Deutschland: Durchbruch zu Pensionsfonds?

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1 8. Februar 1 Deutschland: Durchbruch zu Pensionsfonds? Am 6. Januar hat der Bundestag mit den Stimmen der Regierungskoalition die im November von der Bundesregierung eingebrachte Reform der Alterssicherung verabschiedet. Die Rentenreform beinhaltet neben einer ganzen Reihe weiterer Maßnahmen nach wie vor in erster Linie zwei Kernelemente: den allerdings nach aller Voraussicht nicht ausreichenden Versuch, die gesetzliche Rentenversicherung (GRV) durch verschiedene Modifikationen der Rentenformel zu stabilisieren, und den Einstieg in den Aufbau einer zusätzlichen, privaten kapitalgedeckten Altersvorsorge. Unter den vielen Veränderungen und Ergänzungen des Gesetzesentwurfs im parlamentarischen Verfahren, oft buchstäblich in letzter Minute, ragt vor allem der kurzfristig und überraschend von der Bundesregierung eingebrachte Vorschlag hervor, neben den von Anfang an vorgesehenen Maßnahmen zur Verbesserung der betrieblichen Altersversorgung (s. Textbox) nun auch in Deutschland Pensionsfonds als einen neuen Durchführungsweg zuzulassen. Grundsätzlich ist es erfreulich, dass die Bundesregierung damit eine Forderung aufgreift, die bereits 1998 von allen Bundestagsfraktionen erhoben worden war. Auf den zweiten Blick zeigt sich allerdings, dass der konkrete Vorschlag im Gesetzesentwurf weit hinter den Standards zurückbleibt, wie sie in anderen Ländern für erfolgreiche Pensionsfonds gang und gäbe sind. Regulierung der Pensionsfonds greift zu kurz Unbestreitbar sind auch bereits mit der Schaffung von Pensionsfonds als rechtlich selbständige Trägereinrichtungen der Altersvorsorge in der jetzt vorgesehenen Form gegenüber der Pensionsrückstellung dem in Deutschland nach wie vor klassischen Durchführungsweg der betrieblichen Altersversorgung eine Reihe von Vorteilen verbunden: Mit der Auslagerung des mit den Anwartschaften auf betriebliche Altersversorgung verbundenen Vermögens auf einen externen Träger entspricht die Bilanz des betreffenden Unternehmens eher den Standards auf den internationalen Kapitalmärkten; überdies wird das Unternehmen von der Vermögensverwaltung und zumindest teilweise auch von den Risiken der betrieblichen Altersversorgung entlastet. Für die Arbeitnehmer besteht der Vorteil darin, dass sie gegenüber dem Pensionsfonds einen Rechtsanspruch erhalten und ihre Altersversorgung damit vor dem Risiko der Insolvenz ihres Arbeitgebers geschützt ist und dass ihre Ansprüche bei einem Arbeitgeberwechsel leichter übertragbar sind. Trotz dieser guten Ansätze greift die im Altersvermögensgesetz vorgesehene Einführung von Pensionsfonds jedoch in den wichtigsten Punkten entschieden zu kurz. Wesentliche Charakteristika eines Pensionsfonds nach internationalen Standards, die die eigentliche Attraktivität dieser Form der kapitalgedeckten Altersvorsorge ausmachen, fehlen den im Gesetz vorgesehenen Pensionsfonds : Besonders zu bemängeln ist, dass die Pensionsfonds in die Regulierung des Versicherungsaufsichtsgesetzes (VAG) einbezogen werden und dass damit das Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen als zuständige Aufsichtsbehörde vorgesehen ist. Bereits durch die rechtliche Anbindung an das versicherungsrechtliche Regelwerk, vor allem aber durch die Identität von Versicherungsaufsicht und Übersicht: Maßnahmen zur Stärkung der betrieblichen Altersversorgung im Rahmen der Rentenreform Generelle Herabsetzung der Unverfallbarkeitsgrenzen 1 von 1 Jahren auf 5 Jahre Rechtliche Bekräftigung: Entgeltumwandlung als Möglichkeit der betrieblichen Altersversorgung Bei Entgeltumwandlung sofort gesetzliche Unverfallbarkeit Rechtsanspruch des Arbeitnehmers auf betriebliche Altersversorgung (Entgeltumwandlung) Einführung von Pensionsfonds 1 Unverfallbarkeitsgrenzen bezeichnen den Zeitpunkt, ab dem ein Arbeitgeberwechsel nicht mehr zu einem Verlust der erworbenen Rentenanwartschaften führen darf. Bei der Entgeltumwandlung werden die Beiträge zu der betrieblichen Altersversorgung aus dem Entgelt des Arbeitnehmers und nicht aus zusätzlichen Mitteln des Arbeitgebers geleistet. Deckungsmittel der betrieblichen Altersversorgung in Deutschland 1998 Gesamtvolumen DEM Mrd. Unterstützungskassen (DEM 44. Mrd.) 57% 8% % 13% P ensionskassen (DEM 15. Mrd.) CH NL GB US JP DE IT FR P ensionsrückstellungen (DEM 318. Mrd.) Direktversicherungen (DEM 73.5 Mrd.) Anlagevolumen der Pensionsfonds im internationalen Vergleich (Stand: 1999)

2 8. Februar 1 Aufsicht über Pensionsfonds wird faktisch einer einzelnen Anbietergruppe von Pensionsfonds (Versicherungen) gegenüber anderen möglichen Anbietern (Banken, Kapitalanlagegesellschaften) ein Ausgangsvorteil gewährt. Zweckentsprechend wäre es, auch in Deutschland eine gesonderte Aufsichtsbehörde für Pensionsfonds zu schaffen, so wie es internationaler Standard ist. Im übrigen unterstreicht die gegenwärtige Diskussion die Notwendigkeit der Schaffung einer sektorübergreifenden Finanzaufsichtsbehörde auch in Deutschland. Zwar dürfen die Arbeitgeber in Zukunft im Rahmen einer betrieblichen Altersversorgung über Pensionsfonds, Pensionskassen oder Direktversicherung auch sog. Beitragszusagen mit Mindestleistung geben; analog zu den Voraussetzungen für die im Rahmen der Rentenreform neu eingeführte Förderung in der individuellen Altersvorsorge ( Riester-Förderung ) wird dabei verlangt, dass der Pensionsfonds eine Rückzahlung der eingezahlten Beiträge formal garantiert. Konkret lässt eine derartige Verpflichtung zu einer Mindestleistung aber nur zwei Möglichkeiten zu: Entweder muss der jeweilige Finanzdienstleister mit negativen Konsequenzen für die Möglichkeit z.b. der Anlage in Aktien und damit der Rendite eine Zusage geben, dass zu Beginn der Auszahlphase zumindest die eingezahlten Beiträge zur Verfügung stehen, oder anderenfalls verbleiben doch wieder Risiken aus der betrieblichen Altersvorsorge beim Arbeitgeber. Dagegen würden diese negativen Effekte bei reinen Beitragszusagen (Defined Contribution) die auch nach der Reform nicht zulässig sein werden nicht auftreten. Die ebenfalls in Analogie zu den Voraussetzungen für eine Riester-Förderung zwingend vorgeschriebene Auszahlung als lebenslange Rente engt die Möglichkeiten der Ausgestaltung der Pensionsfonds unnötig ein. Dagegen würde eine Öffnung auch für Auszahlpläne oder zumindest unter bestimmten Bedingungen auch für Einmalauszahlungen der gesamten Summe die Attraktivität der Pensionsfonds für Arbeitnehmer und damit auch für Arbeitgeber deutlich erhöhen. Anbindung an Versicherungsrecht wirkt wettbewerbsverzerrend Vorgeschriebene Mindestleistungen schmälern Rendite Restriktive Auszahlungsvorschriften beeinträchtigen Attraktivität Anlagevorschriften erst auf dem Verordnungsweg Bisher enthält das Gesetz zu den Anlagevorschriften für Pensionsfonds nur allgemeine Regeln, die einer Aufsicht nach dem Prinzip des prudent man also dem Verzicht auf starre Aufsichtsregeln zugunsten einer an einem vernünftigen Anlageverhalten orientierten Aufsicht entsprechen könnten. Tatsächlich hat sich im internationalen Vergleich gezeigt, dass Pensionsfonds, die einer Aufsicht nach dem Prudent-Man-Prinzip unterliegen, erheblich höhere Renditen erzielen als Pensionsfonds in Ländern mit quantitativen Anlagebeschränkungen. Allerdings enthält das Gesetz mindestens drei Verordnungsermächtigungen, die unter anderem weitere Vorschriften zur Solvabilität (Eigenkapitalausstattung), zur Bildung eines so genannten Deckungsstocks analog zu den Lebensversicherungsunternehmen und zur Anlagepolitik betreffen. Es wäre bedauerlich, wenn die Bundesregierung auf diesem Wege doch wieder quantitative Anlagebeschränkungen einführen würde, die eine volle Ausschöpfung der Renditechancen an den Kapitalmärkten erschweren bzw. verhindern. Grundsätzlich erscheint es überdies fragwürdig, wenn so wichtige Bestimmungen, die ansonsten stets gesetzlich geregelt sind, nun im Fall von Pensionsfonds auf dem Verordnungsweg geklärt werden sollen. Anlagerestriktionen und durchschnittliche Rendite von Pensionsfonds*) 9.5% Länder mit Prudent-Man- Prinzip 5.% Länder mit quantitativen Anlagebeschränkungen *) , durchschnittliche reale Rendite in lokaler Währung Quelle: OECD %

3 8. Februar 1 Steuerliche Rahmenbedingungen für Pensionsfonds Unabhängig davon, ob der Pensionsfonds nach dem traditionellen Prinzip der Leistungszusage (Defined Benefit) organisiert ist oder ob von der neuen Möglichkeit der Beitragszusage mit Mindestleistung Gebrauch gemacht wird, sind grundsätzlich sowohl Beitragsleistungen des Arbeitgebers als auch der Arbeitnehmer (Entgeltumwandlung) zu den Pensionsfonds möglich. Allerdings ergeben sich hinsichtlich der steuerlichen Behandlung bzw. der Beitragspflicht in der Sozialversicherung unterschiedliche Implikationen und Optionen, je nachdem, ob es sich um Beiträge der Arbeitgeber oder der Arbeitnehmer handelt. Für Beiträge der Arbeitgeber zu den ab neu zu schaffenden Pensionsfonds bestehen zunächst eine Reihe neu formulierter steuerlicher Bestimmungen, die im Gegensatz zu der regulatorischen Seite zumindest in steuerlicher Hinsicht zu halbwegs attraktiven Rahmenbedingungen für Pensionsfonds führen dürften: Beiträge eines Unternehmens an einen Pensionsfonds können beim Arbeitgeber generell als Betriebsausgaben abgezogen werden, soweit sie auf einer vom Arbeitgeber übernommenen Verpflichtung beruhen ( 4e EStG). Neu formulierte steuerliche Bestimmungen Soweit ein Arbeitgeber oder eine Unterstützungskasse zur Übernahme bereits bestehender Verpflichtungen Zahlungen oder sonstige Vermögensübertragungen an einen Pensionsfonds leistet, sind diese beim Arbeitnehmer steuerfreie Einnahmen ( 3 Nr. 66 EStG) 1 ; sie unterliegen nicht der Beitragspflicht zur Sozialversicherung. Damit können Anwartschaften aus einer Direktzusage oder aus einer betrieblichen Alterversorgung über eine Unterstützungskasse auf einen Pensionsfonds übertragen werden, ohne dass dies beim Arbeitnehmer eine Steuer- oder Beitragspflicht auslöst. Unabhängig von und gegebenenfalls zusätzlich zu einer möglichen Riester-Förderung für weitere Beträge sind Beiträge des Arbeitgebers an einen Pensionsfonds, also Beiträge, die nicht auf einer Entgeltumwandlung beruhen, bis zu einem Höchstbetrag in Höhe von 4 Prozent der Beitragsbemessungsgrenze (derzeit DEM 14.4) beim Arbeitnehmer steuerfrei ( 3 Nr. 63 EStG) und unterliegen nicht der Sozialversicherungspflicht. Noch höhere Beiträge unterliegen dagegen der Sozialversicherungspflicht und müssen voll versteuert werden, sofern nicht von der Möglichkeit einer Riester-Förderung Gebrauch gemacht wird. Sowohl Beiträge des Arbeitgebers als auch Beiträge des Arbeitnehmers (Entgeltumwandlung) können darüber hinaus auch im Rahmen einer Riester-Förderung in den Genuss von Steuerfreibeträgen und Zulagen kommen. Demnach können die Arbeitnehmer anfangs (/3) zusätzlich jährliche Beiträge zu Pensionsfonds in Höhe von bis zu 1 Prozent der Beitragsbemessungsgrenze als Sonderausgaben vom zu versteuernden Einkommen abziehen ; bis 8 steigt diese Höchstgrenze in drei Schritten auf 4% der dann geltenden Beitragsbemessungsgrenze an. Alternativ zu dem Sonderausgabenabzug können insbesondere Bezieher kleiner und mittlerer Einkommen oder Familien mit Kindern unter bestimmten Bedingungen auch staatliche Zulagen zu den Beiträgen zu Pensionsfonds in Anspruch nehmen. Pensionsfonds Riester-Förderung auch bei Pensionsfonds möglich 1 Die entsprechenden Leistungen des Pensionsfonds unterliegen dafür aber in der Auszahlphase der nachgelagerten Besteuerung. Zum Ausgleich zu der Steuerfreiheit der Beiträge erfolgt auch hier eine nachgelagerte Besteuerung. 5

4 8. Februar 1 bieten sich dabei im Rahmen der betrieblichen Altersversorgung grundsätzlich als attraktiver und kostengünstiger Weg einer Inanspruchnahme der neuen Förderung der kapitalgedeckten Altersvorsorge ( Riester- Förderung ) an. Trotz dieser insgesamt vergleichsweise attraktiven steuerlichen Regelungen ergeben sich dennoch wichtige Einschränkungen: Bei der Steuer- und Abgabenfreiheit der Arbeitgeberbeiträge ( 3 Nr. 63 EStG) stehen Pensionsfonds im Wettbewerb mit Pensionskassen; für die Pensionskassen gilt (vorläufig) auch weiterhin die alte Möglichkeit der Pauschalbesteuerung ( 4b EStG). Anders als Pensionskassen weisen Pensionsfonds aber den Vorteil auf, dass hier eine steuer- und beitragsfreie Übertragung von bestehenden Versorgungsanwartschaften durch die Unternehmen möglich ist. Die Steuer- und Abgabenfreiheit der Arbeitgeberbeiträge ( 3 Nr. 63 EStG) bleibt auf 4 Prozent der jeweils gültigen Beitragsbemessungsgrenze beschränkt. Damit sind Pensionsfonds gegenüber den heutigen Regelungen für Pensionsrückstellungen und Unterstützungskassen deutlich im Nachteil, da hier eine vom Betrag her unbeschränkte Steuer- und Beitragsfreiheit der Beiträge gilt. Im Bereich der Riester-Förderung stehen Pensionsfonds im Bereich der betrieblichen Altersversorgung wiederum im Wettbewerb mit der Direktversicherung und der Pensionskasse; zudem kann die Förderung auch im Bereich der individuellen Altersvorsorge eingesetzt werden, etwa sofern die Voraussetzungen des Altersvermögensgesetzes erfüllt werden für individuelle Beiträge zu privaten Rentenversicherungen, Kapitalisierungsprodukten der Versicherungen, Banksparplänen oder Investmentfonds. Die Entscheidung, für welche Art bzw. welches Produkt der Altersvorsorge die Riester- Förderung genutzt werden soll, liegt dabei allein beim einzelnen Arbeitnehmer. Insgesamt bleiben die steuerlichen Regelungen für die ergänzende Altersvorsorge damit komplex und wenig transparent; von einem level playing field, also einer Wettbewerbsneutralität der Besteuerung, kann im Bereich der Altersvorsorge nach wie vor keine Rede sein. Ein möglicher Ausweg: Nachbesserung im Vermittlungsausschuss Insgesamt ist das bisherige Konzept damit kein Durchbruch zu einer Schaffung von Pensionsfonds nach internationalen Standards auch in Deutschland. Möglicherweise besteht im weiteren Verlauf des Gesetzgebungsprozesses ein Vermittlungsverfahren für die Verabschiedung der Rentenreform scheint aus heutiger Sicht unabwendbar noch die Chance, die bisher vorgesehenen Regelungen für Pensionsfonds durch entsprechende Ergänzungen nachzubessern. Besonders wichtig wäre dabei eine Verbesserung der bisher unzureichenden regulatorischen Rahmenbedingungen für Pensionsfonds. So wurde von Seiten der Versicherungswirtschaft vorgeschlagen, neben der bisher vorgesehenen Einführung eines Pensionsfonds nach Versicherungsart auch einen zweiten Typ von Pensionsfonds zuzulassen. Dies wären Fonds, die weder eine lebenslange Rente noch den Erhalt des Kapitals garantieren müssen, aber nach allen Erfahrungen hohe Renditen erwirtschaften. Für diesen zweiten Pensionsfondstyp könnte die Möglichkeit echter Beitragszusagen (Defined Contribution) geschaffen werden, um so die Arbeitgeber vollständig von den Risiken einer betrieblichen Altersversorgung zu entlasten. Riester-Förderung : Zulässige Instrumente der kapitalgedeckten Altersvorsorge 1. Betriebliche Altersversorgung Pensionsfonds Direktversicherung Pensionskasse Voraussetzungen: Keine Kumulierung mit anderen Fördertatbeständen ( 3 Nr. 63 EStG, 4b EStG, Beitragsfreiheit in der Sozialversicherung) Auszahlphase: Leibrente oder Auszahlplan/ Leibrente ab 85. Individuelle Altersvorsorge Regeln für die Besteuerung der Altersvorsorge bleiben komplex und wenig transparent Keine Wettbewerbsneutralität der Besteuerung im Bereich der Altersvorsorge Anlagevolumen der Pensionsfonds & Börsenkapitalisierung US GB CH NL FR 1 DE JP IT Anlagevolumen der Pensionsfonds Börsenkapitalisierung 6

5 8. Februar 1 Marktorientierte Pensionsfonds, die im Rahmen des Gesetzes über Kapitalanlagegesellschaften (KAGG) definiert werden sollten, wären in der Lage, über eine chancenorientierte Anlagestrategie das Renditepotential der Kapitalmärkte im Interesse von Arbeitgebern und Arbeitnehmer voll auszunutzen. Der große Vorteil liegt dabei darin, dass mit vergleichsweise geringeren Beiträgen ein höheres Versorgungsniveau in der betrieblichen Altersversorgung erreicht werden kann und damit die Bereitschaft steigen dürfte, betriebliche Vorsorgepläne anzubieten. Damit könnte die betriebliche Altersversorgung auf längere Sicht zu einer echten Säule der Altersvorsorge werden. Die Einführung echter Pensionsfonds wäre dabei nicht nur für die neue kapitalgedeckte Altersvorsorge, sondern gleichzeitig auch für den Finanzplatz Deutschland und die gesamte Unternehmensfinanzierung ein Quantensprung. Marktorientierte Pensionsfonds wären gleichzeitig auch für den Finanzplatz und die gesamte Unternehmensfinanzierung ein Quantensprung Michael Wolgast, (michael.wolgast@db.com) 7