. der Streit zwischen unmittelbar am Verfassungsleben Beteiligten besteht, und 2. der Kern der Streitigkeit verfassungsrechtliche Rechte und Kompetenzen betrifft. Bsp.: Organstreitigkeiten i.s.v. Art. 93 I Nr. 1 GG Zu diskutieren ist die doppelte Verfassungsunmittelbarkeit insbesondere beim Kommunalverfassungsstreit d) Keine abdrängende Sonderzuweisung aa) 40 I 1 VwGO: Art. 14 III 4, 34 S. 3 GG; 23 ff. EGGVG; 98 II 2 StPO; 217 ff. BauGB bb) 40 I 2 VwGO, z.b. Art. 73 I PAG cc) 40 II 1 VwGO (3 Alternativen) [Ausführlicher] Formulierungsvorschlag zu 40 VwGO: Zunächst ist zu prüfen, ob der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist. Die Eröffnung des Verwaltungsrechtsrechtswegs richtet sich mangels Eingreifen einer aufdrängenden Sonderzuweisung nach 40 I 1 VwGO. Die danach erforderliche öffentlich-rechtliche Streitigkeit liegt vor, wenn die streitentscheidende Norm eine solche des öffentlichen Rechts ist. Bei der Norm des Art./ XX handelt es sich um eine Vorschrift, die ausschließlich einen Träger öffentlicher Gewalt berechtigt oder verpflichtet und damit dem öffentlichen Recht zuzuordnen ist (modifizierte Subjektstheorie, Sonderrechtstheorie).

3 3 Weiter liegt auch keine doppelte Verfassungsunmittelbarkeit vor, da keine Verfassungsorgane um Rechte aus der Verfassung streiten. Die Streitigkeit ist auch keinem anderen Gericht sondergesetzlich zugewiesen, so dass der Verwaltungsrechtsweg gem. 40 I 1 VwGO eröffnet ist. 2. Statthafte Klageart ( 42 I, 43 I, II, 47, 113 I 4 VwGO) Einleitender Satz: Fraglich ist weiter, welches die statthafte Klageart ist. Die statthafte Klageart richtet sich gem. 88 VwGO nach dem klägerischen Begehren. a) Anfechtungsklage ( 42 I, 1. Alt., II; 68 I 1; 74 I; 113 I 1; Sonderfall in 79 I Nr. 2, II; 115 VwGO) b) Fortsetzungsfeststellungsklage ( 113 I 4 VwGO direkt oder analog; ergänzend 42 II, 68 I 1, 74 I VwGO) Direkte Anwendung, wenn sich VA nach Klageerhebung erledigt hat Analoge Anwendung wenn: o VA sich vor Klageerhebung erledigt hat o sich eine Verpflichtungsklage erledigt hat. Hier ist zu unterscheiden: Ist das Interesse am versagten VA nach Klageerhebung weggefallen, dann einfache Analogie, oder vor Klageerhebung, dann doppelte Analogie c) Verpflichtungsklage ( 42 I, 2. Alt., II; 68 II; 74 II; 113 V VwGO) d) Allg. Leistungsklage (in der VwGO nicht geregelt, aber in 43 II 1, 111 S. 1, 113 IV VwGO vorausgesetzt) e) Allg. Feststellungsklage ( 43 I VwGO) f) Normenkontrollantrag ( 47 VwGO)

4 4 3. Klageartspezifische Sachentscheidungsvoraussetzung: Klagebefugnis ( 42 II, 47 II 1 VwGO) Zweck: Verhinderung von Popularklagen. Nach dem Sachvortrag des Klägers muss eine Verletzung seiner subjektiv-öffentlichen Rechte zumindest möglich sein (Möglichkeitstheorie). Grundsatz: Vorrangig ist die mögliche Verletzung einfachgesetzlicher Normen zu benennen. a) Anfechtungsklage ( 42 I, 1. Alt. VwGO) Sie ist statthaft bei der Geltendmachung einer möglichen Rechtsverletzung durch einen VA. Formulierungsvorschlag: Weiter müsste X auch gem. 42 II VwGO klagebefugt sein. Dies ist dann der Fall, wenn er geltend macht, durch den VA möglicherweise in eigenen Rechten verletzt zu sein. Hier könnte der VA in sein Recht aus (immer spezialgesetzliches Recht vorrangig nennen) eingreifen. Außerdem kann X als Adressat eines belastenden Verwaltungsaktes geltend machen, möglicherweise in seinem Grundrecht aus Art. 2 I GG verletzt zu sein. Er ist daher gem. 42 II VwGO klagebefugt. Bei Klage durch einen Dritten muss hingegen ein möglicherweise verletztes drittschützendes Recht herausgearbeitet werden (Schutznormtheorie). Eine Norm ist drittschützend, wenn: 1. ein nach dem Gesetz klar abgrenzbarer Kreis von potentiellen Klägern 2. Zweck der Norm zumindest auf den Schutz des Klägers gerichtet ist. b) Fortsetzungsfeststellungsklage ( 113 I 4 VwGO) Bei der Fortsetzungsfeststellungsklage muss die Klagebefugnis gem. 42 II VwGO analog, bezogen auf den erledigten VA, festgestellt werden. c) Verpflichtungsklage ( 42 I, 2. Alt. VwGO) Formulierungsvorschlag: Die Klagebefugnis gem. 42 II VwGO ist zu bejahen, wenn der Kläger möglicherweise einen Anspruch auf den Erlass des begehrten VA hat. [Beachte: Die sog. Adressatentheorie gilt bei der Verpflichtungsklage nicht!]

5 5 d) Allg. Leistungsklage Der Kläger muss nach h.m. gem. 42 II VwGO analog die Möglichkeit eines Anspruches auf die begehrte Leistung dartun. e) Allg. Feststellungsklage ( 43 I VwGO) Nach strspr. des BVerwG muss der Kläger gem. 42 II VwGO analog geltend machen, in eigenen Rechten verletzt zu sein, entweder weil er an dem festzustellenden RV selbst beteiligt ist, oder weil von dem RV eigene Rechte abhängen (BVerwGE 100, 262 (271); dagegen etwa Hufen, VPR, 7. Aufl. 2008, 18 Rn. 26 ff.). f) Normenkontrollantrag ( 47 VwGO) Terminologie: 47 VwGO erfordert Antragsbefugnis. I.Ü. Orientierung an 42 II VwGO. Aber: Gem. 47 II 1 VwGO genügt (auch) Geltendmachung der Rechtsverletzung in absehbarer Zeit. Gem. 47 II 1 VwGO muss eine Behörde keine Verletzung in ihren Rechten behaupten; aber es ist ein objektives Kontrollinteresse notwendig (d.h. Behörde muss mit Ausführung der Norm befasst sein). Beachte: In der Begründetheit des Normenkontrollantrags ist keine subjektive Rechtsverletzung zu prüfen ( 47 normiert ein objektives Rechtsbeanstandungsverfahren). [4. Widerspruchsverfahren ( 68 ff. VwGO)] a) Systematik Nach 68 I 1, II VwGO ist vor Erhebung der Anfechtungs- und Verpflichtungsklage ein Vorverfahren durchzuführen. Gem. 68 I 2 1. Alt VwGO ist aber ein Ausschluss durch Gesetz möglich: Art. 70, 74 I 2, 74 VI 3 BayVwVfG Art. 15 II AGVwGO Beachte: Änderung des Art. 15 AGVwGO mit Wirkung zum (LT-Drucks. 15/7252); vgl. dazu: Müller-Grune/Grune, BayVBl. 2007, 67 ff.

6 6 Seitdem gilt: Grundsatz: Gem. Art. 15 II AGVwGO entfällt Vorverfahren. Ausnahme: In den Fallgruppen des Art. 15 I 1 Nr. 1-6 AGVwGO kann fakultativ Widerspruch eingelegt werden. b) Widerspruchsfrist ( 70 I 1 VwGO) Widerspruch ist gem. 70 I 1 VwGO innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe zu erheben. Einfache Bekanntgabe: Art. 41 I-IV BayVwVfG Zustellung: Art. 41 V BayVwVfG ivm. Art. 1 V, Art. 2 ff.vwzvg Bei fehlender bzw. unrichtiger Rechtsbehelfsbelehrung läuft gem. 70 II VwGO ivm. 58 II 1 VwGO Jahresfrist. Berechnung: Verweis auf 187 ff. BGB über 57 II VwGO ivm. 222 ZPO ( verwaltungsprozessuale Lösung ) oder Art. 79, 31 I BayVwVfG ( verwaltungsverfahrensrechtliche Lösung ). Die Widerspruchsfrist ist eine Ereignisfrist gem. 187 I BGB; d.h. der Tag der Bekanntgabe zählt bei Berechnung nicht mit. Fristende bestimmt 188 II Hs. 1 BGB. [5. Feststellungsinteresse ( 43 I VwGO)] a) Feststellungsklage( 43 I VwGO): Es bedarf eines berechtigten Interesses (subjektive Komponente) an der baldigen Feststellung (zeitliche Komponente) des Bestehen/Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines VAs. Die Feststellung muss geeignet sein, die Position des Klägers zu verbessern. Berechtigtes Interesse: Nicht nur rechtl. Interessen i.s.d. 256 ZPO, sondern jedes sonstige, nach vernünftigen Erwägungen aufgrund der Rechtsordnung als schutzwürdig anzuerkennende Interesse, wirtschaftlicher, kultureller, ideeller oder auch rein persönlicher Art (BVerwGE 74, 1, 4) erfasst.

7 7 Baldige Feststellung: Interesse gerade im Zeitpunkt des Urteils; Grundsätzlich gegeben bei: gegenwärtig offener und klärungsbedürftiger Frage, die keinen Aufschub duldet drohender Verschlechterung oder Wiederholung fortdauernder diskriminierender Wirkung bereits abgeschlossener Vorgänge (v.a. bei Grundrechtsverletzung) Klärungsbedarf ggü. dem Beklagten: ausreichend ist Meinungsverschiedenheit über Rechte und Pflichten, denn es ist dem Kläger unzumutbar zunächst einen Verstoß begehen zu müssen, um eine Rechtsfrage zu klären. Beachte: Ist eine Behörde Klägerin besteht kein Feststellungsinteresse, wenn sie selbst durch einen feststellenden VA die angestrebte Klärung erreichen kann. Stehen sowohl auf Kläger- als auch auf Beklagtenseite Träger öffentlicher Gewalt, so besteht kein Feststellungsinteresse, wenn die nächsthöhere Behörde den Konflikt im Rahmen ihrer Aufsicht ausräumen kann. b) Fortsetzungsfeststellungsklage ( 113 I S.4 VwGO): sachlich und inhaltlich übereinstimmend mit Feststellungsklage Gegeben nur in drei Fallgruppen: Wiederholungsgefahr Rehabilitationsinteresse o Nachhaltige Verletzung gewichtiger Grundrechte; Bsp.: Verletzung der körperlichen Unversehrtheit, persönlicher Freiheit und Eigentum durch polizeiliche Maßnahmen o Tiefgreifender bereits erledigter Grundrechtseingriff; Bsp.: Wohnungsdurchsuchung, kurzzeitige Festnahme Präjudizwirkung für einen zivilprozessualen Schadensersatzfall: Verwaltungsgerichtliches Feststellungsurteil hat Bindungswirkung für anderes streitiges Rechtsverhältnis; v.a. im Staatshaftungsrecht maßgeblich, weil das Zivilgericht bei der Beurteilung der Frage der Amtspflichtwidrigkeit (vgl. 839 BGB i.v.m. Art. 34 GG) an die Feststellung des VG gebunden ist. Beachte aber: Feststellungsinteresse ist hier nur bei Klageerhebung vor Erledigung gegeben, da der Kläger nicht um die Früchte seiner bisherigen Prozesshandlungen gebracht werden soll ( Fruchterhalt ) [6. Klagefrist ( 74 VwGO)] a) Anfechtungsklage: 74 I 1 VwGO

8 8 b) Verpflichtungsklage: 74 II ivm 74 I 1 VwGO Berechnung nach 57 II VwGO, 222 ZPO, 187 ff. BGB. Beachte: 73 III 1, 2 VwGO, 4 I, 9 VwZG. Aufgrund der Novellierung des Art. 15 AGVwGO nunmehr häufig 74 I 2 VwGO einschlägig (für die Bekanntgabe gilt allg. Verwaltungsverfahrensrecht, also auch die Bekanntgabefiktion des Art. 41 II BayVwVfG). Bei der Normenkontrolle gilt gem. 47 II 1 VwGO seit Einjahresfrist [zuvor zwei Jahre]. Die allg. Leistungsklage und die allg. Feststellungsklage sind nicht fristgebunden. Grenze ist aber die Verwirkung. 7. Zuständigkeit des Gerichts ( 45 ff. VwGO) a) Sachliche Zuständigkeit, 45 (VG), 47 f. (OVG), 50 (BVerwG) VwGO b) Örtliche Zuständigkeit 52 VwGO i.v.m. Art. 1 AGVwGO Reihenfolge innerhalb 52 VwGO: Nr. 1, 4, 2, 3, 5. Formulierungvorschlag: Weiter ist das angerufene Verwaltungsgericht auch sachlich gem. VwGO und örtlich gem. 52 VwGO zuständig. Fehlerfolge: bei Rechtsweg- oder Zuständigkeitsmängeln ( 83 VwGO): Verweisung gem. 17a II 1 GVG, nicht Unzulässigkeit. 8. Ordnungsgemäße Klageerhebung ( 81, 82 VwGO) Form: 81 VwGO, Inhalt: 82 VwGO 9. Beteiligten- und Prozessfähigkeit ( 61, 62 VwGO) Beachte: Kein 61 Nr. 3 VwGO in Bayern Für die Vertretung des Freistaats Bayern ist neben 62 Abs. 3 VwGO Art. 16 AGVwGO und 3 LABV [Z/T 903] zu beachten. [10. Rechtsschutzbedürfnis]

9 9 11. Zwischenergebnis Die Sachentscheidungsvoraussetzungen der Klage des X liegen mithin (nicht) vor. B. Klagehäufung/Beiladung Objektive Klagehäufung: 44 VwGO Beiladung: 65 Abs.1 VwGO einfache Beiladung; 65 Abs. 2 notwendige Beiladung C. Begründetheit der Klage im Verwaltungsprozess 1. Problem: Rechtsnatur und Verortung des 78 VwGO (Überblick bei Rozek, Verwirrspiel um 78 VwGO? Richtiger Klagegegner, passive Prozessführungsbefugnis und Passivlegitimation, JuS 2007, 601 ff.) e.a: 78 VwGO als Regelung der passiven Prozessführungsbefugnis; Folge: Prüfung innerhalb der Zulässigkeit (Brüning/Suerbaum, Examensfälle zum Öffentlichen Recht, 2005, S. 9; Hufen, VPR, 7. Aufl. 2008, 12 Rn. 33, 39; Kopp/Schenke, 15. Aufl. 2007, 78 Rn. 1). a.a.: 78 VwGO als Regelung der Passivlegitimation; mit der Passivlegitimation werde bestimmt, ob der Beklagte aus dem materiellen Rechtsverhältnis verpflichtet ist; Folge: Prüfung innerhalb der Begründetheit (strspr. des BVerwG, vgl. NVwZ 1999, 269; Würtenberger, VPR, 3. Aufl. 2008, Rn. 518 ff.). 2. Obersätze für die jeweils statthafte Klageart a. Anfechtungsklage Eine Anfechtungsklage ist begründet, wenn sie sich gem. 78 I Nr. 1 VwGO gegen den richtigen Beklagten richtet und soweit gem. 113 I 1 VwGO der angefochtene Verwaltungsakt rechtswidrig ist und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist.

10 10 b. Verpflichtungsklage Eine Verpflichtungsklage ist begründet, wenn sie sich gem. 78 I Nr.1 VwGO gegen den richtigen Beklagten richtet und soweit gem. 113 V 1 VwGO die Ablehnung oder Unterlassung eines Verwaltungsaktes rechtswidrig ist, der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt und die Sache spruchreif ist. Diese Voraussetzungen liegen vor, wenn der Kläger einen Anspruch auf Erlass des begehrten Verwaltungsaktes besitzt. c. Allgemeine Leistungsklage Eine allgemeine Leistungsklage ist begründet, wenn sie sich gegen den richtigen Beklagten richtet und soweit der Kläger einen Anspruch auf Vornahme oder Unterlassung der begehrten Amtshandlung besitzt. d. Feststellungsklage Eine Feststellungsklage ist begründet, wenn sie sich gegen den richtigen Beklagten richtet und wenn das behauptete Rechtsverhältnis besteht oder nicht besteht oder der Verwaltungsakt nichtig ist. e. Fortsetzungsfeststellungsklage Eine Fortsetzungsfeststellungsklage ist begründet, wenn sie sich gegen den richtigen Beklagten richtet und soweit der erledigte Verwaltungsakt gem. 113 I 4 VwGO i.v.m. 113 I 1 VwGO rechtswidrig gewesen ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt hat. f. Erweiterte Fortsetzungsfeststellungsklage Eine erweiterte Fortsetzungsfeststellungsklage ist begründet, wenn sie sich gegen den richtigen Beklagten richtet und soweit der vor Klageerhebung erledigte Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung eines Verwaltungsaktes nach 113 I 4 VwGO analog i.v.m. 113 I 1 VwGO rechtswidrig gewesen ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt hat. g. Normenkontrollverfahren Ein Normenkontrollantrag ist begründet, wenn er sich gegen den richtigen Normgegner richtet und die Norm ungültig ist. (Eine subjektive Rechtsverletzung ist nicht zu prüfen, objektivrechtlicher Prüfungsmaßstab, vgl. Hufen, VPR, 7. Aufl. 2008, 30 Rn. 1)