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1 Auftraggeber: Open Government Data Deutschland Kurzfassung der Studie zu Open Government in Deutschland im Auftrag des Bundesministerium des Innern Titel, 1. Zeile 32 pt Titel, 2. Zeile 32 pt Untertitel 20 pt

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3 Open Government Data Deutschland Kurzfassung der Studie zu Open Government in Deutschland im Auftrag des Bundesministerium des Innern

4 Auftraggeber Bundesministerium des Innern Referat O1 Alt-Moabit 101 D Berlin Verantwortliche Autoren Jens Klessmann (Gesamtprojektleitung und Grundlagen) Fraunhofer-Institut für Offene Kommunikationssysteme FOKUS, Berlin Philipp Denker (PL Organisatorische Rahmenbedingungen) Partnerschaften Deutschland, Berlin Ina Schieferdecker (PL Technische Rahmenbedingungen) Fraunhofer-Institut für Offene Kommunikationssysteme FOKUS, Berlin Sönke E. Schulz (PL Rechtliche Rahmenbedingungen) Lorenz-von-Stein-Institut für Verwaltungswissenschaften der Christian-Albrecht-Universität zu Kiel Weitere Autoren Petra Hoepner, Evanela Lapi, Florian Marienfeld, Lena-Sophie Müller, Nikolay Tcholtchev (alle Fraunhofer FOKUS), Katharina Rein-Fischböck (Partnerschaften Deutschland), Kim Corinna Borchers, Timm Janda, Dominic Völz und Thomas Warnecke (Lorenz-von-Stein-Institut für Verwaltungswissenschaften) Stand: Juli 2012

5 INHALTSVERZEICHNIS 1 ZUSAMMENFASSUNG... 1 DIE GRUNDLAGEN VON OPEN GOVERNMENT DATA... 1 DIE RECHTLICHE DIMENSION VON OPEN GOVERNMENT DATA... 4 DIE ORGANISATORISCHE DIMENSION VON OPEN GOVERNMENT DATA... 7 DIE TECHNISCHE DIMENSION VON OPEN GOVERNMENT DATA HANDLUNGSEMPFEHLUNGEN I

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7 1 ZUSAMMENFASSUNG 1 ZUSAMMENFASSUNG Die bestehenden Informations- und Datenportale von Bund, Ländern und Kommunen sind eine gute Ausgangsbasis, um das Ziel eines offeneren Regierungs- und Verwaltungshandelns im Sinne von»open Government«in Deutschland zu erreichen. Politik, Verwaltung, Wirtschaft und Wissenschaft haben mit der»dresdner Vereinbarung zum 5. Nationalen IT-Gipfel«1 im Dezember 2010 als einen nächsten Schritt bis 2013 den Aufbau einer zentral zugänglichen, den Interessen der Nutzer an einem einheitlichen, leichten und benutzerfreundlichen Zugriff gerecht werdenden Open-Government-Plattform mit dem Schwerpunkt auf der Bereitstellung offener Verwaltungsdaten vereinbart. Sie soll bestehende Datenplattformen von Bund, Ländern und Kommunen vernetzen, weitere Datenplattformen unterstützen und den Anforderungen von Bund, Ländern und Kommunen sowie den fachlichen Qualitätserwartungen der Nutzer gerecht werden. Damit soll der Zugang zu Daten und Informationen der Verwaltung verbessert werden und der weitere Ausbau eines medienbruchfreien und prozessorientierten E-Governments unterstützt werden. Im Rahmen der Studie werden die wesentlichen Grundlagen - - eine Zielgruppenanalyse, ein Katalog relevanter Verwa - Government-Plattform und ein Governancemodell für die ebenenübergreifende Zusammenarbeit im Bereich Open Government Data in Deutschland. Die Untersuchung hat daher dem Auftrag folgend vier inhaltliche Schwerpunkte: die Grundlagen sowie die rechtlichen, organisatorischen und technischen Aspekte von Open Government Data. Die Studie ist den Schwerpunkten entsprechend in vier inhaltliche Kapitel strukturiert. DIE GRUNDLAGEN VON OPEN GOVERNMENT DATA Open Government Data oder offene Verwaltungsdaten sind der wesentliche Betrachtungsgegenstand dieser vorliegenden Untersuchung. Mit der Herstellung größerer Transparenz fügen sich offene Verwaltungsdaten als ein wichtiger Baustein in das Leitbild Open Government ein. Mit dieser Leitvorstellung wird eine größere Öffnung von Regierung und Verwaltung über mehr Transparenz, Beteiligung und Zusammenarbeit beschrieben. Der Aspekt der Offenheit bildet einen Ansatz zur Strukturierung von Prozessen und zur Ausrichtung strategischer Entscheidungen. Angesichts der stetigen Zunahme von Anzahl und Komplexität aktueller Herausforderungen für Regierung und Verwaltung sind Konzepte zur Bewahrung und Steigerung der Handlungsfähigkeit öffentlicher Stellen notwendig. Diese Konzepte werden bislang überwiegend in der (internen) Optimierung von Prozessen im Sinne der Verbesserung der Ablauforganisation und weniger in der nachhaltigen Ausweitung auf Dritte außerhalb der eigenen Organisation gesucht. Dabei kann gerade die strategische Öffnung von Kommunikation, Organisation und Prozessen durch die Einbeziehung weiterer Mitarbeiter, 1 Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (2010), S. 7. 1

8 1 ZUSAMMENFASSUNG Vertreter anderer öffentlicher Stellen und verwaltungsexterner Akteure zur Schaffung von Mehrwert führen. Transparenz ermöglicht eine informierte Entscheidungsfindung, die wiederum die Grundlage für eine erweiterte Öffnung und Einbeziehung von Bürgern in den Dimensionen Partizipation und Kooperation bildet. Ein Engagement der Bürger setzt voraus, dass sie sich angemessen I Information als Bedingung für die Verwirklichung von Freiheit angesehen. Informationsfreiheit selbst gilt als Element moderner Staatlichkeit und als ein in Zukunft zunehmend unverzichtbarer Bestandteil eines partizipativen demokratischen Rechtsstaats. Ferner ist zu beachten, dass die Komplexität bei der Umsetzung von partizipativen und kooperativen Prozessen im Vergleich zu Vorhaben zur Erhöhung von Transparenz zunimmt. Gerade auch vor dem Hintergrund begrenzter Handlungsressourcen und notwendiger kultureller Anpassungen öffentlicher Stellen gilt es, ein schrittweises Vorgehen zu wählen und mit der Verbesserung der Bereitstellung von Informationen und Daten die Grundlagen für weitere Schritte zu legen. Im Rahmen des Leitbilds Open Government wird die Dimension Transparenz über die bestehenden Informationsmöglichkeiten der Bürger hinaus gedacht. Transparenz im neuen Verständnis ist nicht mehr nur die Möglichkeit der Bürger, sich aus allgemein zugänglichen Quellen oder auf Antrag bei der Verwaltung zu informieren, sondern eine aktive Offenlegung von Informationen, Meinungsbildungs-, Abwägungs- und Entscheidungsprozessen und die Verfügbarkeit von Daten der öffentlichen Hand für Dritte innerhalb und außerhalb öffentlicher Stellen. Bei der Bereitstellung von Open Government Data geht es um Daten der öffentlichen Verwaltung, die Dritten zur Weiterverwendung zur Verfügung gestellt werden. Ob die bereitgestellten Daten als offen bezeichnet werden können, ist abhängig von verschiedenen Faktoren wie der Zugänglichkeit, den Formaten und den rechtlichen Bedingungen unter denen die Daten genutzt werden dürfen. Obwohl bislang verschiedene Definitionen des Begriffs existieren, besteht weitgehend Einigkeit über die Grundsätze, die Einfluss auf den Grad der Offenheit haben. Hierzu werden die Prinzipien von Open Data auf Daten des öffentlichen Sektors angewendet. In der praktischen Anwendung erweisen sich diese Kriterien als teilweise schwer bestimm- und messbar. Verwaltungsdaten, die als offene Daten bereitgestellt werden, sollen von Dritten möglichst einfach weiterverwendet werden können. Alle genannten Kriterien haben hierauf Einfluss, einige jedoch stärker als andere. Von besonderer Bedeutung sind in diesem Zusammenhang die drei Kriterien der Maschineninterpretierbarkeit, der Lizenzierung und der Nutzungskosten. Ein Datensatz sollte vorrangig diese drei Merkmale bis zu einem gewissen Grad erfüllen, um als offen eingestuft zu werden. Erst ein gewisser Grad an Maschineninterpretierbarkeit erlaubt die automatisierte Verarbeitung mit vergleichsweise geringem Aufwand. Sind die Nutzungsbestimmungen nicht so formuliert, dass sie eine Weiterverwendung einfach verständlich erlauben, sind im Einzelfall aufwendige Verhandlungen zwischen Datenbereitsteller und -nutzer mit unklarem Ausgang notwendig. Ist die Weiterverwendung eines Datensatzes geldleistungspflichtig, so schränkt dies den Kreis der potenziellen Nutzer entsprechend ein, gesamtwirtschaftliche Effekte werden in geringerem Maße realisiert. Generell gilt, dass es sich bei der Offenheit von»offenen Daten«bzw.»offenen Verwaltungsdaten«weniger um einen fest definierbaren einheitlichen Zustand handelt als vielmehr um einen Prozess hin zu größerer Offenheit einzelner Organisationen durch die Erleichterung der Weiterverwendung ihrer Datensätze. Konsequenz daraus ist, dass offene Daten unterschiedlich weit geöffnet sein können. Es handelt sich um ein Spektrum von Offenheit von der Erfüllung einiger weniger der beschriebenen Kriterien offener Daten bis hin zur Erfüllung vieler bis aller Kriterien. Gleichzeitig verfügen Datensätze oder Informationen, die noch nicht als 2

9 1 ZUSAMMENFASSUNG offen bezeichnet werden können, über das Potenzial, durch geeignete Veränderungen als offene Daten bereitgestellt zu werden. Die notwendigen Änderungen können unterschiedlich viel Aufwand verursachen. Neben der Klärung der Frage, was unter offenen Daten zu verstehen ist, liegt im Rahmen des ersten Teils der Untersuchung der Schwerpunkt auf der Frage, welche Chancen und Risiken bzw. Potenziale und Herausforderungen sich durch die Existenz offener Verwaltungsdaten für die Zielgruppen Bildung, Bürger, Medien, öffentliche Verwaltung, Politik, Wirtschaft, Wissenschaft und Zivilgesellschaft ergeben können. Eine Auswahl ist in Tabelle 1 dargestellt. Die Studie zeigt auf, dass offene Daten für unterschiedliche Zielgruppen auch unterschiedliche Chancen bieten und die Zielgruppen vor unterschiedliche Herausforderungen stellen. Tabelle 1: Auswahl von Chancen und Risiken/Herausforderungen über die Zielgruppen hinweg Chancen (aus 50) Risiken/Herausforderungen (aus 33) Image- und Akzeptanzgewinn (ÖV) Veränderung der Rolle von Organisationen (Wir, Wis, Med, Ziv) ökonomischer Mehrwert durch Weiterverarbeitung (Wir) Unterstützung von Organisationen in der Verfolgung ihrer Ziele (Ziv) Zugang zu relevanten Informationen als Grundlagen zur Mitwirkung an politischen Entscheidungen und Prozessen (Bü) Ergänzung und Verbesserung wissenschaftlicher Ergebnisse (Wis) existierende Qualifikationen unzureichend (Bü, ÖV, Ziv, Med) Überforderung infolge von begrenzter Motivation und Zeit, Desinteresse und Informationsverdrossenheit (Bü) Deanonymisierung von Daten (ÖV) Qualität offener Daten (Wir) Bi Bildung Bü Bürger Med Medien ÖV öffentliche Verwaltung Pol Politik Wir Wirtschaft Wis Wissenschaft Ziv Zivilgesellschaft Mit der Open-Government-Plattform für Deutschland bietet sich das Potenzial, die Datenangebote öffentlicher Stellen wesentlich systematischer auf die Bedürfnisse der verschiedenen Gruppen einer modernen Wissensgesellschaft hin fortzuentwickeln und strategisch sinnvoll einzusetzen. Mit der einheitlichen Bereitstellung offener Daten ergeben sich z. B. diverse Anknüpfungspunkte für aktuelle Strategien, Projekte und Trends der Verwaltungstransformation und gesellschaftlicher wie technologischer Entwicklungen. Vorteile einer föderalen Open-Government-Plattform für Deutschland mit dem Schwerpunkt auf der Bereitstellung offener Verwaltungsdaten lassen sich für Datenbereitsteller und -nutzer festmachen. Es ergeben sich u. a. folgende Vorteile: Aufbau eines deutschlandweit einheitlichen Zugangs zu offenen Verwaltungsdaten umfangreichere Weiterverwendung offener Verwaltungsdaten durch Dritte Förderung von Innovation, Transparenz und Beteiligung durch einheitlichen Datenzugang verbesserte Außendarstellung teilnehmender Stellen durch erhöhte Sichtbarkeit Unterstützung der Vereinheitlichung von Standards, Prozessen und Richtlinien zur Bereitstellung (offener) Verwaltungsdaten; Verbesserung von verwaltungsinternen Abläufen 3

10 1 ZUSAMMENFASSUNG Mit der zukünftigen Bereitstellung immer größerer Mengen an einfach weiterverwendbaren Verwaltungsdaten gilt es, diese langfristig gesehen zu einer nachhaltigen nationalen Dateninfrastruktur zu verdichten, bei der Anforderungen des föderalen Systems berücksichtigt werden. Das Auffinden geeigneter Datensätze und die Verarbeitung durch Akteure aus Zivilgesellschaft, Wissenschaft, Wirtschaft und Verwaltung auf höchstem Niveau gilt es so effizient wie möglich zu gestalten. Dazu ist das Datenangebot fortwährend auszubauen, und Datenbereitstellern und -nutzern sind entsprechende Werkzeuge an die Hand zu geben. DIE RECHTLICHE DIMENSION VON OPEN GOVERNMENT DATA Die Analyse der rechtlichen Grundlagen zeigt, dass sich die Veröffentlichung staatlicher Daten und die Gestattung ihrer Weiterverwendung als Verwaltungsaufgabe begreifen lässt und sich als solche durchaus in den Kanon überkommener (Daseinsvorsorge-) Aufgaben einfügt. Die europarechtliche Prägung in einigen Teilbereichen steht nicht entgegen. Es entspricht den verfassungsrechtlichen Grundlagen, denen zwar keine unmittelbaren subjektiven Transparenzansprüche entnommen werden können, ein hinreichendes Niveau an Transparenz und Offenheit als Basis demokratischer Legitimation aufrechtzuerhalten. Dieser grundgesetzliche Auftrag richtet sich an Gesetzgebung und Verwaltung gleichermaßen. Ein Verständnis als öffentliche Aufgabe zeigt auch, dass die Verwaltung befugt ist, im Rahmen der ihr zugewiesenen Eigenverantwortlichkeit diese neue Aufgabe anzunehmen am deutlichsten kommt dies im»aufgabenfindungsrecht«der Kommunen zum Ausdruck, wo der Gesetzgeber nicht selbst bereits die Veröffentlichung als pflichtige Aufgabe ausgestaltet hat, Grenzen definiert (z. B. in Form datenschutzrechtlicher Regelungen) oder die Modalitäten näher umschrieben hat (z. B. in Form von Vorgaben für die Weiterverwendung, wenn diese einmalig gestattet wurde). In weiten Teilen handelt es sich derzeit um freiwillige Aufgaben, die der gesetzesfreien Verwaltung zugeordnet werden können. Wie bei jeder staatlichen Aufgabe sind auch bei der Veröffentlichung staatlicher Daten zur Weiterverwendung der Rechtscharakter der Aufgabe, der immer öffentlich-rechtlicher Natur ist, und die zu ihrer Erfüllung gewählten Handlungsinstrumente zu differenzieren. Die öffentliche Verwaltung kann sowohl auf öffentlich-rechtliches Handeln zurückgreifen als sich auch den Rechtsformen des Privatrechts bedienen. Dies gilt auch im Rahmen der Veröffentlichung staatlicher Daten sowohl für die zu diesem Zweck gewählte Organisationsform, z. B. ein gemeinsames ebenenübergreifendes Datenportal, als auch die Handlungsform. Die Veröffentlichung und vor allem die Gestattung der Weiterverwendung in Form der Einräumung von Nutzungsrechten zu bestimmten Nutzungsbedingungen (zusammengefasst in sog. Nutzungsbestimmungen) kann also einem öffentlich-rechtlichen Modell folgen oder als typengemischter Nutzungsvertrag ausgestaltet werden. Die existierenden gesetzlichen Rahmenbedingungen schränken die Wahlfreiheit der datenbereitstellenden Behörde insofern kaum ein. Dies gilt auch im Rahmen des staatlichen Urheberrechts. Unabhängig davon, in welchem Rechtsregime sich die Behörde bewegt, muss sie einerseits diejenigen Werke, die von 5 UrhG erfasst werden und gemeinfrei sind, auf dieser Grundlage bereitstellen und kann andererseits für alle staatlichen Werke im Rahmen des Urheberrechtsgesetz eine Weiterverwendung gestatten, indem sie Nutzungsrechte»einräumt«. Außerhalb des Anwendungsbereichs des Urheberrechtsgesetzes (weil kein Werk i. S. d. 2 UrhG vorliegt) können zwar keine absolut wirkenden Rechte formuliert werden, dennoch obliegt es dem Verfügungsberechtigten, die Weiterverwendung z. B. von Daten durch relativ wirkende Vereinbarungen (Privatrecht) oder öffentlich-rechtliche Nutzungsbestimmungen zu reglementieren. 4

11 1 ZUSAMMENFASSUNG Angesichts der Einordnung der Veröffentlichung staatlicher Daten und der Gestattung der Weiterverwendung als öffentliche Aufgabe erscheint die weitgehende Orientierung an einem öffentlich-rechtlichen Gedankenmodell vorzugswürdig. In diesem Verständnis ist ein Open-Data- Portal als eine öffentliche Einrichtung, die einzelnen Datensätze als öffentliche Sachen, Nutzungsbedingungen als Umschreibung des konkreten Widmungszweckes (z. B. auch unter Ausschluss der kommerziellen Nutzung) und die ggf. zu entrichtende Geldleistung als eine Benutzungsgebühr zu klassifizieren. Die Widmung obliegt der verfügungsberechtigten, in der Regel der datenhaltenden Stelle und ist im gesetzlichen Rahmen nicht an besondere Handlungsformen gebunden, kann sich also auch konkludent durch die Bereitstellung und die Definition von Nutzungsbestimmungen vollziehen. Im Falle der Nutzung entsteht ein öffentlichrechtliches Benutzungsverhältnis zwischen Bereitsteller und Datennutzer, welches durch die Nutzungsbestimmungen und die tatsächliche Inanspruchnahme begründet wird. Bei der Ausgestaltung dieser Aufgabe muss die Behörde den geltenden gesetzlichen Rahmen beachten. Dieser enthält allerdings nur vereinzelt Regelungen und Vorgaben zu den Grenzen einer proaktiven Veröffentlichung, zu den Modalitäten der Bereitstellung, zu den zulässigen Inhalten von Nutzungsbestimmungen sowie zur zulässigen Bepreisung der Weiterverwendung. Im Übrigen sind aber sowohl die Grundentscheidung über die Veröffentlichung sowie die Wahl der Rechtsform, die Ausgestaltung von Nutzungsbestimmungen und Geldleistungsmodellen in das Ermessen der zuständigen Behörde gestellt. Im Rahmen dieser Ermessensentscheidung können auch die Open-Data-Kriterien Berücksichtigung finden. Die zum Teil als Maximalforderung formulierten Kriterien finden keine Grundlage im geltenden Recht (Ausnahme in Teilen: Diskriminierungsfreiheit in Form des Gleichheitssatzes und dem Gebot der Barrierefreiheit), eine Orientierung an diesen ist aber umgekehrt gesetzlich nicht verwehrt. Nutzungsbestimmungen können in rechtlich zulässiger Weise in Anlehnung an existierende»lizenzen«formuliert werden. Die Gestaltungsfreiheit des Datenbereitstellers wird vom gesetzlichen Rahmen nur zum Teil begrenzt, so z. B. bei Haftungsausschlüssen dies unabhängig davon, ob im Rahmen des Privatrechts das AGB-Recht Grenzen setzt oder eine Amtshaftung im Raum steht. Eine völlige Freizeichnung ist nicht möglich angesichts der allgemeinen Sorgfaltspflichten des Staates bei seiner Aufgabenerfüllung aber auch nicht beabsichtigt. Nutzungsbestimmungen sind das rechtspraktische Ergebnis der Einräumung von Nutzungsrechten und der Auferlegung von Nutzungsbedingungen. Sie regeln die Weiterverwendung von Daten, nicht den Zugang zu diesen. Die Festlegung von Nutzungsbestimmungen obliegt jeweils der datenbereitstellenden Behörde. Diese festgelegten Rechte und Bedingungen für die Weiterverwendung der Daten der bereitstellenden Behörde behalten auch dann ihre Gültigkeit, wenn von einem anderen Portal auf den Datensatz verlinkt wird. Die Festlegung von klaren Nutzungsbestimmungen empfiehlt sich aus Gründen der Rechtssicherheit für den Datenbereitsteller und die Datennutzer. Zudem lässt sich die Festlegung mit der Rückbeziehbarkeit der Daten und den hiermit einhergehenden Fragen der Haftung und Qualitätssicherung begründen. Nutzungsbestimmungen können sowohl privatrechtlich als auch öffentlich-rechtlich ausgestaltet werden, beide Varianten bieten ausreichend Ausgestaltungsspielraum. Grundsätzlich bestehen für ein nationales Open-Government-Data-Portal in Deutschland die Möglichkeiten der Übernahme einer marktüblichen Lizenz, der Anpassung einer ausländischen Eigenentwicklung und die Entwicklung eigener Nutzungsbestimmungen. Die Analyse bestehender 5

12 1 ZUSAMMENFASSUNG marktüblicher Lizenzen und spezifischer Eigenentwicklungen ausländischer Open-Government- Data-Portale hat gezeigt, dass beide Möglichkeiten für ein deutsches Portal Nachteile aufweisen und hinter den Vorteilen einer Eigenentwicklung in Deutschland zurückstehen. Es empfiehlt sich daher die Entwicklung eigener Nutzungsbestimmungen in Deutschland (unter Berücksichtigung gemeinsamer europäischen Aktivitäten). Aus der deutschen Rechtsordnung ergeben sich keine direkten Vorgaben für die Ausgestaltung spezifisch entwickelter Nutzungsbestimmungen. Neben grundsätzlichen rechtlichen Aspekten (z. B. der Nicht-Diskriminierung) bieten eine Reihe von Kriterien aus der Open-Data-Diskussion eine Orientierung. Der Nutzen, welcher sich aus der Weiterverarbeitung offener Verwaltungsdaten ergeben kann, hängt auch von der Einräumung bestimmter Nutzungsrechte wie der freien Weiterverwendung, der freien Weitergabe und der freien Veränderung ab. Diese stellen eine Untergrenze dar. Mit der Einräumung dieser Nutzungsrechte geht eine Einschränkung der möglichen Nutzungsbedingungen einher, wenn auch ein totaler Verzicht auf Bedingungen weder in der Open-Data-Diskussion angedacht ist noch sinnvoll erscheint. Eine Trennung nichtkommerzieller und kommerzieller Nutzungszwecke und eine Bepreisung kommerzieller Nutzungszwecke ist grundsätzlich denkbar und möglich. Die Ausgestaltung eigens entwickelter Nutzungsbestimmungen für das OGD-Portal in Deutschland umfasst zwei Kategorien von Inhalten. Dies sind einerseits notwendige Kriterien wie die Abdeckung von Nutzungsrechten und -bedingungen, die Konkretisierung von Schutzgegenstand und Reichweite der Nutzungsbestimmungen (bspw. räumliche und zeitliche Beschränkungen). Andererseits ergibt sich eine Reihe optionaler Kriterien wie Praktikabilität und Laienverständlichkeit oder, wenn so vorgesehen, die Trennung von kommerzieller und nichtkommerzieller Nutzung. Abbildung 1: Nächste Schritte bei Wahl eines öffentlich-rechtlichen Modells 6

13 1 ZUSAMMENFASSUNG Im Interesse einer einheitlichen Dateninfrastruktur in Deutschland erscheint es sachgerecht, die rechtlichen Grundlagen der Daten- und Informationsbereitstellung, die derzeit einerseits noch zwischen Zugangsansprüchen, Weiterverwendung und proaktiv ausgestalteten Angeboten, andererseits zwischen unterschiedlichen Datenkategorien und Verwaltungsbereichen differenzieren, in ein kohärentes Gesamtsystem zu bringen und ggf. anhand einheitlicher Definitionen in einem allgemeinen Informationsgesetzbuch zusammenzufassen. Zum Anderen bedarf es einer Abstimmung über die verschiedenen Verwaltungsebenen hinweg. Der geltende Rechtsrahmen stellt taugliche Mechanismen der Zusammenarbeit und der Verständigung über bestimmte Modalitäten (Metadaten, Nutzungsbestimmungen, Geldleistungen) zur Verfügung. Ein einheitliches Zugangsportal stellt sich aufgrund der konkreten Aufgabenstellung nicht als unzulässige Mischverwaltung dar und lässt sich auf Grundlage einer Verwaltungsvereinbarung realisieren. Eine erhöhte Verbindlichkeit lässt sich über Beschlüsse des IT-Planungsrates (z. B. hinsichtlich der Metadatenstandards) oder über gesetzliche Mechanismen erreichen. DIE ORGANISATORISCHE DIMENSION VON OPEN GOVERNMENT DATA Open Government Data bilden die Grundlage und den Ausgangspunkt für einen langfristigen, ebenenübergreifenden Prozess der Veränderung in Richtung eines elektronisch gestützten Open Governments. Ebenenübergreifende Open Government Data implizieren vor allem eine Zusammenarbeit und Koordination vielfältiger Akteure innerhalb- und zunehmend auch außerhalb der öffentlichen Verwaltung. Vor diesem Hintergrund sind Open Government Data auch als eine organisatorische Herausforderung zu betrachten. Um den Open-Government-Prozess im föderalen Deutschland erfolgreich zu gestalten, bedarf es einer nachhaltigen Organisation, die Regeln und Grundsätze für die Zusammenarbeit definiert. Im Rahmen der Studie galt es daher, drei Bereiche zur Organisation von Open Government Data schwerpunktmäßig zu untersuchen: Geldleistungsmodelle für Open Government Data Governance für Open Government in Deutschland Betreibermodell für die Open-Government-Plattform Das Ziel im Untersuchungsbereich»Geldleistungsmodelle«bestand darin, geeignete Geldleistungsmodelle für Open Government Data unter Berücksichtigung der Rahmenbedingungen und Implikationen im föderalen Deutschland zu bestimmen. Geldleistungen stellen einen Überbegriff für sowohl privatrechtliche Entgelte als auch öffentlich-rechtliche Gebühren für die Bereitstellung von Daten zur Nutzung dar. Die Nutzung der Daten kann entweder geldleistungspflichtig oder geldleistungsfrei erfolgen. Ein Geldleistungsmodell ist folglich ein Schema bzw. eine Systematik für die Bepreisung der Nutzung staatlicher Daten von geldleistungspflichtig bis geldleistungsfrei. Das Vorgehen bei der Untersuchung der Geldleistungsmodelle erfolgte zunächst durch Analyse der rechtlichen Anforderungen und daraus resultierender Ansätze für Geldleistungen. Ebenso wurden Anwendungsbeispiele von Geldleistungsmodellen in verschiedenen Datensektoren und - portalen untersucht. Die Analyse zeigte, dass eine Vielfalt von rechtlichen Anforderungen für Geldleistungen besteht, die mitunter konkurrieren. Die Rechtsetzungskompetenz für Geldleistungen ist auf verschiedene Ebenen verteilt. Die Rahmenbedingungen schlagen sich in einer zum Teil hohen Komplexität, der fachlichen Prägung und einer ausgeprägten Heterogenität 7

14 1 ZUSAMMENFASSUNG der Geldleistungsmodelle nieder. Die hohe Komplexität und Heterogenität haben inkompatible Geldleistungsstrukturen zwischen den Ebenen zur Folge, was die Etablierung eines homogenen staatlichen Datenangebots in Deutschland erschwert. Sowohl aufseiten der Datennutzer als auch bei den Daten bereitstellenden Verwaltungen entstehen hohe Aufwendungen für die Administration der häufig individuellen Nutzungsverträge. Weiterhin wird die Datennutzung durch die komplexen Geldleistungsstrukturen, die insbesondere potenzielle Nutzer in kleinen und mittleren Unternehmen (KMU), Start-ups und auch in der öffentlichen Verwaltung von der Nutzung abhalten, gehemmt. Gleichwohl befinden sich die europäischen und nationalen Rahmenbedingungen für Geldleistungen im Wandel. So stehen gegenwärtig einige in ihrem Geltungsbereich weitreichende Rechtsnormen vor der Novellierung (z. B. PSI-Richtlinie/IWG, GeoZG des Bundes). Für die Novellierungen, die insbesondere von EU-Richtlinien ausgehen, ist charakteristisch, dass die Möglichkeiten zur Erhebung von Geldleistungen limitiert werden. Ebenso wird z. B. mit dem IMAGI-Modellvorhaben zu Lizenz- und Kostenfragen das Ziel verfolgt, eine zentrale Bereitstellung staatlicher Geoinformationen unter Anwendung eines einheitlichen Geldleistungs- und Lizenzmodells in Deutschland zu erproben. Trotz der Heterogenität der Geldleistungsmodelle lassen sich aus den (inter-)nationalen Reformbestrebungen übergreifende, beispielhafte Trends für die Bepreisung staatlicher Daten ableiten: Geldleistungsfreiheit: Die geldleistungsfreie Datennutzung findet im Zuge der Open- Government-Data-Bewegung zunehmend Verbreitung. Strategische Geldleistungsreduktion: Zur Förderung der Datennutzung haben etliche datenhaltende Behörden die Höhe der Geldleistungen gesenkt und einfache, standardisierte Geldleistungsmodelle etabliert. Beschränkung auf Zusatzkosten: Im Zuge der Novellierung einiger Rechtsnormen wird die Möglichkeit zur Erhebung von Geldleistungen auf die Höhe der Zusatzkosten für die Datenbereitstellung begrenzt. Geldleistungspflicht für kommerzielle Datennutzung: Die Erhebung von Geldleistungen wird vielfach nach dem Nutzungszweck differenziert und nur auf die kommerzielle Datennutzung angewendet. Freemium: Der aus der Internet- bzw. Medienwirtschaft stammende Freemium- Gedanke findet auch unter datenhaltenden Stellen Verbreitung: Basisleistungen werden geldleistungsfrei abgegeben und Leistungen mit Mehrwertcharakter geldleistungspflichtig. Preisobergrenze: Einige Behörden haben sich an privatwirtschaftlichen Flatrateangeboten orientiert und testen sukzessive Geldleistungsmodelle mit Preisobergrenze. Haupttriebkraft für die Vereinfachung von Geldleistungsmodellen und ihren Rahmenbedingungen sind die angenommenen ökonomischen Potenziale der Datennutzung. So können staatliche Daten sowohl als»rohstoff«für Start-up-Unternehmen und neue Geschäftsmodelle als auch als essenziell zur Optimierung von Geschäftsprozessen in diversen Branchen betrachtet werden. Der privatwirtschaftliche Bedarf an staatlichen Daten wird im Zuge der weiteren technologischen Vernetzung perspektivisch zunehmen. Zur Stimulierung des ökonomischen Potenzials staatlicher Daten haben viele Behörden in Europa ihre Datenbestände geöffnet, Geldleistungen reduziert und Geldleistungsmodelle vereinfacht. Fallstudien zeigen die Korrelation zwischen der Höhe der Geldleistung und der Nutzung von Verwaltungsdaten durch Wirtschaftsakteure, die zur Stimulierung der Volkswirtschaft beiträgt. 8

15 1 ZUSAMMENFASSUNG Daneben ist der verwaltungsseitige Nutzen hervorzuheben, der aus der Vereinfachung der Geldleistungsmodelle resultiert. Aufseiten der öffentlichen Verwaltung birgt die Öffnung der Verwaltungsdaten ebenfalls erhebliche Nutzenpotenziale: Die Bereitstellung von frei zugänglichen Verwaltungsdaten fördert die Vernetzung sowie das Wissens- und Informationsmanagement innerhalb der öffentlichen Verwaltung. Einfache Geldleistungsmodelle oder Geldleistungsfreiheit senken überdies den administrativen Aufwand, z. B. für Abrechnung, Zahlungsverfolgung etc. Die Bereitstellung offener Verwaltungsdaten ist ein bedeutender Schritt in Richtung einer vernetzten, transparenten und effizienten Verwaltung. Trotz der erheblichen volkswirtschaftlichen Potenziale der Datennutzung bestehen Hemmnisse für eine flächendeckende, geldleistungsfreie bzw. -minimale Datennutzung. Neben der dezentralen Kompetenzverteilung und rechtlichen Anforderungen zur Erhebung von Geldleistungen ist es vor allem das haushaltsbedingte Erfordernis einiger Behörden, ihre Investitionen und Infrastrukturen durch die Datenbereitstellung zu refinanzieren. Die Abhängigkeit von der Refinanzierung ist behördenindividuell zu bewerten. Mithin könnten jedoch alternative Finanzierungsformen und eine Erhöhung der Datennutzung bei gleichzeitiger Geldleistungsreduktion in Erwägung gezogen werden. Ebenso ist der administrative Aufwand für die Datenbereitstellung den Einnahmen bei der Betrachtung der Wirtschaftlichkeit gegenüberzustellen. Vor dem Hintergrund der komplexen Rahmenbedingungen wird ein umsetzbarer, d. h. realistischer Geldleistungsansatz für Open Government Data empfohlen. So sollten auf der Open- Government-Plattform zunächst alle Geldleistungsmodelle mitsamt dezentraler Abrechnung zugelassen sein. Denn die Schaffung eines größtmöglichen Datenangebots und die Vernetzung der Datenangebote durch die Plattform genießen Priorität. Gleichzeitig wird jedoch empfohlen, die Geldleistungsmodelle mittel- bis langfristig ebenenübergreifend anzugleichen, um ein kompatibles Datenangebot zu realisieren. Dazu wird vorgeschlagen, dass sich Bund, Länder und Kommunen mittelfristig auf gemeinsame Grundsätze zur Bepreisung der Datennutzung verständigen. Abschließend werden Eckpunkte für gemeinsame Grundsätze zur Bepreisung der Datennutzung formuliert. Das Ziel im Untersuchungsbereich»Governance«bestand darin, eine Organisationsstruktur (»Governancemodell«) zu beschreiben, die als langfristige Basis für die ebenenübergreifende Zusammenarbeit im Bereich Open Government dient, wobei der Schwerpunkt der Zusammenarbeit zunächst auf Open Government Data liegt. Der Begriff Governance bezeichnet im Kontext dieser Studie die ebenenübergreifende Koordinierung der an der Weiterentwicklung von Open Government in Deutschland arbeitenden Akteure. In Bezug auf die Governance wird bewusst von Zusammenarbeit im Bereich Open Government gesprochen, um der Eigenschaft von Open Government Data als Grundlage für Open Government sowie dem damit verbundenen Entwicklungsprozess und -potenzial gerecht zu werden. Ebenso sollte im Rahmen des Untersuchungsbereichs ein Finanzierungsmodell für die ebenenübergreifende Kooperation zu Open Government in Deutschland, vor allem zu einer Open-Government-Plattform, beschrieben werden. Bei der Untersuchung der Governance wurden Kernfunktionen definiert, die eine Governance im Kontext von Open Government erfüllen muss. Die Funktionen resultieren zum einen aus den formulierten Zielen, Absichten und Eckpunkten von Bund und Ländern in Bezug auf die Weiterentwicklung von Open Government in Deutschland. Zum anderen wurden die Funktionen aus den in der Studie identifizierten Handlungsbedarfen in Bezug auf strategische, organisatorische, rechtliche und technische Rahmenbedingungen für Open Government Data 9

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