Kommunale Spitzenverbände im Gesetzgebungsverfahren

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1 Kommunale Spitzenverbände im Gesetzgebungsverfahren Ihre rechtliche Stellung am Beispiel des Freistaats Bayern von Dr. Manfred W. Riederle C. F. Müller Juristischer Verlag Heidelberg

2 Inhaltsverzeichnis Geleitwort Vorwort Abkürzungsverzeichnis V VII XIII Einleitung: Die Forderung der kommunalen Spitzenverbände nach institutionalisierter Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren 1 1. Kapitel: Die kommunalen Spitzenverbände und ihre Stellung im Gesetzgebungsverfahren (Bestandsaufnahme) 4 /. Die Entstehungsgeschichte der kommunalen Spitzenverbände in Bayern 4 1. Der Bayerische Städtetag 4 2. Der Bayerische Gemeindetag 6 3. Der Bayerische Landkreistag 7 4. Der Verband der bayerischen Bezirke 8 //. Verfassung und Aufgaben der kommunalen Spitzenverbände Verfassung der kommunalen Spitzen verbände 10 a) Bayerischer Städtetag 10 b) Bayerischer Gemeindetag 11 c) Bayerischer Landkreistag 11 d) Verband der bayerischen Bezirke Aufgabenstellung der kommunalen Spitzenverbände 12 ///. Die gegenwärtigen Mitwirkungsmöglichkeiten der kommunalen Spitzenverbände im Gesetzgebungsverfahren Institutionalisierte Beteiligungsformen in Bayern Institutionalisierte Beteiligungsformen in den anderen Bundesländern Institutionalisierte Beteiligungsformen auf Ebene des Bundes Institutionalisierte Beteiligungsformen auf Ebene der europäischen Union Analyse unter Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte 31 a) Die Diskussion auf Länderebene 32 b) Die bundespolitische Entwicklung 35 c) Bewertung der Mitwirkungsmöglichkeiten in Bayern 40 IX

3 2. Kapitel: Die Legitimation der kommunalen Spitzenverbände. 44 /. Die legitimatorischen Anforderungen im Hinblick auf Status und Funktion Die Kriterien der Legitimation Kriterien für die organisationsrechliche Verortung im Gefüge der staatlichen und kommunalen Verwaltung Der Standort der bayerischen kommunalen Spitzenverbände im Gefüge der staatlichen und kommunalen Verwaltung Legitimatorische Anforderungen im Hinblick auf Status und Funktion 51 //. Legitimationsvermittlung Institutionelle Legitimation 55 a) Die organisationsrechtlichen Grundlagen der kommunalen Spitzenverbände 56 aa) Verankerung in der Verfassung? 56 bb) Gesetzliche Anerkennung 57 cc) Staatliche Institutionalisierung 57 dd) Institutionalisierung durch die Kommunen 61 b) Die organisationsrechtlich adäquate Rechtsform für die kommunalen Spitzenverbände (Institutional choice) aa) Kriterien für die Wahl der Rechtsform 73 bb) Gesichtspunkte für eine privatrechtliche Form 74 cc) Gesichtspunkte für die öffentlich-rechtliche Form.. 76 dd) Zusammenfassende Bewertung Personelle und sachlich-inhaltliche Legitimation 81 a) Personelle Legitimation 82 b) Sachlich-inhaltliche Legitimation (Die innerverbandliche Entscheidungsstruktur in den kommunalen Spitzenverbänden) 84 aa) Verbandliche Entscheidungsstruktur im Bayerischen Städtetag 85 bb) Verbandliche Entscheidungsstruktur im Bayerischen Gemeindetag 85 cc) Verbandliche Entscheidungsstruktur im Bayerischen Landkreistag 86 dd) Verbandliche Entscheidungsstruktur im Verband der bayerischen Bezirke 86 c) Zusammenfassung 87 //. Die Sonderstellung der kommunalen Spitzen verbände Abgrenzungskriterien Verortung unter dem Gesichtspunkt der Interessenvertretung Verortung unter dem Gesichtspunkt der Legitimation Ergebnis 98

4 3. Kapitel: Erfordernis institutionalisierter Mitwirkung der kommunalen Spitzenverbände im Gesetzgebungsverfahren 100 /. Intentionen und Formen institutionalisierter Verbandsbeteiligung 100 //. Verfassungsrechtliche Grundlagen für eine Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren Anhörung unter dem Gesichtspunkt rechtlichen Gehörs Anhörung unter dem Gesichtspunkt rechtsstaatlich gebotener Sachverhaltsermittlung, Art. 20 III GG Anhörung aufgrund der Garantie kommunaler Selbstverwaltung, Art. 28 II GG bzw. Art. 10 I und 11II BV. 107 a) Zur Situation der kommunalen Selbstverwaltung 107 b) Anhörung unter dem Gesichtspunkt des funktionalen Selbstverwaltungsverständnisses 110 c) Anhörung unter dem Gesichtspunkt der Kompensation d) Die Anhörung als Ausfluß des Grundsatzes gemeindebzw. kommunalfreundlichen Verhaltens 117 aa) Ableitung und Inhalt des Grundsatzes 117 bb) Anhörung als Konsequenz des Gesetzesvorbehalts Anhörung in Angelegenheiten der europäischen Union als Ausfluß des Subsidiaritätsprinzips 122 ///. Folgen einer Nichtanhörung Kapitel: Rechtspolitische Vorschläge 131 /. Vorschläge für eine zweckmäßige Ausgestaltung der Anhörung Berührung kommunaler Belange als allgemeine Voraussetzung Die Ausgestaltung gegenüber den Anhörungsadressaten im einzelnen 132 a) Regierung 132 b) Parlament 137 c) Senat 142 //. Normativer Standort einer Beteiligungsregelung Verfassungslösung Gesetzes-/Geschäftsordnungslösung 145 ///. Kommunalkammern und kommunalpolitische Ausschüsse 147 Zusammenfassung 149 Anhang 153 Satzung des Bayerischen Gemeindetags 153 Satzung des Bayerischen Städtetags 160 Satzung des Bayerischen Landkreistags 170 Satzung des Verbandes der bayerischen Bezirke 177 XI

5 Literaturverzeichnis 185 Stichwortverzeichnis 197 XII