ich danke Ihnen für die Einladung zu der heutigen Veranstaltung. Gerne will ich Ihnen berichten, über die Künftige Entwicklung im

Transkript

1 Sehr geehrter Herr Professor Rogosch, meine sehr geehrten Damen und Herren, ich danke Ihnen für die Einladung zu der heutigen Veranstaltung. Gerne will ich Ihnen berichten, über die Künftige Entwicklung im kommunalen Haushaltsrecht in Schleswig-Holstein, wie ich sie sehe. Bevor ich in das Thema einsteige 3 Vorbemerkungen: 1. Vorbemerkung In 75 Abs. 4 GO ist bestimmt, dass die Gemeinden ihre Haushaltswirtschaft nach den Grundsätzen der kameralen Buchführung oder nach den Grundsätzen der doppelten Buchführung führen. Das Wahlrecht ist zeitlich unbegrenzt. Insofern werde ich nachher sowohl auf die Entwicklung des doppischen Haushaltsrechts als auch auf die Entwicklung des kameralen Haushaltsrechts eingehen. 2. Vorbemerkung

2 Meilensteine der Entwicklung des kommunalen Haushaltsrechts, die Anfang der 90iger Jahre einsetzte, waren a) Das neue Steuerungsmodell Bericht der KGSt 1993 b) Das Ressourcenverbrauchskonzept Bericht der KGSt 1995 c) Beschluss der IMK vom 21. November 2003 d) Das Doppik-Einführungsgesetz vom 14. Dezember 2006 Unmittelbar anschließend wurden alle Verordnungen und Erlasse zum kameralen Recht und doppischem Recht in Schleswig-Holstein erlassen bzw. neu gefasst. Zwischenzeitlich nach 5 Jahren haben wir die gesamten haushaltsrechtlichen Vorschriften zum 1. Januar 2012 evaluiert. Für unser Thema ist wichtig, sich das Ziel der Reform des kommunalen Haushaltsrechts in Erinnerung zu rufen. Hierzu wird in der allgemeinen Begründung zum Doppik-Einführungsgesetz ausgeführt: Die Kommunen in Deutschland haben in der ersten Hälfte der 1990er Jahre unter dem Schlagwort Neues Steuerungsmodell eine Reform der Kommunalverwaltungen und damit einhergehend eine grundlegende Reform des kommunalen Haushalts- und

3 Rechnungswesens eingeleitet, die darauf abzielt, die Steuerung der Kommunalverwaltung von der herkömmlichen Bereitstellung von Ausgabeermächtigungen und Personalstellen umzustellen auf eine Steuerung nach Zielen für die kommunalen Dienstleistungen. Wesentliche Strukturelemente für die Realisierung dieser neuen Verwaltungssteuerung sind - die Dezentralisierung der Bewirtschaftungskompetenz für den Einsatz von Personal und Sachmitteln, - die Budgetierung der bereitgestellten personellen und sächlichen Ressourcen, d. h. die Zusammenführung von Aufgabenverantwortung und Ressourcenverantwortung, - die Darstellung der Verwaltungsleistungen als Produkte, - die Kosten- und Leistungsrechnung über die damaligen kostenrechnenden Einrichtungen hinaus nach Bedarf in weiteren Verwaltungsbereichen, - die Gesamtdarstellung von Ressourcenaufkommen und Ressourcenverbrauch sowie der Vermögens- und Kapitalposition zur Vermittlung eines vollständigen Bildes über die Vermögens-, Finanz- und Ertragslage der Kommune und

4 - die Zusammenfassung des Jahresabschlusses der Kommune mit den Jahresabschlüssen der aus dem Kommunalhaushalt ausgegliederten rechtlich selbständigen und unselbständigen Einheiten und Gesellschaften zu einem Gesamtabschluss. Mit der Reform der kommunalen Haushaltswirtschaft verbunden ist auch das Ziel der Ausrichtung der kommunalen Finanzpolitik auf das Prinzip der intergenerativen Gerechtigkeit, d. h. der gesamte Ressourcenverbrauch einer Periode soll regelmäßig durch Erträge derselben Periode gedeckt werden, um nachfolgende Generationen nicht weiter zu belasten. An diesen Strukturelementen werden wir anschließend das Recht in Schleswig-Holstein messen. 3. Vorbemerkung Der Prozess der Umstellung der Haushaltswirtschaft auf die Doppik stellt sich wie folgt dar wenden 649 Kommunen oder rd. 54 % der 1206 Gemeinden, Kreise und Ämter die Doppik an waren es 544 und Kommunen

5 - Auf die 544 Kommunen, die 2012 die Doppik angewendet haben, entfielen rd. 80 % der Personalkosten und rd. 75 % der laufenden Sachausgaben; Aus diesen Angaben wird deutlich, dass - die größeren Kommunen erwartungsgemäß bei der Umstellung auf die Doppik vorangegangen sind - Die Kommunen in Schleswig-Holstein befinden sich noch im Umstellungsprozess ihrer Haushaltswirtschaft auf die Doppik. Allerdings verläuft der Umstellungsprozess nicht ganz reibungslos: - Von den 31 Kommunen (11 Kreisen, 4 kreisfreien Städten, 16 Mittelstädten), die der Aufsicht des Innenministeriums unterliegen, fehlen uns heute noch für die Jahre 2009 bis Jahresabschlüsse, d. h. im Durchschnitt fast 2 Jahre Verzug bei der Erstellung der Jahresabschlüsse. Meine Damen und Herren, wir haben jetzt das Rüstzeug, um uns dem Thema zu stellen. Zunächst zur künftigen Entwicklung des doppischen Haushaltsrechts.

6 Unser doppisches Recht erfüllt alle Bedingungen, um die o. g. Strukturelemente zu erfüllen. Wir haben von daher keine Notwendigkeit, grundlegende rechtliche Änderungen im doppischen Recht vorzunehmen. Allerdings haben wir ein Umsetzungsproblem in unseren Kommunen, wie aus dem eingetretenen Verzug bei der Erstellung der Jahresabschlüsse deutlich geworden ist. Dies lässt darauf schließen, dass auch in anderen Bereichen des Fachbereichs Finanzen noch nicht alle Aufgaben so erfüllt werden können, wie es wünschenswert und sachgerecht wäre. Auch haben die fehlenden Jahresabschlüsse zur Folge, dass die notwendigen Informationen für die Haushaltsplanung nicht vorliegen, mit der Folge, dass die Zahlen des Jahresabschlusses in vielen Fällen doch erheblich von den ursprünglichen Plandaten abweichen, erfreulicherweise bislang regelmäßig positiv. Die verbesserte Steuerung aufgrund der Einführung der Doppik ist vielfach noch nicht erreicht. Auch die nach dem neuen Steuerungsmodell vorgesehene Stärkung der Fachbereiche gegenüber den Querschnittsbereichen wie Personalbereich ist nach meinem Eindruck vielfach noch nicht organisatorisch umgesetzt. Budgetierung und Zusammenführung von Aufgaben- und Finanzverantwortung heißt, dass es keine

7 gegenseitige Deckungsfähigkeit einer Aufwendungsart wie Personalaufwendungen im Haushalt geben darf. Allerdings sind wir hier den kleineren Gemeinden bei der Evaluierung des doppischen Rechts zum 1. Januar 2012 entgegengekommen. Im 22 Abs. 2 haben wir bestimmt, dass in Gemeinden mit nicht über Einwohnerinnen und Einwohnern, die Personalaufwendungen für gegenseitig deckungsfähig erklären können. Sehen Sie dies als ausdrückliche Einladung an die kleineren Gemeinden, auf die Doppik umzustellen. Wegen des eingetretenen Verzugs bei der Erstellung der Jahresabschlüsse wollen wir den Kommunen mehr Zeit geben für die Aufstellung eines ersten Gesamtabschlusses. Die Kommunen, die 2007 und 2008 ihre Haushaltswirtschaft auf die Doppik umgestellt haben, müssten nach geltendem Recht in diesem bzw. im nächsten Jahr einen Gesamtabschluss erstellen. Wenn aber ein Verzug bei der Erstellung der Jahresabschlüsse eingetreten ist, ergibt sich ein Verzug auch bei der Erstellung des Gesamtabschlusses. Was nutzt es, wenn im Jahre 2015 ein Gesamtabschluss für das Jahr 2012 vorliegt? Es hätte keine Relevanz mehr für die Steuerung der Gesamtsituation der Kommunen. Durch die eingeleitete Änderung von 95 o Abs. 8 GO

8 sollen daher die Gemeinden auf die Aufstellung eines Gesamtabschlusses für die Jahresabschlüsse bis einschließlich 2018 verzichten können. Die Kommunen sollten die Zeit nutzen, um - ausgegliederte Aufgabenbereiche soweit möglich wieder in den Haushalt einzugliedern, - das Rechnungswesen der Eigenbetriebe, eigenbetriebsähnlichen Einrichtungen und Kommunalunternehmen auf die GemHVO-Doppik umzustellen - die Gliederung der Gewinn- und Verlustrechnung sowie der Bilanz der Gesellschaften soweit möglich an die Regelungen der GemHVO-Doppik anzupassen. Dadurch wird die Erstellung des Gesamtabschlusses für die Gemeinden deutlich weniger aufwendig. Nun zum kameralen Recht: Durch mehrere Änderungen des kameralen Rechts in den Jahren 1994 bis 2002 wurde das kamerale Recht fortentwickelt, u. a. wurde - die Budgetierung ermöglicht

9 - die generelle Veranschlagung von Abschreibung ermöglicht und - eine Reihe von Sonderrücklagen z. T. nur als Soll-Rücklagen neu eingeführt. Wie Sie der Begründung zum Doppik-Einführungsgesetz entnehmen können, ist 2007 bewusst eine weitere Anpassung der Regelungen für eine Haushaltswirtschaft nach den Grundsätzen der kameralen Buchführung zurückgestellt worden. Eine Änderung hätte für die Kommunen, die in naher Zukunft auf die Doppik umstellen wollen, eine doppelte Umstellung mit zusätzlichen Kosten bedeutet. Wie ich einleitend dargestellt habe, befinden wir uns noch mitten im Umstellungsprozess auf die Doppik. Jahr für Jahr stellen zahlreiche Gemeinden auf die Doppik um. Daher haben wir uns von diesen Gedanken auch 2012 bei der Evaluierung des kameralen Rechts leiten lassen. Ein wichtiger Punkt aus der Neufassung der GemHVO-Kameral steht aber noch an. - Nach 11 Abs. 4 in Verbindung mit 45 Abs. 2 müssen ab dem Jahre 2016 Abschreibungen für ihr Immobilien- und Infrastrukturvermögen veranschlagt werden.

10 Was muss noch erfolgen, damit das kamerale Recht die einleitend genannten Strukturelemente so weit wie möglich erfüllt? - Einführung eines verbindlichen Produktrahmens (Produktorientierung, Vergleichbarkeit, statistische Meldung, verbindlicher Beschluss der IMK) - Stärkere Abstellung der Regelung zur Deckungsfähigkeit auf die Produktorientierung ( 17 Abs. 1 und 2 GemHVO-Kameral) - Einführung einer Bilanz - Umwandlung der Soll-Rücklagen in Muss-Rücklagen Über die Umsetzung wird bei der erneuten Evaluierung der GemHVO-Kameral im Jahre 2017 zum 1. Januar 2018 zu befinden sein. Im kameralen Recht können folgende Strukturelemente nicht umgesetzt werden: - periodengerechte Abgrenzung der Ausgaben und Einnahmen des Verwaltungshaushalts - Erstellung eines vollständigen Gesamtabschlusses. Die nicht gegebene Möglichkeit, bei Anwendung des kameralen Rechts, einen vollständigen Gesamtabschluss zu erstellen, stellt langfristig einen schwerwiegenden Mangel dar:

11 Der Gesamtabschluss soll unter Berücksichtigung der Ausgliederungen ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage der Kommunen vermitteln. Es ist daher auch von herausragender Bedeutung für die finanzpolitischen Entscheidungen der Kommunen. Wie Sie wissen, haben die Kommunen seit einigen Jahren den Haushaltsvorbericht eine Übersicht über die Entwicklung der Gesamtverschuldung beizufügen. Sie ist eine der wichtigsten Grundlagen für die Genehmigung der Gesamtbeträge der Kredite und Verpflichtungsermächtigungen durch die Kommunalaufsichtsbehörden. Auf Drängen der EU-Kommission auch vor dem Hintergrund der Schuldenkrise ist die Finanzstatistik und die Schuldenstatistik zwischenzeitlich in einem ersten Schritt um die sogenannten Extrahaushalte der Gemeinden erweitert worden. Extrahaushalte sind - ausgegliederte Einheiten, - die von Kommunen kontrolliert werden und

12 - die sich nicht zu über 50 % über Entgelte von Dritten finanzieren. Meine Damen und Herren, es muss die Frage nach der Zukunftsfähigkeit des kameralen Rechts gestellt werden. Hierzu folgende Hinweise: - In der allgemeinen Begründung zum Doppik- Einführungsgesetz heißt es bereits: Zunächst dürften die Kommunen, bei denen nach eigener Einschätzung schon heute die genannten Vorteile die zusätzlichen Kosten zumindest ausgleichen, ihre Haushaltswirtschaft auf die doppelte Buchführung umstellen. Einer Regelung eines verpflichtenden Umstellungsstichtages bedarf es nicht, weil der Prozess der Umstellung der kommunalen Haushalte auf die Doppik eine Eigendynamik entfalten wird, so dass schon in wenigen Jahren nahezu alle Kommunen ihre Haushalte auf die Doppik umstellen dürften. Diese Erwartung wird auch dadurch gestützt, dass das Angebot der Softwareanbieter für die Kameralistik eine Einschränkung erfahren dürfte, da insbesondere die größeren Kommunen als Nachfrager bereits kurzfristig ausfallen werden.

13 - Ein Gesamtabschluss kann bei Kommunen mit kameralem Haushaltsrecht nicht erstellt werden wenden bereits 54 % der Gemeinden, Ämter und Kreise in Schleswig-Holstein die Doppik an - Nur 2 weitere Länder Bayern und Thüringen kennen das Wahlrecht zwischen Kameralistik und Doppik; in allen anderen Ländern ist die Umstellung auf die Doppik verpflichtend. - Die EU-Kommission plant vor dem Hintergrund der Schuldenkrise die Einführung harmonisierter Rechnungsführungsgrundsätze für den öffentlichen Sektor, die sich an doppische Rechnungslegungsstandards anlehnen. Fazit 1. Das geltende doppische Haushaltsrecht in Schleswig-Holstein ist zukunftsfähig. Die sicher nicht kurzfristig zu erwartenden Rechnungslegungsstandards der EU können in ein doppisches Recht eingefügt werden. 2. Das kamerale Haushaltsrecht wird 2017 erneut evaluiert werden. Mit großer Wahrscheinlichkeit werden dann die oben beschriebenen bislang zurückgestellten Änderungen vorgenommen (verbindlicher Produktrahmen, Abstellung der

14 Regelungen zur Deckungsfähigkeit auf die Produktorientierung, Bilanz, Umwandlung der Soll-Rücklagen in Muss-Rücklagen). Gleichwohl erscheint die Zukunftsfähigkeit des kameralen Haushaltsrechts fraglich.