Im Namen des Volkes BESCHLUSS

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1 THÜRINGER VERFASSUNGSGERICHTSHOF VerfGH 7/06 Im Namen des Volkes BESCHLUSS In dem Verfassungsbeschwerdeverfahren des Herrn F K, S, A - Beschwerdeführer - gegen 48 Abs. 3 Satz 2 und 6 ThürKO sowie die Wahl des Gemeinschaftsvorsitzenden der Verwaltungsgemeinschaft G am 2. Juni 2004, das Urteil des Verwaltungsgerichts Weimar vom 8. Juni K 5237/04.We - und den Beschluss des Thüringer Oberverwaltungsgerichts vom 13. Januar ZKO 878/05 - hat der Thüringer Verfassungsgerichtshof durch den gemäß 34 des Gesetzes über den Thüringer Verfassungsgerichtshof gebildeten und mit dem Mitglied des Verfassungsgerichtshofs Dr. Schwan als Vorsitzender und den Mitgliedern des Verfassungsgerichtshofs Prof. Dr. Bayer und Dr. Zwanziger besetzten Ausschuss am 8. August 2007 beschlossen: Die Verfassungsbeschwerde wird verworfen.

2 Gründe A. I. 1. Auf die Ausschreibung der Stelle eines hauptamtlichen Gemeinschaftsvorsitzenden für die Verwaltungsgemeinschaft G bewarben sich neben dem Beigeladenen des Ausgangsverfahrens, der dieses Amt seit dem 1. Oktober 1994 inne hatte, der Beschwerdeführer sowie sechs weitere Personen. Am 2. Juni 2004 wählte die Gemeinschaftsversammlung der Verwaltungsgemeinschaft den Beigeladenen. Mit am 11. Juni 2004 ausgehändigter Urkunde des Landratsamtes des I wurde er mit Wirkung vom 1. Oktober 2004 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Zeit für die Dauer von 5 Jahren zum Gemeinschaftsvorsitzenden ernannt. 2. Am erhob der Beschwerdeführer beim Verwaltungsgericht Weimar gegen die Verwaltungsgemeinschaft Klage. Das Verwaltungsgericht Weimar wies mit Gerichtsbescheid vom 3. Januar K 5237/04.We - diese Klage, soweit sie darauf gerichtet war, die Wahl des Beigeladenen zum Gemeinschaftsvorsitzenden aufzuheben, den Gemeinschaftsvorsitzenden neu zu wählen und die Stelle des Gemeinschaftsvorsitzenden bis zum Abschluss des Klageverfahrens nicht neu zu besetzen, als unzulässig zurück. Den weiteren Antrag, festzustellen, dass die Wahl des Beigeladenen zum Gemeinschaftsvorsitzenden der Beklagten rechtswidrig war, wies das Gericht als unbegründet ab. Zur Begründung führte es insoweit aus - anders als der Beschwerdeführer meine - forderten 48 Abs. 3 Satz 2 und Satz 6 ThürKO für Bewerber auf die Stelle eines Gemeinschaftsvorsitzenden nicht den Qualifikationsnachweis der Laufbahnprüfung für den gehobenen nichttechnischen Dienst in der Kommunalverwaltung und staatlichen allgemeinen Verwaltung oder den Verwaltungsabschluss Fachlehrgang II oder eine vergleichbare Qualifikation. Der Gesetzgeber knüpfe im Rahmen seiner Kompetenzen für das Kommunalwahlrecht und das Recht der kommunalen Wahlbeamten für an Wahlbeamte zu stellenden Anforderungen an diejenigen Regelungen an, die in Thüringen für die Berufung in ein Beamtenverhältnis allgemein gelten. In 48 Abs. 3 Satz 2 ThürKO stelle das Gesetz lediglich fest, dass der Gemeinschaftsvorsitzende VerfGH 7/06 2

3 die für sein Amt erforderlichen Voraussetzungen erfüllen müsse. Die Thüringer Laufbahnverordnung gelte für kommunale Wahlbeamte ausdrücklich nicht. Deshalb seien an einen kommunalen Wahlbeamten in Thüringen nur die allgemeinen Anforderungen aus 6 Abs. 1 ThürBG zu stellen. Daneben sei die sich aus 45 ThürBG ergebende allgemeine Altersgrenze bzw. die Verpflichtung des bisherigen Gemeinschaftsvorsitzenden, sich zur Wiederwahl zu stellen, zu beachten. Die Auffassung des Beschwerdeführers sei unzutreffend, das Erfordernis einer fachlichen Qualifikation ergebe sich aus 33 Abs. 2 Nr. 2 ThürKO. Danach müsse nur eine Gemeinde mindestens einen hauptamtlichen Gemeindebeamten mit der Befähigung zum gehobenen Verwaltungsdienst anstellen, wenn nicht der Bürgermeister mindestens diese Befähigung besitze und hauptamtlich tätig sei oder die Gemeinde einer Verwaltungsgemeinschaft angehöre. Gleiches gelte für seine Auffassung, dass aus den unterschiedlich ausgestalteten Wahlmodi für hauptamtliche Bürgermeister und Gemeinschaftsvorsitzende zu entnehmen sei, dass es bei Verwaltungsgemeinschaften nicht ausreichend sei, wenn nicht der Vorsitzende, sondern nur ein Bediensteter der Verwaltungsgemeinschaft die Befähigung zum gehobenen Verwaltungsdienst besitze. Hierfür spreche nichts. Dass die Neuregelung des 48 Abs. 3 ThürKO entbehrlich gewesen wäre, wenn nicht der Thüringer Gesetzgeber dadurch habe bestimmen wollen, dass neben der Berufserfahrung die fachliche Qualifikation eine Voraussetzung für das Amt des Gemeinschaftsvorsitzenden sein solle, treffe nicht zu. Das Gegenteil ergebe sich aus der Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung zum Gesetz zur Änderung der Thüringer Kommunalordnung und anderer Gesetze. Der Beschwerdeführer beantragte, die mündliche Verhandlung durchzuführen, in der er die vom Verwaltungsgericht als unzulässig angesehenen Anträge zurücknahm. Mit Urteil vom 8. Mai 2005 wies das Verwaltungsgericht den noch anhängigen Klageantrag erneut ab und vertiefte seine insoweit im Gerichtsbescheid angeführte Begründung. 3. Der Beschwerdeführer beantragte beim Thüringer Oberverwaltungsgericht, die Berufung gegen dieses Urteil wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen. Mit Beschluss vom 13. Januar ZKO 878/05 - lehnte das Oberverwaltungsgericht diesen Antrag ab. Zur Begründung führte es aus, zum einen habe der Be- VerfGH 7/06 3

4 schwerdeführer den Zulassungsgrund nicht hinreichend dargelegt. Zum anderen bedürfe die sinngemäß gestellte Rechtsfrage, was unter den gemäß 48 Abs. 3 Satz 2 ThürKO für das Amt des Gemeinschaftsvorsitzenden verlangten erforderlichen Voraussetzungen zu verstehen sei, nicht der Klärung in einem Berufungsverfahren. Sie ergebe sich unmittelbar aus dem Gesetz. Der hauptamtliche Gemeinschaftsvorsitzende sei kommunaler Wahlbeamter. Deshalb seien auf ihn grundsätzlich die Bestimmungen des Thüringer Beamtengesetzes anzuwenden. Daraus folge, dass der Gemeinschaftsvorsitzende zumindest die von 6 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 ThürBG aufgestellten allgemeinen Anforderungen für die Berufung in das Beamtenverhältnis erfüllen müsse. Der vom Beschwerdeführer vertretenen Auffassung, dass zu den geforderten Voraussetzungen darüber hinaus auch die Befähigung zum gehobenen Verwaltungsdienst gehöre, sei unzutreffend. Der Landesgesetzgeber habe sich dafür entschieden, bei den an Wahlbeamte zu stellenden Anforderungen lediglich an diejenigen Regelungen anzuknüpfen, die in Thüringen für die Berufung in ein Beamtenverhältnis allgemein, also ohne die besonderen laufbahnrechtlichen Voraussetzungen, gelten. Die Befähigung zum gehobenen Verwaltungsdienst stelle aber eine Zugangsvoraussetzung dar, die in der Thüringer Laufbahnverordnung geregelt sei. Diese gelte gemäß 1 Abs. 2 Nr. 2 ThürLbVO jedoch nicht für kommunale Wahlbeamte. Der Beschluss wurde dem Beschwerdeführer am 23. Januar 2006 zugestellt. II. 1. Mit seiner am 21. Februar 2006 beim Thüringer Verfassungsgerichtshof eingegangenen Verfassungsbeschwerde macht der Beschwerdeführer geltend, die Wahl des Gemeinschaftsvorsitzenden der Verwaltungsgemeinschaft G am 2. Juni 2004, das Urteil des Verwaltungsgerichts Weimar vom 8. Juni K 5237/04.We - und der Beschluss des Thüringer Oberverwaltungsgerichts vom 13. Januar ZKO 878/05 - verstießen gegen sein Grundrecht auf Zugang zu jedem öffentlichen Amt aus Art. 96 ThürVerf und Art. 28 Abs. 1 und Art. 33 Abs. 2 GG. Auch verstoße 48 Abs. 3 Satz 2 und 6 ThürKO gegen den Bestimmtheitsgrundsatz der Verfassung. Die Gemeinschaftsversammlung der Verwaltungsgemeinschaft G habe mit der Wahl eines Konkurrenten ihr Ermessen fehlerhaft ausgeübt. 48 Abs. 3 Satz 2 und 6 ThürKO bezweckten, dass der am besten geeignete Bewerber zum Zuge kommen müsse. So müsse der Gemeinschaftsvorsitzende danach, die für dieses Amt erforderlichen Voraussetzungen und die in der vorgeschrie- VerfGH 7/06 4

5 benen Ausschreibung genannten Anforderungen objektiv erfüllen. Zur Eignung zähle auch die fachliche Qualifikation, hier konkret die Befähigung für den gehobenen Dienst. Diese Voraussetzung entspreche auch dem gesetzgeberischen Willen nach einer Gesetzesänderung und ergebe sich aus der entsprechenden Anwendung der für Gemeinden geltenden Bestimmung des 33 Abs. 2 Nr. 2 ThürKO. Es sei nicht ausreichend, wenn statt des Gemeinschaftsvorsitzenden ein Beschäftigter diese Voraussetzung erfülle. Dies sei in verfassungswidriger Weise nicht beachtet worden und zwar weder bei der Ausschreibung noch bei der Wahl noch in den angegriffenen Entscheidungen. 2. Der Thüringer Landtag hat auf eine Stellungnahme verzichtet. 3. Der Thüringer Justizminister trägt für die Landesregierung vor, die Verfassungsbeschwerde sei aus mehreren Gründen unzulässig. Zum einen rüge der Beschwerdeführer keine Verletzung eines Grundrechts, grundrechtsgleichen oder staatsbürgerlichen Rechts der Thüringer Verfassung. Vielmehr mache er zum einen die Verletzung von Bundesverfassungsrecht und zum anderen die Verletzung von Art. 96 ThürVerf geltend, der keines der genannten Rechte gewähre. Auch sonst erfülle die Verfassungsbeschwerde nicht die gesetzlichen Begründungsanforderungen. Soweit sich der Beschwerdeführer gegen 48 Abs. 3 Satz 2 und 6 ThürKO wende, sei die Verfassungsbeschwerde verfristet und nicht hinreichend begründet. Der Anwendungsbereich des Art. 33 Abs. 2 GG sei nicht eröffnet. Zum anderen bestehe ein Bewerbungsverfahrensanspruch nur vor der Wahl und hinsichtlich der Einhaltung der Verfahrensordnung. 4. Der Beigeladene des Ausgangsverfahrens hält die Verfassungsbeschwerde für unzulässig. Art. 33 Abs. 2 GG gelte in Thüringen unmittelbar, ohne dass dieses Recht in der Thüringer Verfassung inhaltsgleich verankert wäre. Im Übrigen betreffe die Bestimmung nur Laufbahnbeamte, nicht aber Wahlbeamte. Soweit sich der Beschwerdeführer gegen 48 Abs. 3 Satz 2 und 6 ThürKO wende, habe er keine Verletzung eigener Rechte vorgetragen. Im Übrigen sei die Verfassungsbeschwerde insoweit verfristet. VerfGH 7/06 5

6 B. 1. Die Verfassungsbeschwerde ist zu verwerfen. Der nach 34 ThürVerfGHG bestellte Ausschuss, der ohne die Mitwirkung des mit einer der angegriffenen Entscheidungen früher befassten Präsidenten des Thüringer Verfassungsgerichtshofs, Graef, entscheidet (vgl. 13 Abs. 1 Nr. 2 ThürVerfGHG), ist einstimmig der Auffassung, dass die Verfassungsbeschwerde unzulässig ist. Er trifft diese Entscheidung ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss (vgl. 34 Abs. 1 ThürVerfGHG). 2. Die Verfassungsbeschwerde ist, soweit der Beschwerdeführer die Verfassungsmäßigkeit von 48 Abs. 3 Satz 2 und 6 ThürKO in Frage stellt, unzulässig, weil sie nicht innerhalb der gesetzlich vorgesehenen Frist eingelegt ist. Nach 33 Abs. 3 ThürVerfGHG kann eine gegen ein Gesetz gerichtete Verfassungsbeschwerde nur binnen eines Jahres seit dem In-Kraft-Treten des Gesetzes erhoben werden. Dies ist vorliegend nicht geschehen. Der Beschwerdeführer wendet sich im vorliegenden Fall gegen 48 Abs. 3 Satz 2 und 6 ThürKO in der Fassung des Gesetzes zur Änderung der Thüringer Kommunalordnung und anderer Gesetze vom 18. Dezember 2002 (GVBl. S. 467). Mit Art. 1 Nr. 32 b) dieses Gesetzes wurde der bisherige 48 Abs. 3 ThürKO in der ursprünglichen Fassung, der nur aus einem Satz bestand, insgesamt neu geregelt. Wird ein Gesetz - wie hier - geändert, läuft eine neue Jahresfrist für den geänderten Teil (vgl. ThürVerfGH, Beschlüsse vom 19. Juni VerfGH 7/96 - und vom 15. November VerfGH 38/05). Die genannte Änderung trat gemäß Art. 7 Nr. 2 des genannten Gesetzes am ersten Tag des auf den Tag der Thüringer Kommunalwahl im Jahre 2004 folgenden Kalendermonats, d.h. wegen der Kommunalwahl am 27. Juni 2004, am 1. Juli 2004 in Kraft. Die Frist zur Erhebung der Verfassungsbeschwerde lief mithin am 30. Juni 2005 ab. Die am 21. Februar 2006 erhobene Verfassungsbeschwerde ist mithin verspätet. Eine Wiedereinsetzung in die versäumte Frist kommt nicht in Betracht (ThürVerfGH, a.a.o.). VerfGH 7/06 6

7 3. Auch soweit der Beschwerdeführer die Verletzung seines Grundrechts auf Zugang zu jedem öffentlichen Amt aus Art. 96 ThürVerf in Verbindung mit Art. 28 Abs. 1 und Art. 33 Abs. 2 GG rügt, ist die Verfassungsbeschwerde unzulässig. Insoweit entspricht die Verfassungsbeschwerde nicht den gesetzlichen Begründungsanforderungen. Nach 31 Abs. 1 ThürVerfGHG kann eine Verfassungsbeschwerde nur mit der Behauptung erhoben werden, durch die öffentliche Gewalt des Landes in einem in der Verfassung des Freistaats Thüringen enthaltenen Grundrecht, grundrechtsgleichen oder staatsbürgerlichen Recht verletzt zu sein. 32 ThürVerfGHG verlangt weiter, in der Begründung der Verfassungsbeschwerde das Recht, das verletzt sein soll, und die Handlung oder Unterlassung des Organs oder der Behörde des Landes, durch die der Beschwerdeführer sich verletzt fühlt, konkret zu bezeichnen. Der Beschwerdeführer hat mit Art. 96 ThürVerf bereits kein in der Verfassung des Freistaats Thüringen enthaltenes Grundrecht, grundrechtsgleiches oder staatsbürgerlicher Recht benannt. Diese Bestimmung gewährt nämlich offenkundig kein subjektives Recht auf Zugang zu jedem öffentlichen Amt. Vielmehr regelt sie in Absatz 1 als objektives Verfassungsrecht das Neutralitätsgebot, wonach die Beamten und sonstigen Verwaltungsangehörigen ihr Amt und ihre Aufgaben unparteiisch und nur nach sachlichen Gesichtspunkten wahrzunehmen haben. Art. 96 Abs. 2 ThürVerf normiert ein einzelnes, für die Berufung in ein öffentliches Dienstverhältnis maßgebliches Eignungsmerkmal. Danach fehlt grundsätzlich jeder Person die Eignung zur Einstellung und zur Weiterbeschäftigung im öffentlichen Dienst, die mit dem früheren Ministerium für Staatssicherheit/Amt für Nationale Sicherheit zusammengearbeitet hat oder für dieses tätig war. Die vom Beschwerdeführer außerdem als verletzt bezeichneten Bestimmungen, nämlich Art. 28 Abs. 1 und Art. 33 Abs. 2 GG, sind bezogen auf die erste Bestimmung kein Grundrecht, bezogen auf beide Bestimmungen keine in der Thüringer Verfassung gewährleisteten subjektiven Rechte. 4. Es kann dahingestellt bleiben, ob der Thüringer Verfassungsgerichtshof grundsätzlich berechtigt wäre, das in Art. 2 Abs. 1 ThürVerf geregelte Willkürverbot als VerfGH 7/06 7

8 Prüfungsmaßstab heranzuziehen, obwohl der Beschwerdeführer sie nicht ausdrücklich als verletzt benennt (vgl. dazu ThürVerfGH, Beschluss vom 15. März 2001, VerfGH 1/00). Dies käme jedenfalls nur in Betracht, wenn eine inhaltlich in diese Richtung gehende Rüge vorläge. Das ist jedoch nicht der Fall. Seine Begründung verweist in keiner Weise darauf, die zu seinen Lasten getroffenen Entscheidungen seien keinesfalls vertretbar, schlechthin unhaltbar, offensichtlich sachwidrig sowie eindeutig unangemessen und deshalb willkürlich (vgl. dazu ThürVerfGH, Beschluss vom 26. März VerfGH 49/06 und 52/06). Dafür gibt es auch keinen Anhaltspunkt. Im Übrigen halten die angegriffenen Entscheidungen einer verfassungsrechtlichen Prüfung anhand des Gleichheitssatzes auch schon deswegen stand, weil kein Verstoß gegen die bundesverfassungsrechtliche Vorschrift des Art. 33 Abs. 2 GG vorliegt (zur Frage inwieweit die Thüringer Verfassung eine vergleichbare Bestimmung enthält vgl. ThürVerfGH, Beschlüsse vom 26. März VerfGH 49/06 und 52/06 - sowie vom 7. März VerfGH 5/00). Denn zum einen ist nach Art. 33 Abs. 2 GG für die Überprüfung der Wahl auf Ermessensfehler kein Raum. Zum anderen ist der Bewerbungsverfahrensanspruch des Beschwerdeführers im Zusammenhang mit der Ausschreibung und Wahl nicht verletzt. Die Gewährleistungen aus Art. 33 Abs. 2 GG sind bei kommunalen Wahlbeamten nämlich nur eingeschränkt anwendbar (vgl. Höfling in: Bonner Kommentar zum GG, Art. 33 Rdnr. 87; Kunig in von Münch/Kunig: Kommentar zum GG, 5. Aufl. Art. 33 Rdnr. 21; Jarass/Pieroth, Kommentar zum Grundgesetz, 8. Aufl. Art. 33 Rdnr. 9; SächsVerfGH, Beschluss vom 20. Februar Vf. 25 IV 96 -, LKV 1997, 285, 286 m.w.n.; ThürOVG, Beschluss vom 30. März EO 729/06 - S. 11 des Entscheidungsumdrucks m.w.n.). Regelmäßig wird nämlich eine Wahlentscheidung von in besonderer Weise demokratisch legitimierten Gremien nicht anhand von Art. 33 Abs. 2 GG inhaltlich überprüft. Dies folgt zum einen aus dem Wesen der Wahl als einer freien, nur den Bindungen des Gesetzes und des Gewissens unterworfenen Entscheidung. Damit ist es nicht zu vereinbaren, ihr dieselben Grenzen wie einer Ermessensentscheidung zu setzen. Eine Wahl nach Ermessen wäre keine echte Wahl. Zum anderen ergibt sich die Einschränkung aus der Stellung und Funktion des Wahlbeamten, dessen Tätigkeit dadurch verzahnt ist, dass sie eng mit dem kommu- VerfGH 7/06 8

9 nalen politischen Raum gekennzeichnet ist, auf der Grundlage eines Vertrauensvorschusses erfolgt und Mehrheiten überzeugt und gewonnen werden müssen (vgl. ThürOVG, a.a.o.). Auch soweit der Beschwerdeführer behauptet, die die Wahl vorbereitende Ausschreibung und die Wahl selbst seien fehlerhaft gewesen, weil die gesetzlich geforderten Qualifikationsmerkmale für den Gemeinschaftsvorsitzenden mangelhaft berücksichtigt worden seien, führt dies nicht zum Erfolg seiner Verfassungsbeschwerde. Zum einen sind sowohl die Verwaltungsgemeinschaft als auch die Gerichte in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Rechtsauslegung davon ausgegangen, dass 48 Abs. 3 ThürKO weder in seiner ursprünglichen noch in seiner geänderten Fassung die vom Beschwerdeführer behaupteten fachlichen Qualifikationen an den Vorsitzenden einer Verwaltungsgemeinschaft stellt. Bei seinem Verweis auf 33 Abs. 2 Nr. 2 ThürKO verkennt der Beschwerdeführer, dass 49 Abs. 1 Satz 2 ThürKO für die Verwaltungsgemeinschaft eine Spezialregelung bereit hält. Danach muss die Verwaltungsgemeinschaft mindestens einen Beamten mit der Befähigung zum gehobenen Verwaltungsdienst haben, ohne gleichzeitig zu fordern, dass der Gemeinschaftsvorsitzende diese Befähigung aufweisen muss. Zum anderen hat die - seiner Ansicht nach fehlerhafte - Ausschreibung nicht dazu geführt, dass er vom Wahlvorgang ausgeschlossen wurde. C. Diese Entscheidung ergeht gemäß 28 Abs. 1 gerichtsgebührenfrei. Von der Festsetzung einer besonderen Gebühr nach 28 Abs. 2 Satz 1, Abs. 4 ThürVerfGHG hat der Verfassungsgerichtshof abgesehen. Die Entscheidung ist nicht rechtsmittelfähig. Dr. Schwan Prof. Dr. Bayer Dr. Zwanziger VerfGH 7/06 9