Standardisierung im europäischen Gebiets- und Artenschutz mehr Planungs- und Rechtssicherheit

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1 Eine Zukunftsaufgabe in guten Händen Standardisierung im europäischen Gebiets- und Artenschutz mehr Planungs- und Rechtssicherheit Bundesfachtagung Naturschutzrecht am 17. und 18. September 2015 in Kassel Dirk Bernotat Fachgebiet II 4.2 Eingriffsregelung, Verkehrswegeplanung

2 Standardisierung im Gebiets- und Artenschutz Vortragsübersicht I. Begriffsverständnis und Gegenstand von Standardisierung II. Aufgaben u. Vorteile von Standards III. F+E-Vorhaben Standardisierungspotenzial Wulfert et al. (2015) IV. Beispiele für Standards im Gebiets- u. Artenschutz V. Fazit und Ausblick 2

3 Gliederung I. Begriffsverständnis und Gegenstand von Standardisierung 3

4 Standardisierung im Gebiets- und Artenschutz 1. Begriffsverständnis im Naturschutz Standards / Standardisierung Norm / Normierung Im Naturschutz werden die Begriffe eher weit verstanden 2. Gegenstand von Standardisierung Inhalte (z.b. Mindestinhalte von Plänen/Prüfunterlagen) Methoden (z.b. zur Erhebung, Prognose, Bewertung) Begriffe / Definitionen Verfahren / Verfahrensabläufe Ziel-, Grenz-, Orientierungswerte Zertifizierung von Personenkreisen 4

5 Standardisierung im Gebiets- und Artenschutz 3. Charakteristik von Standards im Naturschutz Natur ist weniger einheitlich als z.b. technische Produkte (vgl. z.b. variierende Habitatansprüche von Arten) => hoher Differenzierungsgrad erforderlich Selten rechtsverbindliche Norm ( technischer Umweltschutz) Verbindlichkeit / Legitimation durch Akzeptanz, Verbreitung und Anwendung 5

6 Standardisierung im Gebiets- und Artenschutz 4. Besonderheit beim Gebiets- und Artenschutz Hohe Bedeutung wissenschaftlich abgeleiteter Kriterien und Maßstäbe Berücksichtigung der besten einschlägigen wiss. Erkenntnisse (EuGH , Rs. C-127/02, Rn. 54, 61) Ausschöpfung aller wiss. Mittel und Quellen (Kokott zu C-127/02; BVerwG , Az. 9 A 20.05, Rn. 62) + Strenge Prüf- und Vorsorgemaßstäbe aus wissenschaftlicher Sicht keine vernünftigen Zweifel (EuGH , Rs. C-127/02, Rn. 61) + in Prüfungen ist ein Einzelfallbezug gefordert, der in den Standard integriert werden muss => Entwicklung von Leitfäden und Fachkonventionen 6

7 Standardisierung im Gebiets- und Artenschutz Was sind Fachkonventionen? Konventionen mit einem Gültigkeitsbereich für einen bestimmten Wissenschafts- und Technikbereich. I.d.R. fachintern erstellt (Plachter et al. 2002:37). Verständigung unter Fachleuten weiche Form der Standardisierung Schnittstelle zwischen Naturwissenschaft u. Rechtsnorm

8 Gliederung II. Aufgaben und Vorteile von Standardisierung 8

9 Standardisierung im Gebiets- und Artenschutz 1. Aufgaben der Standardisierung Z.B. Untersetzung unbestimmter Rechtsbegriffe Z.B. Operationalisierung der Erheblichkeit von Beeinträchtigungen / von Verbotstatbeständen Schlüsselfrage in vielen Prüfungen Heterogenität in Praxis / ggf. Gutachterstreit Rechts- und Verfahrensunsicherheit Nachvollziehbarkeit und Objektivität gefordert Gleichbehandlungsgrundsatz 9

10 Standardisierung im Gebiets- und Artenschutz 2. Vorteile von Standards / Fachkonventionen 1. bieten Hilfe + Unterstützung für die Praxis 2. erhöhen Objektivität der Entscheidungen 3. sichern Qualität der Prüfungen 4. vermindern Aufwand + Kosten für alle Beteiligten 5. erhöhen Planungs- und Rechtssicherheit 6. dienen damit auch der Verwaltungsvereinfachung und Verfahrensbeschleunigung 10

11 Gliederung III. F+E-Vorhaben Standardisierungspotenzial 11

12 F+E-Vorhaben F+E-Vorhaben Standardisierungspotenzial im Bereich der arten- und gebietsschutzrechtlichen Prüfung (FKZ ) Juni 2013 bis März 2015 Arbeitsgemeinschaft: Bosch & Partner GmbH Simon & Widdig GbR Dr. Marcus Lau (Füßer & Kollegen) Prof. Dr. Dr. Andreas Mengel (Universität Kassel) => Bericht unter Wulfert et al. (2015) 12

13 F+E-Vorhaben Zielsetzungen des F+E-Vorhabens: 1. Identifikation und Dokumentation bestehender Standardisierungsansätze 2. Ableitung und Priorisierung von Themenfeldern mit Standardisierungsbedarf 13

14 F+E-Vorhaben 1. Identifikation bestehender Standards i.w.s. Recherche maßgeblicher Beiträge zur Abarbeitung der arten- und gebietsschutzrechtlichen Prüfung Vorgaben und Empfehlungen von Zulassungs- oder Fachbehörden F+E-Vorhaben mit entsprechendem thematischen Schwerpunkt einschlägige, fachwissenschaftlich fundierte Veröffentlichungen zu spezifischen Fragestellungen 14

15 F+E-Vorhaben 2. Dokumentation bestehender Ansätze Dokumentation in Steckbriefen (273 Seiten Anhang) Beschreibung Typisierung Besonderheiten Übersichts-Tabelle zur Orientierung sowie gezielten Suche 15

16 F+E-Vorhaben

17 F+E-Vorhaben 3. Identifikation des Standardisierungspotenzials Auswertung und Analyse vorhandener Ansätze Themenfelder in Anlehnung an die Arbeitsschritte der gebietsund artenschutzrechtlichen Prüfung Einschätzung: Übereinstimmung Rechtsbezug Aktualität Konkretisierungsgrad Ableitung von Standardisierungspotenzial und -bedarf 17

18 F+E-Vorhaben 4. Priorisierung / Reihung Besonderer Handlungsbedarf, vorrangige Bearbeitung im Rahmen von F+E-Vorhaben Relevanz der Thematik (Bedeutung für die gebiets- bzw. artenschutzrechtliche Prüfung) Einschätzung der Machbarkeit 18

19 F+E-Vorhaben I. Hohe Priorität I.a Arten- und Gebietsschutz auf vorgelagerten Planungsebenen I.b Ermittlung und Bewertung kumulativer Beeinträchtigungen in der FFH-VP 19

20 F+E-Vorhaben II. Mittlere Priorität II.a Identifikation und Bewertung von Beeinträchtigungen charakteristischer Arten II.a II.b II.b II.c II.c II.e II.e Definition und Konkretisierung der Maßnahmen zur Vermeidung bzw. Schadensbegrenzung Beurteilung der Verschlechterung des Erhaltungszustands der Populationen einer Art im Rahmen des artenschutzrechtlichen Ausnahmeverfahrens (FCS-Maßnahmen) Bewertung des artenschutzrechtlichen Tötungsverbotes Monitoring bzw. Risikomanagement von Maßnahmen Operationalisierung des Tatbestandsmerkmals der Zwingenden Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses Bewertung des artenschutzrechtlichen Störungsverbotes Bewertung der Erheblichkeit der Beeinträchtigungen von Arten und Habitaten 20

21 F+E-Vorhaben Ergebnisse des F+E-Vorhabens Fachveranstaltung: Ergebnisse vor- und zur Diskussion gestellt Gastvorträge von Vertretern aus Praxis Dr. Storost (Richter am BVerwG a.d.) => vgl. UPR 2/2015 E. Roll (Eisenbahnbundesamt) H. Runge (Planungsgruppe Umwelt) Fazit: Klares Votum für Standards/Fachkonventionen F+E gibt guten Überblick über Vorhandenes und in Vorbereitung befindliches Themen mit hoher Priorität => neue F+E-Vorhaben 21

22 Gliederung IV. Beispiele für vorhandene Standards / Fachkonventionen 22

23 Beispiele für Standards 1. BfN-Fachkonventionen zur Bestimmung der Erheblichkeit in der FFH-VP (Lambrecht & Trautner 2007) 23

24 Beispiele für Standards BfN-Fachkonventionen von LAMBRECHT & TRAUTNER (2007) zur Bestimmung der Erheblichkeit von Lebensraumund Habitatverlusten in der FFH-VP Basierend auf fachwissenschaftlichen Daten zu den LRT und Arten wurden Orientierungswerte für noch tolerable / nicht erhebliche Verluste abgeleitet 6-jähriger Entwicklungs- und Abstimmungsprozess (aufeinander aufbauende F+E-Vorhaben; Forschungsbegleitkreis; Fachveranstaltung; Internetbeteiligung etc.) Quelle: Lambrecht Trautner (2007)

25 Beispiele für Standards Anerkennung und Anwendung in der Praxis Vom BVerwG in mehreren Urteilen als Orientierungs- und Entscheidungshilfe für die Bewertung der Erheblichkeit offiziell anerkannt z.b. BVerwG, Urteil v ; Az. 9 A 3.06; u.a. Rn.125 z.b. BVerwG, Urteil v ; Az. 9 A 25.12; Rn. 66 Von der LANA anerkannt (Beschluss v ) In der Praxis in vielen Prüfungen zu Vorhaben erfolgreich angewandt In zahlreichen Regelwerken / Leitfäden empfohlen (z.b. BMVI, Eisenbahnbundesamt, ASFINAG)

26 Orientierungswerte zu den LRT (Beispiele) Code Lebensraumtyp Orientierungswerte für Flächenentzug (in m 2 ) Klasse Stufe I Stufe II Stufe III wenn Verl. 1 % wenn Verl. 0,5 % wenn Verl. 0,1 % 1110 Sandbänke 6b 0,5 ha 2,5 ha 5 ha 1140 Vegetationsfreies Watt 6a Hainsimsen-Buchenwald Waldmeister-Buchenwald Labkraut-Eichen-Hainbuchenwald E0* Erlen-Eschen-Auwald Magere Flachland-Mähwiesen Trockene europäische Heiden Feuchte Hochstaudenfluren * Subkontin. Blauschillergrasrasen Temporäre Karstseen * Kalktuffquellen

27 Beispiele für Standards Weiterentwicklung + Integration der Fachkonventionen Für andere Wirkfaktoren unter Berücksichtigung gradueller Funktionsverluste, z.b. zur Bewertung von: Gehölzrückschnitten i.r. Hochwasserschutz (Brahms et al. 2009) Veränderungen der Bodenfeuchte (Kelschebach & Klüver 2011) Stickstoffeinträgen in FFH-LRT (BMVBS 2013) vgl. auch FFH-VP-Info mit 36 Wirkfaktoren ( Für verwandte Fragestellungen, z.b. zur: Bewertung v. Alternativen i.r. der Ausnahmeprüfung beim europäischen Gebiets- und Artenschutz (Simon et al. 2015) Bewertung v. Biodiversitätsschäden i.r. der Umwelthaftung nach 19 BNatSchG (Peters et al. 2015) Bewertung der Erheblichkeit i.r. des gesetzlichen Biotopschutzes nach 30 BNatSchG in der AWZ (BfN 2013)

28 Beispiele für Standards 2. BMVBS / KIfL (2010): Arbeitshilfe Vögel und Straßenverkehr 28

29 Beispiele für Standards BMVBS-Arbeitshilfe Vögel u. Straßenverkehr von KIfL (2010) Operationalisierung der Auswirkungen von Lärm auf Vögel Differenziert nach Vogel-Artengruppen Prognose-Instrumente: Kritischer Schallpegel, z.b. 52 db(a) tags Effektdistanzen Fluchtdistanzen 29

30 Tabelle 1: Übersicht über Artengruppen und Prognose-Instrumente Gruppe Kurzcharakterisierung Prognose-Instrumente Gruppe 1 Brutvögel mit hoher Lärmempfindlichkeit kritischer Schallpegel bzw. Fluchtdistanz Gruppe 2 Brutvogel mit mittlerer Lärmempfindlichkeit kritischer Schallpegel, Effektdistanz Gruppe 3 Gruppe 4 Gruppe 5 Brutvögel mit erhöhtem Prädationsrisiko bei Lärm Brutvögel mit untergeordneter Lärmempfindlichkeit Brutvögel ohne spezifisches Abstandsverhalten zu Straßen (u. a. Brutkolonien) kritischer Schallpegel, Effektdistanz Effektdistanz Effektdistanz, Fluchtdistanz artspezifischer Störradius der Brutkolonie Gruppe 6 Rastvögel und Überwinterungsgäste artspezifischer Störradius Definition: Als kritischer Schallpegel wird der Mittelungspegel nach RLS-90 bezeichnet, dessen Überschreitung eine ökologisch relevante Einschränkung der akustischen Kommunikation und damit von wesentlichen Lebensfunktionen einer Brutvogelart nach sich ziehen kann. Arbeitshilfe Vögel und Straßenverkehr, S. 4 30

31 Beispiele für Standards 3. BMVBS / Balla et al. (2013): Stickstoff in der FFH-VP 31

32 Beispiele für Standards BMVBS / Balla et al. (2013): Untersuchung u. Bewertung v. straßenverkehrsbedingen Nährstoffeinträgen in empfindliche Biotope BASt-Forschungsvorhaben zur Bewertung von N-Einträgen i.r. der FFH-VP Ableitung / Modellierung LRT-bezogener Critical Loads (CL) Vorhabenbezogenes Abschneidekriterium von 0,3 kg N / ha / a LRT-bezogene Bagatellschwelle von 3 % des CL Geplante weitere Operationalisierung für Praxis: FGSV-Leitfaden (Gelbdruck + Beteiligungsverfahren) LAI-LANA-AG: Leitfaden für immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren 32

33 Beurteilungsschema (HPSE S. 28)

34 Beispiele für Standards 4. LAG VSW (2015): Abstandsempfehlungen für WEA zu Vogellebensräumen 34

35 Beispiele für Standards Abstandsempfehlungen für WEA zu bedeutsamen Vogellebensräumen (LAG VSW 2015) Für WEA-sensible Arten und Artengruppen Mindestabstände und Prüfbereiche zu Vogellebensräumen (=> Tab. 1) und Brutplätzen (=> Tab. 2) Mindestabstände: repräsentieren Bereich, in dem überwiegender Teil der Aktivität zur Brutzeit stattfindet Prüfbereiche: Radien, innerhalb derer NH, Schlafplätze oder andere wichtige Habitate zu ermitteln sind 35

36 Tabelle 1: Übersicht über fachlich empfohlene Abstände von WEA zu bedeutenden Vogellebensräumen Vogellebensraum Europäische Vogelschutzgebiete (SPA) mit WEA-sensiblen Arten im Schutzzweck Alle Schutzgebietskategorien nach nationalem Naturschutzrecht mit WEA-sensiblen Arten im Schutzzweck bzw. in den Erhaltungszielen Feuchtgebiete internationaler Bedeutung entsprechend Ramsar- Konvention mit Wasservogelarten als wesentlichem Schutzgut Gastvogellebensräume internationaler, nationaler und landesweiter Bedeutung (Rast- und Nahrungsflächen; z.b. von Kranichen, Schwänen, Gänsen, Kiebitzen, Gold- und Mornellregenpfeifern sowie anderen Watund Schwimmvögeln) Regelmäßig genutzte Schlafplätze: Kranich, Schwäne, Gänse (mit Ausnahme der Neozoen) jeweils ab 1%-Kriterium nach WAHL & HEINICKE (2013) sowie Greifvögel/Falken und Sumpfohreule Hauptflugkorridore zwischen Schlaf- und Nahrungsplätzen bei Kranichen, Schwänen, Gänsen (mit Ausnahme der Neozoen) und Greifvögeln Überregional bedeutsame Zugkonzentrationskorridore Gewässer oder Gewässerkomplexe >10 ha mit mindestens regionaler Bedeutung für brütende und rastende Wasservögel * Weihen, Milane, Seeadler und Merlin Empfohlener Mindestabstand der WEA (Prüfbereiche in Klammern) 10-fache Anlagenhöhe mind. jedoch m 10-fache Anlagenhöhe mind. jedoch m 10-fache Anlagenhöhe mind. jedoch m 10-fache Anlagenhöhe mind. jedoch m Kranich: m (6.000 m) Schwäne, Gänse (ohne Neozoen): m (3.000 m) Greifvögel/Falken*& Sumpfohreule: m (3.000 m) Freihalten Freihalten 10-fache Anlagenhöhe mind. jdoch m

37 Tabelle 2: Übersicht über fachlich empfohlene Mindestabstände von WEA zu Brutplätzen / Brutvorkommen WEA-sensibler Vogelarten Art, Artgruppe Raufußhühner: Auerhuhn (Tetrao urogallus), Birkhuhn (Tetrao tetrix), Haselhuhn (Tetrastes bonasia), Alpenschneehuhn (Lagopus muta) Mindestabstand der WEA (Prüfbereich in Klammern) Rohrdommel (Botaurus stellaris) m (3.000 m) Zwergdommel (Ixobrychus minutus) m um die Vorkommensgebiete, Freihalten von Korridoren zwischen benachbarten Vorkommensgebieten m Schwarzstorch (Ciconia nigra) m ( m) Weißstorch (Ciconia ciconia) m (2.000 m) Fischadler (Pandion haliaetus) m (4.000 m) Wespenbussard (Pernis apivorus) m Steinadler (Aquila chrysaetos) m (3.000 m) Schreiadler (Aquila pomarina) m Kornweihe (Circus cyaneus) m (3.000 m) Wiesenweihe (Circus pygargus) Rohrweihe (Circus aeruginosus) m (3.000 m); Dichtezentren sollten insges. unabhängig v. der Lage der akt. Brutplätze berücksichtigt werden m Rotmilan (Milvus milvus) m (4.000 m) Schwarzmilan (Milvus migrans) m (3.000 m) Seeadler (Haliaeetus albicilla) m (6.000 m) Baumfalke (Falco subbuteo) 500 m (3.000 m) Wanderfalke (Falco peregrinus) m, Brutpaare der Baumbrüterpopulation m

38 Beispiele für Standards 5. FNN-Hinweis: Vogelschutzmarkierung an Hoch- und Höchstspannungsfreileitungen

39 FNN-Hinweis Vogelschutzmarkierung FNN-Hinweis Vogelschutzmarkierung an Hochund Höchstspannungsfreileitungen 1. Forum Netztechnik / Netzbetrieb im VDE (FNN) VDE = Verband der Elektrotechnik, Elektronik, Informationstechnik e.v. 2. Interdisziplinäre Arbeitsgruppe mit Vertretern von Netzbetreibern, Naturschutzorganisationen, Ministerien, Behörden, Planungsbüros und Herstellern 3. Als Technischer Hinweis nur Empfehlungscharakter VDE-Anwendungsregel N (zum Vogelschutz an Mittelspannungsleitungen gegen Stromschlag) 39

40 FNN-Hinweis Vogelschutzmarkierung I. Arten mit erhöhter Gefährdung durch Leitungsanflug u.a. nach EU-Leitfaden / Prinsen et al. (2011) bzw. dem Mortalitäts-Gefährdungs-Index (MGI) (Dierschke & Bernotat 2012) Generell besonders gefährdet: Trappen Störche, Kraniche, Reiherartige Wat- und Schnepfenvögel Raufußhühner Schwäne, Gänse, Enten, Rallen, Taucher, Säger Möwen, Seeschwalben 40

41 FNN-Hinweis Vogelschutzmarkierung II. Grundkonstellationen des Kollisionsrisikos Kategorie A Der Raum und das Vorhaben sind so konfliktträchtig, dass eine Konfliktminimierung durch Markierungen nicht ausreicht. Es besteht die Notwendigkeit, räumliche und technische Varianten zu prüfen. Erhebliche Beeinträchtigungen oder ein Konflikt mit dem artenschutzrechtlichen Tötungsverbot sind hier mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten (=> Ausnahmeverfahren). z.b. Trappengebiete m Puffer z.b. bedeutsame Kranich-Sammel(rast)plätze + Puffer z.b. EU VSG mit Wasservögeln oder Limikolen 41

42 FNN-Hinweis Vogelschutzmarkierung Kategorie B Der Raum und das Vorhaben sind konfliktträchtig und erfordern eine Konfliktminimierung/Mortalitätsminderung durch Markierung. z.b. regional bedeutsame Brut-/Rastgebiete relevanter Arten Kategorie C Der Raum bzw. das Vorhaben sind als konfliktarm einzustufen. Im Interesse des Landschaftsbildes oder aus Gründen der Verhältnismäßigkeit etc. kann auf Markierungen verzichtet werden. 42

43 FNN-Hinweis Vogelschutzmarkierung III. Technische Hinweise 1. Für Marker aus schwarz-weißen Kunststoffstäben liegen Belege zur Wirksamkeit vor aus ornithologischer Sicht präferiert vgl. auch LAG VSW (2012), NABU (2013) 2. Andere Markersysteme nur, wenn wiss. Nachweise zu vglb. Minimierung bestehen (z.b. s/w-spiralen) 3. Abstand der Markierungen in der Regel m 4. Technische Anforderungen z.b. für Entwicklung / Montage 43

44 Gliederung VI. Fazit und Ausblick 44

45 Fazit Fazit und Ausblick: 1. Standardisierung ist auch im Gebiets- u. Artenschutz wichtig 2. i.d.r. Leitfäden und Fachkonventionen als weiche Form 3. Rechtlicher Rahmen und methodisches Vorgehen sind weitgehend geklärt (Leitfäden, Fachkonventionen, Urteile ) 4. Offene Fragen v.a. im Detail u. bei Bewertung von Beeinträchtigungen bei bestimmten Wirkfaktoren 5. => Gegenstand von Forschung und Konventionsbildung 45

46 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit 46