Kommunalpolitik Ein Gemeinschaftsprodukt durch Zusammenspiel von Gemeinderat und Bürgermeister

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1 Kommunalpolitik Ein Gemeinschaftsprodukt durch Zusammenspiel von Gemeinderat und Bürgermeister Die Gemeindeordnung für Baden-Württemberg kennt zwei Organe: den Gemeinderat als Hauptorgan und Vertretung der Bürger sowie den Bürgermeister als weiteres Verwaltungsorgan. Diese Rangfolge bedeutet nicht, dass der Gemeinderat dem Bürgermeister übergeordnet ist beide Organe sind vielmehr grundsätzlich voneinander unabhängig mit eigenen gesetzlichen Zuständigkeiten. Die Volkswahl des Bürgermeisters und damit einerseits seine Unabhängigkeit vom Gemeinderat sowie seine Eigenschaft als Vorsitzender des Hauptorgans und andererseits die enge Verzahnung der beiden Gemeindeorgane kennzeichnen die Kommunalverfassung Baden-Württemberg als Süddeutsche Ratsverfassung. Die Zuständigkeiten zwischen dem Gemeinderat und dem Bürgermeister sind teils durch die Gemeindeordnung, teils durch andere Gesetze und teils durch die Hauptsatzung einer Gemeinde abgegrenzt. Foto: Gerhard Giebener/PIXELIO Nach Redaktionsschluss sind Eckpunkte der Landesregierung zur Änderung des Kommunalverfassungsrechts bekannt geworden, die die Verankerung von Fraktionsrechten und Veränderungen bei den sog. Minderheitenrechten vorsehen. Vorberatungen in Ausschüssen künftig in der Regel öffentlich stattfinden. Über Einzelheiten zur gesetzlichen Ausgestaltung wird wieder in der BWGZ informiert werden, so bald Näheres bekannt ist. Der Gemeinderat ist ein Verwaltungsorgan und wird auch dadurch, dass er Rechtsnormen, wie zum Beispiel Satzungen, beschließt, nicht zum Gesetzgebungsorgan oder zum Parlament, da die Tätigkeit der Gemeinde verfassungsrechtlich insgesamt nicht der Legislative, sondern der Exekutive zuzurechnen ist. Der Schwerpunkt der Tätigkeit des Gemeinderats liegt nicht in der Normsetzung, sondern auf dem Gebiet individueller konkreter Verwaltungsentscheidungen. Als Verwaltungsorgan hat der Gemeinderat zum Beispiel grundsätzlich auch über den Abschluss von Verträgen, Personaleinstellung, Auftragsvergaben usw. zu entscheiden (im Einzelfall sind die örtlichen Zuständigkeitsregelungen maßgebend). Der Gemeinderat ist ein Kollegialorgan. Er handelt nicht durch einzelne seiner Mitglieder, sondern als Gesamtheit. Die kommunalpolitische Meinungs- und Willensbildung kann nur gemeinsam erfolgen, und zwar grundsätzlich in Sitzungen. Ausgenommen hiervon sind das schriftliche Verfahren und das Offenlegungsverfahren. Diese sind nur für Gegenstände einfacher Art zulässig und im Einzelnen in der Gemeindeordnung näher geregelt. Wichtige Grundlagen für die Arbeit der Gemeindeorgane Gemeindeordnung für Baden-Württemberg Die Gemeindeordnung ist grundlegender Bestandteil des Kommunalverfassungsrechts. Sie regelt Status und Aufgaben der Gemeinden in den verschiedenen Ausprägungen und legt die Grundlagen für die Rechte und Pflichten der Einwohner und Bürger sowie die Aufgaben der Gemeindeorgane fest (aktuelle Fassung der Gemeindeordnung für Baden-Württemberg vgl. Gesetzblatt 2000, S. 582, ber. S. 698, zuletzt geändert Gesetzblatt 2013, S. 55; siehe auch im Internet unter www. landesrecht-bw.de und bei Vorschriftendienst Baden-Württemberg). Hauptsatzung In aller Regel beschließt der Gemeinderat eine Hauptsatzung. Für Stadtkreise besteht eine unbedingte Pflicht, eine solche Satzung zu erlassen. Für alle anderen Gemeinden ist die Hauptsatzung dann erforderlich, wenn bestimmte Angelegenheiten geregelt werden sollen, zum Beispiel die Bildung beschließender Ausschüsse auf Dauer, Übertragung von Zuständigkeiten auf Bürgermeister 442 Gemeindetag Baden-Württemberg

2 Schwerpunktausgabe für Stadt-, Gemeinde- und Ortschaftsräte usw. Unter den Satzungen der Gemeinde nimmt die Hauptsatzung wegen ihren grundlegenden Festlegungen einen besonderen Rang ein, so genanntes Verfassungsstatut der Gemeinde (vgl. auch Gemeindetags-Muster einer Hauptsatzung, letzte Fassung BWGZ 2000, S. 503; redaktionelle Überarbeitung liegt in elektronischer Form vor). Geschäftsordnung Die Vorschriften in der Gemeindeordnung über das Verfahren im Gemeinderat sind auf Grundsätze beschränkt und deshalb oft nicht ausreichend, den Geschäftsgang im Gemeinderat für alle Fälle erschöpfend zu regeln. Deshalb hat der Gemeinderat die Möglichkeit, eine Geschäftsordnung für seine Arbeit zu erlassen (nähere Einzelheiten dazu vgl. Beitrag in dieser BWGZ Das Verfahren im Gemeinderat die Gemeinderatssitzung ). Der Gemeindetag hat auch ein Muster für eine Geschäftsordnung erarbeitet, das zuletzt in BWGZ 2000, S. 519 veröffentlicht wurde (redaktionelle Überarbeitung liegt in elektronischer Form vor). Zuständigkeiten als Hauptorgan: Die politische Vertretung der Bürgerschaft im Sinne von Artikel 28 Abs. 1 Satz 2 GG (Demokratiegebot), wonach das Volk in allen Ebenen des öffentlichen Lebens eine Vertretung haben muss, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist nach dem Homogenitätsprinzip für den Aufbau der Bundesrepublik gilt dies auch für die Gemeinden; es entspricht dem Prinzip der repräsentativen Demokratie. Die Grundsatzkompetenz: Dem Gemeinderat steht die kommunalpolitische Führung zu. Er bestimmt die Grundsätze und die Richtlinien, wonach die Gemeinde zu verwalten ist ( 24 Abs. 1 GemO). Dies kommt besonders in der Entscheidung über den Haushaltsplan und über Satzungen sowie in der Bauleitplanung zum Ausdruck. Das Befassungs- und Entscheidungsrecht ist jedoch generell durch die Aufgaben begrenzung der Gemeinde auf Angelegenheiten des örtlichen Wirkungskreises auf ortsbezogene Fragen beschränkt; allgemeinpolitische Äußerungen und Entscheidungen ohne spezifische räumliche und sachliche Verwurzelung in der örtlichen Gemeinschaft würden demnach den verfassungsrechtlich abgesteckten Kompetenzbereich überschreiten. Die Entscheidungskompetenz, soweit nicht der Bürgermeister zuständig ist: Grundsätzlich ist der Bürgermeister nur dann zuständig, wenn eine Rechtsnorm seine Zuständigkeit konkret begründet, zum Beispiel in 44 Absätze 2 und 3 GemO für die Erledigung der Geschäfte der laufenden Verwaltung und von Weisungsaufgaben (vgl. auch unten). Daraus ergibt sich, dass dem Gemeinderat die Kompetenzvermutung in dem Sinne zukommt, dass im Zweifel seine Zuständigkeit anzunehmen ist. Dies geht allerdings nicht so weit, dass der Gemeinderat befugt wäre, jederzeit unbegrenzt eine Zuständigkeit des Bürgermeisters an sich zu ziehen. Der Gemeinderat kann sich nur mit den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft befassen, die eben gerade nicht dem Bürgermeister zugewiesen sind. Die Kontrollkompetenz: Der Gemeinderat als Organ hat die Ausführung seiner Beschlüsse zu überwachen und beim Auftreten von Missständen für deren Beseitigung durch den Bürgermeister zu sorgen. Ein unmittelbarer Vollzug von Maßnahmen durch den Gemeinderat selbst oder unmittelbare Beauftragung eines Gemeindebediensteten ist jedoch ausgeschlossen. Das Kontrollrecht wird durch das Unterrichtungsrecht und das Fragerecht der Gemeinderäte nach 24 Abs. 2 und 3 GemO ergänzt (vgl. dazu Beitrag Rechte und Pflichten der Gemeinderatsmitglieder ). Gesetzlicher Funktionskreis des Bürgermeisters Demgegenüber umfasst der gesetzliche Funktionskreis des Bürgermeisters: Der Vorsitz im Gemeinderat: Der Bürgermeister ist nach 25 Abs. 1 GemO zugleich Mitglied und Vorsitzender des Gemeinderats. Als Mitglied hat der Bürgermeister dieselben Mitwirkungsrechte wie die ehrenamtlichen Gemeinderäte und ist gleichberechtigter Partner mit Antrags- und Stimmrecht. Allerdings ist er nicht bevorrechtigt. Er hat ebenfalls nur eine Stimme und gibt bei Stimmengleichheit nicht den Ausschlag durch Stichentscheid. Ausnahmsweise kommt ihm bei Personalentscheidungen nach 24 Abs. 2 GemO ein größeres Gewicht zu: Personalentscheidungen bezüglich Gemeindebediensteter (z.b. Ernennungen, Einstellungen, Entlassungen) bedürfen des vollen Einverständnisses des Bürgermeisters. Dies gilt nicht für die Bestellung von Beigeordneten (vgl. 50 GemO). Als Vorsitzender ist der Bürgermeister zuständig für die Vorbereitung der Sitzungen und der Ausschüsse; er leitet die Sitzungen und übt das Ordnungsrecht aus. Weitere Befugnisse des Bürgermeisters ergeben sich durch gesetzlich zugewiesene Ersatzentscheidungskompetenzen bei der Eilentscheidung, der Entscheidung bei Beschlussunfähigkeit und durch den Widerspruch gegen Beschlüsse (Näheres dazu vgl. Beitrag Das Verfahren im Gemeinderat die Gemeinderatssitzung ). Aus seiner Funktion als Vorsitzender heraus ergibt sich für den Bürgermeister auch die Zuständigkeit für den Vollzug der Beschlüsse. Der Bürgermeister ist dabei an die Vorgaben und Entscheidungen gebunden. Während die Willensbildung in der Regel durch das zuständige Beschlussorgan Gemeinderat oder Ausschuss erfolgt, obliegt die abschließen- Gemeindetag Baden-Württemberg 443

3 de Umsetzung dem Bürgermeister, der damit auch seine Verwaltung beauftragen kann ( 53 GemO). Die Leitung der Gemeindeverwaltung: Der Bürgermeister trägt als Hauptverwaltungsbeamter die Verantwortung für die sachgemäße, fachlich einwandfreie, objektive und unverzügliche Erledigung der Aufgaben der Gemeindeverwaltung. Auch hat er den ordnungsgemäßen Gang der Verwaltung durch Aufsicht über das Personal der Gemeinde zu überwachen. Dem Bürgermeister steht das Organisationsrecht für die Gemeindeverwaltung zu. Dies bedeutet, dass ausschließlich der Bürgermeister für die Geschäftsverteilung, die Aufgliederung der Ämter und ihre personelle Besetzung, die Regelung der gegenseitigen Vertretung der Bediensteten usw. zuständig ist. Natürlich ist er hierbei an den vom Gemeinderat durch den Stellenplan festgelegten Rahmen gebunden. Der Bürgermeister ist Vorgesetzter, Dienstvorgesetzter und oberste Dienstbehörde für alle Gemeindebediensteten. Außerdem ist dem Bürgermeister als eigene Aufgabe die Erledigung der Geschäfte der laufenden Verwaltung zugewiesen. Darunter sind alle Angelegenheiten zu verstehen, die mit einer gewissen Regelmäßigkeit wiederkehren und weder finanziell noch sonst von grundsätzlicher Bedeutung sind. Der Gemeinderat hat hierbei kein Mitwirkungsrecht. Der Normzweck dieser Zuständigkeitsregelung liegt in der durch die Zusammenlegung von Entscheidung und Vollzug erreichten Verwaltungsvereinfachung. Der Verwaltungsablauf soll nicht durch Entscheidungen belastet, erschwert oder verzögert werden, die nicht so wichtig sind, dass sie einer Meinungs- und Willensbildung im Gemeinderat bedürfen (nähere Einzelheiten siehe BWGZ 1981, S. 692). Ferner erledigt der Bürgermeister die Weisungsaufgaben, soweit dafür gesetzlich nicht ausnahmsweise der Gemeinderat als zuständig bestimmt worden ist. So begründet 44 Abs. 3 Satz 1, 2. Halbsatz GemO grundsätzlich die Zuständigkeit für den Erlass von Satzungen und Rechtsverordnungen im Bereich der Weisungsaufgaben beim Hauptorgan der Gemeinde (z.b. Rechtsverordnungen nach dem Wassergesetz). Beim Erlass von Polizeiverordnungen nach 13 Polizeigesetzes (PolG) besteht hingegen wiederum die ausschließliche Zuständigkeit des Bürgermeisters; sie bedürfen allerdings der Zustimmung, wenn sie länger als einen Monat gelten sollen. Die Vertretung der Gemeinde: Der Bürgermeister ist nach 42 Abs. 1 GemO gesetzlicher Vertreter der Gemeinde und somit Vertretungsorgan im Rechtsverkehr. Eingeschlossen ist die repräsentative und tatsächliche Vertretung. Die gesetzliche Vertretungsmacht des Bürgermeisters kann der Gemeinderat nicht einschränken oder gar entziehen. In diesem Fall spricht die Kompetenzvermutung für den Bürgermeister. Bei Verhinderung des Bürgermeisters wird die Vertretung durch seine(n) Stellvertreter wahrgenommen. Die Erledigung von übertragenen Aufgaben: Nach Ermessen kann der Gemeinderat den Zuständigkeitsbereich des Bürgermeisters durch Übertragung von Aufgaben entsprechend 44 Abs. 2 GemO erweitern. Wenn dies zeitlich unbefristet erfolgen soll, muss es in der Hauptsatzung der Gemeinde geschehen; in einzelnen Fällen genügt dafür ein Gemeinderatsbeschluss. Ausgenommen von der Übertragung sind Aufgaben nach 39 Abs. 2 GemO, die auch nicht auf beschließende Ausschüsse übertragen werden können. Dazu gehören zum Beispiel der Erlass von Satzungen, Verfügung über Gemeindevermögen von erheblicher wirtschaftlicher Bedeutung u.a. Wenn Übertragung erfolgt, dann werden die übertragenen Aufgaben zu Aufgaben des Bürgermeisters. Er handelt dann in eigener Zuständigkeit. Der Gemeinderat kann sich dabei nicht wie gegenüber Ausschüssen ein Weisungs-, Rückhol- und Korrekturrecht vorbehalten. Der Bürgermeister hat bei der Erledigung seiner Aufgaben allerdings die Grundsätze zu beachten. Das heißt, er ist an den Haushaltsplan mit Stellenplan gebunden. Verzahnung beider Organe Die die Gemeindeverfassung in Baden- Württemberg kennzeichnende Verzahnung beider Organe der Gemeinde ergibt sich aus der organisatorischen, funktionellen und personellen Doppelstellung des Bürgermeisters als Mitglied und Vorsitzender einerseits und als Leiter der Gemeindeverwaltung andererseits; den gegenseitigen Mitwirkungsbefugnissen: für den Gemeinderat die Zustimmung zu Polizeiverordnungen nach 13 PolG und zur Abgrenzung der Geschäftskreise der Beigeordneten nach 39 und 44 GemO, für den Bürgermeister das Einvernehmen bei Personalentscheidungen nach 24 Abs. 2 GemO; den gegenseitigen Kontrollbefugnissen: für den Gemeinderat die Überwachung der Beschlussausführung und die Beseitigung von Missständen nach 24 Abs. 1 GemO, für den Bürgermeister der Widerspruch gegen Beschlüsse nach 43 Abs. 2 GemO; der Informationsregelung mit dem Informationsanspruch und einer Minderheit nach 24 Abs. 3 GemO, dem Fragerecht der Gemeinderäte nach 24 Abs. 4 GemO, der Unterlagenbereitstellungspflicht für Sitzungen nach 34 Abs. 1 GemO und dem Einsichtsrecht der Gemeinderäte in den Prüfungsbericht nach 114 Abs.4 GemO; demgegenüber steht die allgemeine Unterrichtungspflicht des Bürgermeisters nach 43 Abs. 5 GemO; 444 Gemeindetag Baden-Württemberg

4 Schwerpunktausgabe für Stadt-, Gemeinde- und Ortschaftsräte Ausschüsse Ausschüsse sollen der Entlastung dienen. Die Ausschüsse setzen sich grundsätzlich nur aus Gemeinderatsmitgliedern zusammen. Allerdings können sachverständige Einwohner als beratende Mitglieder hinzugewählt werden; ihre Zahl darf die der Gemeinderäte in den einzelnen Ausschüssen nicht erreichen. Ob Sachverständige und welche Personen in dieser Funktion zugewählt werden, entscheidet der Gemeinderat. Nach der Gemeindeordnung steht es grundsätzlich im Ermessen des Gemeinderates, für bestimmte Aufgabengebiete Ausschüsse zu bilden, soweit die Bildung von Ausschüssen nicht durch besondere Vorschriften vorgeschrieben ist (z.b. die Bildung eines Jugendwohlfahrtsausschusses bei Stadtkreisen, Feuerwehrausschusses nach dem Feuerwehrgesetz, Umlegungsausschusses oder eines Gutachterausschusses nach dem Baugesetzbuch). Nach ihrer Funktion sind beschließende (mit Sachentscheidungszuständigkeit) und (ausschließlich) beratende Ausschüsse zu unterscheiden. Beschließende Ausschüsse entscheiden im Rahmen ihrer Zuständigkeiten grundsätzlich an Stelle des Gemeinderates. Die Zuständigkeiten ergeben sich aus dem entsprechenden Beschluss über die Einrichtung des Ausschusses bzw. aus der Hauptsatzung der jeweiligen Gemeinde. Vgl. dazu unten. Nach ihrer Dauer sind bei beschließenden wie bei beratenden Ausschüssen solche zu unterscheiden, die zeitlich unbefristet bestellt (ständige Ausschüsse), zeitlich von vornherein begrenzt oder nur für einzelne Angelegenheiten gebildet werden. Der Gemeinderat bestimmt das Nähere über die Zahl, die Aufgaben und die Bezeichnung der Ausschüsse sowie die Mitgliederzahl. Für einen ständigen beschließenden Ausschuss muss dies in der Hauptsatzung geschehen (vgl. 39 GemO). Dabei kann sich der Gemeinderat ein Weisungs-, Rückhol- und Korrekturrecht vorbehalten (vgl. 39 Abs. 3 Satz 5 GemO). Beschließende Ausschüsse müssen aus mindestens vier Mitgliedern und dem Vorsitzenden gebildet werden. Vorsitzender ist grundsätzlich der Bürgermeister; er kann einen seiner Stellvertreter mit seiner Vertretung beauftragen. Beratende Ausschüsse können durch Beschluss gebildet werden; eine Mindestmitgliederzahl ist jedoch nicht vorgeschrieben. Sie können, aber müssen nicht unbedingt in der Hauptsatzung verankert sein. Den Vorsitz führt auch hier der Bürgermeister. Wenn, dann sind beschließenden Ausschüsse nach jeder Wahl der Gemeinderäte neu zu bilden ( 40 Abs. 1 GemO). Die Besetzung der Ausschüsse erfolgt in der Regel in der konstituierenden Sitzung des neuen Gemeinderats. Die Gemeindeordnung geht davon aus, dass die Zusammensetzung der beschließenden Ausschüsse in der Regel im Wege der Einigung erfolgt. Dies bedeutet, dass alle anwesenden stimmberechtigten Mitglieder einem Vorschlag über die Besetzung zustimmen müssen. Nur dann, wenn keine Einigung über die Besetzung des Ausschusses / der Ausschüsse erzielt wird, findet ausnahmsweise eine Wahl statt. Einzelheiten über die Wahl der beschließenden Ausschüsse ergeben sich aus der Gemeindeordnung und der dazu ergangenen Durchführungsverordnung. Neben den ordentlichen Ausschussmitgliedern sind Stellvertreter zu berufen bzw. zu wählen. Hier handelt es sich um echte Verhinderungsstellvertreter. Ihr Einsatz ist von der rechtlichen (z.b. Befangenheit) oder tatsächlichen Verhinderung (z.b. Urlaub) des ordentlichen Mitglieds abhängig. Die Bestellung der Ausschussmitglieder erfolgt widerruflich ( 40 Abs. 1 Satz 1 GemO). Gemeinderäte, die nicht Mitglied des Ausschusses sind, können an den Ausschuss- Sitzungen als Zuhörer teilnehmen. Bestimmte Angelegenheiten können nicht auf beschließende Ausschüsse übertragen werden; zum Beispiel der Erlass von Satzungen und Rechtsverordnungen, Änderung des Gemeindegebiets. 39 Abs. 2 GemO enthält dazu eine abschließende Aufzählung. Die kommunale Praxis kennt eine Vielfalt von Ausschüssen, z.b. Verwaltungs-, Finanz-, Bildung- oder Schul-, Personal-, Bau-, Verkehrs-, Sport-, Kultur- und Technischer Ausschuss. Beschließenden Ausschüssen soll innerhalb ihres Aufgabengebietes die Vorberatung von Angelegenheiten, die der Entscheidung durch den Gemeinderat vorbehalten sind, zugewiesen werden (vgl. 39 Abs. 4 GemO). Auf den Geschäftsgang der Ausschüsse finden die für den Gemeinderat getroffenen Bestimmungen der Gemeindeordnung und der Geschäftsordnung entsprechend Anwendung. Dies bedeutet auch, dass die Sitzungen grundsätzlich öffentlich sein müssen, wenn der Ausschuss beschließend tätig ist, sofern nicht das öffentliche Wohl oder berechtigte Interessen Einzelner eine nichtöffentliche Behandlung erfordern. Wird der beschließende Ausschuss nur vorberatend tätig, sieht die Gemeindeordnung in der Regel eine nichtöffentliche Sitzung vor. Dieses Regel-Ausnahme-Verhältnis gilt auch für die beratenden Ausschüsse. Die Nichtöffentlichkeit der Sitzung bedeutet in diesen Fällen keinen Verstoß gegen das Öffentlichkeitsgebot, weil letztendlich für die endgültige Sachentscheidung im Gemeinderatsgremium das Öffentlichkeitsprinzip zu beachten ist. Im Einzelfall, insbesondere dann, wenn ein besonderes Interesse an der Information der Einwohner und Bürger gegeben ist und ein Geheimhaltungsgrund nach 35 GemO nicht besteht, kann die Vor beratung auch öffentlich sein (vgl. 39 Abs. 5, 41 Abs. 3 GemO). Die Entscheidung trifft grundsätzlich die / der Vorsitzende im Rahmen der Einberufung. den Ersatzzuständigkeiten des Bürgermeisters durch Eilentscheidungen nach 43 Abs. 4 GemO und bei Beschlussunfähigkeit nach 37 Abs. 4 GemO. Mit diesen kommunalverfassungsrechtlichen Vorgaben kommt durch das Zusammenwirken der beiden Organe, Gemeinderat und Bürgermeister, die Kommunalpolitik zustande. Sie ist eine Gemeinschaftsproduktion, und weder der Gemeinderat, noch der Bürgermeister kann für sich allein gute Kommunalpolitik machen. u Gemeindetag Baden-Württemberg 445

5 Mit der Fraktionsbildung wird also eine straffere und konzentrierte Arbeit im Gemeinderat bezweckt. Die durch das Gesetz eingeräumten Mitgliedschaftsrechte der einzelnen Gemeinderäte bzw. ihre Gruppenrechte (dazu vgl. Rechte und Pflichten der Gemeinderatsmitglieder ) sind jedoch völlig unabhängig vom Fraktionsstatus; sie können durch Regelungen der Geschäftsordnung nicht entzogen werden (Näheres zu den Fraktionen im Gemeinderat siehe BWGZ 1978, S. 379). Foto: Rudolpho Duba/PIXELIO Der Gemeinderat und seine Ausschüsse Die Einrichtung und Tätigkeit von Ausschüssen zählt schon zum traditionellen wie modernen Bild der kommunalen Selbstverwaltung. Es steht grundsätzlich im Ermessen, für bestimmte Aufgabenbereiche Ausschüsse zu bilden. Die Notwendigkeit hierfür hängt vom Umfang der Arbeit ab. Bei hohem Arbeitsanfall wird sich der Gemeinderat durch die Übertragung von Aufgaben auf Ausschüsse entlasten, um sich hierdurch Freiraum für die Wahrnehmung der wichtigen kommunalpolitischen Angelegenheiten zu verschaffen. Der Gemeinderat kann beschließende und / oder beratende Ausschüsse bilden. Sollen beschließende Ausschüsse auf unbegrenzte Dauer eingerichtet werden, sind die Einzelheiten über die Zahl der Mitglieder, die Bezeichnung und die Geschäftskreise in der Hauptsatzung zu regeln ( 39 GemO). Beratende Ausschüsse können, müssen aber nicht unbedingt in der Hauptsatzung verankert sein (nähere Einzelheiten dazu vgl. Kasten S. 445). Fraktionen im Gemeinderat Die Fraktionen sind im baden-württembergischen Kommunalrecht nicht institutionalisiert. Ihre Existenz in Gemeinderäten ist jedoch anerkannt und unbestritten. Unter der Fraktion eines Gemeinderats versteht man den freiwilligen, auf gewisse Dauer angelegten Zusammenschluss kommunalpolitisch gleichgesinnter Mitglieder. Ob das einzelne Fraktionsmitglied einer Partei oder Wählervereinigung angehört und welche Gruppierung das ist, ist dabei im Hinblick auf die freie Mandatsausübung unbeachtlich. Zu einer Gemeinderatsfraktion können sich nur die gewählten Mitglieder zusammenschließen. Die Geschäftsordnung bestimmt in der Regel Näheres über die Mindestmitgliederzahl, Gründung und Auflösung. Fraktionen sollen den technischen Ablauf der Meinungsbildung und Beschlussfassung in gewissem Grade steuern und damit erleichtern. Fraktionen haben keine gesetzlichen Aufgaben. Ihr Zweck ist in erster Linie, die Meinungs- und Willensbildung im Gemeinderat vorzuklären und vorzuformen. Ältestenrat Auch der Ältestenrat ist keine Pflichteinrichtung. Seine Bildung und damit auch seine Änderung oder Aufhebung liegt im Ermessen. Die Bildung erfolgt durch Aufnahme einer Regelung in die jeweilige Hauptsatzung; in der Geschäftsordnung sind die näheren Einzelheiten über Zusammensetzung, Aufgaben usw. zu regeln. Nach 33a GemO soll der Ältestenrat den Bürgermeister in Fragen der Tagesordnung und des Gangs der Verhandlungen beraten. Die Ergebnisse der Beratungen des Ältestenrats sind bloße Empfehlungen an den Bürgermeister in seiner Funktion als Vorsitzender. Die gesetzlichen Zuständigkeiten des Bürgermeisters für die Einberufung der Sitzung, Aufstellung der Tagesordnung u.a. können durch die Einschaltung eines Ältestenrates nicht eingeschränkt werden. Es geht vielmehr um die Schaffung eines Verbindungsglieds zu den Fraktionen, was bei größeren Gemeinden mit zahlenmäßig wachsender Größe schon von Bedeutung sein kann. In vielen Gemeinden werden solche Koordinations- und Verfahrensfragen auf anderen Wegen gelöst. Die praktische Übung der zwangs- und formlosen Besprechungen des Bürgermeisters mit seinen ehrenamtlichen Stellvertretern und mit den Fraktionsvorsitzenden können in der Praxis dieselbe Funktion oft ebenso gut erfüllen. Einer Institutionalisierung durch förmliche Festlegung in der Hauptsatzung und Geschäftsordnung bedarf es dafür dann nicht. 446 Gemeindetag Baden-Württemberg

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