DER VERFASSUNGSGERICHTSHOF DES FREISTAATES SACHSEN

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1 Vf. 116-IV-07 DER VERFASSUNGSGERICHTSHOF DES FREISTAATES SACHSEN IM NAMEN DES VOLKES Beschluss In dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Rechtsanwalts G. hat der Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen durch die Präsidentin des Verfassungsgerichtshofes Birgit Munz sowie die Richter Jürgen Rühmann, Matthias Grünberg, Ulrich Hagenloch, Hans Dietrich Knoth, Rainer Lips, Hans v. Mangoldt, Martin Oldiges und Hans-Heinrich Trute am 20. November 2008 beschlossen: Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

2 2 G r ü n d e: I. Mit seiner am 4. Oktober 2007 bei dem Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen eingegangenen Verfassungsbeschwerde wendet sich der Beschwerdeführer gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Leipzig vom 22. März 2007 (5 K 1438/06), mit dem sein Antrag auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe abgelehnt wurde, sowie gegen den auf seine Beschwerde ergangenen Beschluss des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 27. August 2007 (4 E 111/07). Der Beschwerdeführer bezieht seit dem 1. Januar 2005 fortlaufend Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch (SGB II). Zum 1. Dezember 2005 wurde er als Rechtsanwalt zugelassen und ist damit Mitglied im Sächsischen Rechtsanwaltsversorgungswerk geworden. Sein daraufhin gestellter Antrag auf Befreiung von der gesetzlichen Rentenversicherungspflicht wegen der Mitgliedschaft im Versorgungswerk wurde von der Deutschen Rentenversicherung Bund bestandskräftig abgelehnt. Mit Bescheid vom 1. Juni 2006 hatte das Versorgungswerk den Beitrag des Beschwerdeführers ab dem 1. Dezember 2005 vorläufig auf den Mindestbeitrag in Höhe von 1/13 des Regelpflichtbeitrages, also 66,- Euro monatlich, festgesetzt. Mit Beitragsbescheiden vom 28. Juni 2006 setzte das Versorgungswerk die Beiträge für die Zeit ab 1. Dezember 2005 endgültig auf 66,- Euro monatlich fest. Die Widersprüche des Beschwerdeführers gegen diese Bescheide wies das Versorgungswerk mit Widerspruchsbescheid vom 1. November 2006 zurück. Zur Begründung hieß es, die Mitgliedschaft im Versorgungswerk begründe grundsätzlich eine Beitragspflicht. Aufgrund der von der Deutschen Rentenversicherung Bund abgelehnten Befreiung von der Mitgliedschaft in der gesetzlichen Rentenversicherung habe an sich nach 13 Abs. 1 der Satzung des Versorgungswerks der Rechtsanwälte im Freistaat Sachsen (im folgenden Satzung) der Beitrag auf 3/10 des Regelpflichtbeitrages festgesetzt werden müssen. Da der Beschwerdeführer lediglich Leistungen der Grundsicherung erhalte, erschiene dies aber grob unbillig. Am 4. Dezember 2006 erhob der Beschwerdeführer Klage zum Verwaltungsgericht und beantragte zugleich die Bewilligung von Prozesskostenhilfe. Zur Begründung machte er einerseits die formelle Rechtswidrigkeit der Bescheide geltend, da er vor deren Erlass nicht gehört worden sei. Zum anderen meinte er, nach 15 Abs. 4 der Satzung könnten Beiträge auch niedriger festgesetzt und bis auf Null reduziert werden, wenn ihre Erhebung nach Lage des einzelnen Falles grob unbillig erscheine. Der festgesetzte Mindestbeitrag nach 11 Abs. 3 der Satzung habe für Empfänger von Leistungen der Grundsicherung den Charakter einer objektiven Berufszulassungsschranke. Der faktische Ausschluss der Empfänger existenzsichernder Fürsorgeleistungen vom Zugang zum Rechtsanwaltsberuf ließe sich kaum mit arbeitsmarktpolitischen Zielsetzungen vereinbaren. Eine selbständige Tätigkeit als Rechtsanwalt sei für ältere Berufsanfänger oftmals der einzige Weg, um im Fach ihrer Ausbildung überhaupt arbeiten zu können. Beitragsausfälle in Höhe des Mindestbeitrags seien zudem nicht geeignet, die Funkti-

3 3 onsfähigkeit des Versorgungswerks auch nur zu tangieren und könnten daher zu keiner Beeinträchtigung seiner Aufgaben führen. Mit Beschluss vom 22. März 2007 lehnte das Verwaltungsgericht die Bewilligung von Prozesskostenhilfe für das Klageverfahren ab. Zur Begründung verwies es auf die Argumentation des angefochtenen Widerspruchsbescheides. Ergänzend führte es aus, die vom Beschwerdeführer erstrebte Reduzierung des Beitrags unter den Betrag des Mindestbeitrags sehe die Satzung nach ihrem Wortlaut nicht vor. In Betracht käme deshalb allenfalls eine Beitragsbefreiung. Ausdrückliche Regelungen hierzu, die im Falle des Beschwerdeführers einschlägig seien, enthalte die Satzung allerdings nicht. Eine Befreiung komme allenfalls in Betracht, wenn unverschuldet kein Einkommen erzielt werde und dieser Zustand nur vorübergehender Natur sei. Das Vorliegen dieser Voraussetzungen sei im konkreten Fall nicht erkennbar. Allein die gerichtsbekannte Schwierigkeit, Mandate einzuwerben, genüge nicht. Die Akquisition sei Kerngeschäft des Rechtsanwalts; damit verbundenen Schwierigkeiten fehle es an der Atypik. Der Anwaltsberuf sei in verfassungsrechtlich zulässiger Weise an bestimmte Voraussetzungen wie die Pflichtmitgliedschaft im Versorgungswerk gebunden. Die Beschwerde hiergegen wies das Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 27. August 2007, dem Beschwerdeführer am 4. September 2007 zugestellt, zurück. Die Festsetzung des Mindestbeitrags nach 11 Abs. 3 der Satzung dürfte sich nach Einschätzung des Gerichts als rechtmäßig erweisen. Gesetzliche Grundlage der angewandten satzungsrechtlichen Regelung sei 19 Abs. 2 Nr. 4 Sächsisches Rechtsanwaltsversorgungsgesetz. Das Gesetz gehe ersichtlich von einer grundsätzlichen Beitragspflicht der Mitglieder aus. Dementsprechend sehe die Satzung eine Beitragsermäßigung auf Null nur anlässlich der Geburt und Erziehung von Kindern vor. Eine entsprechende Regelung für den Fall geringer oder fehlender Einkünfte enthalte sie hingegen nicht. Vielmehr regele sie gerade umgekehrt, dass Rechtsanwälte während der ersten 36 Monate nach ihrer Zulassung auf Antrag nur den halben Pflichtbeitrag, mindestens jedoch den Mindestbeitrag, zu zahlen hätten. Auf diese Weise solle die Beitragsbelastung für Berufsanfänger niedrig gehalten werden. Dass der Satzungsgeber eine Mindestbeitragspflicht auch bei geringen oder fehlenden Einkünften vorsehe, dürfte, so das Oberverwaltungsgericht, von seinem Gestaltungsspielraum gedeckt sein. Voraussichtlich habe er wegen des solidarischen Ansatzes des Versorgungswerks vorsehen können, dass grundsätzlich alle Mitglieder beitragspflichtig seien. Nicht anzunehmen sein dürfte nach Einschätzung des Gerichts, dass der Mindestbeitrag eine wirtschaftlich sinnvolle Berufsausübung und insbesondere die Erlangung eines angemessenen Einkommens gefährde. Zwar möge in atypischen Fällen die Belastung durch den Mindestbeitrag erheblich sein und letztlich nur der Ausweg der Aufgabe des Berufs bleiben. Bei einem über Jahre hinweg ausbleibenden beruflichen Erfolg erscheine sie allerdings ohnehin unvermeidlich und nicht in erster Linie der Belastung durch den Mindestbeitrag geschuldet. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung seines Anspruchs auf Rechtsschutzgleichheit aus Art. 18 Abs. 1 i.v.m. Art. 3 Abs. 3 SächsVerf, die eine weitgehende Angleichung der Situation von Bemittelten und Unbemittelten bei der Verwirklichung des Rechtsschutzes gebiete. Zwar erscheine es verfassungsrechtlich unbedenklich, die Gewährung von Prozesskostenhilfe von hinreichenden Erfolgsaussichten abhängig zu machen. Die Rechtsverfolgung dürfe aber

4 4 nicht in das summarische Verfahren der Prozesskostenhilfe verlagert werden. Das Verwaltungsgericht verkenne bei seiner Auslegung des Begriffs der hinreichenden Erfolgsaussichten die Bedeutung der Rechtsschutzgleichheit. Höchstrichterlich sei nicht geklärt, ob ein Mindestbeitrag, über dessen Erhebung und Höhe der Satzungsgeber bestimme, auch dann festgesetzt werden könne, wenn der Pflichtige diesen gar nicht zu zahlen imstande sei. Bislang entschiedene Fälle hätten zwar die relative Höhe der Beiträge zum Gegenstand gehabt, nicht jedoch den Einwand, dass eine Zahlung unmöglich sei. Auch aus dem Wortlaut der anzuwendenden Regelungen ergebe sich nicht, dass das finanzielle Unvermögen eines Beziehers von Leistungen der Grundsicherung keine unbillige Härte begründen könne. Der Hinweis des Verwaltungsgerichts auf die Verfassungsmäßigkeit der Pflichtmitgliedschaft im Versorgungswerk verkenne zudem, dass bislang nicht geklärt sei, ob mittels eines Mindestbeitrags der Zugang zum Beruf des Rechtsanwalts faktisch geregelt werden dürfe. Eher scheine das Gegenteil der Fall zu sein. Versorgungswerke müssten auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit ihrer Mitglieder Rücksicht nehmen. Im Lichte der Bedeutung der Berufsfreiheit erscheine die Schaffung faktischer objektiver Zulassungsschranken nicht gerechtfertigt. Einer Klärung harre schließlich auch die Frage, ob die Mitgliedschaft in der gesetzlichen Rentenversicherung aufgrund des Bezugs von Leistungen nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch eine unbillige Härte begründe. Vergleichbare Vorschriften wiesen auf das Gebot hin, eine Doppelversicherung zu vermeiden. Im Übrigen habe das Verwaltungsgericht abschließende Feststellungen getroffen und damit die Rechtsverfolgung unzulässig in das Verfahren der Prozesskostenhilfe verlagert. In seinen vorbereitenden Schriftsätzen habe er auf seine Langzeitarbeitslosigkeit, den Bezug existenzsichernder Fürsorgeleistungen und die Entwicklung seiner Tätigkeit bis zum Ende des Jahres 2007 hingewiesen. Diesen Vortrag berücksichtige das Verwaltungsgericht nur teilweise. Das Oberverwaltungsgericht habe die anstehenden Rechtsfragen ebenfalls nicht geklärt. Soweit es darauf hinweise, dass nach jahrelanger Erfolglosigkeit ohnehin die Aufgabe des Berufes zu erwägen sei, bleibe zu klären, was während der Zwischenzeit gelten solle. Insbesondere in seinem Fall gehe es um den Beginn der Berufstätigkeit, zu dem sich der wirtschaftliche Erfolg noch nicht abschätzen lasse. Der Staatsminister der Justiz hat zum Verfahren Stellung genommen. Die zulässige Verfassungsbeschwerde ist unbegründet. II. 1. Die Anwendung der Regelungen des 166 VwGO i.v.m. 114 ZPO durch die Fachgerichte unterliegt der Prüfungskompetenz des Verfassungsgerichtshofes. Der Verfassungsgerichtshof ist befugt, die Anwendung von Verfahrensrecht des Bundes durch die sächsischen Fachgerichte auf die Einhaltung der mit dem Grundgesetz gewährten inhaltsgleichen subjektiven Rechte der Verfassung des Freistaates Sachsen zu überprüfen. Die Rechtsschutzgleichheit wird durch Art. 18 Abs. 1 i.v.m. Art. 1 Satz 2 Sächs- Verf inhaltsgleich mit ihrer grundgesetzlichen Gewährleistung nach Art. 3 Abs. 1 i.v.m.

5 5 Art. 20 Abs. 3 GG verbürgt (SächsVerfGH, Beschluss vom 27. Juli 2006 Vf. 4-IV-06; st. Rspr.). 2. Die Versagung der begehrten Prozesskostenhilfe verletzt den Beschwerdeführer nicht in seinem Anspruch auf Rechtsschutzgleichheit. a) Art. 18 Abs. 1 i.v.m. Art. 1 Satz 2 SächsVerf gebietet eine weitgehende Angleichung der Situation von Bemittelten und Unbemittelten bei der Verwirklichung des Rechtsschutzes (SächsVerfGH, Beschluss vom 25. September 2003 Vf. 28-IV-03; Sächs- VerfGH, Beschluss vom 27. Juli 2006 Vf. 4-IV-06). Die Rechtsverfolgung bzw. die Rechtsverteidigung eines unbemittelten Prozessbeteiligten soll im Vergleich zu einem bemittelten Beteiligten nicht unverhältnismäßig erschwert werden. Zwar ist es verfassungsrechtlich unbedenklich, die Gewährung von Prozesskostenhilfe von den Erfolgsaussichten des Verfahrens abhängig zu machen. Die Prüfung der Erfolgsaussichten soll aber nicht dazu dienen, die Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung selbst in das summarische Verfahren der Prozesskostenhilfe zu verlagern und dieses an die Stelle des Hauptsacheverfahrens treten zu lassen. Das Prozesskostenhilfeverfahren will den Rechtsschutz nämlich nicht selbst bieten, sondern ihn erst zugänglich machen (vgl. SächsVerfGH, Beschluss vom 16. Mai 2007 Vf. 20-IV-07). Auslegung und Anwendung des 166 VwGO i.v.m. 114 ff. ZPO obliegen dabei in erster Linie den zuständigen Fachgerichten. Verfassungsrecht wird jedoch dann verletzt, wenn die angegriffene Entscheidung Fehler erkennen lässt, die auf einer grundsätzlich unrichtigen Anschauung von der Bedeutung der in Art. 18 Abs. 1 i.v.m. Art. 1 Satz 2 SächsVerf verbürgten Rechtsschutzgleichheit beruhen; etwa wenn die Anforderungen an die Erfolgsaussichten der beabsichtigten Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung überspannt werden und dadurch der Zweck der Prozesskostenhilfe, dem Unbemittelten den weitgehend gleichen Zugang zu Gericht zu ermöglichen, deutlich verfehlt wird (SächsVerfGH, Beschluss vom 25. September 2003 Vf. 28-IV-03). b) Der summarische Charakter des Verfahrens der Prozesskostenhilfe entbindet das Fachgericht nicht von der Pflicht, die wesentlichen vom Antragsteller vorgetragenen oder sich sonst aufdrängenden Gesichtspunkte in seiner Entscheidung zu verarbeiten. Allein hierdurch setzt es sich in die Lage, die Erfolgsaussichten zutreffend einzuschätzen. Werden von den Beteiligten Rechtsfragen aufgeworfen, die in der Rechtsprechung bislang nicht abschließend geklärt sind, muss dies nicht automatisch zur Bewilligung von Prozesskostenhilfe führen. Schwierige, bislang ungeklärte Rechts- und Tatfragen sind allerdings nicht im Prozesskostenhilfeverfahren zu entscheiden, sondern müssen auch vom Unbemittelten einer Klärung im Hauptsacheverfahren zugeführt werden können (vgl. BVerfGE 81, 347 [359]; BVerfG NJW 2008, 1060 [1061]). Lassen sich die Rechtsfragen hingegen im Hinblick auf die einschlägigen gesetzlichen Regelungen und die vorhandene Rechtsprechung als Auslegungshilfe ohne Schwierigkeiten beantworten, rechtfertigt ihre bislang fehlende gerichtliche Behandlung für sich nicht die Gewährung von Prozesskostenhilfe. Das Fachgericht darf sie vielmehr schon im Ver-

6 6 fahren der Prozesskostenhilfe abschließend beantworten (vgl. BVerfG NJW 2004, 1789). Die Ablehnung eines Antrags auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe setzt jedoch nicht zwingend voraus, dass jegliche anstehende Rechtsfrage vom Gericht bereits im summarischen Verfahren abschließend beantwortet wird. Lediglich entfernte oder theoretische Möglichkeiten einer anderweitigen Behandlung begründen jedenfalls für sich noch keine hinreichende Aussicht auf Erfolg (vgl. Neumann in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl., 166 Rn. 64). Die bloße Prognose des Gerichts, eine Rechtsfrage sei mit überwiegender Wahrscheinlichkeit zu Lasten des Rechtssuchenden zu entscheiden, genügt allerdings regelmäßig nicht den aus der Rechtsschutzgleichheit fließenden Anforderungen an die Bewilligungspraxis. Sie belegte vielmehr die verbleibende Unsicherheit in der abschließenden Behandlung der Rechtsfrage und damit die Notwendigkeit der Durchführung des Hauptsacheverfahrens. c) Hieran gemessen wahrt jedenfalls die angegriffene Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts den Anspruch des Beschwerdeführers auf Rechtsschutzgleichheit. Das Oberverwaltungsgericht befasst sich in der Beschwerdeentscheidung mit allen relevanten Rechtsproblemen, insbesondere mit der vom Beschwerdeführer aufgeworfenen Frage nach der Wirksamkeit der satzungsrechtlichen Regelungen. Es trifft insoweit ohne Verstoß gegen das Gebot der Rechtsschutzgleichheit eine Einschätzung zu den Erfolgsaussichten des Beschwerdeführers. aa) Der Wortlaut des Beschlusses vom 27. August 2007 legt zwar die Annahme nahe, dass sich das Oberverwaltungsgericht hinsichtlich der Wirksamkeit der satzungsrechtlichen Regelungen nicht abschließend festlegen wollte. Die Ausführungen zeigen allerdings in ihrem Zusammenhang, dass das Gericht allenfalls von einer lediglich entfernten oder bloß theoretischen Möglichkeit für ein Obsiegen des Beschwerdeführers ausgegangen ist und damit unter Wahrung der verfassungsrechtlichen Maßstäbe die Bewilligung von Prozesskostenhilfe ablehnen konnte. bb) Verfassungsrechtlich bleibt gegen diese Einschätzung der Erfolgsaussichten des Beschwerdeführers nichts zu erinnern. Eine Überdehnung der Anforderungen an die Erfolgsaussichten wird ebenso wenig ersichtlich wie eine unzulässige Vorwegnahme des Hauptsacheverfahrens. Das Oberverwaltungsgericht konnte insbesondere auf vorhandene fachgerichtliche Rechtsprechung zum Fragenkreis zurückgreifen, weshalb es sich nach seiner einfach-rechtlichen Sichtweise vor keine schwierige, bislang ungeklärte Rechtsfrage gestellt sah. (1) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts können Beitragspflichten den Schutzbereich der Berufsfreiheit berühren, wenn sie aufgrund ihrer Ausgestaltung in einem engen Zusammenhang mit der Ausübung des Berufs stehen und objektiv eine berufsregelnde Tendenz haben. Werden von ihnen bestimmte Gruppen typischer Fälle innerhalb der betroffenen Berufsgruppe ohne zureichenden Grund wesentlich stärker

7 7 als andere belastet, liegt ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz vor (BVerwG DVBl. 2001, 741). Die Bestimmung eines einkommensunabhängigen Mindestbeitrags zu berufsständischen Versorgungswerken ist danach zwar grundsätzlich nicht zu beanstanden. Die Festlegung des Mindestbeitrags betreffe nicht die Berufswahl. Je nach der Höhe könne der Mindestbeitrag jedoch einer Berufswahlregelung nahe kommen, wenn er die Rahmenbedingungen für die Berufsausübung so gestalte, dass die Erlangung eines angemessenen Einkommens als grundsätzliches Ziel jeder Berufstätigkeit gefährdet werde. Eine Relation von Beitrag und Einkommen typischer Gruppen von Rechtsanwälten lasse für sich keine Aussage über die Verhältnismäßigkeit einer Mindestbeitragsregelung zu. Vielmehr müssten die zu bildenden Gruppen jeweils danach untersucht werden, in welchem Umfang sie unter die Mindestbeitragsregelung fielen und wie sich dies auf ihre wirtschaftliche Situation und die Entscheidung zur Fortsetzung des Berufs auswirke. Gehe es um Berufsanfänger, sei insbesondere zu ermitteln, ob eine signifikante Anzahl von ihnen die Berufsausübung aus wirtschaftlichen Gründen dauerhaft aufgeben müsse und ob es dem typischen Verlauf der Dinge entspreche, dass sie nach einer gewissen Zeit ihre Einkünfte so steigern könnten, dass sie aus der Mindestbeitragsregelung herausfielen (vgl. BVerwG a.a.o.). (2) Ob diese Voraussetzungen bei einer bestimmten Höhe der Beiträge zum Versorgungswerk vorliegen, lässt sich zwar nicht pauschal sagen. Vielmehr kommt es auf die spezifischen Bedingungen im Bezirk des Versorgungswerks an, wie etwa die Anwaltsdichte, die Zusammensetzung der Anwaltschaft und die wirtschaftliche Leistungskraft der Region. Die im Beschluss des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts angesprochene Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Rheinland-Pfalz, die von der Verfassungsmäßigkeit eines Mindestbeitrags von einem Zehntel des Regelpflichtbeitrags (OVG Rh.-Pf., Urteil vom 12. Juni A 10220/01 juris) ausgeht, bietet allerdings einen gewichtigen Anhalt. Zudem hat der Beschwerdeführer nichts dafür vorgetragen, dass die tatsächlichen Verhältnisse im Freistaat Sachsen wesentlich von denen in Rheinland-Pfalz abweichen könnten. Die angegriffene Entscheidung durfte deshalb bei summarischer Prüfung von der Verfassungsgemäßheit eines Mindestbeitrags in Höhe eines 1/13 des Regelpflichtbeitrags ausgehen. d) Mit Blick auf die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts kann dahinstehen, ob der angegriffene Beschluss des Verwaltungsgerichts den verfassungsrechtlichen Gewährleistungen entspricht, soweit er die Frage nach der Wirksamkeit der satzungsrechtlichen Regelungen unbeantwortet lässt.

8 8 Die Entscheidung ergeht nach 16 Abs. 1 Satz 1 SächsVerfGHG kostenfrei. III. gez. Munz gez. Rühmann gez. Grünberg gez. Hagenloch gez. Knoth gez. Lips gez. v. Mangoldt gez. Oldiges gez. Trute