x Staatsschuldenalgebra

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1 K+W Staatsverschuldung S. 1 x Staatsschuldenalgebra Lernziele: Neuverschuldung / strukturelles Defizit / Schuldenstand / Schuldenquote Dynamik 1: Entwicklung der Schuldenquote Dynamik 2: Domar Konsequenzen der Staatsschulden x.1 Definitorisches Die Differenz zwischen den jährlichen Ausgaben und den Einnahmen eines Staates ist das Budgetdefizit oder der Budgetsaldo. Sehen wir mal von anderen Einnahmen als Steuern (T) ab, dann ist der Budgetsaldo (BuD) also Staatseinnahmen minus Staatsausgaben (G) BuD = G T Achtung, geänderte Bedeutungen Solange wir in einem Modell sind, in dem der Staat nur Käufe tätigt und Steuern einnimmt, haben die Variablen die gleiche Bedeutung wie in der Nachfragegleichung. Aber es gibt in der Praxis natürlich Staatsausgaben, die keine Käufe darstellen. Lohn- und Gehaltszahlungen fallen dabei noch unter G, weil der Staat Faktorleistungen kauft und diese gehen direkt ins BIP ein, weil die staatlichen Dienstleistungen (Bildung und so) mit ihren Faktorkosten angesetzt werden. (Marktpreise haben sie ja keine.) Aber auch Transferzahlungen, Zinszahlungen, Subventionen oder Beteiligungen wie z.b. die Bankenrettung gehen ins Budget ein (allerdings nicht unbedingt in die Statistik, wenn sie, wie in der BRD, in Schattenhaushalten Sondervermögen des Bundes versteckt werden) und würden daher hier in G mit berücksichtigt werden. Andererseits gibt es auch Staatseinnahmen, die nicht aus Steuern stammen (oder die nicht so genannt werden). Ein großer Posten sind hier die Sozialversicherungsbeiträge (denn das Defizit der öffentlichen Haushalte schließt die Sozialversicherungsträger ebenso ein, wie die Gebietskörperschaften was vernünftig ist, weil ja schlecht die Rentenversicherung pleite gehen kann, ohne daß auch der Staat pleite geht und umgekehrt). Aber es gibt auch andere Posten, deren Berücksichtigung nicht so plausibel ist, z.b. Einnahmen aus dem Verkauf von Staatsvermögen (Grundstücken, Beteiligungen etc.). Der Staat kann durch diese Verkäufe durchaus über mehrere Jahre hinweg Einnahmeüberschüsse erzielen und am Ende ärmer sein als am Anfang, weil er sein Tafelsilber verscherbelt hat. So hat die EU z.b. Griechenland gezwungen, seine (profitable) Beteiligung an einer Lotterie zu verkaufen, um so die Staatsverschuldung zu drücken. Natürlich reißt dies jetzt Löcher in den zukünftigen Haushalten auf, so daß dank der gesunkenen Schulden in Zukunft noch höhere Belastungen auf den griechischen Staatshaushalt zukommen, weil die Gewinne aus der Lotterie ausbleiben. Diesen Trick haben, seit den Verschuldungsobergrenzen von Maastricht, auch eigentlich alle deutschen Finanzminister immer wieder angewandt (besonders exzessiv Waigel und Eichel), um ihren Etat zu schönen.

2 S. 2 Staatsverschuldung Karl Betz Als Staatssektor wird hier gerechnet: alle Gebietskörperschaften (Bund, Länder, Gemeinden) plus die Sozialversicherungen (Rentenversicherung Arbeitslosenversicherung und staatliche Krankenkassen). Das Budgetdefizit ist die jährliche Neuverschuldung des Staates, also das, was Jahr für Jahr zu den Schulden hinzukommt und die Staatsverschuldung (ST) erhöht. Umgekehrt ist also die Staatsverschuldung die Summe der jährlichen Neuverschuldungen (der Budgetdefizite) in der Vergangenheit: t ST t = BuD i i=0 Schuldenverschleierung über PPP Nehmen Sie an, der Verkehrsminister will eine neue Autobahn bauen, und er habe zwei Alternativen. Alternative a) Er kann selbst bauen. Die Autobahn kostet dann 10 Mrd. und er muß diese 10 Mrd. durch Schuldenaufnahme finanzieren. Schulden kosten den Bund derzeit (real praktisch) nichts, aber nehmen wir mal an, wir hätten gerade keine Finanzkrise und der Bund müsse (real) 4% Zinsen auf Schuldtitel zahlen. Und nehmen wir ferner an, der Verkehrsminister rechne zusätzlich ein, daß die Autobahn nach 30 Jahren hinüber ist, also bis dahin amortisiert sein muß. Alternative b) Er kann die Autobahn von einem privaten Investor bauen lassen und zugleich einen Mietvertrag mit dem Investor abschließen in dem er sich zur Zahlung einer festen Miete für die nächsten 30 Jahre verpflichtet. Der Projektträger wäre dann typischer Weise eine Tiefbaufirma, die das Projekt ihrerseits privat refinanziert sei es über einen Bankkredit (eher unwahrscheinlich, wegen der langen Laufzeit) oder über die Ausgabe von Bonds am Kapitalmarkt. Da private Bonds weniger sicher sind als staatliche (die Firma mag es zwar länger geben als den Staat, aber wenn der Staat pleite ist, ist auch die Währung nix mehr wert, auf welche die Bonds lauten) sind die Zinsen für die Firma höher als für den Staat. Zur Zeit liegt der spread bei 10-jährigen Anleihen in den USA bei 2% (AAA) bzw. 3% (Baa). Als private Firma müssen Sie also rund zwei bis drei %-Punkte mehr zahlen, als die Regierung. Nehmen wir daher an, die Baufirma kann das Projekt zu 6,5% refinanzieren. Angenommen nun, die private Baufirma hat die gleichen Baukosten wie der Staat. (Andernfalls hat das Bauministerium sich bei der Ausschreibung über den Tisch ziehen lassen: Es hat 10 Mrd. für eine Autobahn gezahlt, die der private Bauträger auch für 8 bekommen kann.) Dann betragen die jährlichen Ausgaben Alternative a): Schuldendienst: Jährliche Zinsen plus Tilgung: Alternative b): Jährliche Mietzahlungen: Welche Alternative wird der Bauminister wohl wählen? Richtig: Die zweite. Sie ist zwar teurer, sie erzeugt aber (im ersten Jahr und in 20 Jahren ist er eh nicht mehr im Amt) nur Ausgaben von 580 Mio. und die lassen sich besser verkaufen (erzeugen ein geringeres Defizit) als Ausgaben von 10 Mrd. Natürlich ist die zweite Alternative in Wahrheit teurer: Der Staat zahlt für die Finanzierung der Autobahn 6,5% Zinsen statt 4%. Aber das erscheint eben nicht im (laufenden) Budget und dadurch wird eine geringere Verschuldung ausgewiesen.

3 K+W Staatsverschuldung S. 3 Nun macht es nicht so schrecklich viel Sinn, über die absolute Verschuldung zu reden. Denn seinen Schuldendienst finanziert ein Land ja aus seinen (Steuer-)Einnahmen und der gleiche Schuldendienst läßt sich bei höheren Einnahmen leichter leisten als bei niedrigen. Man müßte die Schulden also auf die Einnahmen beziehen, wenn der resultierende Wert etwas über deren Dramatik aussagen soll. Bei einem privaten Haushalt würde man dafür das (Netto-)Einkommen zu Grunde legen. Das Äquivalent beim Staat wären die Steuereinnahmen. Aber es ist geschickter, nicht diese zu nehmen, sondern das BIP, weil die Steuereinnahmen ja Steuersatz (und Sozialabgabensatz) mal BIP sind T = t P Y und der Steuersatz ein Parameter ist, den die Politik schließlich (in Grenzen) ändern kann. Sie erleben dies ja derzeit praktisch in der Diskussion um die Steuerpläne von SPD und Grünen. Daher wird die Schuldenquote (st) (und die Defizitquote) eines Landes in aller Regel in Prozent des BIP angegeben: st = ST/(P Y). Achtung: Das gerät auch in Lehrbüchern gerne mal durcheinander: Im Nenner steht das nominale BIP (also P Y, BIP zu laufenden Preisen), nicht das reale BIP (Y), weil im Zähler ja auch eine nominale Zahl (Schulden gemessen in ) steht. In der nachstehenden Grafik sehen Sie die Entwicklung von Schuldenquote und jährlichem Budgetdefizit [in % des BIP] für die BRD. Wie Sie der Graphik entnehmen können ist die (Brutto-)Staatsverschuldung der Bundesrepublik (grüne Linie, linke Skala) von 40 % des BIP im Jahr auf heute rund 80% gestiegen. Das Budget (rote Linie, rechte Skala) war in der Regel im Defizit und überschritt lange die Maastrichtgrenze von 3% des BIP. Zwei Ausschläge stechen in der Graphik heraus: Der Ausschlag 1995 erklärt sich dadurch, daß ein Teil der Wiedervereinigungslasten zunächst als Sonder vermögen des Bundes verbucht worden war und erst in diesem Jahr in den ordentlichen Haushalt eingestellt wurde. Und der Überschuß im

4 S. 4 Staatsverschuldung Karl Betz Jahre 2000 resultiert aus einer Sondereinnahme: der Versteigerung der UMTS-Lizenzen. Wie Sie ferner sehen, war der Etat bei Eintritt in die Finanzkrise ungefähr ausgeglichen und auch jetzt ist fast wieder ein Budgetausgleich erreicht. Dabei ist das laufende Defizit aber gar kein so guter Indikator der Finanzpolitik. Denn wollte man das laufende Defizit konstant halten, dann müßte man in der Krise sparen (weil dann die Steuereinnahmen sinken) und im Boom mehr ausgeben (weil dann die Steuerquellen sprudeln). Im Ergebnis würde der Staat mit einer derartigen prozyklischen Politik die Konjunkturausschläge verstärken, ohne sich dadurch in der mittleren Frist weniger zu verschulden. Denn was er in der Krise mehr einsparte, würde er ja in der Konjunktur mehr ausgeben. Eine bessere Zielgröße ist deswegen das strukturelle Defizit, also das Defizit, das der Staat gehabt hätte, wenn es keine Krise bzw. keinen Boom gegeben hätte. In erster Näherung könnte man z.b. fragen: Wie hoch wären meine Steuereinnahmen gewesen, wenn ich in diesem Jahr mit der Trendwachstumsrate (oder z.b. mit der durchschnittlichen Wachstumsrate der letzten 7 Jahre) gewachsen wäre und dann das Defizit um die konjunkturbedingten Mehr- oder Mindereinnahmen bereinigen. 1 In der nachstehenden Abbildung stelle ich das laufende (rot) und das strukturelle Defizit (grün) für die BRD mal gegenüber. Wie Sie erkennen können, sind die Sondereinflüsse (1995 und 2000) aus dem Defizit herausgerechnet. In Abschwungjahren (wie z.b. 2009) wird das strukturelle Defizit geringer, in Aufschwungjahren (wie z.b. im Einheitsboom Anfang der 90er) wird es höher ausgewiesen als das laufende Defizit. 1 Das geht natürlich auch noch genauer, wenn man den Trend komplizierter schätzt, den Zusammenhang zwischen Einnahmen und Konjunktur genauer modelliert, das Defizit auf das potenzielle BIP bezieht, statt auf das tatsächliche etc. pp.. Aber die oben vorgeschlagene Bereinigung gibt Ihnen die Idee und je genauer man bereinigt, desto mehr Stellschrauben baut man ein, an denen man auch drehen kann, um das Ergebnis zu verfälschen. Ich sympathisiere daher immer mit Maßzahlen, die die Ursprungsdaten möglichst wenig korrigieren.

5 K+W Staatsverschuldung S. 5 x.2 Defizitquote und Schuldenquote Oft lesen Sie nun in der Presse, die Schuldenbremse (oder auch der Fiskalpakt) sei gar keine Schuldenbremse, denn nach dieser dürfe der Staatssektor ja immer noch ein Defizit von 0,35% des BIP machen, die Schulden würden also gar nicht sinken, sondern steigen. Diese Aussage ist formal richtig, aber inhaltlich falsch, weil - erstens ist ja, nach dem was wir uns überlegt haben, die Schuldenquote wichtig und nicht der absolute Betrag und - zweitens, und das wissen die gleichen Zeitungen ganz genau, wenn sie über die Sparzinsen reden, ist ja, wenn schon, die reale und nicht die nominale Schuld wichtig. Fangen wir mit zweitens an: Wenn meine Schulden um 0,35% wachsen und zugleich aber die Preise mit 2% (das Inflationsziel der EZB) steigen, dann sind meine realen Schulden offensichtlich nicht gestiegen, sondern um 1,65% gefallen. Und jetzt zu erstens. Der Schuldenbestand heute ist gleich dem Schuldenbestand gestern plus dem Defizit. ST 1 = ST 0 + BuD 1 (2.1) Also ist die Schuldenquote heute gleich den Schulden von vor einem Jahr geteilt durch das heutige BIP plus der Defizitquote des laufenden Jahres: Der Schuldenbestand des Vorjahres bedeutet heute aber eine geringere Schuldenquote, weil (/ wenn 2 ) die damaligen Schulden ja durch ein höheres (nominales) Einkommen heute geteilt werden. st 1 = ST 0 /PY 1 + (BuD 1 )/PY Den ersten Term auf der rechten Seite bekommt man noch etwas übersichtlicher, wenn man ihn mit 1 mal nimmt, hier mit (PY 0 /PY 0 ). Dann lautet er: ST 0 = ST 0 PY 0 = ST 0 PY 0 = st PY 1 PY 1 PY 0 PY 0 PY 0 PY 0 1 PY 1 Damit ist die Schuldenquote für die Altschulden gleich der Altschuldenquote des Vorjahres mal dem Kehrwert des Wachstums des nominalen BIP. Den Trick mit den Wachstumsraten kennen Sie ja schon: Aus mal wird plus, aus geteilt durch minus. Also läßt sich die Formel auch umschreiben zu: st 1 = st 0 + ( g P g Y ) Also die Schuldenquote aus dem Vorjahr sinkt um die Summe aus Inflationsrate plus der Wachstumsrate. Andererseits (ich darf ja den zweiten Term aus Gleichung (2.1) nicht vergessen) steigt sie um die Defizitquote des laufenden Jahres: st 1 = [st 0 + ( g P g Y )] + (BuD 1 /PY 1 ) Wenn man dies über einen langen Zeitraum macht, wird die Bedeutung des ersten Terms, also der Ausgangsschuldenquote, immer geringer (weil die Inflationsrate über mehrere Jahre ja höher ist, als über eines und das kumulierte Wachstum ebenfalls größer ist, man zieht vom ersten Term also umso mehr ab, je länger der Zeitraum ist, den man betrachtet). Die Bedeutung der Anfangsverschuldung st 0 strebt daher gegen Null, wenn der Betrachtungszeitraum gegen unendlich geht. Und des bleibt nur noch der Einfluß der späteren Budgetdefizite übrig. Wie beim Anfangsschuldenbestand, muß man auch bei der Neuverschuldung, also beim jkährlichen Budgetdefizit, Inflations- und Wachstumsrate berücksichtigen, denn was heute durch 2 In Griechenland sieht die Sache natürlich anders aus: Weil dort, in Folge der Sparanstrengungen, die Wirtschaft brutal eingebrochen ist, ist die Schuldenquote angestiegen: Der Nenner ist kleiner geworden, wohingegen sich am Zähler, an den Schulden, gar nicht so viel getan hat.

6 S. 6 Staatsverschuldung Karl Betz das Budgetdefizit an Schulden hinzu kommt, wird ja, wenn die Schuldenquote in 5 Jahren berechnet wird in, durch das dann höhere BIP geteilt. Daher konvergiert die Schuldenquote auf die Dauer gegen: lim st = [BUD/PY] (g P + g Y ) (2.2) also gegen die (durchschnittliche) Neuverschuldung in Prozent des BIP minus Inflationsrate minus Wachstumsrate. Machen wir das mal an einem Beispiel: In der nachstehenden Grafik habe ich angenommen, daß die Wirtschaft eines Landes im Durchschnitt mit 3% jährlich wächst und die durchschnittliche Inflationsrate 2% betrage. Ferner ist unterstellt, daß es der Regierung gelingt, das (strukturelle) Defizit bei 1% des BIP zu halten. Ich starte einmal (rote Kurve) bei einer Ausgangsverschuldung von 100% und einmal mit einem schuldenfreien Staat (blaue Kurve). Wie Sie sehen, ist der Ausgangsschuldenstand für das langfristige Gleichgewicht wurscht. Sowohl mit einer Anfangsschuldenquote von Null als mit einer von 100% landet man mit der Zeit bei einer Schuldenquote von 20% (eben Defizitquote geteilt durch Wachstumsrate des nominalen Sozialprodukts). Das dauert zugegebener Maßen im Beispiel ziemlich lange. Aber bereits nach 10 Jahren wurde die Schuldenquote von 100 auf 70% des BIP gedrückt, bzw. ist sie von 0 auf 7,7% gestiegen. lim st = [BUD/PY] / (g P + g Y ) Wir haben hier also eine Gleichung mit vier Unbekannten. Kennt man drei davon, folgt die vierte. (a) Maastricht Vertrag Wie Sie vielleicht wissen, war im Stabilitäts- und Wachstumspakt mal vorgeschrieben, daß

7 K+W Staatsverschuldung S. 7 das Budgetdefizit maximal 3% des BIP und die Schuldenquote maximal 60% des BIP betragen sollten. Wann passen diese beiden Forderungen denn zusammen? Nun, wir haben eine Verschuldungsgrenze, also st 60% und eine Vorgabe fürs Budgetdefizit. Also, Formel umstellen, ergibt sich die Wachstumsrate des nominalen BIP, bei der die beiden Werte zusammenpassen: g PY = g Y + g P = (BUD/PY) / st = 3%/60% = 0,05 Ich brauche also eine Wachstumsrate des nominalen Sozialprodukts von 5%. Ist sie niedriger führt ein Defizit von 3% auf die Dauer zu einer höheren Schuldenquote als 60%. Und wenn sie höher ist, wird auf die Dauer eine niedrigere Schuldquote erreicht. Da wir außerdem wissen, daß die EZB eine Inflationsrate anstreben soll, die unter, aber nahe bei, 2% liegt, folgt, daß die Ökonomien des Euroraumes um mindestens über, aber nahe bei 3% wachsen müßten, damit die Schuldenregel konsistent ist. Tun sie nicht. Seit Einführung des Euro (1999) lag die Wachstumsrate im Euroraum gerade mal in zwei Jahren bei über 3%: 2000 (3,77%) und 2006 (mit 3,249%). In den übrigen Jahren lag sie deutlich darunter. (b) Schuldenbremse Die Schuldengrenze des Grundgesetzes liegt jetzt bei 0,35%. Für die Inflationsrate sei wieder die Zielinflationsrate der EZB von 2% unterstellt und nehmen wir mal vorsichtig an, die BRD schafft auf ihre alten Tage noch ein jährliches reales Wachstum von 1%. Welche Schuldenquote wird also vom Grundgesetz langfristig angestrebt? st = (BUD/PY) / ( g Y + g P ) = 0,35%/(2% + 1%) = 11,66% (c) USA Die USA verschulden sich, auch in den Prognosen des CBO, auch in der Zukunft weiter ein ausgeglichener Haushalt wird sich also nicht einstellen. Welches Budgetdefizit ist für die USA langfristig tragbar (und ab wann sollten die Alarmglocken klingeln), wenn man bedenkt, daß sie (auf Grund von Einwanderung) eine höhere Wachstumsrate (sagen wir mal vorsichtig: 2,5%, weil der Trend durch die Krise gebrochen sein könnte) und eine im Schnitt etwas höhere Inflationsrate als die EU haben (sage 2,5%)? (BUD/PY) = ( g Y + g P ) st = 5% Ziel-st Wenn die USA anstreben, wieder auf eine Schuldenquote von 60% zu kommen, sollte das Budgetdefizit 3% des BIP durchschnittlich nicht übersteigen. Oder der Alarm sollte bei 4%, ausgelöst werden, wenn eine langfristige Schuldenquote von 80% als befriedigend angesehen wird. Natürlich muß man sehen, daß hier jeweils das langfristige Ergebnis diskutiert wurde. Will man die Ziele innerhalb eines bestimmten Zeithorizonts erreichen, dann müssen die anzustrebenden Budgetdefizite entweder niedriger ausfallen oder aber Wachstums- bzw. Inflationsraten müssen entsprechend höher ausfallen. Anwendung: Griechenland Ziel des Rettungsprogramms (Stand Ende 2012) ist es, die Schuldenquote von (heute rund 180%) auf 124% im Jahre 2020 zu drücken. An welchen Schrauben kann man drehen? (Das ist äquivalent zur Frage: Welche Entwicklung hat die EU in ihrem Anpassungsplan wohl

8 S. 8 Staatsverschuldung Karl Betz unterstellt.) g P : Griechenland ist derzeit außenwirtschaftlich nicht wettbewerbsfähig und ein großer Teil der Maßnahmen (Liberalisierung des Arbeitsmarktes, Entlassungen im Staatssektor, Senkung von Mindestlohn und Arbeitslosengeld) zielt darauf ab, die Lohnstückkosten zu senken. Also muß, wenn dieser Teil des Anpassungsplanes gelingen soll, die Inflationsrate unter der des Euroraumes liegen. Ich unterstelle mal g P = 1% und das ist so mehr oder minder auch das, was der IMF unterstellt, der für das Ende des Zeitraums eine höhere Inflationsrate annimmt, dafür aber in den ersten Jahren deutlich darunter liegt (2013 und 2014 Deflation, danach langsam ansteigende Raten). Jetzt von zwei Dingen eines: Entweder man unterstellt sehr hohe Wachstumsraten oder einen hohen Budgetüberschuß g Y : Bei ausgeglichenem Budget bräuchte man eine reale Wachstumsrate von 4,5% um das Ziel zu erreichen. Das ist nicht wirklich realistisch: Dieses Jahr schrumpft die Wirtschaft nochmal um rund 5% und erst ab 2016 erhofft sich der IMF Wachstumsraten um die 3 3,5%. (Das ist ein gängiger Topic bei den aktuellen Konjunkturprognosen in der EU: Das Wirtschaftswachstum zieht in den Prognosen seit Jahren immer wieder an, aber halt erst nächstes (oder übernächstes, wenn die Prognose zur Jahresmitte erfolgt) Jahr.) Daher stufe ich die Hoffnungen des IMF einfach mal als zu optimistisch ein und unterstelle statt dessen ein Wachstum von günstigsten Falles 2 2,5%. BUD/Y: Trägt man diese Annahmen in ein Calc-Spreadsheet ein, dann sieht man, daß Griechenland einen jährlichen Budgetüberschuß von 3% des BIP bräuchte, um das von der EU gesetzte Ziele zu erreichen. Dabei ist daran zu erinnern, - daß Griechenland derzeit noch ein Defizit von rund 5% des BIP aufweist - und daß das Land seine Defizitquote bereits um über 10% des BIP gedrückt hat. Vor diesem Hintergrund hört sich eine weitere Ausgabensenkung um rund 8% des BIP nicht gerade besonders realistisch an, zumal eine derartige Ausgabensenkung weitere kontraktive Wirkungen zeitigen würde und damit die unterstellte Wachstumsrate unrealistisch machen würde. Einen Ansatzpunkt hätte die EU natürlich: Sie könnte das Budgetdefizit Griechenlands senken, indem sie die Zinsen senkt, die Griechenland auf seine Schulden bezahlen muß. Derzeit sind das rund 5% des BIP (errechnet als Differenz von Primärbilanz und Budgetsaldo, vgl. unten). Ein Zinsverzicht der Gläubiger könnte den Haushalt also um etwas weniger als 5% des BIP entlasten (weniger als 5%, weil ein kleiner Teil der Schulden noch von privaten Gläubigern gehalten wird, die sich sicherlich nicht beteiligen würden). Damit hätte die immer noch erforderliche Konsolidierung ein Volumen von nur mehr 4% des BIP. Selbst dann dürfte der Plan der EU also immer noch unrealistisch sein. Der Vollständigkeit halber sei noch angemerkt, daß die Zinssenkung im letzten Absatz natürlich einen Schuldenschnitt durch die Hintertür bedeutet: Der Wert einer Forderung besteht aus den auf die Gegenwart abdiskontierten erwarteten zukünftigen Einnahmeströmen. Verzichtet der ESM (und die EZB) also auf die Zinszahlungen, sind die von ihr gehaltenen Forderungen weniger bis (je nach Laufzeit) nichts mehr wert und der Effekt ist der gleiche, wie wenn man (einen Teil der) Schulden gleich streicht. Nur kriegt der Wähler das beim Zinsverzicht eben nicht mit.

9 K+W Staatsverschuldung S. 9 x.3 Primärsaldo Eine weitere wichtige Beziehung erhält man, wenn man die Staatsausgaben aufschlüsselt in das Primärdefizit (PD) und die Zinsbilanz (ZB). Dabei enthält der Primärsaldo alle staatlichen Einnahmen und alle Ausgaben außer den Zinszahlungen und die Zinsbilanz notiert die Zinszahlungen. Es ist also: BuD = PD + ZB = GP T + i ST (3.1) Also: Das Budgetdefizit ist gleich dem Primärsaldo plus den Zinsausgaben. Die Zinsausgaben sind Nominalzinssatz mal Staatsschuld und das Primärdefizit ist: Alle Nicht-Zinsausgaben (GP) minus den Staatseinnahmen (die ich wieder vereinfachend mit T bezeichne). Eine Überlegung, die diese Aufteilung interessant werden läßt, ist folgende: Meine Zinsen kann ich ja in der Zukunft nicht nur aus meinen Steuereinnahmen zahlen, sondern ich könnte sie auch durch die Aufnahme zusätzlicher Kredite zahlen. Wenn die Wirtschaft wächst, dann kann ich aber in der Zukunft zusätzliche Kredite aufnehmen, ohne daß meine Schuldenquote ansteigt. Man könnte so also quasi die Finanzierung von Staatsnachfrage aus der Zukunft vorziehen, und trotzdem würden in der Zukunft alle Einnahmen für die Staatsnachfrage zur Verfügung stehen. Wann und in welchem Ausmaß ist dieser Trick möglich? Um dies zu klären, teilt man (3.1) zuerst mal durch PY, denn die Chose funktioniert ja, solange st, also die Schuldenquote, konstant bleibt. Deswegen muß die erstmal in die Gleichung reingepfriemelt werden. Es ist dann: (BuD)/PY = PD/PY i st (3.2) Wann bleibt nun die Schuldenquote konstant? Nun ja, hier hilft Gleichung (2.2) weiter, die vorherigen Abschnitt hergeleitet wurde: lim st = [BUD/PY] (g P + g Y ) (2.2) Damit st konstant bleibt, muß also gelten: st = [BUD/PY] (g P + g Y ) oder, umgestellt: [BUD/PY] = st (g P + g Y ) (3.3) Setzt man (3.3), die Bedingung für eine konstante Schuldenquote, in die Gleichung (3.2) ein, dann erhält man die Primärdefizitquote die mit einem konstanten Schuldenbestand kompatibel ist: PD/PY = st (g P + g Y ) i st = st (g P + g Y i) = st (g Y r) (3.4) Also: Wenn ein Land eine Schuldenquote von 60% des BIP aufweist und die Schulden nicht weiter wachsen sollen, dann kann es, wenn es mit 5% wächst und der Realzinssatz r 2% beträgt, Jahr für Jahr 1,2% mehr (für Staatsnachfrage und Transferzahlungen) aufwenden, als es an Steuern einnimmt: (5 3) * 0,6 = 1,2 muß es, wenn es mit 2% wächst und der Realzinssatz 5% beträgt, Jahr für Jahr 1,2% des BIP aus seinen Steuereinnahmen für den Schuldendienst aufwenden. Also braucht es also einen Primärüberschuß von 1,2% des BIP, damit die Schuldenquote nicht weiter ansteigt.

10 S. 10 Staatsverschuldung Karl Betz PD/PY = st (g Y r) (a) Griechenland Griechenland soll, laut Plan der Troika, 2020 mit einer Schuldenquote von 124% an die Kapitalmärkte zurück kehren. Über realistische Werte von gp und gy hatte ich mir ja schon in einer früheren Box Gedanken gemacht und kam dort auf 1% Inflationsrate und, sage, 2,5% Wachstum. Fehlt i. Nehmen wir an, daß die Eurokrise irgendwann mal ausläuft (ich bin nun mal ein optimistischer Mensch). Dann würden aber auch die Zinsen für Staatsanleihen auf ihr Vorkrisenniveau zurückkehren und das lag für zehnjährige Anleihen der BRD bei um die 4,5%. Ferner wird Griechenland sicherlich einen Risikozuschlag zahlen müssen ich bin mal zurückhaltend und setze den bei nur 1,5%-Punkten an. Dann ergäbe sich: PD/PY = (2,5% 5 %) 1,24 = 3,1% Griechenland müßte also einen Primärüberschuß von 3,1% des BIP erwirtschaften, damit seine Verschuldungsquote nicht weiter steigt. Da die Steuerquote (T/Y) im OECD-Raum bei rund 25% liegt, heißt das, daß dauerhaft ungefähr ein Achtel des Steueraufkommens direkt als Zinszahlungen weitergereicht werden müßte. (b) Japan Japan hat mit rund 250% des BIP mit die höchste Staatsschuldenquote der Welt weil es auch die längste Depression hatte. Das Land befindet sich seit nun bald 25 Jahren in einer Depression (einen kurzen Lichtblick gab es nur kurz vor der Finanzkrise die das Land dann auch gleich wieder mit in die große Depression zog). Programme zur Bankenrettung und Ausgabenprogramme, die die Krise beenden sollten (aber nicht funktionierten, weil das Bankensystem dank nur halbherziger Rettungsprogramme weiter marode war (ein Schelm wer da Parallelen zur Eurokrise sieht )) ließen die Schuldenquote in diesem Vierteljahrhundert durch die Decke gehen. Die Sache ging bisher gut, weil gleichzeitig die Verzinsung der Staatsschuld sehr niedrig lag. Zinssätze auf 10jährige japanische Staatsanleihen. Wie Sie sehen, lag das Zinsniveau in der Vergangenheit bei ungefähr einem Prozent, so daß

11 K+W Staatsverschuldung S. 11 auch ein stagnierendes Preisniveau und Wachstumsraten auf dem Null-Prozent-Niveau die Schulden nicht zum Problem werden ließen, denn Null mal st ist eben null. Das Problem ist nur, daß die niedrigen Zinssätze in Japan ihrerseits eine Folge der mangelnden Anlagealternativen in der Depression waren (und der Leistungsbilanzüberschüsse, die es erlaubten, die Fremdwährungsanleihen in den Portfolios auszuweiten). Das heißt aber andererseits, daß der Schuldenberg zum drastischen Problem werden kann, sollte es dem Experiment der Abe-Economics gelingen, das Wachstum wieder anzukurbeln. Wenn dieses Experiment in Zinsen mündet, welche die nominale Wachstumsrate überschreiten, würde dies eine sehr kontraktive Fiskalpolitik erfordern (da ja jeder Punkt Wachstums-Realzins-Differenz) in 2,5 Punkte Budgetrestriktion münden müßte, um die Verschuldungsquote nicht weiter ansteigen zu lassen. Verschärfend kommt hinzu, daß in dieser Situation die Finanzmärkte die Staatsschuldenquote für untragbar halten und mit hohen Renditeaufschlägen auf das Risiko eines Staatsbankrotts reagieren könnten. Da es in seiner eigenen Währung verschuldet ist, bliebe Japan dann praktisch immerhin noch der Ausweg, seine Verschuldung wegzuinflationieren. x.4 Die Wirkung von Schulden in unterschiedlichen Theorien Wie wirkt sich eine höhere Schuldenquote nun in der neoklassischen und in der Keynesianischen Theorie aus? Da ich hierfür schon auf einen Aufsatz von mir verlinkt habe, werde ich diesen Abschnitt kurz halten und nur die groben Argumente skizzieren. Zunächst aber sei betont, wie eine höhere Schuldenquote sich nicht auswirkt: Eine Schuldenaufnahme heute bedeutet nicht (oder zumindest: nicht direkt) eine Verschiebung der Last auf zukünftige Generationen: Erstens wird die Zahllast nicht verschoben: Zusammen mit den Staatsschulden werden nämlich auch die Forderungen (hier also die staatlichen Wertpapiere) vererbt. Wenn Zins und Tilgung fällig werden, zahlt also die zukünftige Generation diese an sich selbst. Es findet lediglich eine Umverteilung innerhalb der gleichen Generation statt: Die Kinder der Steuerzahler zahlen an die Kinder der Staatsgläubiger. Zweitens wird das Sparen (der Nicht-Konsum) nicht verschoben. Neoklassisch: Bei gegebenem (Vollbeschäftigungs)Einkommen müssen die privaten Haushalte heute darauf verzichten, die Ressourcen zu verbrauchen, die der Staat jetzt mehr verbraucht. Keynesianisch stimmt nicht mal das, weil durch die zusätzliche Nachfrage der Output steigen kann, so daß für alle mehr da ist. Im Zweifelsfall kann die aktuelle Generation dann sogar mehr statt weniger verbrauchen. Die Frage, ob man Staatsausgaben durch Steuern oder Schulden finanziert, ist daher eine Verteilungsfrage innerhalb der jeweiligen Generation: Bei einer Steuerfinanzierung stellen sich besser verdienende Haushalte schlechter, weil sie Steuern zahlen müssen, statt Wertpapiere zu erhalten. Trotzdem haben Schulden ökonomische Wirkungen, die kurz skizziert werden sollen. x.4.1 Neoklassische Wirkung Da der Ressourcenbestand gegeben ist, bedeutet ein höherer Staatsverbrauch, daß private Ausgaben verdrängt werden. (Dabei ist es letztlich wurscht, ob sie über höhere Steuern oder über

12 S. 12 Staatsverschuldung Karl Betz höhere Zinsen durch die Wertpapierausgabe verdrängt werden.) Soweit diese verdrängten Ausgaben Konsumausgaben gewesen wären, beschränkt sich der Effekt alleine auf die gegenwärtige Generation. Andernfalls, wenn also auch ein Investitions-crowding-out stattfindet, steht in der Zukunft ein geringerer Kapitalstock zur Verfügung (wegen K 1 = K 0 + I 0 ). Und wegen dieses geringeren Kapitalstocks wird das zukünftige Einkommen niedriger sein. Über viel reden wir da aber nicht: Eine Staatsschuldenquote von 80% würde, bei einem Grenzprodukt des Kapitals von, sage, 4% 3 bedeuteten, daß der Output um 3,2% niedriger wäre als im Falle ohne jegliche Verschuldung und auch das gilt nur unter sehr extremen Annahmen. Also, ja, neoklassisch gibt es einen Effekt auf die zukünftigen Generationen, aber der ist sehr viel niedriger, als man erwarten möchte. x.4.2 Keynesianische Wirkungen Da in der Neoklassik das Einkommen gegeben ist, hat Staatsverschuldung nur stock Wirkungen: Die Höhe des laufenden Einkommens wird, weil Vollbeschäftigungseinkommen, durch ein Defizit nicht beeinflußt, lediglich seine Verwendung ändert sich. Und diese veränderte Verwendung kann dann in der Zukunft Konsequenzen haben. Keynesianisch hingegen ist die Höhe des laufenden Einkommens nicht unabhängig von der laufenden Nachfrage. Die Staatsnachfrage beeinflußt also zum einen das Einkommen, hat flow Wirkungen. Aber auch Keynesianisch werden Defizite zu Schulden. 4 Es ist also zweierlei zu diskutieren: Die Wirkungen des Defizits auf das laufende Einkommen und die Wirkung der Schulden auf das zukünftige Einkommen. x Keynesianisch: flow-wirkungen Es ist die Gleichung der Einkommensverwendung (Nachfragegleichung): Y = C + I + G + NX (4.1) und die Gleichung der Einkommensverfügung: Y = C + S + T (4.2) Die Haushalte können ihr Einkommen entweder für Steuerzahlungen und Konsum verwenden oder es sparen. Faßt man die beiden Gleichungen zusammen, stellt ein wenig um und vereinfacht, so erhält man: (S I) + (T G) = NX Also: Der Sparüberschuß des privaten Sektors über die Investitionsausgaben: (S I) = Der Finanzierungsüberschuß des privaten Sektors plus der Budgetüberschuß des Staates ist gleich den Nettoexporten NX also gleich dem Zuwachs an Forderungen gegen das Ausland (oder dem Anstieg der Verschuldung des Auslands). Wenn das Inland also im Aggregat sparen will, muß das Ausland sich verschulden. Nun kommt das Ausland erst nächstes Semester und die Welt als ganze ist sowieso eine 3 Und das ist hoch geschätzt, denn ein Teil des Kapitalmarktzinssatzes ist ja Entlohnung für Risikoübernahme, ihm stehen also Kosten gegenüber. Es müßte daher der risikofreie (Real-)zinssatz eingesetzt werden und der lag historisch selten auch nur bei 3% 4 Auch wenn mir da hin und wieder Zweifel kommen, wenn ich an die Reaktion denke, die ich von manchen Postkeynesianern ernte, wenn ich auf die Bestandswirkungen hinweise. Ob die wohl ein geheimes Rezept haben, das die Verwandlung von Auszahlungsüberschüssen in Schulden vermeidet?

13 K+W Staatsverschuldung S. 13 geschlossene Volkswirtschaft. Daher werfe ich NX mal aus der Gleichung raus. Dann bleibt: (S I) = (G T) Die Ersparnis des privaten Sektors ist gleich dem Budgetdefizit, also der Veränderung der Staatsverschuldung. Diese Aussage muß stimmen, denn sie ist aus definitorisch richtigen Saldenbeziehungen hergeleitet. Die Frage ist nur, wie sie praktisch, d.h. in der wirtschaftlichen Tätigkeit, zu Stande kommt. Um das zu sehen, unterstelle ich erstmal, daß der Staat ein ausgeglichenes Budget erzwingt, z.b. Ausgaben erst dann genehmigt werden, wenn die entsprechenden Steuereinnahmen eingegangen sind. 5 Dann ist (G T) = 0 und es bleibt als Saldenzusammenhang übrig: S = I Wie wird dieser hergestellt? Nun ja, es ist die Ersparnis S = durchschnittliche Sparquote 6 mal Einkommen Y und daher s Y = I oder Y = (1/s) I oder auch, wegen c = 1 s: Y = [1/(1-c)] I Der letzte Ausdruck könnte Ihnen irgendwie bekannt vorkommen: Es ist der Multiplikator. Wollen die Menschen in einer Ökonomie mehr sparen als investiert werden soll, dann sinkt das Einkommen eben so lange, bis S soweit gesunken ist, daß es nur noch die Höhe von I hat. 7 Daher formulieren viele Keynesianer: Der Staat muß den Sparüberschuß des privaten Sektors ausgleichen, damit dieser keine Arbeitslosigkeit entstehen läßt. Die Budgetregel für den Staat müßte also sein: G T = I S Der Staat muß, um einen Anstieg der Arbeitslosigkeit zu verhindern, ein zu hohes privates Sparangebot durch ein Budgetdefizit absorbieren. Kurzfristig wirkt ein Budgetdefizit also expansiv, es läßt Einkommen entstehen, das ohne dieses Defizit nicht entstanden wäre. Und diese Logik kennen Sie ja auch schon vom Staatsausgabenmultiplikator, der hier halt einfach nochmal anders motiviert wurde: dy = Multiplikator dg x Keynesianisch: stock-wirkungen So weit, so unkontrovers unter Keynesianern. Der Punkt ist nur, daß aus den Defiziten Schulden werden und daß man dann schon nochmal darüber nachdenken sollte, was die Schulden denn so anrichten. Und deren Effekt ist meines Erachtens aus zwei Gründen eher unangenehm: Erstens sind auf Schulden in der Zukunft Zinsen zu zahlen. Und Zinsen bedeuten (a) eine verringerte Nachfrage: Der Staat muß in der Zukunft weniger nachfragen, um die Zinsen zahlen zu können ==> aus Staatsnachfrage G wird Zinseinkommen Z. und von dem geben die Privaten weniger aus als der Staat ausgegeben hätte, nämlich nur c Z. 5 Das Finanzministerium Boliviens hat diese Methode mal Ende der 80er zur Bekämpfung der Hyperinflation angewandt. 6 Falls Sie sich wundern, wieso s denn auf einmal was anderes bedeutet: Ich berücksichtige hier ja keinen autonomen Konsum. Daher ist die marginale Sparquote gleich der durchschnittlichen. 7 Die Gleichheit von I und S gilt natürlich auch während des Anpassungsprozesses. Nur ist, was in dieser Zeit gleich ist, sind nicht die geplante Ersparnis und die geplanten Investitionen, sondern die tatsächliche: Die Haushalte planen zu sparen, erleiden aber Vermögensverluste und/oder die Unternehmen investieren mehr als sie wollen: Es entstehen ungeplante Lager investitionen, wenn sie ihren Output nicht verkaufen können..

14 S. 14 Staatsverschuldung Karl Betz (b) Auch nicht wirklich hilfreich ist, daß die Staatsgläubiger in aller Regel die Haushalte mit hohen Einkommen sind, und deren c ist im Durchschnitt niedriger, wie wir ja schon gesehen haben. Es geht also bereits aus dieser Überlegung recht viel Nachfrage verloren: Die marginale Konsumquote sinkt und daher sinkt der Multiplikator. In der Summe sinken also sowohl Multiplikator als Nachfrage und daher ist das Einkommen in Zukunft niedriger als es ohne Staatsschuld wäre. Zweitens müssen aber die staatlichen Wertpapiere auch am Bondmarkt platziert werden. Wenn die Bereitschaft zur Geldvermögenshaltung zinselastisch ist (das sehen die meisten Postkeynesianer allerdings anders) bedeutet das, daß eine höhere Staatsschuldenquote ein höheres Zinsniveau verlangt. Das aber bedeutet eine höhere Profitrate und daher eine Umverteilung zwischen Lohnund Gewinneinkommen, was seinerseits nochmals den Multiplikator senkt. Worin aber besteht das Problem, wenn ich meine Zinszahlungen, wegen PD/PY = st (g Y r) einfach über Neuverschuldung finanzieren kann? Nun, das Problem besteht darin, daß der höhere Zinssatz jedenfalls r erhöht und ferner, im Zusammenwirken mit der dadurch ausgelösten Umverteilung, g Y senkt. Man kann also leicht in eine Situation kommen, in der die Verschuldung einen Primärüberschuß erzwingt, statt ein Primärdefizit zu erlauben und so kontraktiv wirkt. Damit kommt man auf den Schluß, daß ein Defizit expansiv wirkt die Staatschuldenquote aber kontraktiv wirken kann und daher permanentes deficit spending in Summe kontraktiv statt expansiv wirken kann. Das spricht nicht gegen eine expansive Fiskalpolitik. Es legt aber den Schluß nahe, daß es klüger wäre, diese mit einem ausgeglichenen Budget zu verfolgen, also für den strukturellen Budgetsaldo lieber auf den Haavelmo-Effekt zu setzen als auf deficit spending. Antizyklische Fiskalpolitik bleibt von dieser Aussage natürlich unberührt, weil sich Schuldenaufbau in der Krise und Schuldenabbau im Boom ausgleichen, so daß sich die Verschuldung über den Zyklus hinweg nicht ändert.