VerwVfR und VerwPR (Einführung)

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1 I. Literatur A. Kommentare Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl., 2007 Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl Wolff/Decker, Studienkommentar VwGO, VwVfG, 2. Aufl B. Lehrbücher Schenke, Verwaltungsprozessrecht, 11. Aufl Giemulla/Jaworsky/Müller-Uri, Verwaltungsrecht, 7. Aufl Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungsprozessrecht, 5. Aufl Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 6. Aufl Schmidt Glaeser/Horn, Verwaltungsprozessrecht, 16. Aufl Tettinger/Wahrendorf, Verwaltungsprozessrecht, 3. Aufl Würtenberger, Verwaltungsprozessrecht, 2.Aufl Martini, Verwaltungsprozessrecht Systematische Darstellung in Grafik-Text-Kombination, erscheint neu im April 2008 Weitere Literaturhinweise werden im Zusammenhang mit den jeweiligen Abschnitten der Vorlesung gegeben. 1

2 II. Vorbemerkung anders als im Straf- und Zivilrecht ist im Öffentlichen Recht die Kenntnis von Prozess und Verfahren für die Fallbearbeitung unerlässlich materielle Probleme sind IMMER mit Fragen des behördlichen bzw. gerichtlichen Vorgehens verknüpft; das war auch schon beim Staatsorganisationsrecht (Organstreit, Bund-Länder-Streit etc.) und bei den Grundrechten (Verfassungsbeschwerde) so insofern erfordert erfolgreiche Falllösung hier: Denken von der RechtsDURCHSETZUNG her, nicht nur von der (materiellen) RechtsLAGE III. Unterscheidung Verwaltungsverfahrens- und Verwaltungsprozessrecht Verwaltungsverfahrensrecht normiert die korrekte ANWENDUNG des materiellen Verwaltungsrechts durch die öffentliche Gewalt, befasst sich also mit der Frage, wie die Verwaltung handeln muss (vgl. Art. 20 Abs. 3 GG: Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung) Verwaltungsprozessrecht beschreibt die gerichtliche oder behördliche ÜBERPRÜFUNG der Richtigkeit der Anwendung, d.h. die Kontrolle des Verwaltungshandelns allerdings sind die Kontrollmöglichkeiten nicht auf den gerichtlichen Rechtsschutz beschränkt; man unterscheidet formlose und förmliche Rechtsbehelfe 2

3 Exkurs: Rechtsbehelfe formlose Rechtsbehelfe bleiben verwaltungsintern, d.h. sie richten sich entweder an die Behörde, deren Verhalten der Beschwerdeführer für unrichtig hält (Gegenvorstellung), an eine übergeordnete Behörde (Aufsichtsbeschwerde), oder an den Dienstvorgesetzten eines Angehörigen des öffentlichen Dienstes (Dienstaufsichtsbeschwerde; einschlägig bei persönlichem Fehlverhalten eines Angehörigen des öffentlichen Dienstes) sind form-und fristlos einzulegen formlose Rechtsbehelfe geben kein Recht auf eine Überprüfung des behördlichen Verhaltens Fortsetzung Exkurs Rechtsbehelfe: förmliche Rechtsbehelfe dienen regelmäßig nicht nur der Sicherung der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, sondern auch und gerade dem Schutz subjektiver Rechte unterliegen bestimmten Kriterien zu Form und Frist und erfordern materielle Beschwer des Beschwerdeführers richten sich an die Verwaltung selbst (v.a. Widerspruch gem. 68 ff. VwGO) oder an die Verwaltungsgerichte (Klagen, Anträge, Rechtsmittel gegen vorausgegangen Gerichtsentscheidungen) geben Recht auf Entscheidung in der Sache 3

4 Aufteilung in Verfahrens- und Prozessrecht ist eine konkrete Umsetzung der vom GG vorgegebenen Gewaltenteilung daraus folgt: es müssen unterschiedliche Akteure bzw. Adressaten vorhanden sein das VerwVfR richtet sich in erster Linie an Behörden und andere Träger der öffentlichen Verwaltung (vgl. 1 VwVfG, 1 LVwG SH) das VerwPR hingegen beschreibt alle Bedingungen für die Geltendmachung gerichtlichen Rechtschutzes; aber Achtung: auch in der VwGO als Prozessordnung finden sich Bestimmungen über außergerichtlichen Rechtsschutz IV. Kodifikation Verwaltungsverfahrensrecht geregelt im VwVfG des Bundes für Bundesbehörden und Landes- und Kommunalbehörden, soweit sie Bundesrecht im Auftrag des Bundes ausführen (vgl. 1 Abs. 1 VwVfG) ABER: Einschränkung der Anwendbarkeit durch die Verfahrensgesetze der Länder, selbst wenn die Länder Bundesrecht ausführen ( 1 Abs. 3 VwVfG) die meisten Landesgesetze zum Verwaltungsverfahren sind wortlautidentisch oder haben das VwVfG durch Verweisungsgesetz ins Landesrecht übernommen; SH stellt mit seinem allgemeinem Verwaltungsgesetz (LVwG) insofern eine Ausnahme dar 4

5 als auch durch inhaltsgleiche oder entgegenstehende bundesrechtliche Regelungen z.b. des besonderen Verwaltungsrechts ( 1 Abs. 2. Hs. VwVfG) Bsp.: 73 Abs. 2a AsylVerfG setzt eine Frist von drei Jahren für den Widerruf einer Asylanerkennung fest; die Jahresfrist des 48 Abs. 4 bzw. 49 Abs. 1 S. 2 VwVfG tritt subsidiär dahinter zurück Verwaltungsprozessrecht abschließend in der VwGO aufgrund konkurrierender Gesetzgebungskompetenz gem. Art. 74 Abs.1 Nr. 1 GG, von der der Bund Gebrauch gemacht hat aber: die VwGO verweist häufig auf die ZPO; vgl. auch 173 VwGO V. Verwaltungsgerichtsbarkeit Regelung der Verwaltungsgerichtsbarkeit erstmals 1863 in Baden; in Preußen erfolgte Einrichtung im Jahre 1872 (aber: Beschränkung auf objektivrechtliche Kontrolle bestimmter Verwaltungsakte) demgegenüber dient VwGO primär dem Schutz subjektiver Rechte als Ausdruck des Art. 19 Abs. 4 GG (Garantie eines effektiven Primärrechtsschutzes; keine Verweisung des Verletzten auf sekundären Rechtsschutz ( dulde und liquidiere ) beachte: gem. Art. 20 Abs. 3 G ist alle staatliche Gewalt an Gesetz und Recht gebunden; den Verwaltungsgerichten obliegt daher auch eine Überprüfung und Interpretation des Verwaltungsrechts am Maßstab des Verfassungsrechts (relevant insbes. im Rahmen der Auslegung von unbestimmten Rechtsbegriffen) 5

6 anders als im Zivilprozess (vgl. 278 Abs. 2-5 ZPO) ist im Verwaltungsprozess keine Güteverhandlung vorgeschrieben (hm; vgl. 87 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO); eine entsprechende Pflicht wäre auch nicht mit dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung vereinbar zum dreistufigen Aufbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit und den sachlichen Zuständigkeiten vgl VwGO VI. Grundsätze des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens 1. Dispositionsmaxime (= Verfügungsgrundsatz) es liegt ausschließlich bei der der klagenden Partei, ob und inwieweit gerichtlicher Rechtsschutz in Anspruch genommen wird nur die Verfahrensbeteiligten entscheiden über Streitgegenstand sowie Beginn und Ende des gerichtlichen Verfahrens Ausprägung: Gericht entscheidet nur auf Antrag, Kläger kann Klage zurücknehmen ( 92 VwGO) und ändern ( 91 VwGO) Rechtsmittel können nur die Beteiligten einlegen, darauf verzichten oder sie zurücknehmen, die durch eine gerichtliche Entscheidung beschwert sind das Gericht darf über das Klagebegehren nicht hinausgehen (vgl. 88 VwGO) 6

7 2. Untersuchungsgrundsatz ( 86 Abs. 1 VwGO) die Erforschung des entscheidungserheblichen Sachverhaltes liegt von Amts wegen beim Gericht (Unterschied zum Zivilprozess, in dessen Rahmen der Verhandlungsgrundsatz gilt) keine Bindung des Gerichts an das Vorbringen und die Beweisanträge der Beteiligten sozusagen die rechtstaatliche Ergänzung zur Dispositionsmaxime: effektive Kontrolle des Verwaltungshandeln ist nur sichergestellt, wenn nicht nur die Beteiligten festlegen, über welchen Sachverhalt entschieden wird daher im Verwaltungsprozess auch keine Darlegungs- und Beweisführungslast (Ausnahme: Nichterweisbarkeit einer Tatsache wirkt sich i.d.r. zu Lasten desjenigen aus, der aus der Tatsache eine für ihn günstige Rechtsfolge ableitet) 3. Grundsatz der freien Beweiswürdigung ( 108 Abs. 1 VwGO) Gesamtergebnis des Verfahrens (d.h. entweder die mündliche Verhandlung oder das schriftliche Verfahren) muss Grundlage der Entscheidung sein freie Überzeugung: vernünftige Zweifel müssen ausgeschlossen sein Anscheinsbeweis zulässig keine Bindung an prozessuale Beweisregeln; aber: Bindung an Denkgesetze, anerkannte Erfahrungssätze, Auslegungsgrundsätze und die Überzeugungskraft der konkreten Gesichtspunkte und Argumente 7

8 4. Amtsbetriebsgrundsatz die Verantwortung für den Fortgang des Verfahrens liegt beim Gericht, d.h. Zustellungen (vgl. u.a. 56 Abs. 2 VwGO), Ladungen (vgl. 102 VwGO), Terminbestimmungen ( 173 VwGO i.v.m. 215 Abs. 2 ZPO) erfolgen von Amts wegen 5. Konzentrationsgrundsatz ( 87 Abs. 1 Satz 1 VwGO) es sollte möglichst nur eine mündliche Verhandlung für die Erledigung des Rechtsstreits erforderlich sein 6. Grundsatz des rechtlichen Gehörs grundrechtsähnliches Verfahrensrecht, das unmittelbar aus Art. 103 Abs. 1 GG folgt Ausprägungen: 103 Abs. 3 VwGO: Beteiligte erhalten in der mündlichen Verhandlung das Wort 104 Abs. 1 VwGO: Erörterungspflicht 108 Abs. 2 VwGO: Urteil darf nur auf solche Tatsachen und Beweisergebnisse gestützt werden, zu denen sich die Beteiligten äußern konnten 8

9 7. Grundsatz des fairen Verfahrens folgt aus Art. 6 Abs. 1 EMRK sowie Art. 2 Abs.1 i.v.m. Art. 20 Abs. 3 GG keine Verletzung der Gebote fundamentaler Verfahrensgerechtigkeit Verpflichtung der Gerichte, die Prozessordnungen verfassungsorientiert und mit dem Ziel umfassenden Rechtsschutzes anzuwenden 8. Mündlichkeit, Unmittelbarkeit, Öffentlichkeit mündliche Verhandlung ( 101 VwGO): Entscheidung nur aufgrund mündlicher Verhandlung; Ausnahmen: Entscheidung durch Gerichtsbescheid ( 84 VwGO) und Verzicht der Parteien auf mündliche Verhandlung ( 101 Abs. 2 VwGO) Unmittelbarkeit ( 96 Abs. 1VwGO): Beweiserhebung nur vor dem erkennenden Gericht; Ausnahme: Beauftragung eines Richters oder eines anderen Gerichts ( 96 Abs. 2 VwGO) Öffentlichkeit ( 55 VwGO i.v.m. 169 GVG): auch Unbeteiligte haben grundsätzlich Zutritt; Ausnahmen ergeben sich 87 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 VwGO und 171 a GVG 9

10 VII. Sachentscheidungsvoraussetzungen (SEV) auch Sachurteils- oder Prozessvoraussetzungen genannt, was aber irreführend sein kann, da nicht unbedingt ein Urteil erwirkt wird bzw. ein Prozess auch ohne Vorliegen einer der folgenden Voraussetzungen bereits in Gange sein kann Vorliegen der SEV wird vom Gericht von Amts wegen geprüft (fehlt eine SEV, wird die Klage bzw. der Antrag grds. als unzulässig abgewiesen; Ausnahme: Unzulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs [vgl. 173 VwGO i.v.m b GVG] bzw. fehlende sachliche oder örtliche Zuständigkeit des Gerichts) erst wenn das Verwaltungsgericht bei der Zulässigkeitsprüfung sämtliche Zulässigkeitsvoraussetzungen bejaht hat, kann eine Entscheidung über die Begründetheit (= Entscheidung in der Sache) ergehen SEV beschreiben die Bedingungen für die Zulässigkeit eines Rechtsschutzgesuchs; daher ist zu unterscheiden zwischen den ALLGEMEINEN SEV, die für jede Sachentscheidung vorliegen müssen, und den BESONDEREN SEV, die von der Art des entsprechenden Rechtsschutzgesuchs abhängen und folglich auch erst bei den Klagearten bzw. Anträgen behandelt werden aber: daraus folgt nicht zwingend, dass die Zulässigkeitsprüfung zweioder dreistufig aufzubauen ist (vgl. Folien) wichtig: auf keinen Fall ist immer auf alle SEV einzugehen; vielmehr ist in der Klausur und Hausarbeit nur zu problematisieren, was auch problematisch ist 10

11 VerwVfR und VerwPR (Allgemeine SEV) I. Überblick allgemeine SEV 1. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs, 40 VwGO 2. Ordnungsgemäße Klageerhebung ( 81 ff. VwGO) 3. Zuständigkeit (sachlich, örtlich, instanziell) 4. Beteiligte 5. Prozessfähigkeit, Prozessvertretung, Postulation 6. Keine anderweitige Rechtshängigkeit bzw. entgegenstehende Rechtskraft 7. Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis VerwVfR und VerwPR (Allgemeine SEV) II. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs ( 40 VwGO) Vorbemerkung: angesichts der Unterscheidung zwischen ordentlichen und Verwaltungsgerichten geht es in diesem Prüfungspunkt im Wesentlichen um die Frage, ob nicht ein Gericht der ordentlichen Gerichtsbarkeit (in Betracht kommen vor allem die Zivilgerichte) zuständig ist 40 VwGO beinhaltet Generalklausel; Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs ist nicht mehr vom Vorliegen eines VA abhängig 40 VwGO enthält im Wesentlichen drei prüfungsrelevante Kriterien 1. Öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art a) öffentlich-rechtliche Streitigkeit beachte: Element der Streitigkeit lässt sich wg. Art. 19 Abs. 4 GG nach hm nicht (mehr) unter Hinweis auf das Vorliegen eines besonderen Gewaltverhältnisses bzw. Sonderstatusverhältnisses ablehnen (Bsp.: Beamtenverhältnis, Soldatenverhältnis, Schulverhältnis, Strafvollzugsverhältnis) 11

12 VerwVfR und VerwPR (Allgemeine SEV) (P) Wann ist eine Streitigkeit öffentlich-rechtlich? hm: dann (+), wenn die streitentscheidenden Normen dem öffentlichen Recht zurechnen; das ist dann der Fall, wenn Zuordnungsobjekt der einschlägigen Rechtsvorschriften ausschließlich ein Träger öffentlicher Gewalt ist (sog. modifizierte Subjektstheorie) Subordinationstheorie: dann (+), wenn das Rechtsverhältnis durch einen Über- Unterordnungscharakter bestimmt ist (aber (P) öffentlich-rechtlicher Vertrag) Interessentheorie: dann (+), wenn bei einer Rechtsbeziehung das öffentliche (staatliche) Interesse im Vordergrund steht 12