Der Präventionsauftrag der gesetzlichen Unfallversicherung

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1 Der Präventionsauftrag der gesetzlichen Unfallversicherung Verfassungs- und europarechtliche Vorgaben für Präventionsmaßnahmen Von Anna Rink Duncker & Humblot Berlin

2 Inhaltsverzeichnis Einleitung Kapitel Der berufsgenossenschaftliche Präventionsauftrag des SGB VII 24 A. Begriff der Prävention 24 B. Historische Entwicklung der Prävention in der Unfallversicherung I. Regulativ über die Beschäftigung jugendlicher Arbeiter in Fabriken vom n. Unfallversicherungsgesetz vom III. Gewerbe-Unfallversicherungsgesetz vom IV. Berufskrankheitenverordnung vom und 2. Änderungsgesetz vom V. Unfallversicherungs-Neuregelungsgesetz vom VI. Arbeitssicherheitsgesetz vom VII. Unfallversicherungs-Einordnungsgesetz vom VTII. Entwicklung der Prävention unter europäischem Einfluss 36 IX. Fazit der geschichtlichen Entwicklung 37 C. Die berufsgenossenschaftliche Prävention im deutschen Arbeitsschutzsystem 37 I. Begriff des Arbeitsschutzes 37 II. Duales Arbeitsschutzsystem Staatliche Arbeitsschutzbehörden und Berufsgenossenschaften Zusammenarbeit nach der Gemeinsamen Deutschen Arbeitsschutzstrategie" Zusammenarbeit nach der Experimentierklausel" des 21 Abs. 4 ArbSchG 47 D. Präventionsauftrag des 14 Abs. 1 S. 1 SGB VH 48 E. Regelungsinstrumente der berufsgenossenschaftlichen Prävention nach dem SGB VH 51 I. Unfallverhütungsvorschriften Regelungsgegenstand von Unfallverhütungsvorschriften Bedeutung der Unfallverhütungsvorschriften für die Prävention II. Berufsgenossenschaftliche Regeln und Informationen 55

3 8 Inhaltsverzeichnis III. Überwachung 56 IV. Beratung 59 V. Einzelfallanordnungen nach 19 Abs. 1 S. 1 SGB VII n.f 59 VI. Sofort vollziehbare Anordnungen nach 19 Abs. 1 S. 2 SGB VII n.f. 61 VII. Beitragsrecht als Präventionsinstrument Gestaltung des Beitragsrechts in der gesetzlichen Unfallversicherung Prävention durch Beitragsgestaltung 63 Vin. Zusammenarbeit mit den Krankenkassen Kapitel Präventionsauftrag zwischen Staat und Selbstverwaltung 68 A. Selbstverwaltung in der Unfallversicherung 69 I. Die funktionale Selbstverwaltung 69 II. Verfassungsrechtliche Garantie der sozialen Selbstverwaltung 71 in. Konzeptionen der Selbstverwaltung Politische und juristische Selbstverwaltungskonzeptionen Formelle und materielle Selbstverwaltungskonzeptionen 74 IV. Begriffsmerkmale der sozialen Selbstverwaltung Öffentlich-rechtliche Rechtsform Betroffenenpartizipation Eigenverantwortliche Aufgabenerfüllung 78 B. Organisation der berufsgenossenschaftlichen Selbstverwaltung 79 I. Selbstverwaltungsorgane Vertreterversammlung Vorstand Geschäftsführer 83 II. Verband der Unfallversicherungsträger 84 C. Prävention als Bereich berufsgenossenschaftlicher Gestaltungsspielräume 90 I. Typologie der Gestaltungsspielräume 93 II. Gestaltungsspielräume im Rahmen der einzelnen Präventionsinstrumente Unfallverhütungsvorschriften 95 a) Erlassverfahren 95 b) Inhaltliche Gestaltungsspielräume 97 aa) Unfallverhütungsvorschriften nach 15 Abs 1 S. 1 Nr. 1 SGB Vn 99 bb) Unfallverhütungsvorschriften nach 15 Abs IS 1 Nr. 2 SGB vn " 102 cc) Unfallverhütungsvorschriften nach 15 Abs IS 1 Nr. 3 SGBVÜ '...103

4 Inhaltsverzeichnis 9 dd) Unfallverhütungsvorschriften nach 15 Abs, 1 S. 1 Nr. 4 SGB VII 104 ee) Unfallverhütungsvorschriften nach 15 Abs. 1 S. 1 Nr. 5 SGB VII 105 ff) Unfallverhütungsvorschriften nach 15 Abs. 1 S. 1 Nr. 6 SGB VII 105 gg) Unfallverhütungsvorschriften nach 15 Abs. 1 S. 1 Nr. 7 SGB VII 106 hh) Zwischenergebnis Überwachung 109 a) Mittelauswahl und Überwachungsanlass 109 b) Beschäftigung der Aufsichtspersonen 111 c) Zwischenergebnis Beratung Aus- und Fortbildung der für den Arbeitsschutz verantwortlichen Personen Überbetrieblicher arbeitsmedizinischer und sicherheitstechnischer Dienst Beitragsrecht 117 a) Gefahrtarif 117 b) Beitragsausgleichsverfahren 120 c) Prämien 125 ni. Ergebnis 129 D. Staatsaufsicht über die berufsgenossenschafüiche Prävention 131 I. Aufsicht nach 87 Abs. 2 SGB IV Begriff der Aufsicht nach 87 Abs. 2 SGB IV Maßstab der Aufsicht nach 87 Abs. 2 SGB IV 134 a) Einhaltung von Gesetz und sonstigem Recht 134 b) Zweckmäßigkeitskontrolle Aufsichtsmittel 137 a) Beratung zur Behebung der Rechtsverletzung 137 b) Verpflichtung zur Behebung der Rechtsverletzung 139 H. Fachaufsicht in Selbstverwaltungsangelegenheiten? 139 III. Umfang und Grenzen der Fachaufsicht nach 87 Abs. 2 SGB IV Rechtsstaatsprinzip als Aufsichtsbegrenzung 142 a) Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes 143 b) Bestimmtheitsgebot Gedanke der Systemgerechtigkeit Funktionsadäquanz der Fachaufsicht Organisationsadäquanz der Fachaufsicht Ergebnis 150 IV. Mitwirkungsrechte J51 E. Ergebnis 152

5 10 Inhaltsverzeichnis 3. Kapitel Berufsgenossenschaftliche Prävention unter europäischem Einfluss 156 A. Die Entwicklung des europäischen Arbeitsschutzes 156 I. Die Anfänge des europäischen Arbeitsschutzes 156 II. Die Einheitliche Europäische Akte 159 in. Die Neue Konzeption" Inhalt der Neuen Konzeption" Die europäische Normung 161 IV. Bewertung 162 B. Rechtsgrundlagen des europäischen Arbeitsschutzes 164 I. Art. 137 EG Die Regelung des Art. 137 EG Der Begriff der Arbeitsumwelt Handlungsmöglichkeit nach Art. 137 Abs. 2 EG 167 a) Art. 137 Abs. 2 S. 1 lit. a EG 167 b) Art. 137 Abs. 2 S. 1 lit. b EG 168 aa) Rechtsnatur der Richtlinie 168 bb) Mitgliedstaaten als Adressaten der Umsetzungsverpflichtung Richtlinien nach Art. 137 EG 170 a) Rahmenrichtlinie 89/391/EWG 170 b) Einzelrichtlinien 172 II. Art. 95 EG Die Regelung des Art. 95 EG Richtlinien nach Art. 95 Abs. 1 EG 176 C. Die Auswirkungen des europäischen Arbeitsschutzes auf die berufsgenossenschaftlichen Unfallverhtttungsvorschriften 177 I. Die heutige Umsetzungspraxis 177 n. Unfallverhütungsvorschriften als potentielles Umsetzungsinstrument von europäischen Richtlinien Umsetzungsadressat Rechtsqualität des innerstaatlichen Umsetzungsaktes Fristwahrung Anwendungsbereich der Richtlinie 183 a) Richtlinien nach Art. 95 EG 184 aa) Sachlicher Anwendungsbereich 184 bb) Persönlicher Anwendungsbereich 184 cc) Zwischenergebnis 188 b) Richtlinien nach Art. 137 EG 188

6 III. Inhaltsverzeichnis 11 Praktikabilität der Richtlinienumsetzung durch Unfallverhütungsvorschriften 189 D. Die Auswirkung des europäischen Arbeitsschutzes auf die sonstige berufsgenossenschaftliche Präventionstätigkeit 192 I. Einbringung des berufsgenossenschaftlichen Sachverstandes auf europäischer Ebene 192 II. Einflussnahme durch Konkretisierung 193 E. Endergebnis Kapitel Verfassungsmäßigkeit der unternehmerischen Präventionsverpflichtungen 195 A. Aufgabe und Finanzierung der Prävention in der bundesstaatlichen Kompetenzordnung 197 I. Bedeutung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG für die Beitragserhebung n. Merkmale des Sozialversicherungsbegriffs nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG Versicherung Sozialer Ausgleich 203 a) Sozialer Ausgleich in der Sozialversicherung 203 aa) Begriff 203 bb) Äquivalenzprinzip als Gegenpol 207 b) Besonderheiten der Unfallversicherung 207 aa) Exkurs: Vereinbarkeit des Unfallversicherungsmonopols mit den Art. 81 ff. EG 207 bb) Sozialer Ausgleich in der Unfallversicherung? 210 cc) Zwischenergebnis Organisatorische Durchführung Finanzierung durch Sozialversicherungsbeiträge 219 a) Der Unfallversicherungsbeitrag in der finanzverfassungsrechtlichen Abgabentypik 220 aa) Unfallversicherungsbeitrag als Steuer? 221 bb) Unfallversicherungsbeitrag als Vorzugslast? 223 cc) Unfallversicherungsbeitrag als Verbandslast? 225 dd) Unfallversicherungsbeitrag als Sonderabgabe? 226 ee) Unfallversicherungsbeitrag als Abgabe sui generis 228 b) Erhebung der Beiträge von den Beteiligten 229 c) Zweckbindung des Sozialversicherungsbeitrags 230 aa) Prävention als eigene Aufgabe der Unfallversicherung 231 bb) Grenzziehung zwischen eigenen und fremden Aufgaben der Unfallversicherung 234

7 12 Inhaltsverzeichnis (1) Präventionsmaßnahmen mit auf die Versichertengemeinschaft begrenztem Wirkungskreis 236 (2) Präventionsmaßnahmen mit unbegrenztem Wirkungsbereich 239 cc) Zwischenergebnis 242 HI. Ergebnis 243 IV. Abgrenzung zum Kompetenztitel des Arbeitsschutzes i. S. v. Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG 243 B. Die Bedeutung des Gleichheitssatzes für Aufgabe und Finanzierung der Prävention 246 I. Die staatsbürgerliche Lastengleichheit unter dem Blickwinkel der Finanzierungsverantwortlichkeit des Unternehmers 246 II. Rechtfertigung der Ungleichbehandlung der Unternehmer Rechtfertigung der Finanzierungsverantwortlichkeit für die Prävention von Arbeitsunfällen, Berufskrankheiten und arbeitsbedingten Gesundheitsgefahren 249 a) Exkurs: Die Rechtfertigung eigennütziger Beitragsanteile 250 b) Rechtfertigung der Finanzierung der Prävention durch fremdnützige Beiträge 250 aa) Fremdnütziger Beitragsanteil als Lohnbestandteil? 250 bb) Solidarität zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer als Rechtfertigungsgrund 253 cc) Besondere Verantwortungsbeziehung zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer als Rechtfertigungsgrund Gleichheitsrechtliche Bewertung der Finanzierung einer allgemeinen Gesundheitsvorsorge 257 in. Zwischenergebnis 259 C. Vereinbarkeit der Beitragsfinanzierung mit Freiheitsgrundrechten 259 I. Vermögensschutz durch Art. 14 GG 260 II. Berufsregelnde Tendenz der Abgabepflicht 262 HI. Unternehmerische Betätigungsfreiheit 264 IV. Verhältnismäßigkeit der unternehmerischen Finanzierungsverantwortlichkeit Prävention von betrieblich verursachten Gefahren Prävention allgemeiner Gesundheitsrisiken 267 V. Zwischenergebnis 267 D. Vereinbarkeit der präventionsbedingten Organisationspflichten des Unternehmers mit Freiheitsgrundrechten 268 I. Präventionsbedingte Organisationspflichten des Unternehmers 268 II. Vereinbarkeit der Organisationspflichten mit Art. 12 GG 270

8 Inhaltsverzeichnis 13 E. Vereinbarkeit des Präventionsauftrags nach 14 Abs. 1 S. 1 SGB VII mit rechtsstaatlichen Anforderungen 276 I. Vorbehalt des Gesetzes 277 II. Bestimmtheitsgrundsatz 278 F. Ergebnis 281 Schlussbetrachtung 283 Thesen 287 Literaturverzeichnis 289 Sachwortverzeichnis 311