5. Ökonomische versus politische Rationalität

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1 5. Ökonomische versus politische Rationalität in der Umweltpolitik 5. Ökonomische versus politische Rationalität in der Umweltpolitik

2 5. Ökonomische versus politische Rationalität in der Umweltpolitik Neoklassische Umweltökonomik Praktische Umweltpolitik Vorteilhaftigkeit ökonomischer Instrumente (Abgaben, Zertifikate) Dominanz des Ordnungsrechts Frage: Warum werden marktwirtschaftliche Instrumente in der Umweltpolitik kaum angewendet?

3 5. Ökonomische versus politische Rationalität in der Umweltpolitik 5. Ökonomische versus politische Rationalität in der Umweltpolitik 5.1 Umweltpolitik aus Sicht der Neuen Politischen Ökonomie (NPÖ) 5.2 Umweltpolitik aus Sicht der Neuen Institutionenökonomik (NIÖ) Transaktionskostentheoretische Überlegungen Theorie des institutionellen Wandels

4 5. Ökonomische versus politische Rationalität in der Umweltpolitik Literatur: Zur Anwendung der NPÖ auf die Umweltpolitik Michaelowa, A. (1998): Übertragung des Demokratiemodells der Neuen Politischen Ökonomie auf die Klimapolitik, in: Zeitschrift für Umweltpolitik und Umweltrecht, S Ergänzend: Frey, B.S., Schneider, F. (1997): Warum wird die Umweltökonomie kaum angewendet?, in Zeitschrift für Umweltpolitik und Umweltrecht, S Schneider, F., Kirchgässner, G. (2005): Zur politischen Ökonomie der Umweltpolitik: Hat die Politikberatung etwas bewirkt? Einige Überlegungen aus der Perspektive der Neuen Politischen Ökonomie, in: Zeitschrift für angewandte Umweltforschung, Sonderheft 15, 2005 S Grundlegend zur NPÖ: Downs, A. (1957): An Economic Theory of Democracy. Nieskanen, W. (1971): Bureaucracy and Representative Government. Olson, M. (1968): Die Logik des kollektiven Handelns: Kollektivgüter und die Theorie der Gruppen Zur Anwendung der NIÖ auf die Umweltpolitik: Bonus H., Häder, M. (1998): Zertifikate und Neue Institutionenökonomik. In: Umweltzertifikate, Sonderheft 9 der Zeitschrift für angewandte Umweltpolitik, Wiesbaden S Grundlegend zur Theorie des Institutionellen Wandels: North, D.C. (1988): Theorie des Institutionellen Wandels.

5 5.1 Umweltpolitik aus Sicht der NPÖ Neue Politische Ökonomie Anwendung des Erklärungsprogramms der Ökonomik auf den Gegenstandsbereich der Politik Nicht vom Wohlwollen der Metzger, Bäcker und Brauer erwarten wir das, was wir zum leben brauchen, sondern weil diese ihre eigenen Ziele verfolgen (Smith,A.)...um zu verstehen, wie die demokratische Politik [...] sozialen Zielen dient, müssen wir vom Konkurrenzkampf um Macht und Amt ausgehen und uns klar werden, dass die soziale Funktion, so wie Dinge nun einmal liegen, nur nebenher erfüllt wird. Im gleichen Sinne wie die Produktion eine Nebenerscheinung beim Erzielen von Profiten ist (Schumpeter, A. 1950)

6 5.1 Umweltpolitik aus Sicht der NPÖ Politiker Wähler Bürokratie Interessengruppen

7 5.1 Umweltpolitik aus Sicht der NPÖ Wähler Beeinflussung der Umweltpolitik durch Wahlenscheidungen Gewählt wird das Programm, das den größten Nutzen verspricht Wählersouveränität Aber: Kosten der Informationsbeschaffung Rationale Unwissenheit ( rational ignorance ) Handlungsspielräume für Politiker zur Durchsetzung eigener Interessen und zur Bedienung gut organisierter Interessengruppen

8 5.1 Umweltpolitik aus Sicht der NPÖ Wähler Umweltpolitisches Instrumentarium Instrumentenwahl eher nebensächliches Kriterium bei der Wahlentscheidung Geringere Informationskosten über die Wirkungsweise des Ordnungsrechts Eher Präferenz für das Ordnungsrecht

9 5.1 Umweltpolitik aus Sicht der NPÖ Politiker Ziele: Macht, Prestige, Einkommen Wiederwahl, Stimmenmaximierung Vollständige Informationen: Mehrheitswille kommt zum Durchbruch Realität: Informationsasymmetrien zwischen Politikern und Wählern Wählern untereinander Politiker müssen gleiche Stimmen nicht gleich bewerten

10 5.1 Umweltpolitik aus Sicht der NPÖ Politiker Gestaltung der Umweltpolitik öffentlichkeitswirksame Maßnahmen (Sichtbarkeit, Zurechenbarkeit) Gewährung von Vorteilen für gut organisierte Interessengruppen Kostenstreuung über die Wählerschaft die Zukunft ins Ausland

11 5.1 Umweltpolitik aus Sicht der NPÖ Politiker Instrumentenwahl: Symbolwert von Auflagen ist politischem Handeln zurechenbar Aktivitätsdemonstration bei Auflagen mit Vollzugsdefizit Wenig Konflikte mit den betroffenen Unternehmen Funktionsweise von Geboten und Verboten für den Wähler unmittelbar nachvollziehbar eher eher Präferenz für für ordnungsrechtliche Maßnahmen

12 5.1 Umweltpolitik aus Sicht der NPÖ Interessengruppen Ziel: Durchsetzung von Mitgliederinteressen Gefahr: Rent-Seeking Wohlfahrtsverluste durch: Anstrengungen und Ausgaben Fehlallokationen Ausbalancierung der verschiedenen Interessen? Problem: Trittbrettfahrerproblematik bei der Organisation von Interessengruppen Interesse von kleinen und homogenen Gruppen leichter organisierbar Interessen in der Bevölkerung nicht gleichermaßen schlagkräftig vertreten: Partikularinteressen werden besser bedient

13 5.1 Umweltpolitik aus Sicht der NPÖ Emittentenverbände Präferenz für Umweltinstrumente mit den geringsten einzelwirtschaftlichen Kosten Einzelwirtschaftliche Kostenbelastung bei Auflagen kleiner als bei Abgaben Einzelwirtschaftliche Kostenbelastung bei Zertifikaten abhängig vom Ausgabeverfahren (Grandfathering vs. Versteigerung) Bei Auflagen Einfluss auf den Ermessensspielraum von Behörden möglich eher eher Präferenz für für ordnungsrechtliche Maßnahmen

14 5.1 Umweltpolitik aus Sicht der NPÖ Umweltverbände Ziele: Maximierung des Spendenaufkommens Umweltqualität Präferenz für Konfliktstrategien und öffentlichkeitswirksame Maßnahmen Präferenz für marktwirtschaftliche Instrumente Aber: Lange Zeit Ablehnung marktwirtschaftlicher Instrumente durch Umweltverbände (Lizenzen = Ablasshandel ) keine keine eindeutige Instrumentenpräferenz

15 5.1 Umweltpolitik aus Sicht der NPÖ Gewicht von Emittentenverbänden Relativ große Einflussmöglichkeiten von Emittentenverbänden: Kleine, homogene Gruppen Starke Vertretung im politischen Prozess (Parlament, Ausschüsse) Große finanzielle Mittel Informationsasymmetrien bezüglich Vermeidungskosten Drohung mit Produktionsverlagerung ins Ausland und Arbeitsplatzverlusten Koalition von Arbeitgeber- und Arbeitnehmerinteressen

16 5.1 Umweltpolitik aus Sicht der NPÖ Gewicht von Umweltverbänden Relativ geringe Einflussmöglichkeiten von Emittentenverbänden: Eher große, heterogene Gruppen Relativ geringe finanzielle Mittel Kein Informationsmonopol zu Umweltschäden

17 5.1 Umweltpolitik aus Sicht der NPÖ Bürokratie Ministerialbehörden: Entscheidungsvorlagen für Politiker Vollzugsbehörden: Umsetzung von politisch erstellten Vorschriften Ziele: Macht, Prestige, Einkommen, Konfliktminimierung Budgetmaximierung Informationsasymmetrien zwischen Politik und Bürokratie Handlungsspielräume der Bürokratie Ordnungsrecht: Umfangreiche, spezifische Bestimmungen Ermessensspielräume für Entscheidungen Hohes Budget Wenige Konflikte eher eher Präferenz für für ordnungsrechtliche Maßnahmen

18 5.2 Umweltpolitik aus Sicht der Neuen Institutionenökonomik 5.2 Umweltpolitik aus Sicht der Neuen Institutionenökonomik

19 5.2 Umweltpolitik aus Sicht der Neuen Institutionenökonomik Neoklassische Analyse GVK GSK Emissionsmenge Abstraktion von Transaktionskosten Coase-Welt Blitzschnelle Internalisierung der externen Effekte durch Verhandlungen der Akteure

20 5.2 Umweltpolitik aus Sicht der Neuen Institutionenökonomik Neue Institutionenökonomik Erweiterung des neoklassischen Modells insbesondere: Transaktionskosten Reibungskosten des ökonomischen Systems Frage: Werden ökonomische Instrumente wie Zertifikate selten angewendet, weil die Transaktionskosten prohibitiv hoch sind?

21 5.2 Umweltpolitik aus Sicht der Neuen Institutionenökonomik Transaktionskosten umweltpolitischer Instrumente Set-up Kosten - Entwicklungskosten - Aufbau einer Verwaltungsinfrastruktur - Überwindung politischer Widerstände etc. Laufende Kosten - Such- und Informationskosten - Abschluss einer Transaktion - Kontrolle, Durchsetzung und Anpassung Theorie des institutionellen Wandels Transaktionskostentheoretische Überlegungen

22 5.2.1 Transaktionskostentheoretische Überlegungen Spezifität von Investitionen: Erträge sind an bestimmte Transaktionen gebunden und fallen weg, wenn die Transaktionsbeziehung erlischt Abhängigkeiten als primäre Quelle von Transaktionskosten Problem der umweltpolitischen Instrumentenwahl: Wie lassen sich Abhängigkeiten zwischen Transaktionspartnern effizient absichern?

23 5.2.1 Transaktionskostentheoretische Überlegungen Spezifische Investitionen der Emittenten Investitionen in die vom Staat erlaubte Umweltnutzung: Produktionsanlagen würden mit Wegfall der Emissionsrechte erheblich an Wert verlieren Investoren benötigen institutionelle Absicherungen Institutionelle Absicherungsmöglichkeiten bei Zertifikaten Grandfathering statt Versteigerung der Emissionsrechte Ausgabe von unbefristeten Zertifikaten spezifische Investitionen der der Emittenten können können in in einem einem Lizenzsystem in in verlässlicher Weise Weise geschützt werden werden

24 5.2.1 Transaktionskostentheoretische Überlegungen Spezifische Investitionen des Staates Explizite (Zertifikate) und implizite (Auflagen) Vergabe von Emissionsrechten: Ökologische Schäden bei Nichteinhaltung der Emissionsbegrenzung Staat benötigt institutionelle Absicherungen Institutionelle Absicherungsmöglichkeiten bei Zertifikaten Kontrollen Kontrollkosten höher als beim Ordnungsrecht? Bonus/Häder: Kontrollkostenprobleme sind... ein sehr schwaches Argument für die Vorteilhaftigkeit von Ordnungsrecht Spezifische Investitionen des des Staates können können in in einem einem Lizenzsystem in in verlässlicher Weise Weise geschützt werden werden

25 5.2.1 Transaktionskostentheoretische Überlegungen Frage: Werden ökonomische Instrumente wie Zertifikate selten angewendet, weil die Transaktionskosten prohibitiv hoch sind? Vorteilhaftigkeit der der Lizenzlösung gegenüber der der Auflage wird wird in in der der transaktionskostenökonomischen Sicht Sicht noch noch untermauert Frage: Wie lässt sich die Dominanz und Persistenz von ineffizienten Institutionen erklären? Theorie des institutionellen Wandels

26 5.2.2 Theorie des institutionellen Wandels Economics of QWERTY : Pfadabhängigkeit von Technologien Anordnung der Schreibmaschinentasten Ursprüngliche Begründung: Verhinderung der technischen Verhakung Heute: Technisches Problem gelöst Effizientere Drucktasten-Anordnung vorstellbar

27 Fundamentale und sekundäre Institutionen (Dietl) Fundamentale Institutionen (z.b. Rechtsempfinden, Umweltbewusstsein) nicht gestaltbar, historisch gewachsen Sekundäre Institutionen (z.b. Gesetze, Verordnungen) gestaltbar Erfolg von sekundären Institutionen hängt von evolvierten fundamentalen Institutionen ab History matters (North)

28 5.2.2 Theorie des institutionellen Wandels Warum werden ineffiziente institutionelle Pfade eingeschlagen? Komplexe, schlecht strukturierte Entscheidungssituationen Falsche mentale Modelle Fehlerhafte Ideologien (wertgeladene Theorien) Ineffiziente sekundäre Institutionen

29 5.2.2 Theorie des institutionellen Wandels Frage: Warum werden ineffiziente institutionelle Pfade verstärkt weiter beschritten? Spezifische Investitionen (z. B. set-up Kosten einer Institution) Verluste bei einem Pfadwechsel

30 5.2.2 Theorie des institutionellen Wandels Umweltpolitik in der BRD Ende der 60er, Anfang der 70er Konzept der Zertifikate noch nicht politikreif Ideologie: Zertifikate als Ausverkauf von Mutter Natur Einführung des Ordnungsrechts Pfadabhängigkeit Gegenwart Spezifische Investitionen in das Ordnungsrecht von: Umweltbürokraten in Behörden Umweltabteilungen bei Emittenten Widerstand gegen Entwertung von spezifischen Investitionen evolutorische Sackgasse