Evaluation NEF: Erstellung einer Voranalyse

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1 Finanzdirektion des Kantons Bern Evaluation NEF: Erstellung einer Voranalyse Interkantonaler Vergleich 10. März 2011

2 Erarbeitet durch econcept AG, Gerechtigkeitsgasse 20, CH-8002 Zürich / Autoren/innen Barbara Haering, Dr. sc. nat., Dr. hc. rer. pol. Ladina Rageth, lic. phil. I, Soziologin Mirco Lother, BA Politikwissenschaften Mitarbeit: Andreas Ladner, Prof., IDHEAP Dateiname: 1064_be_11_03_10_interkant_vergleich.doc Speicherdatum: 10. März 2011

3 Inhalt 1 Einleitung 1 2 Kanton Aargau Beschreibung der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung Umsetzung der Grundsätze des Steuerungsmodells und Gesamtbeurteilung Beurteilung der Ausgestaltung und Qualität der neuen Instrumente durch die Befragten Beurteilung der Ausgestaltung und Qualität der neuen Instrumente durch das Evaluationsteam Beurteilung der Anwendung der Instrumente Entwicklung der Arbeitsbelastung für die Mitglieder des Kantonsparlaments 14 3 Kanton Luzern Beschreibung der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung Umsetzung der Grundsätze des Steuerungsmodells und Gesamtbeurteilung Beurteilung der Ausgestaltung und Qualität der neuen Instrumente durch die Befragten Beurteilung der Ausgestaltung und Qualität der neuen Instrumente durch das Evaluationsteam Beurteilung der Anwendung der Instrumente Entwicklung der Arbeitsbelastung für die Mitglieder des Kantonsparlaments 30 4 Kanton Solothurn Beschreibung der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung Umsetzung der Grundsätze des Steuerungsmodells und Gesamtbeurteilung Beurteilung der Ausgestaltung und Qualität der neuen Instrumente durch die Befragten Beurteilung der Ausgestaltung und Qualität der neuen Instrumente durch das Evaluationsteam Beurteilung der Anwendung der Instrumente Entwicklung der Arbeitsbelastung für die Mitglieder des Kantonsparlaments 44

4 Inhalt 5 Kanton Zürich Beschreibung der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung Umsetzung der Grundsätze des Steuerungsmodells und Gesamtbeurteilung Beurteilung der Ausgestaltung und Qualität der neuen Instrumente durch die Befragten Beurteilung der Anwendung der Instrumente Beurteilung der Ausgestaltung und Qualität der neuen Instrumente durch das Evaluationsteam Entwicklung der Arbeitsbelastung für die Mitglieder des Kantonsparlaments 56 6 Kanton St.Gallen Beschreibung der Verwaltungsführung Gesamtbeurteilung des Steuerungsmodells Beurteilung der Ausgestaltung und Qualität der neuen Instrumente durch die Befragten Beurteilung der Ausgestaltung und Qualität der neuen Instrumente durch das Evaluationsteam Beurteilung der Anwendung der Instrumente Entwicklung der Arbeitsbelastung für die Mitglieder des Kantonsparlaments 69 7 Kanton Uri Beschreibung der Verwaltungsführung Gesamtbeurteilung des Steuerungsmodells Beurteilung der Ausgestaltung und Qualität der Instrumente durch die Befragten Beurteilung der Ausgestaltung und Qualität der Instrumente durch das Evaluationsteam Beurteilung der Anwendung der Instrumente Entwicklung der Arbeitsbelastung für die Mitglieder des Kantonsparlaments 75 8 Ausgewählte Vergleiche Vergleich der Berichterstattung im Integrierten Aufgaben- und Finanzplan sowie im Voranschlag der NPM-Kantone Vergleich der Einführungszeitpunkte von NPM Vergleich der Aufwandsentschädigung der Grossräte/innen 79 Literatur 81

5 / 1 1 Einleitung Reformen zu New Public Management (NPM) 1 sind in den Schweizer Kantonen weit verbreitet. Seit den 1990er Jahren hat die Mehrheit der Kantone Reformen zu NPM eingeleitet. Die Ausgangslage der Kantonsparlamente ist dabei von grundsätzlichem Interesse. Erstens ist die Haltung der Mitglieder der Kantonsparlamente ein wesentlicher Erfolgsfaktor der Reformen und zweitens hat NPM ihre Handlungsmöglichkeiten in allen Kantonen stark verändert. Dabei unterscheiden sich die Rahmenbedingungen und die Interventionsmöglichkeiten der Kantonsparlamente auf das staatliche Handeln von Kanton zu Kanton (Schmidt 2008b, S. 15). Grundsätzlich findet man schweizweit drei Gruppen von Kantonen, welche eine leistungsund wirkungsorientierte Verwaltungsführung in unterschiedlichem Ausmass umgesetzt haben (vgl. Heimgartner et al. 2008, S.11): Flächendeckende Einführung NPM (elf Kantone): Die Kantone Aargau, Bern, Basel- Land, Luzern, Solothurn, Thurgau, Wallis und Zürich setzen die Wirkungsorientierte Verwaltungsführung flächendeckend ein. In Graubünden und Schwyz werden die Umstellungsprozesse dieses Jahr abgeschlossen sein. Der Kanton Genf beabsichtigt, ab 2012 auf ein «Budget par prestations», das heisst auf eine leistungsorientierte Führung, umzustellen. Partielle Einführung NPM (vier Kantone): In den Kantonen Freiburg, Zug und Tessin werden Leistungsaufträge und Globalbudgets an ausgewählte Verwaltungseinheiten erteilt. Im Kanton Freiburg haben alle Verwaltungseinheiten einen Leistungskatalog zu führen. Sie können damit später zu einer leistungsorientierten Führung mit oder ohne Leistungsauftrag wechseln. Im Kanton Obwalden wird das Projekt NOW (Neue Verwaltungsführung Obwalden) gemäss Amtsdauerplanung fortgesetzt. NOW soll auch Elemente des NPM, wie Leistungsaufträge mit Globalbudgets, enthalten. Andere Steuerungsformen (elf Kantone): Die Kantone Appenzell und Uri sehen keine Umstellung ihres Steuerungsmodells auf NPM vor. Glarus verfügt zwar über eine gesetzliche Grundlage für NPM, wendet diese aber nur für das Kantonsspital an. In den Kantonen Jura und Neuenburg sind NPM-Elemente im Einsatz, aber nicht im Sinne der Steuerung des Finanzhaushaltes. Basel-Stadt, Waadt, Nidwalden, Schaffhausen und St. Gallen haben ihre NPM-Versuche abgebrochen. Die elf Kantone mit flächendeckender Einführung von NPM repräsentieren 64.5% des Finanzvolumens aller Kantone (Aufwand der laufenden Rechnung). Dies lässt sich damit begründen, dass es vor allem kleinere Kantone sind, welche NPM nicht eingeführt haben. Somit hat NPM auf kantonaler Ebene die herkömmliche Steuerung zu einem grossen Teil ersetzt (Heimgartner et al. 2008, S. 54). 1 Die Begriffe NPM und WOV die Wirkungsorientierte Verwaltungsführung als schweizerisches NPM-Modell werden in diesem Bericht synonym verwendet.

6 2 / 1 Einleitung Die folgende Figur 1 enthält einen Überblick über die Verbreitung von NPM in den Schweizer Kantonen. Figur 1: Steuerung mit NPM in den Kantonen (Stand: Januar 2008; Quelle: Heimgartner et al. 2008) Im Rahmen der externen Voranalyse zur Evaluation der neuen Verwaltungsführung im Kanton Bern (NEF) wurde ein interkantonaler Vergleich durchgeführt. Dieser soll klären, inwieweit NEF dem «State of the Art» entspricht. Dazu wurde der Stand der NPM- Reformen und der Steuerungsinstrumente in sechs Kantonen analysiert. Vier der sechs in den Vergleich einbezogenen Kantone haben NPM definitiv eingeführt. Dazu gehören die Kantone Luzern, Solothurn, Aargau und Zürich. Die Kantone Luzern und Solothurn gelten neben Bern als Pioniere mit Pilotversuchen bereits ab dem Jahr 1996 (Schmidt 2008a, S. 66). Beim Einbezug dieser NPM-Kantone wurde insbesondere abgeklärt, inwiefern die neuen Steuerungsinstrumente die Aufgaben und Finanzen verknüpfen und wie die Steuerungsmöglichkeiten des Kantonsparlaments ausgestaltet sind. Dabei lag der Fokus auf der budgetären Steuerung und der politischen Planung. Auf die Darstellung der Instrumente für Vereinbarungen (Globalbudgets und Leistungsaufträge) wurde verzichtet. Als Kantone ohne NPM wurden St.Gallen und Uri untersucht. Das Ziel des Vergleichs mit den Nicht-NPM-Kantonen war einerseits die Identifikation zusätzlicher Einflussfaktoren der politischen Steuerungsfähigkeit und dadurch der Wirkung der Einführung von NPM. Andererseits sollten auch Hinweise zur Entwicklung der Arbeitslast des Kantonsparlaments und zusätzliche diese beeinflussende Faktoren identifiziert werden. Die Beschreibung der Verwaltungssysteme in den Vergleichskantonen basiert auf dem im Rahmen der Evaluation der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung im Kanton Aargau durchgeführten interkantonalen Vergleich (vgl. Kaufmann et al. 2009b). Dabei wurden Dokumentenanalysen (Literaturstudium, Internetrecherche) und Interviews mit den Staats-

7 / 3 schreibern und Parlamentssekretären durchgeführt. 2 Diese Informationen wurden im Rahmen der vorliegenden Voranalyse anhand von Internetrecherchen und Interviews mit den Staatsschreibern oder NPM-Verantwortlichen der Vergleichskantone aktualisiert und erweitert. In der Tabelle 1 werden pro Vergleichskanton die Personen aufgeführt, mit denen zur Aktualisierung des Vergleichs telefonische Interviews geführt wurden. Kanton Name Funktion NPM Aargau Dr. Peter Grünenfelder Yvonne Kaufmann Staatsschreiber Gesamtprojektleiterin WOV-FIREL Luzern Dr. Markus Hodel Staatsschreiber Solothurn Andreas Eng Staatsschreiber Zürich Beat Husi Staatsschreiber Kein NPM St.Gallen Gallus Rieger Leiter Politische Planung und Controlling Uri Adrian Zurfluh Informationsbeauftragter Standeskanzlei Tabelle 1: Im Rahmen des interkantonalen Vergleichs zur Voranalyse NEF befragte Personen Beim interkantonalen Vergleich gilt es zu berücksichtigen, dass aufgrund der Vielgestaltigkeit einheitliche Definitionen und Begrifflichkeiten von NPM und seinen Instrumenten fehlen. Gemäss Schmidt sind den «NPM-Reformen in der Schweiz [ ] jedoch Prinzipien (bspw. Verbesserung der Steuerungsfähigkeit, Wirkungsorientierung des staatlichen Handelns), spezifische Instrumente und eine neue Rollenteilung der Akteure (Parlament Regierung Verwaltung) gemein» (Schmidt 2008b, S. 16). Im vorliegenden Vergleich werden die in den jeweiligen Kantonen verwendeten Begriffe angewendet. Bei der Synthese im Bericht zur Voranalyse wird auf die im Kapitel zu den Steuerungsinstrumenten ausgeführten Begriffe zurückgegriffen. Im Folgenden werden die kantonal unterschiedlichen Systeme von NPM dargestellt, die Ausgestaltung und Qualität sowie die Anwendung der neuen Instrumente durch das Parlament beurteilt und die Entwicklung der Arbeitslast der Kantonsparlamente dargelegt. Den Abschluss des Vergleichs bilden die vergleichenden Darstellungen der Aufgabenund Finanzpläne bzw. Voranschläge sowie der Ausgestaltung der Steuerungsinstrumente der im vorliegenden Bericht untersuchten NPM-Kantone, der Einführungszeitpunkte von NPM sowie der Aufwandsentschädigung der Kantonsparlamente aller Vergleichskantone. 2 Deshalb ist teilweise auch von mehreren Befragten bzw. befragten Parlamentssekretären die Rede, obwohl diese im Rahmen des interkantonalen Vergleichs für die Voranalyse von NEF nicht einbezogen wurden.

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9 / 5 2 Kanton Aargau 2.1 Beschreibung der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung Der Kanton Aargau setzte 2005 eine umfassende Staatsleitungsreform um, welche die Einführung der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung (WOV) sowie eine Parlamentsreform umfasste. Bei der Einführung von WOV wurden auf Seite des Regierungsrats und der Verwaltung die Staatsaufgaben in 42 Aufgabenbereiche gebündelt, das neue Instrumentarium für die Planung und Berichterstattung sowie die Kostenleistungsrechnung und Globalbudgetierung eingeführt und ein durchgängiges Controlling etabliert. Auch für den Grossen Rat bedeutete die Staatsleitungsreform verschiedene instrumentelle Änderungen, die wie folgt zusammengefasst werden können: Neu Steuerung der Aufgabenbereiche Globalbudgets Sach- und Finanzziele integriert in Controllingsystem Genehmigung rollender Aufgaben- und Finanzplan Angepasste Kommissionsstruktur Entfällt Departements- oder abteilungsspezifische Steuerung Kostenartenfestlegung Isolierte Finanzsicht Kenntnisnahme Finanz- und Legislaturplan Blieb wie bisher: Budgethoheit, Oberaufsicht, Gesetzgebung (verfassungsmässige Rechte) Detailinformationen für die Kommissionen (alle Informationen sind verfügbar) econcept Tabelle 2: Änderung der Instrumente durch die WOV-Reform im Kanton Aargau (Quelle: Kaufmann et al. 2009a, S. 15) Mit der Einführung von WOV erfolgt die Steuerung im Kanton Aargau nicht mehr über die Departemente und Abteilungen, sondern über die neu definierten Aufgabenbereiche. Anstelle einer detaillierten Kontierung werden Globalbudgets auf der Ebene der Aufgabenbereiche erstellt. Entsprechend findet die Aufstellung der Kosten nach Aufgabenbereichen und nicht mehr nach Kostenarten statt. Diese Neuerungen sollten mit sich bringen, dass der Grosse Rat durch die Verknüpfung der Aufgaben mit den Finanzen überhaupt erst Einfluss auf die staatlichen Leistungen erhält und damit die Möglichkeit zur wirkungsbzw. leistungsorientierten Steuerung gewinnt. Den rollenden Aufgaben- und Finanzplan, der die beiden bisherigen Instrumente Finanzplan und Legislaturplan ablöste, kann der Grosse Rat nicht nur zur Kenntnis nehmen, sondern auch genehmigen. Im Rahmen der Parlamentsreform wurden auch die Kommissionsstrukturen den neuen Aufgabenbereichen angepasst. Wie im vorherigen Steuerungssystem verbleiben dem Grossen Rat die verfassungsmässigen Rechte der Oberaufsicht, der Gesetzgebung und der Budgethoheit. Ebenso erhalten die Kommissionsmitglieder wie früher alle benötigten Detailinformationen.

10 6 / 2 Kanton Aargau Parlamentsreform / Kommissionssystem Mit der Parlamentsreform sollten die organisatorischen und instrumentellen Voraussetzungen geschaffen werden, damit der Aargauer Grosse Rat seine Aufgaben im Rahmen der wirkungsorientierten Planung und Steuerung effektiv wahrnehmen kann. Die wichtigsten, durch WOV im Rahmen der Parlamentsreform ausgelösten Neuerungen bezüglich Aufbau und Einflussmöglichkeiten des Grossen Rats können wie folgt zusammengefasst werden 3 : Parlamentskommissionen: Anpassung der Kommissionsstrukturen an die Aufgabenbereiche und Schaffung ständiger Fachkommissionen 4 Parlamentarische Vorstösse: Einführung des Auftrags als neues parlamentarisches Instrument Parlamentsdienst: Ausgliederung des Parlamentsdienstes von der Staatskanzlei und direkte Unterstellung beim Grossen Rat Die zu Beginn der Legislatur erfolgte Verkleinerung des Grossen Rats von 200 auf 140 Mitglieder entsprach der Umsetzung der Volksinitiative «Abspecken beim Grossen Rat», welche im Mai 2003 vom Volk angenommen worden war. Obwohl kein direkter Zusammenhang zur Parlamentsreform besteht, hatte die Initiative Folgen für die Umsetzung einzelner Leitsätze der Parlamentsreform, zum Beispiel für die Grösse der Kommissionen Beschreibung der parlamentarischen Steuerungsinstrumente In der Tabelle 3 sind die im Kanton Aargau vorhandenen und für WOV zentralen Steuerungsinstrumente für die budgetäre Steuerung und politische Planung dargestellt. Zeithorizont Finanzseite Leistungsseite Mögliche Intervention des Parlaments Budgetäre Steuerung Kurzfristig Budget Direkt und indirekt durch Auftrag Politische Planung Mittelfristig - Entwicklungsleitbild / Planungsberichte Keine (nur Kenntnisnahme) Aufgaben- und Finanzplan Direkt und indirekt durch Auftrag econcept Tabelle 3: Steuerungsinstrumente im Kanton Aargau 3 Daneben enthielt die Parlamentsreform auch verschiedene Elemente, die keinen direkten Zusammenhang mit WOV aufweisen (u.a. Einführung eines 2. Vizepräsidiums, Unvereinbarkeitsregelungen). 4 Der Aargauer Grosse Rat hat neun ständige Kommissionen: Kommission für Aufgabenplanung und Finanzen (KAPF), Kommission für Bildung, Kultur und Sport (BKS), Kommission für Gesundheit und Sozialwesen (GSW), Kommission für Justiz, Kommission für öffentliche Sicherheit (SIK), Kommission für Umwelt, Bau, Verkehr, Energie und Raumordnung (UBV), Kommission für allgemeine Verwaltung (AVW), Kommission für Volkswirtschaft und Abgaben (VWA) und die Geschäftsprüfungskommission (GPK; vgl. Art. 17 Dekret über die Geschäftsführung des Grossen Rats, GO, AGS ).

11 / 7 Die folgende Figur 4 stellt den Führungskreislauf im System WOV dar: econcept Figur 2: Führungskreislauf im Kanton Aargau (Quelle: Staatskanzlei undatiert) Budgetäre Steuerung Das Budget wird zusammen mit dem Aufgaben- und Finanzplan (AFP) dem Parlament vorgelegt. Es bildet dabei das erste von drei Planjahren und wird auf der Ebene der Aufgabenbereiche erstellt. Mittels Beschluss kann das Parlament das Budget abändern, zurückweisen oder genehmigen. Politische Planung In der Planungshierarchie steht das Entwicklungsleitbild (ELB) an oberster Stelle. Es ist das langfristige strategische Planungsinstrument des Regierungsrats, weist einen Horizont von 10 Jahren auf und wird alle 4 Jahre zu Beginn der Legislaturperiode aktualisiert. Das ELB wird dem Grossen Rat zur Kenntnisnahme vorgelegt. Des Weiteren unterbreitet der Regierungsrat dem Grossen Rat Planungsberichte zu neuen oder wesentlichen Änderungen von kantonalen Aufgaben zur Genehmigung. Der Grosse Rat kann Änderungen verlangen. Der Planungsbericht legt die strategischen Ausrichtungen fest, soweit diese in der Kompetenz des Grossen Rats liegen. Der Regierungsrat, das Leitungsorgan der Gerichte und das Büro des Grossen Rats erstellen für die ihnen zugewiesenen Aufgabenbereiche den Aufgaben- und Finanzplan und unterbreiten ihn gemeinsam jährlich dem Grossen Rat zur Genehmigung der Planjahre und zum Beschluss des Budgetjahres. Der Grosse Rat kann für die nächsten Planungsschritte Änderungen verlangen und eigene Vorstellungen formulieren. Der AFP umfasst die nächsten vier Kalenderjahre, das erste Planjahr gilt als Budget.

12 8 / 2 Kanton Aargau Verfeinert wird diese Planhierarchie schliesslich durch die Produktgruppen- und Produktpläne, die auf der Departements- und Abteilungsstufe die politischen Zielvorgaben des Grossen Rats und des Regierungsrats noch detaillierter darstellen. Nachfolgend ein Auszug aus dem AFP zur Illustration (Figur 3), welcher den Aufgabenbereich 215 «Verkehrszulassungen» umfasst:

13 / 9 Figur 3: Ausschnitt aus dem Aufgaben- und Finanzplan des Kantons Aargau (S.39 ff.) Indirekte parlamentarische Steuerungsinstrumente Neben der direkten Einflussnahme durch die Genehmigung des AFP besitzt der Grosse Rat auch indirekte Interventionsmöglichkeiten. Anhand des Auftrags kann der Grosse Rat unter Wahrung der gesetzlichen Zuständigkeitsordnung Einfluss auf den Kompetenzbereich des Regierungsrats nehmen. Er hat somit die Möglichkeit, auf die regierungsrätliche Planung einzuwirken. Nach aargauischem Verständnis stellt der Auftrag eine Weiterentwicklung von Motion und Postulat dar, die gemäss heutiger Definition in ihrer Wirkung im Wesentlichen auf die Gesetzgebung beschränkt sind. Mit dem Auftrag kann der Grosse Rat Interventionen, politische Prozesse und Kontrollen auslösen. Er dient der Legislative insbesondere für die unterjährige Einflussnahme und bewirkt damit Änderungen in der mittelfristigen Aufgaben- und Finanzplanung. Wird der Regierungsrat durch einen Auftrag aufgefordert, Geschäfte im Kompetenzbereich des Grossen Rats vorzubereiten, hat der Auftrag die Wirkung einer Weisung. Greift der Auftrag in die Entscheidungskompetenz des Regierungsrats, entfaltet er die Wirkung einer Richtlinie, von der die Exekutive nur in begründeten Fällen abweichen darf Organisation des Grossen Rats bei der Beratung des AFP und des Jahresberichts Die Fachkommissionen sind zuständig für die Beratung der ihnen zugewiesenen Aufgabenbereiche 5 in Budget, AFP sowie Jahresbericht. In diesen Aufgabenbereichen tragen sie die Verantwortung für die Aufgaben und Finanzen mit. Bei der Beratung nimmt eine Delegation der KAPF in jeder Fachkommission Einsitz. Die Fachkommissionen bereiten die Vorlagen zuhanden der KAPF vor, welche federführend für das Budget, den AFP und den Jahresbericht zuständig ist (vgl. Figur 4; Art. 19 GO). 5 Die Zuständigkeiten der ständigen Kommissionen sind in der Ziffer 6 des Reglements über die Zuständigkeiten und Aufgaben der grossrätlichen Kommissionen festgelegt.

14 10 / 2 Kanton Aargau Figur 4: Beratungsablauf im Aargauer Kommissionssystem (Quelle: Grosser Rat des Kantons Aargau 6. Mai 2008, S.2) 2.2 Umsetzung der Grundsätze des Steuerungsmodells und Gesamtbeurteilung Insgesamt ist man im Kanton Aargau sehr zufrieden mit der Implementierung der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung. Die Befragten sind der Meinung, dass das WOV- System im Kanton Aargau im schweizerischen Vergleich sehr gut dastehe. Die Akzeptanz sei grösstenteils gegeben und es gebe immer weniger kritische Stimmen; WOV werde immer mehr als selbstverständlich angesehen. Trotzdem werde das System laut den Befragten kontinuierlich angepasst und optimiert. Besonders die Miliztauglichkeit des Aargauer WOV-Systems sei noch kritisch zu beurteilen. Momentan wird im Kanton Aargau eine «Reform der Reform» erarbeitet. Auf der Grundlage der WOV-Evaluation aus dem Jahr 2009 (vgl. Kaufmann et al. 2009a) wurden verschiedene Optimierungspotenziale identifiziert. Das GAF (Gesetz über die wirkungsorientierte Steuerung von Aufgaben und Finanzen vom 11. Januar 2005) wird revidiert, womit es zu verschiedenen Veränderungen im WOV-System des Kantons Aargau kommen wird. Durch die Reform soll das ganze System einfacher, übersichtlicher und miliztauglicher werden. So wird der AFP stark vereinfacht und leserfreundlicher ausgestaltet. Die Schulungsangebote für Parlamentarier/innen und Verwaltungsmitglieder werden ausgebaut und die Anwendung der Instrumente wird an konkreten Beispielen geübt. Eine weitere Neuerung ist die Einführung des Harmonisierten Rechnungsmodells HRM2. Die gesetzlichen Grundlagen der Reform kommen voraussichtlich im Sommer 2011 vor den Grossen Rat und sollten im AFP in Kraft treten.

15 / 11 Bezüglich der Umsetzung der Grundsätze der Führungs-, Leistungs-, Wirkungs- und Kostenorientierung sind die Befragten im Grossen und Ganzen optimistisch: Führungsorientierung: Die Umsetzung der Führungsorientierung in dem Sinne, dass das Parlament vermehrt die Wirkungen des staatlichen Handelns vorgeben sollte und die Verwaltung über das «Wie» entscheidet, wird von den Befragten im Kanton Aargau skeptisch beurteilt. Sie sind der Meinung, dass die Wirkungen des staatlichen Handelns vor allem strategische Entscheidungen betreffe. Diese seien aber in jedem Fall Sache der Exekutive und lägen nicht im Kompetenzbereich des Parlaments. Leistungsorientierung: Die Leistungsorientierung habe sich stark verbessert. Durch die höhere Transparenz und die Verminderung des «Black-Box-Denkens» seien die Leistungen mit der Einführung von WOV klar bürgernäher geworden. Wirkungsorientierung: Auch die Wirkungsorientierung habe sich stark verbessert. Den Begriff «Wirkungsorientierung» habe man vor WOV noch gar nicht gekannt. Vor allem im politischen Prozess müssten die Wirkungen des staatlichen Handelns nun klar festgelegt und transparent gemacht werden. Insbesondere in den strategischen Dokumenten werde das Gewicht stark auf die Wirkungsorientierung gelegt. In der kurzund mittelfristigen Planung sei die Wirkungsorientierung gemäss den Befragten zum Teil jedoch noch mangelhaft. Auch bei den Indikatoren sei die Wirkungsorientierung noch nicht optimal ausgearbeitet. Dies sei allerdings nicht immer sinnvoll, da es in bestimmten Arbeitsbereichen technisch nicht möglich sei, adäquate Wirkungsindikatoren zu erstellen. Kostenorientierung: Die Kostenorientierung habe sich verbessert. Da die Verwaltungsstellen genau beschreiben müssen, welche Leistungen sie mit ihrem Budget erbringen wollen habe sich die Disziplin und Effizienz im Ressourceneinsatz erhöht. 2.3 Beurteilung der Ausgestaltung und Qualität der neuen Instrumente durch die Befragten Verknüpfung von Aufgaben und Finanzen Im Rahmen der WOV-Evaluation 2009 zeigte sich, dass der Grossteil der Parlamentarier/innen im Kanton Aargau, mit Ausnahme der Grünen und insbesondere der SVP, der Meinung ist, dass die neuen Instrumente die Verknüpfung von Aufgaben und Finanzen besser zeigten als die früheren (Kaufmann et al. 2009a, S. 42). Die im Rahmen der Evaluation befragten Personen aus Verwaltung und Regierung sind sich einig, dass der AFP die Verknüpfung der Aufgaben mit den Finanzen nicht flächendeckend darstellt. Es müsse aber beachtet werden, dass es sich dabei um einen Lernprozess handle. Die Verknüpfung der Aufgaben mit den Finanzen müsse zwar verbessert bzw. für den Grossen Rat noch deutlicher aufgezeigt werden. Gleichzeitig müssten aber auch die Grenzen der Verknüpfbarkeit gesehen werden. Nicht in allen Aufgabenbereichen könne man geeignete Verknüpfungen mit den Wirkungen aufzeigen. Innerhalb der Depar-

16 12 / 2 Kanton Aargau temente hingegen würden die Verknüpfungen für eine gute Diskussions- und Argumentationsgrundlage für die Verwaltung sorgen und Transparenz schaffen (Kaufmann et al. 2009a, S. 43). Mit der Reform Mitte 2011 solle eine stärkere Verbindung der Aufgaben und Finanzen erreicht werden, eine 100%-ige Verknüpfung könne es aber auch dadurch nicht geben. Beurteilung der Indikatoren Die Aussagekraft und Zweckmässigkeit der Indikatoren, werden vom Parlament sehr kritisch beurteilt. Für 26% der antwortenden Parlamenterier/innen bilden die Indikatoren die Ziele nicht gut ab, für 32% sind die Indikatoren in der Regel (eher) nicht messbar und für 55% sind die Indikatoren in der Regel durch den Grossen Rat (eher) nicht steuerbar (Kaufmann et al. 2009a, S. 38). Die Verwaltung und Regierung ist in Bezug auf die Indikatoren der Meinung, dass die Verwaltung als Hilfe für den Grossen Rat die staatlichen Grundleistungen noch besser abbilden könnte. Die Indikatoren dazu müssten jedoch einfach und nachvollziehbar sein und mit vernünftigem Aufwand gemessen werden können. Da es allgemein schwierig sei, die Wirkungen messbar abzubilden, würden stattdessen oft die Leistungen gemessen. Die Darstellung der Indikatoren wird als verbesserungsfähig beurteilt. Dies sei eine Daueraufgabe, denn die Instrumente müssten laufend weiterentwickelt werden. Überall wirkungsorientierte Indikatoren zu definieren sei aber nicht möglich, da bei der Zielerreichung auch exogene Faktoren eine Rolle spielen würden (Kaufmann et al. 2009a, S. 44). Der Staatsschreiber ist der Meinung, dass eine generelle Aussage über die Indikatoren wohl nicht möglich sei. Es gebe bessere und schlechtere Leistungs- und Wirkungsindikatoren. Das Wichtigste sei, dass man diese im Sinne eines ständigen Prozesses immer wieder diskutiere und bei Bedarf optimiere. Im Kanton Aargau lege die Staatskanzlei zudem jährlich ein Bericht vor, in welchem dargelegt wird, welche Indikatoren noch nicht steuerungsfähig sind und darum noch überarbeitet werden müssten. Optimierung der Instrumente 70% der Mitglieder des Grossen Rats konnten sich in den letzten Jahren mit den Instrumenten «eher gut» oder «sehr gut» vertraut machen. Die Vertrautheit mit den Instrumenten ist in den Fraktionen gemäss Angaben der Befragten unterschiedlich, am geringsten bei der SVP und am stärksten bei der FDP. 68% der Mitglieder des Grossen Rats finden die Instrumente grundsätzlich geeignet, wobei die grundsätzliche Haltung zu den Instrumenten sehr unterschiedlich ist (100% bei der FDP bis zu 30% bei der SVP). Diejenigen, welche das Instrumentarium als geeignet beurteilen, schätzen insbesondere die neu vorhandenen Informationen über die Aufgaben und die Verknüpfung der Aufgaben mit den Finanzen sowie die zusätzlichen Informationen über die Planjahre, welche verhindere, dass zu kurzfristig gedacht werde. Diejenigen, welche das Instrumentarium grundsätzlich als nicht geeignet einstufen, begründen ihre Meinung hauptsächlich damit, dass der

17 / 13 VA/AFP sehr komplex und deshalb zu zeitaufwändig für ein Milizparlament sei. Die Steuerbarkeit durch den Grossen Rat wird ausserdem als ungenügend beurteilt. Die Befragten aus Verwaltung und Regierung erachten die Finanzinstrumente als grundsätzlich geeignet und anwendbar. Einzig die Zusatzfinanzierungen seien etwas schwierig und zu wenig flexibel. Diese Ausgaben seien im Budgetprozess oft noch nicht bekannt und müssten später in kurzen Fristen gesprochen werden. Dies sei mit den neuen Instrumenten jedoch nicht möglich, weshalb mit der Beantragung der Gelder jeweils zu lange gewartet werden müsse (Kaufmann et al. 2009a, S. 37). Auch der befragte Staatsschreiber beurteile die Finanzinstrumente sehr positiv. Kritik geübt wird vor allem an der grossen Informationsmenge, welche an das Parlament gelangt. Dadurch ergebe sich ein gewisser Informationsüberfluss, welcher dazu führe, dass das Parlament teilweise an Zahlen mit zu tiefer «Flughöhe» schraube. Auswirkung auf die Transparenz staatlicher Prozesse und Leistungen Für 84% der Mitglieder des Grossen Rats sind die Schwerpunkte pro Aufgabenbereich in der Regel gut erkennbar, wobei die SVP-Fraktion diese Frage signifikant kritischer beurteilt als die übrigen Fraktionen. Relevante Veränderungen der Steuerungsgrössen gegenüber den Vorjahren sind in der Darstellung der einzelnen Aufgabenbereiche im AFP noch für 56% der Mitglieder des Grossen Rats erkennbar. 54% beurteilen die Darstellung der Staatsleistungen als transparent bzw. eher transparent. Die Fraktionen der Grünen, der SP und der SVP beurteilen dies signifikant schlechter als die Fraktionen der CVP, EVP und FDP, welche die Darstellung der Staatsleistungen als transparent empfinden. Für die Mehrheit der Mitglieder des Grossen Rats (56%) erhöhte sich aber mit WOV die Transparenz über die staatlichen Leistungen und Tätigkeiten nicht. Die SVP-Fraktion beurteilt die Transparenz im Vergleich zum früheren System signifikant schlechter als die anderen Fraktionen (Kaufmann et al. 2009a, S. 73). Die Befragten aus Regierung und Verwaltung sind der Meinung, dass die notwendigen Informationen grundsätzlich vorhanden seien und abgegeben würden und dass somit die Transparenz gewährleistet sei. Auch sind die Befragten der Meinung, dass dem Grossen Rat mit WOV viel mehr Informationen zur Verfügung gestellt würden als früher. Gemäss einem Befragten liege die Entscheidung, wie viele Informationen sie dem Grossen Rat geben wollen, jedoch bei den einzelnen Departementen. Der Grosse Rat könne mit den zur Verfügung stehenden Informationen jedoch nicht umgehen, was verbessert werden müsse. Er solle grundsätzlich jedoch alle Informationen bekommen, die er fordert. Ein Regierungsrat findet, die Verwaltung sollte darum besorgt sein, ob der Grosse Rat mit bzw. trotz der Informationsfülle seine Überwachungsfunktion erfüllen könne. Durch die Definition der Produktgruppen könne der Grosse Rat, gemäss einem Regierungsratsmitglied, die Informationsebene selbst bestimmen. Auf der Ebene der Produktgruppen sei alles genau abgebildet. Je detaillierter die Informationen, desto schwieriger würde allerdings die Steuerung für ein Milizparlament (Kaufmann et al. 2009a, S. 77).

18 14 / 2 Kanton Aargau 2.4 Beurteilung der Ausgestaltung und Qualität der neuen Instrumente durch das Evaluationsteam Grundsätzlich ist festzustellen, dass mit der Einführung von WOV im Kanton Aargau die wichtigsten NPM-Steuerungsinstrumente geschaffen wurden und dass sie eine gute Qualität aufweisen. Durch die neuen Planungsinstrumente Entwicklungsleitbild, AFP und Planungsberichte wurde der Planungsaspekt im Vergleich zu früher verstärkt (Regierungsprogramm und Gesamtberichte). Der interkantonale Vergleich aus dem Jahr 2009 zeigt, dass der Grosse Rat im Kanton Aargau bei der mittelfristigen Planung stärker einbezogen ist als das Parlament in anderen NPM-Kantonen (Kaufmann et al. 2009a, S. 56). Durch die Genehmigung der Planungsberichte und mit den direkten Interventionsmöglichkeiten auf der Finanz- und Leistungsseite bei der Beratung des AFP kann der Grosse Rat mittelfristig Akzente setzen, z.b. durch die Formulierung neuer Entwicklungsschwerpunkte bzw. durch das Streichen von Entwicklungsschwerpunkten, die vom Regierungsrat vorgeschlagen werden. Der Grosse Rat kann somit gezielt und explizit auf die mittelfristige Planung Einfluss nehmen, ohne den Weg über ein Gesetz oder eine Verordnung beschreiten zu müssen. Die Stellung des Grossen Rats bei der politischen Planung wurde dadurch gestärkt (ebd.). 2.5 Beurteilung der Anwendung der Instrumente Das Evaluationsteam kam 2009 zum Schluss, dass der Grosse Rat den AFP in den Kommissionen zu wenig fundiert berät, sowohl in den Fachkommissionen als auch in der KAPF (Kaufmann et al. 2009a, S. 70). Dieses Problem wurde damals auch von den Akteuren erkannt und es lagen Vorschläge vor, wie das Kommissionssystem im Kanton Aargau optimiert werden kann. Die Revision des GAF Mitte 2011 sieht nun gemäss Befragten keine Reform des Kommissionssystems vor, die Kommissionsarbeit sollte durch die Vereinfachung des AFP jedoch effektiver werden. Die beschränkte Nutzung der Steuerungsmöglichkeiten des Parlaments führt das Evaluationsteam einerseits auf die knappen zeitlichen Ressourcen zurück, welche dazu führen, dass die wenig benutzergerecht aufbereiteten Informationen zu oberflächlich studiert werden. Andererseits kann die beschränkte Nutzung mit dem ungenügenden Wissen vieler Mitglieder des Grossen Rats, wie bei den Aufgaben gesteuert werden kann, begründet werden. Es ist festzuhalten, dass ein Fokussieren der Parlamentstätigkeit auf Inhalte und ein Erkennen sowie Verstehen der dabei relevanten Eckwerte und Indikatoren grössere Sachkenntnisse erfordert (ebd.). 2.6 Entwicklung der Arbeitsbelastung für die Mitglieder des Kantonsparlaments Die Anzahl Sitzungsstunden, in der das Plenum des Grossen Rats tagt, ist im Vergleich zu vor WOV um gut einen Fünftel zurückgegangen. Auch die Sitzungsstunden der Kom-

19 / 15 missionen haben sich seit 2005 um knapp einen Fünftel verringert. Durch die Verkleinerung des Grosse Rats hat sich aber der Arbeitsaufwand für die Teilnahme an den Kommissionssitzungen für das einzelne Ratsmitglied kaum verändert (Kaufmann et al. 2009a, S. 81). Im Vergleich zu vor WOV, als die damalige Staatsrechnungskommission überdurchschnittlich lange tagte, haben sich die Sitzungsaufwendungen der einzelnen Kommissionen stark angeglichen. Zugenommen haben aber die Sitzungsstunden, welche die Kommissionen für die Beratung des AFP aufwenden dies im Vergleich zu den früheren Budgetberatungen. Dies ist darauf zurückzuführen, dass der AFP nicht nur von der KAPF sondern auch von den Fachkommissionen beraten wird (ebd.). Im Durchschnitt wenden die Mitglieder des Grossen Rats rund 8 Stunden für die Vorbereitung der AFP-Beratung in ihren Kommissionen auf. Für rund vier Fünftel der Ratsmitglieder, welche bereits vor 2005 Mitglied des Grossen Rats waren, hat der Vorbereitungsaufwand für die Beratung des AFP im Vergleich zum früheren System zugenommen. Die Befragten sehen dabei in der Verkleinerung des Parlaments und in der Änderung des Kommissionssystems die Hauptgründe für die Zunahme des Vorbereitungsaufwands. Es wurde jedoch auch erwähnt, dass die Zunahme des Arbeitsaufwandes auf eine grundsätzlich höhere Komplexität des staatlichen Handelns zurückzuführen ist (ebd.).

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21 / 17 3 Kanton Luzern 3.1 Beschreibung der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung Der Kanton Luzern führte nach dem Entscheid des Grossen Rats im Jahr 1996 WOV in neun Dienststellen ein und integrierte später im Laufe der Versuchs- und Evaluationsphase weitere Dienststellen. Mit der definitiven flächendeckenden Einführung von WOV wurde im Jahr 2002 begonnen war WOV in der gesamten Verwaltung eingeführt (Steinhauser 2005, S. 8). Für die Spitäler gilt das äquivalente LOS (leistungsorientierte Spitäler) und für die Gerichte LOG (leistungsorientierte Gerichte). Die Gesetzesänderungen für die breite Einführung von WOV in Parlament und Verwaltung traten ebenfalls auf 2002 in Kraft. Nach Aussage des Staatsschreibers ist WOV heute kein Projekt mehr, sondern bereits in die Verwaltung integriert. Zusätzlich zu WOV habe in den letzten Jahren eine Verselbstständigungswelle von Schulen, Spitälern etc. stattgefunden, welche mit Leistungsaufträgen geführt werden Parlamentsreform / Kommissionssystem WOV umfasste im Kanton Luzern am Anfang nur die Verwaltung und man erkannte bereits nach der ersten Phase, dass eine Parlamentsreform ebenfalls notwendig war (Schmidt 2008a, S. 72). Damit wurden bereits 1999 die ständigen Fachkommissionen sowie eine Aufsichts- und Kontrollkommission (früher: Geschäftsprüfungskommission) und eine Planungs- und Finanzkommission (früher: Finanzkommission) geschaffen (Art. 7 Geschäftsordnung des Kantonsrats, SRL 031). Die Parlamentsreform beinhaltete zudem die Gründung einer neuen Geschäftsleitung mit mehr planerischen Kompetenzen sowie eines Kommissionendienstes (Art. 15a Geschäftsordnung für den Kantonsrat). Gleichzeitig reduzierte man das Parlament von 170 auf 120 Mitglieder (Steinhauser 2005, S. 8) Beschreibung der parlamentarischen Steuerungsinstrumente In der Tabelle 4 sind die im Kanton Luzern vorhandenen und für NPM zentralen Steuerungsinstrumente für die budgetäre Steuerung und politische Planung dargestellt. Zeithorizont Finanzseite Leistungsseite Mögliche Intervention des Parlaments Budgetäre Steuerung Kurzfristig Voranschlag Direkt und indirekt durch Bemerkungen Politische Planung Mittelfristig Tabelle 4: Steuerungsinstrumente im Kanton Luzern - Legislaturprogramm Keine (Kenntnisnahme) Integrierter Finanzund Aufgabenplan (IFAP) Direkt und indirekt durch die Motion, Aufträge und Bemerkungen econcept

22 18 / 3 Kanton Luzern Budgetäre Steuerung Im Voranschlag werden die Leistungsaufträge und Globalbudgets der Dienststellen und Gerichte aufgeführt. Am Anfang jedes Leistungsauftrages befindet sich eine Zusammenfassung aller Globalbudgets einer Dienststelle. Dies ermöglicht einen raschen Überblick über die im Voranschlag beantragten Globalbudgets. Für jeden Leistungsauftrag enthält der Voranschlag die Umschreibung des Grundauftrages, die Gesamtzielsetzungen sowie zugehörige Indikatoren und Kerngrössen für die gesamten Dienststellen. Die Globalkredite für das budgetierte Jahr werden pro Leistungsgruppe sowie für alle Leistungsgruppen zusammen im Vergleich zum Vorjahr und zum laufenden Jahr aufgeführt. Abweichungen und Besonderheiten müssen dabei begründet werden. Zuletzt folgen für jeden Leistungsauftrag Informationen zu Aufwand und Ertrag, zu den Staatsbeiträgen und zu Lotterie- /Sport-Totogeldern. Für das Parlament ist der Saldo von Aufwand und Ertrag, der im Voranschlag je Leistungsgruppe ausgewiesen wird, ausschlaggebend. Somit beschliesst der Kantonsrat für jede Dienststelle und jedes Gericht über den Grundauftrag und die übergeordneten Ziele, die Globalbudgets je Leistungsgruppe, die Staatsbeiträge und die Investitionen (Art. 80b Gesetz über die Organisation und Geschäftsführung des Kantonsrats, Kantonsratsgesetz, SRL 030; Art. 7a, 8 Finanzhaushaltgesetz, SRL 600). Die Aufteilung der Mittel liegt in der Kompetenz der entsprechenden Verwaltungseinheiten. Obwohl der Voranschlag im Integrierten Finanz- und Aufgabenplan enthalten ist, werden ein separater Beschluss und eine eigene Botschaft verfasst. Gemäss dem Befragten werden die beiden Instrumente zeitlich zusammen behandelt und im Anschluss aktualisiert. In der Luzerner Verwaltung arbeitet man nach Angaben des Staatsschreibers mit den Budgets pro Leistungsgruppe und diese Informationen werden in den Departementen weiter herunter gebrochen. Der Voranschlag stellt die Aggregation dieser Angaben auf Stufe des Parlaments dar. Dieses hat dabei jederzeit die Möglichkeit, weitere Informationen zu verlangen. Des Weiteren kann der Kantonsrat die Wirkungsziele und Indikatoren festlegen (Schmidt 2008a, S. 83). Mit Motionen oder Postulaten kann das Parlament Änderungen des Umfangs und der Qualität der Leistungen sowie der Gliederung der Leistungsgruppen verlangen (Art. 80b Abs. 4 Kantonsratsgesetz). In der folgenden Figur 5 ist zur Veranschaulichung der Bereich «Strassenverkehrsamt» aus dem Luzerner Voranschlag 2011 abgebildet:

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26 22 / 3 Kanton Luzern Figur 5: Auszug aus dem Voranschlag 2011 des Kantons Luzern (S ) Politische Planung Gemäss dem Befragten liegt die Planung im Kanton Luzern in den Händen der Regierung und des Parlaments. Der rollende Integrierte Finanz- und Aufgabenplan (IFAP) enthält die Verknüpfung von Leistungen und Finanzen auf einer strategischen Ebene und deren vorgesehene Entwicklung in den folgenden fünf Jahren. Für jeden Aufgabenbereich enthält der IFAP den Grundauftrag sowie die Zuteilung der Leistungsgruppen und Dienststellen zu den Aufgaben. Weiter werden bei allen Aufgabenbereichen die Ziele aus dem Legislaturprogramm und die generelle Entwicklung der Aufgaben umschrieben. Die Entwicklung der Indikatoren und Kerngrössen wird für die fünf folgenden Jahre aufgezeigt. Bei der laufenden Rechnung (für jede Aufgabe) und der Investitionsrechnung (für den gesamten Aufgabenbereich) sind die Zahlen der letzten Jahresrechnung, der letzten beiden Voranschläge und der folgenden vier Jahre dargestellt. In einer separaten Tabelle werden die finanziellen Veränderungen gegenüber dem vorangehenden IFAP verglichen und begründet. Die neuen Vorhaben, welche von den Departementen geplant werden, können nur beschrieben und ihre Kosten geschätzt werden. Der IFAP wird vom Kantonsrat genehmigt, teilweise genehmigt oder abgelehnt. Somit hat das Parlament detaillierte Mitgestaltungsmöglichkeit (Art. 78b Kantonsratsgesetz; Art. 19, 20 Finanzhaushaltgesetz; Schmidt 2008a, S. 81; Steinhauser 2005, S. 8). Das Legislaturprogramm orientiert über die politischen Absichten der Regierung für seine nächste Legislaturperiode. Einerseits wird darin ausgeführt, wie die Regierung gesetzliche und parlamentarische Aufträge oder Planungsberichte umsetzen wird. Andererseits werden die Vorstellungen erläutert, wie und wohin sich der Kanton entwickeln soll und wovon das Parlament und die Öffentlichkeit überzeugt werden sollen. Das Legislaturprogramm kann vom Parlament nur in zustimmendem Sinn, in ablehnendem Sinn oder ohne Stellungnahme zur Kenntnis genommen werden (Art. 79 Kantonsratsgesetz). Zudem kann das Parlament anhand von Bemerkungen seine Sicht der Dinge festhalten. Bei der Beratung des IFAP im Parlament liegt die Federführung bei der Planungs- und Finanzkommission (PFK), aber auch die Fachkommissionen können Mitberichte zum IFAP verfassen (Art. 10b Abs. 1 Geschäftsordnung für den Kantonsrat). Anträge können von allen Mitgliedern und Kommissionen eingebracht werden. Da die PFK im Gegensatz zu den Fachkommissionen in erster Linie die «finanzielle Brille» trägt, kann es gemäss

27 / 23 dem Befragten bei der Beurteilung Differenzen mit den Fachkommissionen geben. Zur Konsensfindung würden jeweils beide Optiken im Parlament dargestellt und die Entscheide im Plenum gefällt. Der folgende Ausschnitt (Figur 6) aus dem Luzerner IFAP zeigt den Bereich «Kultur und Freizeit»:

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30 26 / 3 Kanton Luzern Figur 6: Auszug aus dem IFAP des Kantons Luzern (S.55) Indirekte parlamentarische Steuerungsinstrumente Mit der Motion hat das Luzerner Parlament ähnliche Interventionsmöglichkeiten wie mit der Leistungsmotion in anderen Kantonen und kann dadurch indirekt auf die Planung Einfluss nehmen. Sie kann einen Auftrag an die zuständige Behörde enthalten, dem Kantonsrat einen besonderen Planungs- oder Rechenschaftsbericht zu unterbreiten (Art. 67 Abs. 1 Kantonsratsgesetz; Schmidt 2008a, S. 75, 78). Zudem steht dem Kantonsrat das Instrument der Bemerkungen zur Verfügung: «Bemerkungen sind kurze Feststellungen und Anregungen zu Planungs- und Rechenschaftsberichten, zum Voranschlag und zur Staatsrechnung oder zu Teilen davon» (Art. 75 Kantonsratsgesetz). Als Planungsberichte gelten gemäss Art. 77 Kantonsratsgesetz das Legislaturprogramm, der IFAP sowie besondere Planungsberichte. Mit den Bemerkungen

31 / 27 können auch für die nächsten Jahre Anliegen zum Voranschlag eingebracht werden, diese sind für die Regierung jedoch nicht verbindlich. Zu allen Planungsberichten kann das Parlament dem Regierungsrat konkrete und verbindliche Aufträge für die künftige Planung, zum Beispiel den nächsten IFAP, erteilen (Art. 67 Kantonsratsgesetz). 3.2 Umsetzung der Grundsätze des Steuerungsmodells und Gesamtbeurteilung Insgesamt wird die Einführung von WOV im Kanton Luzern als ein Erfolg betrachtet. Das System ist laut dem Befragten breit akzeptiert und nicht mehr grundsätzlich in Frage gestellt. Die vorhandenen Probleme hängen grösstenteils mit der zum Teil noch fehlenden Systemtreue der Parlamentarier/innen zusammen. Es werde noch zu viel an den Finanzen «geschraubt» anstatt auf die Leistungsseite zu fokussieren. Ausserdem werden gewisse WOV-Instrumente noch zu wenig angewendet. Die Umsetzung der Grundsätze des Steuerungsmodells NEF beurteilt der Befragte wie folgt: Führungsorientierung: Die Führungsorientierung in dem Sinne, dass das Parlament vermehrt die Wirkungen des staatlichen Handelns vorgeben sollte und die Verwaltung über das «Wie» entscheidet, wird im Kanton Luzern differenziert betrachtet. Das Ziel sei, dass das Parlament die obersten strategischen Ziele per Gesetz festlege, welche dann durch den Regierungsrat konkretisiert und durch die Verwaltung operationalisiert würden. Dies entspreche jedoch nicht der aktuellen Steuerungsrealität im Kanton Luzern und sei in der Praxis auch nicht immer umsetzbar. Leistungsorientierung: Die Leistungsorientierung habe sich verbessert. Es werde mehr auf Leistungen und Wirkungen fokussiert als noch vor WOV. Trotzdem steuere das Parlament noch oft über finanzielle Werte. Wirkungsorientierung: Die Wirkungsorientierung habe sich stark verbessert. Aber man habe das Ziel noch lange nicht erreicht. Insbesondere bei strategischen Entscheidungen werde auf Wirkungen geachtet. Bei vielen Aufgabenbereichen sei die Wirkungsorientierung schlichtweg nicht umsetzbar und sollte nicht erzwungen werden. Kostenorientierung: Die Umsetzung der Kostenorientierung beurteilt der Befragte eher kritisch. Dass direkt durch WOV Kosteneinsparungen erfolgt seien, bezweifelte er. Trotzdem müsse aufgrund der höheren Transparenz des Systems stärker begründet werden, wofür die Mittel ausgegeben werden.

32 28 / 3 Kanton Luzern 3.3 Beurteilung der Ausgestaltung und Qualität der neuen Instrumente durch die Befragten Verknüpfung Aufgaben und Finanzen Die Verknüpfung von Aufgaben und Finanzen wird aus Sicht des Staatsschreibers im Kanton Luzern grundsätzlich gut akzeptiert. Die Regierung habe die Aufgabe, bei der finanziellen Steuerung die Konsequenzen in Bezug auf die Leistungen aufzuzeigen. Im Kanton Luzern versuche man, die Leistungen in die gesetzlichen Grundlagen zu integrieren. Das Problem dabei sei, dass sich die Leistungen laufend verändern, während die Gesetze nicht so schnell angepasst werden können. Zudem stelle sich dabei die Frage, wie flächendeckend dies erfolgen solle und wie gross der Aufwand für das Controlling sein dürfe. Beurteilung der Indikatoren Die Indikatoren sind nach Angaben des Befragten immer ein grosses Thema. Dabei stelle sich einerseits die Frage, wie viele Indikatoren man einbeziehen solle. Andererseits sei es immer ein Diskussionspunkt, welche Indikatoren aufgenommen werden. In jüngerer Zeit sei es gelungen eine angemessene Anzahl von sinnvollen Indikatoren zu erarbeiten und man versuche nun mit diesen eine gewisse Konstanz zu erreichen. Optimierung der Instrumente Die Instrumente sowie ihr Informationsumfang werden gemäss dem Befragten grundsätzlich gut akzeptiert. Es bestehe aber Verbesserungspotenzial. Mit der Revision des Finanzhaushaltsgesetzes Ende 2010 wurden die Leistungsgruppen verdichtet, was die Diskussion auf eine höhere Stufe verlagern soll. Zudem ist der befragte Staatsschreiber der Meinung, dass die Instrumente grundsätzlich ein vollständiges Bild über die Verwaltungsund Regierungstätigkeit liefern. Wichtig sei auch der Vergleich der Entwicklung über die letzten Jahre im IFAP. Nach Angaben des Befragten wird auch eine Weiterentwicklung der Planungs- und Finanzinstrumente folgen. Dabei wäre die Abgleichung der Strategie (Legislaturprogramm) mit der Mittelfristplanung noch zu optimieren. Wünschenswert wäre ausserdem eine zusätzliche längerfristige Strategie. Auswirkung auf die Transparenz staatlicher Prozesse und Leistungen Gemäss Steinhauser schuf das mit der WOV-Reform für das Parlament eingeführte Instrumentarium mehr Transparenz. Es ermöglichte erstmals eine politische Diskussion über die Leistungen der Verwaltung bzw. des Staates mit dem daraus folgenden messbaren Leistungsauftrag (Steinhauser 2005, S. 8). Die neuen Instrumente der politischen Steuerung (insbesondere der IFAP) setzten nach Angaben des Staatsschreibers auch auf betrieblicher Ebene neue Instrumente voraus. Generell verlange NPM, dass die Verwaltung bzw. die gesamte staatliche Tätigkeit mittels Leistungsaufträgen geführt und gesteuert werde. Um diese Leistungsaufträge formulieren zu können, müssten zunächst die Leistungen klar definiert und mit den entsprechenden Kosten verbunden werden. Dies habe zu einer deutlich grösseren Transparenz der ge-

33 / 29 samten Verwaltungstätigkeit geführt. Im Zuge der Leistungsdefinition seien zusätzlich die Prozesse optimiert worden, wodurch auch die Verwaltungsabläufe wesentlich transparenter wurden. 3.4 Beurteilung der Ausgestaltung und Qualität der neuen Instrumente durch das Evaluationsteam Anhand des übersichtlichen IFAP erhält das Luzerner Parlament verschiedene Informationen auf Stufe der Aufgabenbereiche. Der Kantonsrat arbeitet mit diesen Budgets pro Leistungsgruppe und kann detailliertere Informationen auf Stufe der Leistungen bei Bedarf jederzeit verlangen. Durch die Genehmigung des IFAP besitzt das Luzerner Parlament umfassende Mitgestaltungsmöglichkeiten. Positiv fällt im IFAP die ausdrückliche Verknüpfung der Aufgabenbereiche mit den Zielen im Legislaturprogramm auf (diese Verknüpfung soll zukünftig noch verstärkt werden). Für die Steuerung hilfreich ist auch der Ausweis der finanziellen Veränderungen gegenüber dem vorangehenden IFAP. Hingegen wird bei den Indikatoren und Kerngrössen nicht unterschieden, ob sie Leistungen oder Wirkungen messen. Die Aufgaben werden bereits im Voranschlag mit den Finanzen verknüpft. Dadurch hat die Regierung durchaus die Möglichkeit, bei der finanziellen Steuerung die Konsequenzen in Bezug auf die Leistungen aufzuzeigen. 3.5 Beurteilung der Anwendung der Instrumente Nach Angaben des Staatsschreibers ist die Akzeptanz von WOV im Parlament grundsätzlich hoch. Natürlich bestehe bei Sachgeschäften immer die Frage, wer was zu sagen habe und es existieren unterschiedliche Meinungen, wie die Kompetenzordnung ausgestaltet sein sollte. Im Kanton Luzern bestehe kein grundsätzliches Misstrauen des Kantonsrats gegenüber der Regierung, aber man sei kritisch. Das Rollenverständnis des Kantonsrats habe sich geändert und das Parlament zeige eine relativ gute Systemdisziplin. Die Steuerung wäre gemäss dem Interviewpartner durch WOV besser möglich. Diese Möglichkeiten werden heute jedoch nicht ausgenutzt. Grundsätzliche Steuerungsvorhaben erfolgen noch immer durch die Anpassung der gesetzlichen Grundlagen. Die Tendenz zum «an den Finanzen schrauben» ist gemäss dem Befragten dem System inhärent. So steuere das Parlament mehrheitlich über die Finanzseite. Es werde von der Regierung und Verwaltung aber immer wieder auf den Zusammenhang mit den Leistungen hingewiesen.

34 30 / 3 Kanton Luzern 3.6 Entwicklung der Arbeitsbelastung für die Mitglieder des Kantonsparlaments Trotz der zunehmenden Geschäftslast ist gemäss dem Befragten der zeitliche Arbeitsaufwand des Parlaments etwa gleich geblieben. Die Komplexität sei mit dem IFAP zwar gestiegen, dafür bilde dieses Instrumentarium eine Synthese und verhindere die bisherigen «Einzelläufe». Bisher seien keine generellen Rückmeldungen der Überforderung aus dem Parlament gekommen. Die jährliche Grundentschädigung für das Luzerner Parlament beträgt SFr , das Sitzungsgeld SFr Da es im Kanton Luzern keinen ausgebauten Parlamentsdienst gibt, werden die Kantonsräte/innen nur durch den der Staatskanzlei zugeordneten Kommissionsdienst unterstützt (Art 32a Kantonsratsgesetz; Art. 15a Geschäftsordnung für den Kantonsrat). Der Kommissionsdienst hilft auch bei der Planung und dem Agenda-Setting der Kommissionen und ist gemäss dem Befragten gut ausgelastet. Für die Protokollierung und Organisation der Kommissionssitzungen sind wissenschaftliche und administrative Mitarbeiter/innen zuständig. Die fachliche Betreuung der Kommissionen erfolgt durch die Departemente und die Staatskanzlei übernimmt die organisatorische Unterstützung sowie Protokollierung im Parlament (Art. 58 Geschäftsordnung für den Kantonsrat). Laut dem Befragten wurden die WOV-Weiterbildungen eine Zeitlang vernachlässigt. Auf Wunsch der Parlamentarier/innen seien diese nun wieder ausgebaut worden..

35 / 31 4 Kanton Solothurn 4.1 Beschreibung der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung Aufgrund der Finanzkrise zu Beginn der Neunzigerjahre wurde im Kanton Solothurn 1995 das Projekt «Schlanker Staat» eingeführt, welches unter anderem schlankere Verwaltungsstrukturen und das Erproben neuer Führungsmodelle vorsah. Dieses Projekt orientierte sich an der zu diesem Zeitpunkt noch jungen Diskussion über NPM und beinhaltete eine versuchsweise Einführung von Globalbudgets und Leistungsaufträgen in Pilot- Dienststellen. Der Pilot zeigte, dass sich die Reform nicht auf die Verwaltung beschränken konnte, sondern das Zusammenwirken der politischen Behörden neu überdacht werden musste, was eine Verfassungsrevision erforderte. Im Juni 1998 wurde die WOV- Versuchsverordnung eingesetzt und der ursprüngliche WOV-Ausschuss zu einer kantonsrätlichen WOV-Kommission umgewandelt. Aufgrund der positiven Erfahrungen im Jahre 2001 wurde der Pilot auf weitere drei Jahre verlängert. Am wurde WOV im Kanton Solothurn flächendeckend eingeführt. Das Parlament wurden von Anfang an in den Prozess einbezogen und auch nach der Einführung von WOV wurde 2006 erneut eine WOV-Kommission eingesetzt (Hug 2007, S. 21f.; Staatskanzlei Kanton Solothurn 16. Mai 2004, S. 6f.) Parlamentsreform / Kommissionssystem Mit der gleichzeitigen Parlamentsreform im Jahr 2005 wurde der Kantonsrat von 144 auf 100 Mitglieder verkleinert. Dabei wurde darauf verzichtet, die Kommissionen im selben Verhältnis wie das Gesamtparlament zu verkleinern. Die Finanzkommission wurde von 13 auf 15 Mitglieder aufgestockt. Insgesamt werden 94 Kommissionssitze auf 100 Parlamentsmitglieder verteilt, was eine möglichst breite Abstützung der Kommissionen ermöglicht (vgl. Brechbühl 2002). Das heutige Kommissionssystem beinhaltet drei ständige Aufsichtskommissionen (Geschäftsprüfungskommission, Finanzkommission und Justizkommission mit je 15 Mitgliedern, Art. 20c Kantonsratsgesetz) und vier ständige Sachkommissionen (Bildungs- und Kulturkommission, Sozial- und Gesundheitskommission sowie Umwelt-, Bau- und Wirtschaftskommission mit je 15 Mitgliedern, Redaktionskommission mit 3 Mitgliedern 6 ; Art. 28c Abs. 1 Geschäftsreglement des Kantonsrats von Solothurn, BGS 121.2). Die Vorbereitung der Geschäfte erfolgt in den Subkommissionen (3-5 Personen). Das Subkommissionssystem wird von den Befragten befürwortet. Nur so könne die Vielzahl der Geschäfte bewältigt werden. Das System ständiger Sachkommissionen birgt gemäss dem Befragten die Gefahr des Unterschreitens einer kritischen Distanz zur Verwaltung in sich. Dies müsse insofern relativiert werden, als die Kommissionen keine eigenen Entscheidkompetenzen besässen 6 Die Redaktionskommission hat die Aufgabe, die Texte der Verfassungs-, Gesetzes- und Verordnungsvorlagen des Kantonsrats in sprachlicher und systematischer Hinsicht zu überprüfen (Art. 32 Geschäftsreglement des Kantonsrats von Solothurn).

36 32 / 4 Kanton Solothurn (ausser der Genehmigung der Umschreibung von politischen Indikatoren). Aufgrund ihres Spezialwissens würden die Mitglieder der Sachkommissionen in ihren Bereichen jedoch mehr wissen als der Rest des Kantonsrats und dies führe faktisch zu weniger Diskussionen im Plenum Beschreibung der parlamentarischen Steuerungsinstrumente In der Tabelle 5 sind die im Kanton Solothurn vorhandenen und für NPM zentralen Steuerungsinstrumente für die budgetäre Steuerung und politische Planung dargestellt. Zeithorizont Finanzseite Leistungsseite Mögliche Intervention des Parlaments Budgetäre Steuerung Kurzfristig Voranschlag Direkt und indirekt durch den Auftrag sowie die Budgetstruktur; Detaillierung des Globalbudgets als Sanktionsmittel Mittelfristig Globalbudgetvorlagen Direkt Politische Planung Mittelfristig Legislaturplan Kenntnisnahme und indirekt durch den Auftrag sowie den Planungsbeschluss Integrierter Aufgabenund Finanzplan Kenntnisnahme und indirekt durch den Auftrag sowie den Planungsbeschluss; parlamentarische Initiative als Sanktionsmittel Tabelle 5: Steuerungsinstrumente im Kanton Solothurn econcept Budgetäre Steuerung Der von den Departementen und der Regierung ausgearbeitete Voranschlag, als jährliche Summe der Globalbudgets, wird vom Parlament beschlossen. Er enthält pro Produktgruppe die Ziele sowie die dazugehörigen Indikatoren, Standards, die statistischen Messgrössen wie Leistungsdaten und Finanzdaten, die Produktgruppenrechnungen und die Globalbudgetsaldi. Zur Information werden die Finanzdaten der letzten drei Jahre und die Leistungsdaten der letzten sechs Jahre aufgezeigt. Zusätzliche Informationen zu den Produktgruppen, wie personelle oder finanzielle Veränderungen, werden dem Parlament bei Bedarf vorgelegt. Weiter beschliesst der Kantonsrat die in der Regel dreijährigen 7 Globalbudgets: «Für jeden in der Budgetstruktur definierten Bereich (Aufgabenbereich oder Dienststelle) beschliesst das Parlament eine mehrjährige Saldovorgabe und für jede Produktgruppe einen Leistungsauftrag [in Form von Produktgruppenzielen sowie Indikatoren und Standards auf der Leistungsseite]» (Mastronardi, Stadler 2003, S. 409). Die mittelfristigen Globalbudgetvorlagen, wo die Leistungen und Finanzen miteinander verknüpft werden, bilden gemäss den Befragten somit das eigentliche Herz von WOV. Der Kantonsrat kann seine Vorgaben allerdings im jährlichen Voranschlag ändern, soweit keine rechtlichen Bindungen entgegenstehen. Globalbudgets werden somit «mehrere Jahre umfassend mit Verpflichtungs- 7 gibt zum Teil auch zweijährige

37 / 33 charakter und auf ein Jahr als Bestandteil des Voranschlags beschlossen» (Art. 13 Abs. 5 Gesetz über die Wirkungsorientierte Verwaltungsführung, WOV-G, BGS 115.1). Der dreijährige Globalbudgetsaldo hat gemäss den Befragten als Verpflichtungskredit den Charakter eines «Kostendachs». Wie in der Figur 7 ersichtlich ist, stellen die aufgabenbezogenen Globalbudgetvorlagen eine weitere, tiefere Konkretisierungsstufe des Integrierten Aufgaben- und Finanzplans dar (Art. 13, 20 WOV-G). Figur 7: Instrumente der budgetären Steuerung und politischen Planung im Kanton Solothurn 8 (Quelle: Integrierter Aufgaben- und Finanzplan des Kantons Solothurn , S. 4) Der Kantonsrat verzichtet damit auf einen Teil seiner Budgetkompetenz, indem er die Kredite nicht mehr detailliert spricht. Auf der anderen Seite kann er mit dem Leistungsauftrag definieren, welche Wirkungen mit den zur Verfügung gestellten Mitteln erzielt werden sollen (Brechbühl 2003, S. 13). Gemäss den Befragten gehen die Globalbudgetvorlagen zur Beratung in die Sachkommissionen und in die Finanzkommission, wobei beide sowohl die Leistungs- als auch die Finanzseite beeinflussen können. Der Beschluss werde im Plenum des Parlaments gefällt. Folgende Figur 8 zeigt die Gewaltenteilung zwischen dem Solothurner Kantonsrat und dem Regierungsrat unter WOV: 8 Seit 2008 folgt der IAFP der Organisationsstruktur und nicht mehr den funktionalen Aufgabenbereichen.

38 34 / 4 Kanton Solothurn Figur 8: Gewaltenteilung zwischen Kantonsrat und Regierungsrat unter WOV (Quelle: Kanton Solothurn, Präsentation WOV Neue Führungsinstrumente für den Kanton Solothurn) Während die Ebene der Globalbudgets vollständig in der Kompetenz des Kantonsrats liegt, ist der Regierungsrat alleine für die Finanz- und Leistungsseite auf der Ebene der Produkte zuständig. Da das Parlament die Budgetstruktur beschliesst, entscheidet es selbst, auf welcher Ebene die Globalbudgets gesprochen werden. Damit legt der Kantonsrat fest, auf welcher Stufe er für den finanziellen Rahmen zuständig ist und auf welcher Ebene der Aufgabenerfüllung er die Wirkungs- und Leistungsziele bestimmen darf (Art. 74 Verfassung des Kantons Solothurn, BGS 111.1; Art. 18 WOV-G). Der Regierungsrat ordnet bei den Aufgaben mit Globalbudget die Leistungen für die Erfüllung der Vorgaben an und ebenso wie die Leistungen sowie Wirkungen gemessen werden sollen. Die Budgetstruktur bzw. der «Kontenplan» wird jeweils auf vier Jahre erstellt. Das Parlament kann dabei die von der Verwaltung entworfene Definition der Produktgruppen übernehmen, darf diese aber auch durch weitere Produkte ergänzen oder um einzelne Produkte kürzen (Brechbühl 2003, S. 12; Mastronardi, Stadler 2003). Der folgende Ausschnitt (Figur 9) aus dem Solothurner Voranschlag 2010 stellt beispielhaft den Bereich «Administrative und technische Verkehrssicherheit» dar:

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41 Figur 9: Auszug aus dem Voranschlag 2010 des Kantons Solothurn (S. 235) / 37

42 38 / 4 Kanton Solothurn Politische Planung Der Legislaturplan und der Integrierte Aufgaben- und Finanzplan (IAFP) sind die mittelfristigen Planungsinstrumente der Regierung (Art. 15, 16 WOV-G). Der Jahresplan konkretisiert die beiden Instrumente auf Stufe der Verwaltung (Mastronardi, Stadler 2003). Im Legislaturplan legt der Regierungsrat für ausgewählte Aufgabenbereiche die Schwerpunkte seiner Politik (Wirkungsziele) fest, welche er bis auf die Ebene der Produktgruppen konkretisieren kann (Leistungsziele). Zudem wird im Legislaturplan festgesetzt, mit welchen (finanziellen) Mitteln innerhalb welcher Frist die Ziele erreicht werden sollen. Der Legislaturplan und der IAFP werden dem Kantonsrat zur Kenntnisnahme vorgelegt (Brechbühl 2003, S. 11; Mastronardi, Stadler 2003). «Der integrierte Aufgaben- und Finanzplan (IAFP) ist die zentrale, flächendeckende, rollende Planung der Aufgaben und Mittel des Staates. Er setzt die Vorgaben aus dem Legislaturplan zu den übrigen Aufgaben und Mitteln ins Verhältnis und verknüpft Leistungen und Finanzen auf der Ebene Aufgabenbereich» (Brechbühl 2003, S. 11f.; Mastronardi, Stadler 2003). Wie der Voranschlag ist auch der IAFP nach der bestehenden und gelebten Organisationsstruktur der Verwaltung gegliedert. Die Aufgabensicht wird in der separat ausgewiesenen «Funktionalen Gliederung» dargestellt. Für jede Verwaltungseinheit werden der entsprechende Aufgabenbereich, die Vorgaben aus dem Legislaturplan und die politischen Ziele und Leistungen beschrieben. Die konkreten Massnahmen zur Erreichung der Legislaturziele werden in jedem Aufgabenbereich vorgesehen. Ihr Arbeitsstand wird laufend aktualisiert und rapportiert. Die Globalbudgets pro Dienststelle werden im Vergleich zur letzten Rechnung und zum letzten Voranschlag abgebildet. Die wesentlichen Veränderungen müssen zudem begründet werden. Die Ausarbeitung des IAFP wurde vor kurzem auf den Jahresbeginn vorgezogen, so dass sich das Budget darauf stützen kann und der IAFP gemäss den Befragten ernster genommen wird. Der folgende Ausschnitt (Figur 10) dient der Veranschaulichung und zeigt die Darstellung der Staatskanzlei im IAFP :

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44 40 / 4 Kanton Solothurn Figur 10: Ausschnitt aus dem Integrierten Aufgaben- und Finanzplan des Kantons Solothurn (S. 34f.) Indirekte parlamentarische Steuerungsinstrumente Der Kantonsrat kann indirekt auf die dem Regierungsrat delegierten Bereiche Einfluss nehmen. Dazu dienen ihm die Instrumente des Auftrags und des Planungsbeschlusses, um punktuell Prioritäten zu setzen (Art. 73, 70 KV, Art. 17, 35 WOV-G): Auftrag: «Der Auftrag ist das indirekte Steuerungsinstrument des Kantonsrats. Wie die Motion verpflichtet er den Regierungsrat, den Kantonsrat bei der Erfüllung seiner Aufgaben zu unterstützen; darüber hinaus dient er auch als Richtlinie gegenüber dem Regierungsrat in Bereichen, welche in dessen eigener Verantwortung liegen» (Brechbühl 2003, S. 12). Er umfasst sämtliche Bereiche staatlicher Aufgabenerfüllung. Wenn die Regierung einem Auftrag nicht nachkommt, muss sie darüber Rechenschaft ablegen (Mastronardi, Stadler 2003). Planungsbeschluss: «Der Planungsbeschluss setzt dem Regierungsrat eine Richtlinie, welche Vorrang vor dessen eigener Planung hat; allerdings kann der Regierungsrat in begründeten Fällen davon abweichen» (Brechbühl 2003, S. 12).

45 / 41 Politischer Indikator: Das Instrument des politischen Indikators verpflichtet den Regierungsrat einen Indikator zu definieren, den dieser selbst nicht vorsehen würde (Art. 38bis Kantonsratsgesetz, BGS 121.1; Brechbühl 2003, S. 12; Mastronardi, Stadler 2003). Zusätzlich besitzt der Kantonsrat zwei Sanktionsmittel, welche ihm zur Durchsetzung unerfüllter Aufträge dienen: die Detaillierung des Globalbudgets und die parlamentarische Initiative. Diese Instrumente ermöglichen es dem Kantonsrat, für eine reibungslose Umsetzung seiner Vorgaben zu sorgen. Anhand der Detaillierung des Globalbudgets kann «das Parlament die in der Budgetstruktur vorgenommene Delegation von Entscheidungskompetenzen im Einzelfall zurücknehmen, und für ein bestimmtes Produkt eine besondere Saldovorgabe beschliessen und/oder einen Leistungsauftrag erteilen» (Brechbühl 2003, S. 12). Die Parlamentarische Initiative gibt dem Parlament die Möglichkeit, einen eigenen Vorschlag zu einem legislativen Erlass einzubringen. Gemäss Schmidt sind die beiden Instrumente der parlamentarischen Initiative und des politischen Indikators Eigenheiten des WOV-Systems im Kanton Solothurn (Schmidt 2008a, S. 78). Für die Kompensation des Steuerungsgewinns der Behörden wurden zusätzlich neue Volksrechte eingeführt: die Globalbudgetinitiative (Art. 33a KV) und der Volksauftrag (Art. 34 KV). Ersteres ermöglicht es dem Volk Korrekturen an den Budgetentscheidungen des Kantonsrats vorzunehmen und zweiteres gilt als Ausbau der bisherigen Volksmotion (Mastronardi, Stadler 2003). 4.2 Umsetzung der Grundsätze des Steuerungsmodells und Gesamtbeurteilung Die Einführung von WOV wird durch den Staatsschreiber grundsätzlich positiv beurteilt. Er ist jedoch der Ansicht, dass oftmals andere Wirkungen eingetreten seien als erwartet. In der Zeit der Einführung und in den ersten Jahren mit dem neuen System sei man sehr engagiert und euphorisch gewesen. Nun werde der Ball etwas flacher gehalten und man gehe pragmatischer mit den Problemen um. Die Umsetzung der Grundsätze von NEF wird vom Befragten wie folgt beurteilt: Führungsorientierung: Die Führungsorientierung in dem Sinne, dass das Parlament vermehrt die Wirkungen des staatlichen Handelns vorgeben sollte und die Verwaltung über das «Wie» entscheidet, könne im Kanton Solothurn nicht eindeutig beurteilt werden. Einerseits sei die Trennung zwischen operativen und strategischen Aufgabenbereichen anhand der Steuerungsinstrumente und der Informationsaufteilung verbessert worden, anderseits seien die Diskussionen im Parlament immer noch sehr operativ. Leistungsorientierung: Die Leistungsorientierung habe sich direkt durch die Einführung von WOV nicht geändert. Diese sei schon vorher vorhanden gewesen.

46 42 / 4 Kanton Solothurn Wirkungsorientierung: In Bezug auf die Wirkungsorientierung habe laut dem Staatsschreiber ein klares Umdenken stattgefunden. Eine Fokussierung auf Wirkungen habe es vorher noch gar nicht gegeben. Kostenorientierung: Die Umsetzung der Kostenorientierung schätzt der Staatsschreiber ebenfalls positiv ein. Er gibt aber zu bedenken, dass es sehr schwierig sei, die auf die Einführung von WOV zurückzuführenden Kosteneinsparungen zu messen. 4.3 Beurteilung der Ausgestaltung und Qualität der neuen Instrumente durch die Befragten Verknüpfung Aufgaben und Finanzen Die Verknüpfung von Aufgaben und Finanzen ist gemäss dem Befragten im IAFP sehr gut ersichtlich. Dies bedeute, dass genau begründet werden bzw. in der Leistung abgebildet sein müsse, wenn in einem Bereich ein erhöhter Finanzbedarf bestehe. Die Ausgestaltung der Verknüpfung von Aufgaben und Finanzen sei eine Frage des Detaillierungsgrades und mehr Details seien aufgrund des Milizsystems und der Flexibilität nicht erwünscht. Beurteilung der Indikatoren Gemäss dem Parlamentssekretär werden die Indikatoren im Parlament häufig diskutiert. Der Kantonsrat habe Mühe, die häufig bloss quantitativen Indikatoren zu interpretieren. Natürlich seien nicht alle Indikatoren für das Parlament gleich aussagekräftig. Oftmals bestehe eine gewisse Aussagekraft eines Indikators für die Verwaltung, jedoch nicht für das Parlament und damit für die Politik. Eine Befragung des Kantonsrats im Jahr 2007 zeigt, dass etwa die Hälfte des Parlaments der Meinung ist, dass die gewählten Indikatoren die angestrebten Ziele «eher gut» bis «gut» messen. Diese Aussage wird durch die Antworten auf die Frage, ob die Bestimmung von Indikatoren allgemein schwierig sei, unterstützt. Dabei ist ein Grossteil der Parlamentarier/innen (ca. 85%) der Meinung, dass die Definition von Indikatoren «eher schwierig» bis «schwierig» ist. Neuerdings würden die Indikatoren parallel zur Überprüfung der Globalbudgets alle drei Jahre überprüft und auf ihre Steuerungsfähigkeit hin untersucht. Diese Qualitätschecks durch das Amt für Finanzen führten zu einer Qualitätssteigerung. Es sei jedoch immer noch Potenzial vorhanden, um die Indikatoren zu verbessern (vgl. Parlamentsdienste Kanton Solothurn 2007). Optimierung der Instrumente Die Interviewpartner sind der Meinung, dass dem Parlament genügend Instrumente zur Verfügung stehen; sie sehen keinen Optimierungsbedarf bei deren Ausgestaltung. Gemäss der Kantonsratsumfrage durch die Parlamentsdienste im Jahr 2007 ist die Globalbudgetvorlage das Instrument mit dem dringendsten Handlungsbedarf, gefolgt vom Voranschlag und vom IAFP. Inwiefern bei diesen Instrumenten Handlungsbedarf besteht, wurde nicht gefragt (vgl. Parlamentsdienste Kanton Solothurn 2007).

47 / 43 In jüngerer Zeit sei der Voranschlag und der IAFP dahingehend optimiert worden, dass die Wirkungs- und Leistungsziele schärfer ausgelegt wurden. Ausserdem sei ein WOV- Handbuch erarbeitet worden, das alle Instrumente genau beschreibt und ihre Anwendung erleichtern soll. Des Weiteren sei ein WOV-Ausschuss eingesetzt worden, der in engem Kontakt mit dem Parlament Ideen zur Weiterentwicklung des Systems entwickeln soll. Auswirkung auf die Transparenz staatlicher Prozesse und Leistungen Insgesamt bestehe gemäss den Befragten im Parlament der Eindruck, dass das System transparent ist. Die Umfrage im Kantonsrat aus dem Jahr 2007 bestätigt, dass die Informationen zu den einzelnen Sachgeschäften für mehr als 60% der Parlamentarier/innen «eher besser» oder «besser» geworden sind (Hug 2007, S. 36f.). 4.4 Beurteilung der Ausgestaltung und Qualität der neuen Instrumente durch das Evaluationsteam Der Voranschlag enthält bereits die Verknüpfung der Aufgaben mit den Finanzen auf Stufe der Produktgruppen. Zusätzliche Informationen zu den Produktgruppen werden dem Parlament oder den Kommissionen bei Bedarf vorgelegt und sorgen damit für Transparenz. Es fehlen im Voranschlag jedoch ausführliche Beschreibungen des Grundauftrages oder der mit diesem verbundenen Ziele. Im IAFP hingegen werden die Aufgabenbereiche sowie die Vorgaben aus dem Legislaturplan eingehend umschrieben. Die Indikatoren im Voranschlag werden nicht nach Leistungen und Wirkungen unterschieden. Positiv fällt hingegen auf, dass die Indikatoren und statistischen Messgrössen über einen längeren vorangehenden Zeitraum verglichen werden. Jedoch werden die Planjahre aus dem aktuellen IAFP nicht dargestellt. Im IAFP werden zudem ausführlich die Massnahmen zu den Zielen sowie deren Vollzugskontrolle und Planung beschrieben. 4.5 Beurteilung der Anwendung der Instrumente Die Befragten nehmen grundsätzlich eine positive Auffassung des Solothurner Parlaments gegenüber dem WOV-System wahr. Dies bestätigt die Umfrage im Kantonsrat aus dem Jahr 2007, wobei mehr als 60% der Parlamentarier/innen angaben, nicht zum alten System zurück zu wollen (Hug 2007, S. 32f.). Der doch beachtliche Anteil an Kantonsräte/innen (etwa 34%), die zum alten System zurück wollen, zeigt, dass das Parlament durchaus WOV-kritisch ist. Die restlichen 6% haben dazu keine Meinung. Auch sind gemäss derselben Umfrage nur etwa ein Drittel der Kantonsräte/innen der Meinung, dass sich die Steuerungsmöglichkeit mit WOV für das Parlament erhöht haben. Etwa 65% der Parlamentarier/innen gestehen WOV zu, dass eine Trennung der strategischen Führung durch den Kantonsrat und der operativen Führung durch die Regierung stattgefunden hat (Hug 2007, S. 38f.).

48 44 / 4 Kanton Solothurn Teilweise wird nach Angaben der Befragten ein mit WOV verbundener Machtverlust, eine Zunahme der Papierflut und ein Anstieg des Zeitaufwands aufgrund der ständigen Sachkommissionen beklagt. Grundsätzlich schätze das Parlament die besseren Steuerungsmöglichkeiten, obwohl es diese kaum nutze. Das Parlament gebe beim Voranschlag meistens nur vor, wo insgesamt gekürzt werden soll und die Regierung entscheide dann, in welchen Bereichen die finanziellen Mittel gestrichen werden. Die Parlamentarier/innen seien teils überfordert mit den neuen Instrumenten, die ihnen zur Verfügung stünden. Auch mache der Kantonsrat praktisch nie Gebrauch von der Möglichkeit, eigene Produktgruppen zu definieren. Immerhin gebe es in den Globalbudgetausschüssen der Kommissionen entsprechende Diskussionen, sodass die Produktgruppen teilweise schon im Vorfeld der Parlamentsdebatte beeinflusst werden. Das Budget werde intensiver in den Kommissionen und in ihren Ausschüssen behandelt und zunehmend als Ganzjahresprozess verstanden. Die Budgetstruktur ist gemäss den Befragten eines der stärksten Instrumente, welches vom Parlament aber kaum genutzt werde. Der Planungsbeschluss werde im Gegensatz dazu genau zu seinem Zweck, der Einflussnahme auf die Zielsetzungen, verwendet. Als Grund für die schwache Anwendung geben die Befragten an, dass den Parlamentarier/innen oft das notwendige Know-how fehle. Auch hätten sie die Möglichkeit der Steuerung über Gesetze noch nicht entdeckt. Es brauche nach der Meinung der Befragten mehrere «Parlamentarier/innen-Generationen», bis sich die Parlamentarier/innen in das neue WOV-System eingelebt haben. Zudem wurde im Interview festgestellt, dass die Kantonsräte/innen eher kurzfristig als gezielt und analytisch denken und sich mehr mit zusätzlichen tagespolitischen Fragen unabhängig von der Planung beschäftigen. 4.6 Entwicklung der Arbeitsbelastung für die Mitglieder des Kantonsparlaments Die Arbeitsbelastung des Parlaments sei gemäss dem Ratssekretär in den letzten Jahren angestiegen. Durch das WOV-System habe die Anzahl und Konzentration der Unterlagen sowie Dokumente zugenommen. Es fänden heute eher weniger Parlamentssessionen statt, die Fraktionssitzungen seien etwa gleich lang geblieben, in den Kommissionen werde eindeutig mehr Zeit verbracht und vor allem für die Vorbereitung der Sitzungen sei der Aufwand gestiegen. Gründe für den gestiegenen Arbeitsaufwand seien gemäss den Interviewpartnern die Einführung des flächendeckenden WOV-Systems und die gleichzeitige Reduktion des Kantonsrats. Hug lässt in seiner Masterarbeit die Frage offen, ob die Anforderungen an ein Parlamentsmandat nicht auch ohne WOV gestiegen wären (Stichwort: Komplexitätssteigerung; Hug 2007, S. 46). Die Mehrheit des Parlaments schätzt die Miliztauglichkeit des WOV-Systems in der Umfrage im Jahr 2007 «eher schlecht» bis «schlecht» ein. Die Gründe für diese Einschätzung sind unterschiedlich: «Einzelne sind der Auffassung, dass nicht nur WOV, sondern

49 / 45 die Komplexität der Parlamentsgeschäfte insgesamt dazu führt, dass die zeitliche und fachliche Beanspruchung der einzelnen Parlamentarier/innen steigt. Auch ohne WOV würde die Beanspruchung zunehmen» (Hug 2007, S. 34). In der Befragung der Parlamentsdienste des Kantons Solothurn hat etwa die Hälfte der Kantonsräte/innen angegeben, dass die Miliztauglichkeit des Berichtswesens unter WOV (eher) gewährleistet ist (Parlamentsdienste Kanton Solothurn 2007). Die Entschädigung des Solothurner Kantonsparlaments ist nach Angaben der Befragten sehr schlecht. Die Ratsmitglieder erhalten eine Grundentschädigung von SFr pro Jahr und Sitzungsgelder von SFr. 130 pro Halbtag (Art. 34bis, 35 Geschäftsreglement des Kantonsrats von Solothurn). Fachliche Unterstützung erhält der Kantonsrat gemäss den Interviewpartnern neben den Parlamentsdiensten von einem unabhängigen Controller. Dieser werde jedoch (noch) nicht vollständig ausgelastet und sowohl positiv als auch negativ beurteilt. Zum Verständnis des WOV-Systems werde jeweils am Anfang jeder Legislaturperiode eine Schulung mit Abgabe eines Handbuches durchgeführt. Weiterführende Schulungen wurden nach Angaben der Interviewpartner von den Parlamentarier/innen nur ungenügend besucht.

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51 / 47 5 Kanton Zürich 5.1 Beschreibung der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung Die Wirkungsorientierte Verwaltungsführung (wif!) wurde im Kanton Zürich ohne vorherige Pilotphase bereits im Jahr 1995 eingeführt. Die WOV-Reform war auf die Dauer von zwei Legislaturperioden angelegt ( und ; Hösly, Rickenbacher 2003, S. 4). Da man mit der Einführung der Globalbudgets und des Konsolidierten Entwicklungs- und Finanzplans (KEF) startete, habe man gemäss den Befragten quasi das «Pferd beim Schwanz aufgezäumt», anstatt mit der grundlegenden Aufgabenprüfung zu beginnen. Die Ziele bei der Einführung von WOV waren mehr Handlungsfreiheit für die Verwaltung und eine verbesserte Entscheidungsfindung für das Parlament Parlamentsreform / Kommissionssystem Die Parlamentsreform war von Beginn an ein Bestandteil der NPM-Reform und beinhaltete unter anderem eine Anpassung der Strukturen des Kommissionssystems (Schmidt 2008a, S. 72). Ausschlaggebend für die Reform waren gemäss den Befragten die Befürchtungen des Parlaments, mit der Verwaltungsreform an Gestaltungsmöglichkeiten und Einfluss zu verlieren. Zudem forderten verschiedene parlamentarische Initiativen «eine Effizienzsteigerung des Parlamentsbetriebes sowie ein den Direktionen übergeordnetes Legislaturprogramm und einen entsprechenden Rechenschaftsbericht des Regierungsrats» (Hösly, Rickenbacher 2003, S. 4). Dennoch sind die Befragten der Meinung, dass sich die Machtverhältnisse tendenziell in Richtung Regierung und Verwaltung verschoben haben. Dank der Einführung der ständigen Kommissionen und des wöchentlichen Sitzungsrhythmus konnte diese Verschiebung jedoch etwas gemindert werden und das Parlament stehe eher auf Augenhöhe der professionalisierten und bis zu einem gewissen Grad spezialisierten Exekutive (Hösly, Rickenbacher 2003, S. 4). Der Kanton Zürich besitzt ein System mit sieben ständigen Sachkommissionen (mit je 15 Mitgliedern; 60 Geschäftsreglement des Kantonsrats, LS ) sowie fünf Aufsichtskommissionen (Finanzkommission, Geschäftsprüfungskommission, Justizkommission, Aufsichtskommission Bildung und Gesundheit, Aufsichtskommission über die wirtschaftlichen Unternehmen, mit je 11 Mitgliedern; 58, 59 Geschäftsreglement des Kantonsrats). Für Querschnittsaufgaben können zusätzliche Spezialkommissionen gebildet werden ( 65 Geschäftsreglement des Kantonsrats). Zwischen der Finanzkommission und den Sachkommissionen besteht gemäss den Befragten ein gewisses Spannungsverhältnis, weil beide dieselben Vorlagen beraten, jedoch mit einem unterschiedlichen Fokus. Die Finanzkommission stelle quasi eine alles umfassende Klammer dar, da sie einen Delegierten in jeder Sachkommission hat. Die Gefahr des Systems ständiger Kommissionen steckt im möglichen Lobbyismus zwischen dem Parlament und der Verwaltung. Dazu sind gemäss den Befragten im Kanton Zürich gegensteuernde Mechanismen eingeführt worden, wie zum Beispiel die Vorgabe,

52 48 / 5 Kanton Zürich dass das Kommissionspräsidium zu Beginn jeder Legislatur wechseln muss. Eine weitere Folge dieses Systems sei die Tendenz zur Zweiklassengesellschaft in den Fraktionen. Da aber im Zürcher Parlament nur wenige Mitglieder in keiner Kommission sässen, habe man die Entwicklung eines Zweiklassenparlaments verhindern können Beschreibung der parlamentarischen Steuerungsinstrumente In der Tabelle 6 sind die im Kanton Zürich vorhandenen und für NPM zentralen Steuerungsinstrumente für die budgetäre Steuerung und politische Planung dargestellt. Zeithorizont Finanzseite Leistungsseite Mögliche Intervention des Parlaments Budgetäre Steuerung Kurzfristig Budget (Teil des KEF) Direkt und indirekt durch den Budgetantrag Politische Planung Mittelfristig - Legislaturziele (Teil des KEF) Kenntnisnahme und indirekt durch die KEF-Erklärung und die Leistungsmotion Konsolidierter Entwicklungsund Finanzplan (KEF) Kenntnisnahme und indirekt durch die KEF-Erklärung und die Leistungsmotion Tabelle 6: Steuerungsinstrumente im Kanton Zürich econcept Budgetäre Steuerung Das Parlament erlässt im Kanton Zürich das Budget, dessen regierungsrätlicher Entwurf ein Teil des Konsolidierter Entwicklungs- und Finanzplans (KEF) darstellt. In dem nach Verwaltungseinheiten gegliederten Budget werden nur noch die Globalzahlen bzw. Saldi von Leistungsgruppen bewilligt, Aufwand und Ertrag werden dennoch separat ausgewiesen ( 15 Gesetz über Controlling und Rechnungslegung, CRG, LS ; wif!-ausschuss des Kantons Zürich 2002, S. 7). Gemäss den Befragten kann das Parlament bei Interesse bei der Regierung oder Verwaltung nachfragen, wie sich der Betrag einer Leistungsgruppe zusammensetzt. Diese detaillierten Informationen werden jedoch nicht allgemein verteilt, weil damit die Gefahr steigen würde, dass auf einer unerwünschten Ebene gesteuert wird. Ein Vergleich der Zahlen mit vorangehenden Rechnungen bzw. Budgets oder nachfolgenden Planjahren findet nicht statt. Hingegen bleibt Platz, um nach der Behandlung das definitive Budget einzukleben. Im Kanton Zürich existieren keine eigentlichen Leistungsaufträge, aber die Leistungsseite ist in den Globalbudgets enthalten (Schmidt 2008a, S. 72, 76). Seit 2003 wird der ganze Zürcher Staatshaushalt mit Globalbudgets geführt (wif!-ausschuss des Kantons Zürich 2002, S. 12). Der Kantonsrat bestimmt dabei die Höhe der Finanzmittel und den Umfang 9 Das Gesetz über Controlling und Rechnungslegung (CRG) vom 9. Januar 2006, als Ergebnis der Totalrevision des Finanzhaushaltsgesetzes, wurde am 1. April 2008 in Kraft gesetzt. Mit dem CRG und der Finanzcontrollingverordnung (FCV, LS 611.2) traten das Finanzhaushaltsgesetz vom 2. September 1979 und die Verordnung über das Globalbudget vom 2. Oktober 1996 ausser Kraft. Das bisherige Finanzhaushaltsrecht des Kantons galt aber noch für den Haushaltsvollzug 2008 bis Ende 2008 und für die Rechnungslegung 2008 bis zur Genehmigung der Rechnung 2008 durch den Kantonsrat.

53 / 49 der zu erbringenden Leistungen ( 14 CRG). In gewissen Leistungsbereichen bestehen auch bereits mehrjährige, durch den Kantonsrat verabschiedete Rahmenkredite (z.b. beim Zürcher Verkehrsverbund). Diese sind aber nicht in die Systematik der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung eingebunden. Figur 11 enthält einen Auszug des Budgets 2011 aus dem KEF : Figur 11: Auszug aus dem Anhang 2 Entwurf Budget 2011 des KEF (Anhang 2-4)

54 50 / 5 Kanton Zürich Anhand der Indikatoren und Zielwerte für die Leistungen und Wirkungen wird die Outputorientierung des Systems sichergestellt (wif!-ausschuss des Kantons Zürich 2002, S. 12). Im Globalbudget legt das Parlament auf Antrag der Regierung neben dem Budget die für das Voranschlagsjahr gültigen Wirkungs-, Leistungs- sowie Wirtschaftlichkeitsziele fest ( 9 Abs. 2 Finanzcontrollingverordnung, FCV, LS 611.2). Somit kann der Zürcher Kantonsrat die Finanz- und Leistungsseite mitgestalten (Schmidt 2008a, S. 82f.). Politische Planung Im Kanton Zürich legt der Regierungsrat seine strategische Planung in Form eines Konsolidierten Entwicklungs- und Finanzplans (KEF) vor. «Der KEF zeigt die kurz- und mittelfristigen Entwicklungen der Leistungen und Ressourcen auf. Er umfasst einen Planungshorizont von vier Jahren und wird jährlich im Sinne der rollenden Planung aktualisiert» (Konsolidierter Entwicklungs- und Finanzplan des Kantons Zürich, S. 3). Auch der KEF ist nach Verwaltungseinheiten aufgebaut und enthält für jede Einheit die Veränderungen gegenüber dem Vorjahr, die Organisation, Aufgaben und Umfeldentwicklungen. Weiter werden für jede Verwaltungseinheit die langfristigen Ziele und Legislaturziele umschrieben und mit Projekten, Massnahmen und Leistungsgruppen in Bezug gesetzt. Die Kapitel zur finanziellen Entwicklung umfassen die bedeutenden sowie übrigen Investitionen pro Leistungsgruppe, die Vorhaben mit Auswirkungen auf die Erfolgsrechnung und die gesamte Entwicklung der Saldi der Erfolgs- und Investitionsrechnung einer Direktion. Der eigentliche Kern des KEF bildet die Planung nach Leistungsgruppen, da sie einerseits den Rahmen für die jährliche Ableitung des Globalbudgets bildet und anderseits die Leistungen mit den Finanzen verknüpft (wif!-ausschuss des Kantons Zürich 2002, S. 10). Für jede Leistungsgruppe werden die Globalbudgetsaldi, Aufgaben, Entwicklungsschwerpunkte, Wirkungs-, Leistungs- und Wirtschaftlichkeitsindikatoren aufgeführt. Weiter folgen allgemeine Bemerkungen und die Beschreibung der Entwicklung des Budgetentwurfs gegenüber dem Budget des Vorjahres, die Entwicklung in den weiteren Planjahren sowie die Änderungen gegenüber dem letzten KEF. Der KEF enthält zudem die Legislaturziele, welche während einer Legislaturplanung grundsätzlich unverändert bleiben. Bei der Entwicklungs- und Finanzplanung werden für jede Verwaltungseinheit die entsprechenden langfristigen Ziele aufgezeigt und ihr Bezug zu den Projekten, Massnahmen und Leistungsgruppen hergestellt. Beim KEF und den Legislaturzielen hat der Zürcher Kantonsrat keine direkte und vertiefte Mitgestaltungsmöglichkeit, sondern erhält sie nur zur Kenntnisnahme ( 13 Abs. 1 CRG; 3 Gesetz über die Organisation des Regierungsrats und der kantonalen Verwaltung, OG RR, LS 172.1). Er kann zu den grundlegenden Plänen der staatlichen Tätigkeit Stellung nehmen und äussert sich insbesondere zu den Schwerpunkten der Aufgaben- und Finanzplanung (Art. 56 Abs. 1 Verfassung des Kantons Zürich, LS 101). Nachfolgende Figur 12 dient als veranschaulichendes Beispiel aus dem KEF , aufgeführt wird die Leistungsgruppe Strassenverkehrsamt:

55 / 51

56 52 / 5 Kanton Zürich Figur 12: Auszug aus dem KEF (S.188f.) Indirekte parlamentarische Steuerungsinstrumente Mit der Leistungsmotion kann der Kantonsrat den Regierungsrat verpflichten, die finanziellen Folgen eines alternativen Leistungsniveaus zu berechnen oder ein Leistungsziel ins Globalbudget aufzunehmen ( 20 KRG; wif!-ausschuss des Kantons Zürich 2002, S. 7). Eine Leistungsmotion kann nur von ständigen Kommissionen eingereicht werden (Hösly, Rickenbacher 2003, S. 5). Die zusätzliche hohe Hürde, dass auch ein qualifiziertes Mehr erforderlich ist, wurde gemäss den Interviewpartnern abgeschafft. Weil eine

57 / 53 Leistungsmotion immer mehr Arbeit und Mühe brauche als eine normale Motion und von Anfang an ein umstrittenes Instrument gewesen sei, sei sie bisher nur wenig eingesetzt worden (Hösly, Rickenbacher 2003, S. 5). Anhand des relativ neuen Instruments der KEF-Erklärung kann der Kantonsrat Erklärungen beschliessen, welche der Regierungsrat im nächsten KEF umsetzt oder deren Nicht- Umsetzung schriftlich begründen muss ( 13 Abs. 2 CRG). Dabei können alle Parlamentsmitglieder und Kommissionen Anträge für KEF-Erklärungen einreichen, deren Überweisung der Kantonsrat anschliessend im Plenum beschliesst ( 34 KRG). Nach einer zweijährigen Versuchsphase wird gemäss den Befragten geprüft, wie die Wirksamkeit dieses Instruments gesteigert werden kann. 5.2 Umsetzung der Grundsätze des Steuerungsmodells und Gesamtbeurteilung Eine Gesamtbeurteilung des WOV-Systems in Zürich ist gemäss dem Befragten zum heutigen Zeitpunkt nicht einfach. Zwar sei man grundsätzlich zufrieden mit dem heutigen Steuerungsalltag, doch sei man sich der ursprünglichen Erwartungen an das System gar nicht mehr bewusst. So euphorisch wie noch bei der Einführung von WOV sei man sicher nicht mehr. Die Umsetzung der Grundsätze des Steuerungsmodells NEF beurteilt der Befragte folgendermassen: Führungsorientierung: Die Führungsorientierung in dem Sinne, dass das Parlament vermehrt die Wirkungen des staatlichen Handelns vorgeben sollte und die Verwaltung über das «Wie» entscheidet, wird vom Staatsschreiber als illusorisch bezeichnet. Das Parlament würde sich immer in operativen Bereichen äussern. Trotzdem sei seit der Einführung von wif! tendenziell eine verbesserte strategische Führung durch das Parlament beobachtbar. Leistungsorientierung: Die Leistungsorientierung habe insofern zugenommen, als es nun eine klarere Verbindung zwischen den Finanzen und den Leistungen gebe. Dies habe dazu geführt, dass nun zuerst überlegt werden müsse, wozu die Mittel eigentlich aufgewendet werden. Die Leistungen an sich hätten sich aber nicht gross verändert. Wirkungsorientierung: Die Wirkungsorientierung hingegen habe definitiv zugenommen. Diese sei erst seit der Einführung von wif! ein Thema. Man möchte nun eigentlich bei allem staatlichen Handeln wissen, was damit erreicht werden soll. Es sei klar, dass es nicht möglich sei, alle Wirkungen zu erfassen. Je strategischer und langfristiger die Wirkungsebene sei, desto einfacher sei die Wirkungsorientierung. Bei kurzund mittelfristigen Grössen sei es schwieriger. Auch gelange man auf dieser Ebene schnell an eine quantitative Grenze, denn der KEF sei schon heute sehr ausführlich.

58 54 / 5 Kanton Zürich Kostenorientierung: Die Kostenorientierung sei aus Sicht des Befragten ebenfalls gestiegen, dies habe aber weniger mit WOV zu tun, sondern werde durch das wirtschaftliche Umfeld bzw. den Spardruck aufgrund tieferen Steuereinnahmen verursacht. 5.3 Beurteilung der Ausgestaltung und Qualität der neuen Instrumente durch die Befragten Verknüpfung Aufgaben und Finanzen Die Befragten erklären, dass im KEF eine indirekte Verknüpfung der Aufgaben mit den Finanzen stattfindet. Es sei durchaus ersichtlich, was bei einer Leistungsgruppe gemacht bzw. ausgegeben wird. Das Budget für eine bestimmte Leistung zu sehen, sei aber schwierig. Anhand der im Hintergrund bestehenden Kosten-Leistungs-Rechnungen der Ämter sei es durchaus möglich, die Kosten für ein einzelnes Produkt zu berechnen. Diese Informationen würden wegen ihres erheblichen Umfangs jedoch nicht veröffentlicht. Das Parlament beklage zwar den Verlust dieser Detailinfos, möchte aber gemäss den Befragten keine ausführliche Kontenliste mehr. Der Staatsschreiber betont, dass eine grosse Schwäche von wif! die fehlende Verknüpfung der Aufgaben und Leistungen im Budget sei. Beurteilung der Indikatoren Die Befragten finden bei den Indikatoren insbesondere die Unterscheidung zwischen Wirkungs-, Leistungs- und Wirtschaftlichkeitsindikatoren lobenswert, da nicht immer alle Indikatorenarten sinnvoll seien. So mache es zum Beispiel mehr Sinn, die Leistungen anstatt die Wirkungen zu kürzen. Man müsse vor allem bei den Wirtschaftlichkeitsindikatoren ansetzen, während die Wirkungsindikatoren oft fast nicht messbar seien. Bei der Einführung von wif! wurden gemäss den Befragten Schulungen für die Ausformulierung der Indikatoren angeboten und den Kommissionen nahegelegt, diese zusammen mit den Verwaltungsdirektionen auszuarbeiten. Dabei sei eine ständige Diskussion der Sachkommissionen mit den Direktoren/innen gerade für das Verständnis der Indikatoren wichtig, was ein gewaltiger Schritt für ein Milizsystem bedeute. Optimierung der Instrumente / Transparenz Nach Meinung der Befragten fehlen im KEF zum Beispiel noch die in der Gesetzgebung vorformulierten Ziele, da Gelder nicht nur für Besonderheiten, sondern auch für gesetzlich vorgegeben Aufgaben ausgegeben werden. Diese werden bisher nicht in den Indikatoren abgebildet und würden zusätzliche Transparenz schaffen. Voraussichtlich Mitte 2011 sollen alle Aufgaben in den KEF integriert werden, da dieser das gesamte staatliche Handeln abdecken sollte. Dementsprechend werden im KEF laufend Verbesserungen vorgenommen, aber es sind laut den Befragten grundsätzlich keine grossen Änderungen mehr zu erwarten.

59 / 55 Die Transparenz der Instrumente wird vom Staatsschreiber kritisch beurteilt. Insbesondere die Legislaturziele und der KEF sollten besser harmonisieren. Die Ziele seien zwar im KEF abgebildet, passten da aber nicht wirklich rein, da sie auf einer anderen Ebene seien. Vielmehr sollte in den einzelnen Direktionsbereichen (anstatt in den Produktgruppen) ersichtlich werden, welche Auswirkungen die erreichten Ziele haben und wie hoch die Kosten dafür sind. 5.4 Beurteilung der Anwendung der Instrumente Gemäss dem Befragten akzeptiert das Zürcher Parlament das WOV-System, was an den fehlenden Vorstössen zu dem Thema ersichtlich ist, und insgesamt haben sich aus seiner Sicht die Erwartungen erfüllt. Betreffend die Finanzen könne beobachtet werden, dass das Parlament im Kanton Zürich nicht eher bei kleineren, übersichtlicheren Leistungsgruppen, sondern bei grossen Querschnittsaufgaben (z.b. Personal, Informatik) Kürzungen vornimmt. Anstatt die Globalbudgets werden also die Sammelkonti gekürzt. Allerdings sollte das Parlament aus Sicht des Staatsschreibers stärker über die Gesetze anstatt über das Budget steuern. Das Parlament will gemäss den Befragten jedoch gar nicht langfristig planen und sich festlegen, sondern vor allem punktuell Einfluss nehmen. Die Schwierigkeit in der Planungsdebatte liege zudem darin, dass sie politische Diskussionen enthalte, bei welchen nur schwer Kompromisse gefunden werden könnten und mit denen das Parlament nicht überfordert werden sollte. Da die KEF-Erklärung noch nicht sehr lange existiert, seien die Erfahrungen noch begrenzt und es sei für die Interviewten kein abschliessendes Urteil möglich. So sei unter anderem noch unklar, was alles in eine KEF-Erklärung gehört. Eine Vorlage für eine Gesetzesänderung müsse zum Beispiel anhand einer Motion vom Regierungsrat verlangt werden. Im letzten Jahr habe der Regierungsrat nur einen geringen Teil der eingereichten KEF-Erklärungen erfüllt und bei den restlichen die Möglichkeit zur begründeten Ablehnung genutzt. Langfristig könne der Regierungsrat die KEF-Erklärungen jedoch nicht ignorieren, sondern müsse darauf eingehen. Zudem stehen dem Parlament zur Sanktion verbindliche Instrumente zur Verfügung. Die Befragten geben zu, dass der KEF vom Regierungsrat bisher noch zu wenig genutzt worden ist. 5.5 Beurteilung der Ausgestaltung und Qualität der neuen Instrumente durch das Evaluationsteam Das Zürcher Parlament erhält anhand des Voranschlags die Globalzahlen auf der Ebene der Leistungsgruppen, kann aber bei Bedarf die Informationen der Beträge auf Ebene der Leistungen vom Regierungsrat bzw. der Verwaltung verlangen. Auch wenn damit die Transparenz sichergestellt wird, muss der Kantonsrat die Informationen selbst nachfra-

60 56 / 5 Kanton Zürich gen. Es wird aber verhindert, dass die Parlamentarier/innen mit einer Informationsflut zu kämpfen haben. Im Voranschlag fehlt jedoch der Vergleich der Globalbudgets mit den Zahlen aus vorangehenden Budgets oder Rechnungen. Im kompakten und ausführlichen KEF werden bei der Planung nach Leistungsgruppen die Leistungen mit den Finanzen verknüpft. Auch fällt die Unterscheidung nach Wirkungs-, Leistungs- und Wirtschaftlichkeitsindikatoren sowie der Vergleich mit dem KEF aus dem Vorjahr positiv auf. Die Verknüpfung der Aufgaben mit den Finanzen ist sowohl im KEF wie auch im Budget gewährleistet. 5.6 Entwicklung der Arbeitsbelastung für die Mitglieder des Kantonsparlaments Der Aufwand des Gesamtparlaments hat sich gemäss den Befragten intensiviert und die Belastung im Durchschnitt zugenommen. Diese Entwicklung sei jedoch schwierig zu messen und könnte auch in der Natur der Zeit liegen. Nach Hösly und Rickenbacher sei dabei zu berücksichtigen, dass «die politische Arbeit, vorab unter dem Vorzeichen eines permanenten Wahlkampfes, generell anspruchsvoller und zeitintensiver geworden ist» (Hösly, Rickenbacher 2003, S. 5). Die Diplomarbeit von Mittl zeigt, dass sich die Anzahl jährlich aufgewendeter Sitzungsstunden zwischen den verschiedenen Kommissionen enorm unterscheidet (Mittl 2001, S. 5ff.). Die eingeführten WOV-Instrumente sind gemäss den Befragten aus Sicht des Parlaments durchaus zweckmässig sowie einleuchtend und eröffnen den Ämtern mehr Handlungsspielraum. Sie befänden sich jedoch für ein Milizsystem an der Grenze des Machbaren. Dank der Budgetvorprüfung durch die Sachkommissionen reduziere sich der relevante Umfang des KEF für die Beratung im Plenum und die dauernde Befassung mit dem Instrument werde es mit der Zeit einfacher machen. Die Kommissionspräsidien befänden sich nach Angaben der Befragten jedoch am Rande der Miliztauglichkeit und bräuchten deshalb sowohl fachliche als auch administrative Unterstützung. Gemäss den Befragten befindet sich die Entschädigung des Kantonsrats im interkantonalen Vergleich etwa im Mittelfeld. Die jährliche Grundentschädigung für ein Parlamentsmitglied beträgt SFr (inkl. SFr als Spesenentschädigung) und als Sitzungsgeld pro Halbtag werden SFr. 200 ausbezahlt (Beschluss des Kantonsrats über die Festsetzung der Entschädigungen für die Mitglieder des Kantonsrats und für die Fraktionen, LS ).

61 / 57 6 Kanton St.Gallen 6.1 Beschreibung der Verwaltungsführung Im Juli 2003 entschied der St.Galler Kantonsrat den WOV-Versuch noch in der Vorbereitungsphase abzubrechen (Krüsi 2004, S. 16). Gemäss den Befragten waren die Gründe für die Ablehnung des WOV-Systems diffus. Innerhalb der Regierung sowie in der Politik allgemein habe keine Einigkeit bestanden. Während der Regierungsrat WOV als Instrument zur Effizienzsteigerung gesehen habe, sollte die Reform gemäss dem Parlament zur «Sparmassnahme» werden. Krüsi sieht den Grund für den Abbruch eher darin, dass die Bedenken der Regierung und Verwaltung bei der Ausarbeitung des WOV-Konzeptes zu wenig ernst genommen wurden und deshalb die Verantwortlichen nicht genug überzeugt werden konnten (Krüsi 2004, S. 16). Gemäss den Befragten setzte sich bei der Frage nach der Einführung von WOV schlussendlich eine Fraktion durch, in welcher das Argument vorherrschte, dass NPM auf ein Regierungs-Oppositions-System ausgerichtet und für das Konkordanz- bzw. Konsensmodell sowie das Milizsystem nicht geeignet sei. Noch im Juli 2003 erteilte der Kantonsrat der Regierung den Auftrag, eine strukturelle Verwaltungsreform einzuleiten (Krüsi 2004, S. 16). Der Auftrag wurde von der Regierung in folgende Handlungsfelder aufgeteilt: «Sofortmassnahmen ab 2005» zur kurzfristigen Kostensenkung, «Querschnittsbereiche», «Departementsreform» und «Planungs- und Steuerungsinstrumente» (Kantonsrat St.Gallen 22. Juli 2007). Als Ergebnis der Reform der Planungs- und Steuerungsinstrumente werden ab dem Jahr 2011 der Aufgaben- und Finanzplan, das 4-jährige Regierungsprogramm und ein Regierungscontrolling eingeführt. Laut dem befragten Staatsschreiber gab es jedoch verschiedene Schwierigkeiten mit der Anwendung des AFP. Daher wurde der AFP überarbeitet und die NPM- Elemente wie auch die Verknüpfung von Finanzen und Leistungen entfernt Parlamentsreform / Kommissionssystem Die Parlamentsreform im Juni 2008 enthielt unter anderem eine Verkleinerung des Grossen Rats von 180 auf 120 Mitglieder und die Gründung einer zusätzlichen ständigen Kommission für Aussenbeziehungen. Im Januar 2009 wurde zudem ein unabhängiger, direkt dem Parlament zugeordneter Kommissionsdienst eingeführt (Art. 7a, 7b Staatsverwaltungsgesetz, sgs 140.1). Dieser soll der Entlastung der Kommissionen dienen und wird rein administrative Arbeiten übernehmen. Der St.Galler Kantonsrat besitzt fünf ständige Kommissionen (Rechtspflegekommission, Staatswirtschaftliche Kommission, Finanzkommission, Kommission für Aussenbeziehungen, Redaktionskommission; Art. 12 Geschäftsreglement des Kantonsrats, sgs ) und keine ständigen Fachkommissionen. Dadurch ist gemäss den Befragten nicht jedes Ratsmitglied ständig in einer Kommission vertreten.

62 58 / 6 Kanton St.Gallen Beschreibung der parlamentarischen Steuerungsinstrumente In der Tabelle 7 sind die im Kanton St.Gallen vorhandenen Steuerungsinstrumente für die budgetäre Steuerung und politische Planung dargestellt. Zeithorizont Finanzseite Leistungsseite Mögliche Intervention des Parlaments Budgetäre Steuerung Kurzfristig Voranschlag - Direkt und indirekt durch den Auftrag Politische Planung Mittelfristig Regierungsprogramm Keine (Kenntnisnahme) Finanzplan Aufgaben- und Finanzplan (ab 2011) Tabelle 7: Steuerungsinstrumente im Kanton St.Gallen Schwerpunktprogramm (ab 2011) Genehmigung und indirekt durch den Auftrag Keine (Kenntnisnahme) Genehmigung und indirekt durch den Auftrag econcept Budgetäre Steuerung Gemäss Schmidt wird NPM im Kanton St.Gallen in den Bereichen Schule, Spital, Forstwirtschaft und Wirtschaftsförderung angewendet (Schmidt 2008a, S. 67). Wie zum Beispiel im Gesetz über die Spitalverbunde ersichtlich ist, konkretisiert der Regierungsrat die Aufgaben im Leistungsauftrag, welcher der Genehmigung des Kantonsrats bedarf (Art. 4 Gesetz über die Spitalverbunde, sgs 320.2). Dabei wird der Kantonsratsbeitrag als Globalkredit gewährt, welchen das Parlament mit dem Voranschlag beschliesst (Art. 10, 11 Gesetz über die Spitalverbunde). Ab 2009 wurden nach Angaben der Befragten Kosten- Leistungs-Rechnungen innerhalb der Ämter als Grundlage für die Steuerung eingeführt. Das Parlament genehmigt den vom Regierungsrat unterbreiteten Voranschlag (Art. 2 Geschäftsreglement des Kantonsrats). Dieser ist nach Verwaltungseinheiten gegliedert und enthält traditionell die laufende Rechnung sowie die Investitionsrechnung aufgeteilt nach Konten. Die Zahlen werden im Vergleich zu den Werten der beiden Vorjahre dargestellt. Gemäss den Befragten kann der Kantonsrat beim Voranschlag nur die Mittel in bestimmten Kontengruppen reduzieren und nicht allgemeine Kürzungen vornehmen. Die einzige Möglichkeit des Parlaments sei die Zurückweisung des gesamten Voranschlags oder das Einreichen einer Budgetvorgabe für den nächsten Voranschlag. Der nachfolgende Ausschnitt (Figur 13) zeigt das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt aus dem St.Galler Voranschlag 2011:

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64 60 / 6 Kanton St.Gallen Figur 13: Ausschnitt aus dem Voranschlag 2011 des Kantons St. Gallen (S. 116) Politische Planung Das Regierungsprogramm (ab 2011 Schwerpunktprogramm) enthält die Schwerpunktplanung in ausgewählten Politikbereichen und erstreckt sich über einen Zeithorizont von vier Jahren. Bereits im zeitlichen Horizont des Programms (Mitte der Amtsdauer bis Mitte der nachfolgenden Amtsdauer) ist ersichtlich, dass es nicht einem Legislaturplan entspricht,

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