Volkswirtschaftlicher Nutzen und gesellschaftlicher Wert von Ganztagsangeboten im Bildungsbereich

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1 Volkswirtschaftlicher Nutzen und gesellschaftlicher Wert von Ganztagsangeboten im Bildungsbereich Prof. Dr. Stefan Sell FH Koblenz, Standort Remagen Vortrag auf der Konferenz Zukunftsfaktor Kinder Für ganztägige Bildung und Betreuung in Deutschland am 7. Juni 2002 in Berlin

2 1. Nach PISA: Ausschläge auf der nach oben offenen bildungspolitischen Richterskala 2. Anmerkungen zur gegenwärtigen Kostenfixierung in der Bildungs- und Betreuungsdiskussion in Deutschland 3. Kosten und Nutzen aus volkswirtschaftlicher Sicht 4. Internationale Tendenzen und Erfahrungen - Vom Ausland lernen? 5. Für einen Quantensprung : Volkswirtschaftliche Empfehlungen für eine moderne Bildungs- und Betreuungsinfrastruktur in Deutschland

3 Nach PISA: Ausschläge auf der nach oben offenen bildungspolitischen Richterskala Vergleichbare Situation wie in den 60er Jahren Bildungsnotstand zugleich sind die Befunde zur Verlängerung und Stabilisierung der sozialen Ungleichheiten in unserem Bildungssystem ein sozialstaatliches Desaster Neue Debatte über die Kindertagesstätten sowie über Ganztagsschulen auch bisher wenig thematisierte Bereiche werden angesprochen z.b. Migrantenkinder

4 Bildungspolitsche Diskussion Kinderorientierte Bildungs- und Betreuungsdiskussion Demografische Diskussion Vereinbarkeit von Beruf und Familie Aktive Integrationspolitik Nach PISA Fenster der Möglichkeiten Arbeitsmarktpolitsche Diskussion Familienpolitsche Diskussion (BVerfG) Quantensprung in der Bildungs- und Betreuungsdiskussion

5 Anmerkungen zur gegenwärtigen Kostenfixierung in der Bildungs- und Betreuungsdiskussion in Deutschland Elementarbereich Grundschulen Hortbereich Hauptschule Realschule Gymnasium Gesamtschule Zentrales Defizit: Dominanz der Halbtagsbetreuung und -bildung; fehlende Ganztagsbetreuung, aber: gespaltenes Land bei der Kinderbetreuung Elementarbereich ( Kindertageseinrichtungen) in der Zuständigkeit der Familien- und Sozialadministration Föderale Finanzierungsverflechtungsfalle im Elementarbereich (Kommunen, Bundesländer und Elternbeiträge sowie Sonderrolle Bund) Schulfinanzierung Bundesländer Ganztagsangebote müssten von den Ländern/Kommunen finanziert werden Betreuung und Bildung werden praktisch nicht als Investition, sondern ausschließlich als staatliche Konsumausgaben wahrgenommen

6 Kosten und Nutzen aus volkswirtschaftlicher Sicht am Beispiel einer neuen Untersuchung aus der Schweiz Untersuchung des volkswirtschaftlichen Nutzens von Kindertagesstätten am Beispiel der Einrichtungen in der Stadt Zürich (1999) Methode: Kosten-Nutzen-Analyse wie bei privatwirtschaftlichen Investitionsüberlegungen werden die Nachteile (Kosten) und Vorteile (Nutzen) gegeneinander abgewogen falls der resultierende Netto-Nutzen größer als Null ist, lohnt sich die Investition aus gesamtwirtschaftlicher Sicht Was würde passieren, wenn das gegenwärtige Angebot an Betreuungsplätzen wegfallen würde? Vergleich der beiden Situationen mit und ohne Kindertagesstätten Sachverhalt Zürich (1999): 102 Einrichtungen mit Kindern im Vorschulalter. Gesamtkosten: 39 Millionen Franken 20 Millionen Franken von den Eltern (Elternbeiträge gestaffelt nach dem Einkommen zwischen 10 und 120 Franken pro Tag) Stadt Zürich: 18 Millionen Franken Dritte (vor allem Unternehmen): 1 Million Franken

7 Kosten und Nutzen von Kindertagesstätten für verschiedene Gruppen Direkte Nutzen Indirekte Nutzen Intangible Nutzen Kinder Eltern Unternehmen Steuerzahler Elternbeiträge Kostenanteile Kostenanteil der von Unterne h- Stadt Zürich men Bessere Integr a- tion und Sozial i- sation der Kinder Höhere Schula b- schlüsse; höhere Lebenseinkommen Bessere En t- wicklung von Fähigkeiten Höhere E r- werbsbeteiligung; zukünftig höherer Loh n- satz; mehr Soz i- alleistungen Bessere soziale Integration der Eltern Erhöhte Leben s- qualität Bessere Verfü g- barkeit qualif i- zierter Arbei t- nehmer/innen Erhöhte Attra k- tivität als A r- beitgeber Erhöhte Stan d- ortattraktivität Zusätzliche Steuern; weniger öffentliche U n- ternehmen Nutzen aus dem wirtschaftlichen Wachstumspotenzial Erhöhte Leben s- qualität Kosten

8 Die wichtigsten Ergebnisse der Zürich-Studie Die jährlichen Kosten der Kinderbetreuungseinrichtungen in Zürich belaufen sich auf 39 Millionen Franken. Dem gegenübersteht ein quantifizierbarer Nutzen von 137 Millionen Franken (untere Bandbreite) bis 158 Millionen Franken. Das gesamte Kosten-Nutzen-Verhältnis beträgt demnach 1 zu 3,5 (untere Bandbreite) bzw. 1 zu 4 (obere Bandbreite). Aus volkswirtschaftlicher Sicht fließen daher pro Franken, der in Kindertagesstätten investiert wird, wieder rund 4 Franken an die Gesellschaft zurück!

9 Kosten-Nutzen-Bilanz für die Steuerzahler: Nutzen: zusätzliche Steuereinnahmen (21 bis 24 Millionen Franken) und eingesparte öffentliche Ausgaben (7 Millionen Franken), also insgesamt 28 bis 31 Millionen Franken Nutzen für die Steuerzahler. Kosten: Ausgaben der öffentlichen Hand (Stadt Zürich) in Höhe von 18 Millionen Franken. Fiskalisches Kosten-Nutzen-Verhältnis: 1 zu 1,6 bzw. 1 zu 1,7. Pro investierten Steuerfranken fließen wieder rund 1,6 bis 1,7 Franken an die öffentliche Hand zurück. Der fiskalische Netto-Nutzen beläuft sich also auf 60 bis 70 Rappen.

10 Aber: Kosten-Nutzen-Bilanz auf Gemeinde-, Kantons- und Bundesebene: Stadt Zürich hat einen fiskalischen Nutzen von 14 Millionen Franken bei Ausgaben von 18 Millionen Franken, also mit - 4 Millionen Franken eine negative Bilanz! Der Kanton Zürich profitiert mit + 8 Millionen Franken. Der Bund profitiert mit + 6 Millionen Franken Kostenausgleich zwischen den Gebietskörperschaften!

11 Der volkswirtschaftlich relevante Nutzen einer ganztägig ausgebauten Bildungs- und Betreuungsinfrastruktur würde in den folgenden Punkten liegen: Erwerbstätigkeit der Mütter schnellerer Wiedereinstieg und langfristig höhere Einkommen durch den vermiedenen Humankapitalverlust höhere Geburtenrate es gibt im internationalen Vergleich eine deutlich erkennbare Korrelation zwischen der Höhe der Erwerbsbeteiligung der Frauen und der jeweiligen Geburtenrate (Beispiel: Frankreich 1,9 steigend) zusätzliche Beschäftigung im Bereich der Bildungs- und Betreuungsinfrastruktur vermiedene Sozialleistungen und höhere Eigenverantwortung durch eigenes Erwerbseinkommen positive Sozialisations- und Integrationseffekte bei den Kindern sowie zielführende Förderung der kognitiven und motorischen Fähigkeiten der Kinder aber nur, wenn die Bildungs- und Betreuungsangebote auf einem qualitativ hohen Niveau sind

12 Internationale Tendenzen und Erfahrungen - Vom Ausland lernen? Schweiz: Anstoßfinanzierung für familienergänzende Betreuungsplätze Bund verpflichtet sich zur Zahlung von jährlich 100 Millionen Franken in einem Zeitraum von zehn Jahren an schulische und vorschulische Einrichtungen (vor allem an Krippen), die ganztägige Betreuung anbieten wollen. In den ersten vier Jahren der Laufzeit des Förderprogramms sollen zusätzlich 400 Millionen Franken Darlehen gewährt werden. Für zwei Drittel der erforderlichen Zusatzmittel müssen die Einrichtungen mit Hilfe anderer Zuwendungsgeber selbst aufkommen. Die Gelder werden von einer Bundesbehörde verwaltet und direkt an die beantragenden Schulen oder Einrichtungen ausbezahlt, wobei die Kantone nur gehört werden sollen. Auf die deutschen Verhältnisse übertragen würde dies pro Jahr ein Zuschuss in Höhe von 783,2 Millionen Euro bedeuten, über zehn Jahre also 7,8 Milliarden Euro plus in den ersten vier Jahren 33,13 Milliarden Euro Darlehen!

13 Frankreich: Kinderbetreuung und Vorschule als öffentliche Dienstleistung Crèches (Krippen) École maternelle Öffentliche Dienstleistung für Kinder von Zweiverdienereltern unter drei Jahren; allerdings sind sie weniger verbreitet als die Vorschulen; nur 9% aller kleinen Kindern werden in einer crèche betreut 99% der Kinder zwischen drei und sechs Jahren besuchen regelmäßig eine école maternelle, obwohl dies nicht Pflicht ist Die meisten von ihnen sind zwischen 8:30 Uhr und 16:30 Uhr in den Einrichtungen bis 18:00 bzw. 18:30 Uhr wird eine garderie (Betreuung) organisiert im Mittelpunkt steht weniger der Betreuungsaspekt, sondern eine Vorbereitung auf die Schule die meisten Vorschulen sind staatlich und kostenlos die Eltern müssen nur für das Mittagessen und ggfs. die Zwischenmahlzeit um 16:00 Uhr sowie für die garderie bezahlen sogar 35,2% der zweijährigen Kinder besuchen die Einrichtungen

14 15% der Kinder unter drei Jahren werden durch eine staatlich anerkannte Tagesmutter und 3% durch eine eigene Kinderfrau betreut In den 90er Jahren wurde die häusliche Kinderbetreuung durch spezielle Beihilfen und Steuerermäßigungen stark bezuschusst Ziel war eine Ankurbelung der Beschäftigung und die informelle Arbeit in diesem Sektor der sozialen Dienstleistungen in reguläre Beschäftigung umzuwandeln und die Erwerbsmöglichkeiten der Frauen zu verbessern Eltern, die eine staatlich anerkannte Tagesmutter (assistante maternelle) einstellen, haben die Möglichkeit, eine pauschale Beihilfe zu beziehen, mit der die Sozialversicherungsbeiträge abgedeckt sind. Außerdem erhalten sie einen finanziellen Zuschuss und eine Steuerermäßigung. Auch Eltern, die bei sich zu Hause eine Kinderfrau beschäftigen, haben Anspruch auf eine Beihilfe und auf eine Steuerermäßigung. Anstieg der Arbeitsplätze, Zuwachs an Kinderbetreuungsangeboten und eine Diversifizierung der Betreuungsformen Zwischen 1990 und 1999 wurden neue Tagesmütter und häusliche Angestellte gemeldet.

15 USA: Preschool For All. Investing In a Productive and Just Society Commitee for Economic Development (2002) Plädoyer für einen allgemeinen und kostenfreien Zugang zu einem high-quality Vorschulbereich für alle Kinder ab drei Jahren Die Bundesstaaten sollten die organisatorische Zusammenführung der diversen Anbieter in einem kohärenten System der frühkindlichen Bildung gewährleisten Die finanzielle Verantwortung für den Vorschulbereich soll gleichmäßig geteilt werden zwischen Bund und Bundesstaaten und die heutige Belastung der Eltern mit Beiträgen soll schrittweise abgebaut werden Gegenwärtig werden in den USA lediglich Milliarden Dollar für Betreuungsund Bildungsprogramme für Kinder bis zum 5. Lebensjahr ausgegeben. Das notwendige Finanzierungsvolumen für einen Ausbau des Vorschulbereichs würde mindestens 25 bis 35 Milliarden Dollar höher liegen. Weitere Investitionen wären erforderlich, um die Qualität der Lehrkräfte und die Ausstattung der Einrichtungen zu erhöhen sowie die Performance zu kontrollieren und den Ausbau wissenschaftlich zu begleiten.

16 Finanzierung: Der Bund soll die Kinder aus Familien mit geringen Einkommen über ein neues Programm fördern und den Bundesstaaten finanzielle Hilfen zur Verfügung stellen, um die erforderliche Infrastruktur aufzubauen. Die Bundesstaaten sollen Plätze für alle Kinder ab drei Jahren garantieren. Sie können sich als ein Zwischenschritt die dafür anfallenden Kosten über einkommensabhängige Elternbeiträge mit den Eltern teilen. Der Bund soll Minimal-Standards der Qualität des neuen Programms garantieren durch die Einrichtung einer unabhängigen Körperschaft, die die in den einzelnen Bundesstaaten entwickelten Standards für die frühkindliche Bildung zertifiziert und überwacht.

17 Für einen Quantensprung : Volkswirtschaftliche Empfehlungen für eine moderne Bildungs- und Betreuungsinfrastruktur in Deutschland Konsequente Betrachtung des Ausbaus und der Entwicklung der ganztägigen Bildungs- und Betreuungseinrichtungen als Investitionen in das Humankapital Unbedingt erforderlich ist eine Auflösung der föderalen Finanzierungsverflechtungsfalle Kinderbetreuung und -bildung ist ein öffentliches Gut Entweder eine zunehmende Bundesfinanzierung dieses Bereichs oder aber eine eigenständige, parafiskalische Lösung in Form einer Familienkasse (über dieses Instrument ließe sich dann auch eine Finanzierungsbeteiligung des Bundes sowie eine entsprechende Inanspruchnahme der Wirtschaft technisch einfacher realisieren)

18 Im Elementarbereich gilt besonders die durch alle internationalen, vor allem amerikanischen Langzeitstudien empirisch belegte Tatsache, dass es sich um qualitativ hochwertige Angebote handeln muss unabdingbar ist eine Höherqualifizierung des pädagogischen Personals in den Einrichtungen (Umbau der Erzieherinnen-Ausbildung), dann durchaus gekoppelt mit einer qualifikatorischen Binnendifferenzierung des Personals in den Einrichtungen Keine Verengung auf klassische Ganztagsangebote entscheidend ist das Management der Übergänge zwischen den einzelnen Betreuungsund Bildungssegmenten dies ließe sich am besten über Familienzentrenmodelle auf der lokalen Ebene organisieren. Gerade in diesem Bereich lassen sich außerdem (einkommensabhängige) cost-sharing-modelle rechtfertigen Hinsichtlich der Ganztagsschulangebote (aber auch bei einem Ausbau der Kindertagesstätten zu Bildungseinrichtungen) steht eine gesellschaftspolitische Debatte über den Pflichtcharakter noch aus Wie weit reicht das Aufwachsen in öffentlicher Verantwortung? Kann die Herstellung von Chancengerechtigkeit gerade für die Kinder, bei denen sich die Versäumisse im Elementarbereich im Lebenslauf weiter verstärken, als freiwillige Maßnahme ausgestaltet werden?

19 Ich danke für Ihre Aufmerksamkeit!