Wirksame Neuregelungen zur Lösung der Finanz- und Eurokrise

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1 Online-Texte der Evangelischen Akademie Bad Boll Wirksame Neuregelungen zur Lösung der Finanz- und Eurokrise Prof. Dr. Siegfried F. Franke Ein Beitrag aus der Tagung: Wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft - Zukunftsmodell oder Utopie? Bad Boll, Februar 2011, Tagungsnummer: Tagungsleitung: Dr. Dieter Heidtmann, Dagmar Bürkardt Bitte beachten Sie: Dieser Text ist ausschließlich zum persönlichen, privaten Gebrauch bestimmt. Jede weitere Vervielfältigung und Verbreitung bedarf der ausdrücklichen Genehmigung des Urhebers/der Urheberin bzw. der Evangelischen Akademie Bad Boll Alle Rechte beim Autor/bei der Autorin dieses Textes Eine Stellungnahme der Evangelischen Akademie Bad Boll ist mit der Veröffentlichung dieses Textes nicht ausgesprochen. Evangelische Akademie Bad Boll Akademieweg 11, D Bad Boll Internet:

2 Wirksame Neuregelungen zur Lösung der Finanz- und Eurokrise? Prof. Dr. Siegfried F. Franke Inhaltsverzeichnis 1. Die Ursachen der Krise und unmittelbare Versuche der Schadensbegrenzung Maßnahmen zur Abwehr künftiger Schäden Strikte Finanzaufsicht und Registrierpflicht für institutionelle Anleger Die europäische Neuregelung Ein kurzer Blick auf Deutschland Zur Registrierpflicht für institutionelle Anleger Begrenzung der Bankmanager-Gehälter und der Boni Zur Begründung des Staatseingriffs Begrenzungsversuche und eine kurze Bewertung Ratingagenturen: Konfliktvermeidung und das Problem der regulatorischen Bindung Der»Sündenkatalog«der Ratingagenturen Neuregelungen: Registrierpflicht und eine stärkere Überwachung Aufbau einer eigenen europäischen Ratingagentur? Verhinderung des»too Big to Fail«: Stresstest und Bankenabgabe Der im Jahr 2010 durchgeführte Stresstest Die Bankenabgabe Ein Zwischenfazit: Auf dem Wege zur Verhinderung des»too Big to Fail«? Neue Eigenkapitalregelungen [Basel III] Das Problem: Mangelnde Aufsicht, kaum Wettbewerb, zu geringes Eigenkapital Die Neuregelungen nach Basel III im Überblick Zur Bewertung der Neuregelungen Reform des Stabilitäts- und Wachstumspaktes Die ursprünglichen Hauptregelungen Verschärfung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes im weiteren Sinn a) Auslöser der Eurokrise a 1 ) Verschärfungen der Regelungen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes im engeren Sinn a 2 ) Wege zu einer einheitlichen Wirtschafts- und Finanzpolitik b) Zum Stand Anfang 2011: Eine kurze Bewertung b 1 ) Abgeschwächtes Defizitverfahren b 2 ) Art der»bestrafung«? b 3 ) Zum Abbau makroökonomischer Ungleichgewichte Diese vorläufige Schriftfassung basiert auf zwei Vorträgen, die der Verfasser zu dem einschlägigen Bereich gehalten hat. Der erste wurde am 24. Oktober 2010 unter dem Titel Euro- und Finanzkrise die Neuregelungen des Finanzmarktes Was hat sich verbessert? vor der Regionalgruppe Neckar-Rhein-Main der Wirtschaftsgilde e.v. in Mannheim gehalten. Der zweite wurde auf der Tagung»Wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft«Zukunftsmodell oder Utopie? Evangelische Impulse zur Wirtschaftsordnung nach der Krise, 3./4. Februar 2011, Bad Ball unter dem Titel Unterwegs zu einer neuen Finanzmarktordnung gehalten. Anregungen sind willkommen. Prof. em. Dr. Siegfried F. Franke, leitete bis zum April 2010 den Lehrstuhl für Wirtschaftspolitik und Öffentliches Recht an der Universität Stuttgart.

3 Wirksame Neuregelungen zur Lösung der Finanz- und Eurokrise? 3.7 Der Abbau der Staatsverschuldung Der Schuldenabbau als Ziel der EU Schuldenabbau durch Rettungsschirme? Ein kurzes Wort zur Idee von Euro-Bonds Schuldenreduzierung durch eine geordnete Staatsinsolvenz Ein kurzes Zwischenfazit: Ausreichende Eigenkapitalquoten als das A und O einer Lösung der Schuldenkrise Die Regelung in Deutschland: Die»Schuldenbremse«im Grundgesetz Bewertung und Ausblick Das Dilemma durchgreifender Reformen Ein Katalog noch offener Fragen a) Kompetenzgerangel und nationale Interessen bei der Finanzaufsicht b) Resignation bei den Boni? c) Ratingagenturen: Mehr Wettbewerb und Milderung der regulatorischen Bindung 46 d) Neue Eigenkapitalvorschriften: Zu kompliziert und zu lange Übergangszeiten, dabei insgesamt zu gering e) Zum Dilemma einer Reform des Stabilitäts- und Wachstumspaktes f) Der Schuldenabbau: Eine Mammutaufgabe Wie soll es in der Eurozone weitergehen? a) Mut zum Europäischen Finanzausgleich b) Modifizierte»no bail-out«-klausel c)»notausgänge«aus der Eurozone d) Kompromisslose Unabhängigkeit der EZB e) Zwei getrennte Währungsgebiete:»Nordeuro«und»Südeuro«? Macht versus Ethik? Zitierte Literatur Die Ursachen der Krise... Der Ausbruch der bis heute anhaltenden Krise begann im zweiten Halbjahr 2007, als es immer mehr institutionellen Anlegern dämmerte, dass die auf der Basis von Hypothekenkrediten in den USA konstruierten sog. strukturierten Finanzprodukte keine dauerhafte Werthaltigkeit aufwiesen. Während einige sich noch rechtzeitig von diesen»produkten«befreien konnten, gelang dies anderen nicht mehr und schlimmer noch deutsche Banken, und zwar vornehmlich solche, die wie die KfW oder die Zweckgesellschaften der Landesbanken mit Sitz in Dublin, im Staatsbesitz sind, griffen zu diesem Zeitpunkt noch zu. 2

4 Siegfried F. Franke Im September 2008 gingen von der Lehman Brothers-Pleite Schockwellen durch das Weltbankensystem mit dem anschließenden Übergreifen auf die Realwirtschaft, die weltweit um knapp 2,5 % einbrach. In Deutschland belief sich der Rückgang des Bruttoinlandsproduktes (BIP) 2009 auf ungefähr 5 %. Die deutsche Landschaft wurde zudem durch die Fast-Pleite der Hypo-Real Estate in München erschüttert. Die Ursachen des Ausbruchs der Krise liegen freilich weiter zurück und greifen tiefer. Sie sind mittlerweile in einer Vielzahl von Beiträgen beschrieben worden. 1 Stichwortartig sei hier nur auf die jahrelang anhaltende Politik des»billigen Geldes«wichtiger Zentralbanken der Welt, auf die mangelnde Regulierung und Aufsicht des Bankensektors, auf die geringen Eigenkapitalquoten der Banken, auf das kurzsichtige Boni-Vergütungssystem und nicht zuletzt auf den zu früh eingeführten, zumindest aber nicht mit hinreichenden Sanktionsmechanismen versehenen Euro hingewiesen. Der Ausbruch der Griechenland-Krise im Frühjahr 2010 hat die schon vor fast 20 Jahren geäußerte Kritik namhafter Ökonomen bestätigt (z.b. Jochimsen, 1996a; 1996b; Schiller, 1991; Willms, 1996) und zugleich gezeigt, dass die Missachtung wirtschaftlicher Zusammenhänge aus übergeordneten sog. politischen Gründen regelmäßig zu schädlichen Folgen führt, die dann mühselig, halbherzig und wenig wirksam gekittet werden müssen. Das wenig schmeichelhafte Akronym der PIIGS-Staaten 2 zeigt, dass weiteres Unheil dräut, und im Falle Irlands ist dies ja auch schon eingetreten und unmittelbare Versuche der Schadensbegrenzung Die Politik reagierte und reagiert auf die jeweiligen Krisenausbrüche mit einer Reihe von Maßnahmen, die der unmittelbaren Schadensbegrenzung dienen. An erster Stelle steht dabei die Wiederherstellung der Glaubwürdigkeit. Geht nämlich das Vertrauen in das Geldwesen vollends verloren, so drohen Schreckensszenarien, wie sie aus den 20er und 30er Jahren des vorigen Jahrhunderts bekannt sind: Lange Schlangen verunsicherter Menschen, die vor den Banken stehen, um ihre Spareinlagen in Form von Bargeld abzuheben und zu sichern, sowie Versuche, sich durch den Kauf von Rohstoffen, Gold oder Grundstücken einer drohenden Geldentwertung zu erwehren. Der Abzug von Geld und seine größtenteils nicht der unmittelbaren Produktion gewidmete Verwendung springen schließlich auf die Realwirtschaft über mit der Folge eines sinkenden Sozialproduktes und einer rapide ansteigenden Arbeitslosigkeit. Dass die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel, assistiert vom damaligen Finanzminister Peer Steinbrück, 5. Oktober 2008 daher vor laufender Kamera eine Garantie für die Spareinlagen der Bürger aussprach, ist daher verständlich. Gleichwohl war es ein Ritt auf des Messers Schneide, denn wenn die Bürger dem Wort der Kanzlerin keinen Glauben geschenkt und die Bankfilialen belagert hätten, wäre sehr schnell die Ohnmacht der Regierung offenbar geworden. Weitere Maßnahmen waren Gelder und Garantien zur Stützung der Banken, wozu auch die vieldiskutierte Einrichtung einer»bad Bank«gehörte. Rasch wurden zudem Maßnahmen zur Stützung der Konjunktur ergriffen, wozu in erster Linie die 1 Ohne Wertung und Anspruch auf Vollständigkeit seien hier nur erwähnt: Hank, 2009; Konrad/Zschäpitz, 2010; L. Müller, 2010; Schmidt, 2010; Sinn, 2010; Starbatty, 2008; Stiglitz, Portugal, Irland, Italien, Griechenland und Spanien. 3

5 Wirksame Neuregelungen zur Lösung der Finanz- und Eurokrise? beiden Konjunkturprogramme mit der sog. Abwrackprämie (amtlich: Umweltprämie) und die Ausweitung der Kurzarbeiterregelung gehörten. Sicher lässt sich dagegen eine Reihe von Kritikpunkten aus struktur-, wachstums- und umweltpolitischer Sicht vortragen, und nur eine sehr anspruchsvolle und in die Tiefe gehende Analyse wird in sehr viel späterer Zeit einmal nachweisen können, welche Nachteile damit verbunden waren. Gleichwohl ist anzumerken, dass sie die Abwärtsspirale stoppten und die Stimmungslage sowohl in der Wirtschaft als auch bei den Arbeitnehmern und Konsumenten wenigstens stabilisierten. Hinsichtlich der Eurokrise wurde im April 2010 unter Mithilfe des Internationalen Währungsfonds (IWF) ein Notfallplan für Griechenland aufgestellt. Er umfasste ein Volumen von 110 Milliarden Euro, an denen sich der Internationale Währungsfonds (IWF) mit 30 Milliarden Euro beteiligte. Von den auf die Euroländer entfallenden 80 Milliarden Euro übernimmt nach dem vereinbarten Schlüssel Deutschland 22,4 Milliarden Euro (REGIE- RUNGOnline, 2010a). Das erhoffte Signal an die Finanzmärkte blieb jedoch aus. Weil neben Griechenland noch andere EU-Staaten (PIIGS-Staaten) hohe Schulden oder Bürgschaften (Irland für seine Banken) aufgehäuft bzw. ausgesprochen hatten, schien der Euro massiv unter Druck zu geraten. Das bewog schließlich die EU in großer Hektik in der Nacht vom 9. auf den 10. Mai 2010 abermals unter Einbezug des IWF einen Rettungsschirm in Höhe von 750 Milliarden Euro aufzuspannen, um eine (angeblich) drohende Spekulationswelle gegen den Euro abzuwehren. Das Stichwort von der»spekulationswelle«weist außerdem auf den nachhaltigen Versuch der Regierungen hin, die Geschichte der Finanz- und Eurokrise auf eine Art und Weise zu erzählen, die vom eigenen Versagen in Vergangenheit und Gegenwart ablenkt und vielmehr die Schuld im Agieren der»spekulanten«erblickt. Es soll nicht bestritten werden, dass es Auswüchse der Spekulation gibt, z.b., wenn Computerprogramme darauf getrimmt sind, innerhalb von Sekundenbruchteilen eine Vielzahl von Käufen und Verkäufen zu tätigen, um auch noch den letzten Hauch einer Arbitrage abzugreifen. Spekulationen, die sich jedoch auf Währungen richten, haben ihren Kern darin, dass Regierungen aus politischen Gründen, das mögen Wahlaussichten, falsch verstandener Stolz oder der Druck von Lobbyisten sein, nicht, halbherzig oder zu spät Maßnahmen ergreifen, die den veränderten wirtschaftlichen Realitäten Rechnung tragen. So wichtig die Maßnahmen zur unmittelbaren Schadensbegrenzung waren, viel wichtiger ist es, ein Regelungssystem zu entwerfen, dass Wettbewerb und Haftung auch und gerade bei den Banken und sonstigen Finanzinstituten herstellt. Die Regierungen und die Zentralbanken waren nach der Lehman Brothers-Pleite genötigt, mit Rettungsschirmen und eilig zur Verfügung gestelltem»billigen Geld«weitere sog. systemrelevante Banken vor dem Zusammenbruch zu bewahren, um Schlimmeres zu verhüten. Letztlich sind damit jedoch nur Wechsel ausgestellt worden, die im Zweifel die Bürger und Steuerzahler der Staaten begleichen müssen. Der Schreck über die sog. Kernschmelze (Peer Steinbrück), d.h. über das mögliche Versiegen der Versorgung der Realwirtschaft mit den nötigen Finanzmitteln, wenn der Ausfall einer oder einiger weniger Banken gleich mehrere andere Kredit- und Finanzinstitute mit in den Abgrund reißt, war so tief, dass sich fast alle Regierungen schworen, es dürfe nie wie- 4

6 Siegfried F. Franke der der Zustand eintreten, dass das»moral Hazard-«Gebahren der Banken die Regierung erpressbar macht. 3 Vor diesem Hintergrund ist im Folgenden zu prüfen, welche Maßnahmen denn bisher tatsächlich ergriffen und international fest verabredet worden sind, und wie diese zu bewerten sind Maßnahmen zur Abwehr künftiger Schäden 3.1 Strikte Finanzaufsicht und Registrierpflicht für institutionelle Anleger Die europäische Neuregelung Im September/Oktober 2010 beschloss die Europäische Union (EU) eine Neuordnung der Finanzaufsicht. Das gab der Presse aber auch dem EU-Binnenmarktkommissar Michel Barnier den Anlass zu vielfältigem Jubel. Während es die Börsen-Zeitung noch bei einem schlichten Bericht mit dem Titel Reform der EU-Finanzaufsicht besiegelt beließ (Börsen- Zeitung, 2010a), jubelte die Süddeutsche Zeitung: Zwei gute Nachrichten. Europa bekommt eine Finanzaufsicht und sie wird stark sein (Gammelin, 2010b). Michel Barnier bemühte in diesem Zusammenhang zugleich einen historischen Moment (Börsen-Zeitung, 2010a). Gammelin (2010b) formuliert in der Süddeutschen Zeitung, dass die neue Finanzaufsicht schlank und effizient sein werde: Drei Aufsichtsagenturen für Banken, Versicherungen und 3 Mit dem oft gebrauchten und schwer ins Deutsche übersetzbaren Ausdruck»Moral Hazard«ist das leichtsinnige Eingehen von Risiken gemeint, weil man weiß, dass man gehörige Gewinne einstreichen kann, wenn es gut geht. Geht das Geschäft indessen daneben, muss man für den Schaden nicht aufkommen, weil andere im Falle von Banken und sonstigen Finanzinstituten der Staat dafür aufkommen. Solche Situationen treten erkennbar immer dann auf, wenn Entscheidung und Haftung nicht mehr unmittelbar miteinander verknüpft sind; eine Forderung, die Eucken (1975, 279 ff.) zu den unabdingbaren konstitutionellen Voraussetzungen einer Marktwirtschaft zählte. Solche Situationen treten vor allem bei Kapitalgesellschaften (GmbH s und mehr noch bei AG s) auf. Es gibt gute Gründe für solche Unternehmensformen, allerdings hat es der Gesetzgeber bis heute nicht vermocht, die Leitungen solcher Unternehmen in einer angemessenen Form zur Haftung zu verpflichten, so wie dies bei Personenunternehmen der Fall ist. Nachteilig wird dies dann, wenn Vorstände und Aufsichtsräte aus einem begrenzten Personalpool wechselseitig und mit meist haftungsfreundlichen Verträgen rekrutiert werden. Während bei üblichen Kapitalgesellschaften die Aktionäre oder Anteilseigner bei Fehlleistungen das Nachsehen haben, trifft dies bei Banken letztlich die Steuerzahler. Die beschriebene Konstellation führt über kurz oder lang unweigerlich zu einem Verhalten im Sinne des»moral Hazard«. Damit ist nicht etwa die Vorstellung verbunden, dass die betreffenden Manager ihren Tag mit dem festen Vorsatz beginnen, heute mal wieder den Staat über den Tisch zu ziehen, sondern dass im Laufe der Zeit sich einstellende, fast unterbewusste Wissen, dass der Staat rettend einspringen wird (Schmidt, 210, 75). 4 Das folgende Kapital vermag nur einen groben Überblick zu liefern. Die seit 2007/2008 in den verschiedenen internationalen, europäischen und auch nationalen Institutionen diskutierten Maßnahmen sind derart unterschiedlich und zum Teil auch kontrovers, so dass ein lückenloser Bericht gar nicht möglich wäre. Hinzu kommt, dass das, was gerade noch als fest verabredet verkündet wird, schon bald wieder in Frage gestellt oder nur arg verwässert umgesetzt wird. Exemplarisch dafür sei die im Oktober 2010 wieder einmal offenbar gewordene Kakophonie im Bundeskabinett, als sich der Vizekanzler und Außenminister Guido Westerwelle von der Kanzlerin übergangen fühlte, die bei einem Treffen mit dem französischen Staatspräsidenten Nicolas Sarkozy verabredete Reformen des Stabilitätspaktes wieder zur Disposition stellte, worüber der Außenminister vorher nicht eingeweiht worden war. Einige der im Oktober 2010 referierten Vorschläge sind deshalb schon zum Jahreswechsel 2010/2011 zu korrigieren. Soweit erforderlich, ist in dieser Schriftfassung der Stand von Anfang Februar 2011 wiedergegeben, wobei das Gipfeltreffen des Europäischen Rates am 4. Februar 2011 in Brüssel noch nicht berücksichtigt werden konnte. 5

7 Wirksame Neuregelungen zur Lösung der Finanz- und Eurokrise? Wertpapierhändler und ein zentrales Frühwarnsystem sollen dafür sorgen, dass europaweit kein Finanzprodukt, kein Finanzinstitut und kein Finanzplatz mehr unbeaufsichtigt bleiben. Die erwähnten drei Agenturen bzw. EU-Aufsichtsbehörden sind Bestandteil des im September 2010 von der EU beschlossenen Europäischen Finanzaufsichtssystems [European System of Financial Supervision (ESFS)]. Es umfasst die bereits bestehenden einschlägigen nationalen und europäischen Behörden, bildet einige davon um und kreiert dazu neue. Durch Umbildung bereits bestehender Aufsichtsbehörden entstehen die folgenden drei Europäischen Finanzaufsichtsbehörden [European Supervisory Authorities (ESA s)] 5 : (1) die EBA [European Banking Authority; Bankenaufsicht] mit Sitz in London (2) die EIOPA European Insurance and Occupational Pensions Authority; Versicherungsaufsicht] (3) die ESMA [European Securities and Markets Authority; Börsenaufsicht] Neu entstanden sind der mit Sitz in Frankfurt/Main mit Sitz in Paris Europäische Ausschuss für Systemrisiken [European Systemic Risk Board (ESRB)] (er hat seinen Sitz bei der EZB in Frankfurt/Main und den Vorsitz führt zunächst der EZB-Präsident), und ein behördenübergreifendes gemeinsames Komitee der existierenden europäischen Aufsichtsbehörden (Joint Committee). Selbstverständlich gehören zum ESFS-System auch alle bislang schon bestehenden (und eventuell künftig neu geschaffene) Aufsichtsbehörden der Mitgliedstaaten der EU. Insbesondere dem Europäischen Ausschuss für Systemrisiken (ESRB) ist eine wichtige Aufgabe zugedacht. Zusammen mit den drei um- bzw. neugebildeten ESA s (EBA, EIOPA und ESMA) soll er die makroprudenzielle Aufsicht wahrnehmen (vgl. dazu weiter unten Kap ). Dabei soll vor allem in der Zusammenarbeit mit der ESMA dem systemischen Risiko von außerbörslich gehandelten»produkten«eine besondere Aufmerksamkeit gewidmet werden (Ruhkamp, 2011). Wenngleich einzuräumen ist, dass sich die EU-Mitgliedstaaten verpflichtet haben, den grenzüberschreitenden Informationsaustausch zu vertiefen und zu beschleunigen, so bleibt doch festzuhalten, dass es diese drei Aufsichtsbehörden schon bislang unter nationaler Aufsicht gab. Zwar will Europa künftig genauer hinschauen und gemeinsame, rechtlich verbindliche Richtlinien erlassen, aber es ist doch unschwer vorauszusehen, dass beim Inhalt und der Ausformulierung der Richtlinien nationale Interessen der einzelnen Staaten und hier vor allem jener, in deren Städten die drei Agenturen ihren Sitz haben, mitbestimmend sein dürften. Großbritannien beispielsweise obwohl einst die Wiege der Industriellen Revolution ist schon seit langem ein industriell entkerntes Land, das einen großen Teil seiner Wertschöpfung aus dem Finanzsektor zieht (Eckert, 2010, 117). Steht die europäische Anordnung einer stärkeren Bankenaufsicht national-britischen Interessen entgegen, ist ein Streit vorprogrammiert, und es ist gar nicht ausgemacht, dass sich Europa durchsetzt. Ruhkamp (2011) hofft, das insbesondere der ESRB die Funktion eines»zentralen Nervensystems wahrnimmt, das die vielen verschiedenen Informationen, die bislang und künftig 5 Vgl. zum Folgenden BMF (2010b). 6

8 Siegfried F. Franke noch mehr von den neu geschaffenen oder umgebildeten europäischen Aufsichtsbehörden zusammengetragen werden, unter dem Blickwinkel der Systemstabilität, also aus makroprudenzieller Sicht, bewertet und entsprechende Schlüsse daraus zieht. Ehrlich gesagt, dem Chronisten schwirrt schon der Kopf beim reinen Aufzählen der neu geschaffenen oder umgebildeten Institutionen und ihren wechselseitigen Verflechtungen. Hinzu kommt der diffizile behördeninterne Aufbau. Es würde mich jedenfalls nicht wundern, wenn das»zentralnervensystem«bei der Fülle der Informationen und Aufgaben versagt, so wie das menschliche Hirn seinen Dienst einstellt, wenn es überfordert wird. Der Hirnforscher Gerhard Roth sprich in diesem Zusammenhang von»gehirnstaus«bzw. einer»denkblockade«(zitiert nach Feldenkirchen/Kurbjuweit, 2011, 51). Das neu strukturierte europäische Finanzaufsichtssystem soll in drei Jahren überprüft werden. Es ist unschwer vorauszusagen, dass es dann abermalige institutionelle Reformen geben wird. Die Vorstellung schließlich, dass kein Finanzprodukt unbeaufsichtigt bleiben wird, dürfte ziemlich illusorisch sein. Dazu genügt der Hinweis, dass allein in Deutschland schon 2007/2008 mehr als sog. Finanzprodukte gab; die Zahl der weltweit vorhandenen und stetig neu kreierten Finanzprodukt, die ihren Weg auch in den Raum der EU finden, dürfte kaum zu ermitteln sein. Es kann mithin bestenfalls darum gehen, grobe Kategorien von Finanzprodukten festzulegen und zu sehen, ob und inwieweit eine bestimmte Kategorie unbedenklich ist Ein kurzer Blick auf Deutschland In Deutschland gibt es seit 2002 eine zweigeteilte Bankenaufsicht. Wegen der (angeblichen) Expertise der Bundesbank bei Kreditgeschäften ist ihr die operative Bankenaufsicht übertragen worden. Sind hingegen hoheitliche Maßnahmen erforderlich, so kommt die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BAFin) ins Spiel, die der Rechts- und Fachaufsicht des Bundesministers der Finanzen untersteht. Solange die Bundesbank an der Bankenaufsicht beteiligt ist, ist ein solch kompliziertes Zusammenspiel nötig, weil die Bundesbank selbst eben nicht der Fachaufsicht des Bundes untersteht. Dennoch konnte es unter den Augen dieser zweigeteilten Aufsicht geschehen, dass deutsche Banken auch solche, die im Staatbesitz stehen, Zweckgesellschaften im Ausland gründen konnten, um Basel II zu umgehen. Seit dem 17. Oktober 2008 gibt es eine weitere Bundesinstitution, die sich mit der Bankenund Finanzaufsicht beschäftigt, und zwar den Sonderfonds Finanzmarktstabilisierung (SoFFin), auch Finanzmarktstabilisierungsfonds (FMS) genannt. Sie ist eine unmittelbare Folge der Garantie, die wie oben erwähnt Bundeskanzlerin Merkel den Sparern öffentlich gegeben hatte. Um eine Kettenreaktion von Bankinsolvenzen nach der Lehman Brothers-Pleite vom September 2008 zu verhindern, war es die Hauptaufgabe des SoFFin, in Bedrängnis geratenen Banken mit Krediten auszuhelfen. Der Garantiefonds umfasste EUR 400 Milliarden, die indessen bei weitem nicht ausgeschöpft wurden. Stärker öffentlich bekannt wurden vor allem die Hilfen für die Commerzbank (nach der Fusion mit der Dresdner Bank) und für die Hypo Real Estate. Die Kreditvergabe war bis Ende 2010 befristet. Bis 2015 sollen die vergebenen Kredite wieder zurückgezahlt sein. 7

9 Wirksame Neuregelungen zur Lösung der Finanz- und Eurokrise? Im Zuge der Diskussion der Neuregelungen wurde von der Politik die Idee präferiert, die BAFin und den SoFFin unter dem Dach der Bundesbank zu vereinheitlichen. Diese Lösung ist freilich konfliktträchtig. Beide Behörden sind politisch weisungsabhängig. Die Frage ist, ob und inwieweit die Bundesbank die Glaubwürdigkeit ihrer politischen Unabhängigkeit behalten kann, wenn eine ihrer wesentlichen Abteilungen Weisungen aus Berlin oder gar Brüssel entgegennehmen muss (DER SPIEGEL, 42/2010). Nach dem im Dezember 2010 bekanntgewordenen Kompromiss der Regierungskoalition bleibt die bisherige Zweitteilung allerdings erhalten, wobei die Kompetenzen klarer als bisher zugeordnet und abgegrenzt werden. Die BAFin soll insofern gestärkt werden, als der Einfluss der Banken im Verwaltungsrat eingeschränkt werden soll. Demgegenüber soll die Bundesbank soweit gestärkt werden, dass sie eine systematische Krise rechtzeitig erkennen und frühzeitig eingreifen kann (so FDP-Finanzexperte Volker Wissing). Damit sei so Wissing weiter das Ping-Pong-Spiel zwischen Bundesbank und BAFin beendet (Afhüppe/Kurm-Engels, 2010; Börsen-Zeitung, 2010a 2010b). Eigenständig bleibt offenbar nach wie vor der SoFFin. Es bleibt abzuwarten, ob die Details wirklich so ausgestaltet sind, dass Abstimmungsprobleme verhindert werden und eine effiziente Aufsicht gewährleistet ist. Eine so gestärkte Bundesbank wird freilich wie oben angedeutet eigene Interessen gegenüber europäischen Weisungsabsichten sicher ebenfalls nachdrücklich vortragen Zur Registrierpflicht für institutionelle Anleger In der Öffentlichkeit wird leider relativ wenig darüber diskutiert, welchen Regulierungen die institutionellen Anleger und hier sind vor allem die Hedgefonds zu nennen künftig unterliegen sollen. Bekanntlich wurden die Hedgefonds in Deutschland erst von der rotgrünen Koalition 2004 mit dem Investitionsmodernisierungsgesetz zugelassen. Während die USA den Hedgefonds nach wie vor relativ wenig Grenzen setzen wollen, ist die EU (mehrheitlich) nach den Erfahrungen mit der Finanz- und Bankenkrise für eine spürbare Regulierung. Diese unterschiedlichen Positionen führten schließlich zu einem maßvollen Kompromiss, der Anfang Oktober 2010 durch einen Vorstoß Frankreichs, das plötzlich wieder auf strikteren Regulierungen bestand, Gefahr lief, blockiert zu werden (Maisch, 2010b). Offensichtlich hat sich Frankreich diesmal gegen die Finanzminister der anderen EU- Staaten nicht durchsetzen können. Hedgefonds unterliegen nun in der EU einer Meldepflicht und sie sollen von der Börsenaufsicht (ESMA; s.o.) überwacht werden soll eine Ü- berprüfung des Hedgefonds-Marktes stattfinden (FAZ, 2010a). Man darf wohl auf die Kreativität der Branche, wie sie mit der Meldepflicht, der Überwachung und dem geplanten EU-Pass für Hedgefonds-Manager aus Drittstaaten umgehen wird, gespannt sein. Allzu groß scheinen die Aufsichten für die Hedgefonds wie auch für die Private Equity- Gesellschaften nicht zu sein, denn schon verlagern sich wegen der stärkeren Bankenaufsicht und der erhöhten Eigenkapitalanforderungen (s. dazu Kap. 3.5) bestimmte Geschäfte von den Banken in diesen Zweig der Finanzindustrie. Landgraf (2011) sieht daher mit Recht durch diese»schattenbanken«neue Gefahren heraufziehen. 8

10 Siegfried F. Franke 3.2 Begrenzung der Bankmanager-Gehälter und der Boni Zur Begründung des Staatseingriffs In der Regel ist es in einer Marktwirtschaft nicht die Aufgabe des Staates, Vergütungshöhen zu begrenzen und Vergütungssysteme vorzuschreiben. Wenn sich jedoch nicht im anonymen Markt, d.h. in einem regelgeleiteten Wettbewerb die Vergütungshöhen herausbilden, sondern kartellartig von den Bankern festgelegt werden, dann liegt ein Marktversagen vor, dem die Politik entgegentreten muss (Steinbach, 2010, 606). Die üppigen Gehälter der Bankmanager wie auch die zum Teil horrenden Bonuszahlungen, insbesondere für die Investmentbanker, sind mit als eine der wesentlichen Ursachen der Bankenkrisen identifiziert worden. Weil nämlich für missratene Engagements kaum gehaftet wird, gelungene Deals aber ziemlich kurzfristig noch mit Boni belohnt worden sind, nimmt es nicht wunder, dass»moral Hazard«lässt grüßen zunehmend hohe Risiken eingegangen worden sind. Zudem überboten sich die Investmentbanker in der Konstruktion immer undurchschaubarerer»finanzprodukte«. Im»schlimmsten Fall«kam es zu einem vorzeitigen Ausscheiden, verbunden mit einer beachtlichen Abfindung, um zeitnah wieder in ein anderes Finanzinstitut einzutreten. Dass die Politik hier legislativ gegensteuern wollte/musste, liegt auf der Hand Begrenzungsversuche und eine kurze Bewertung Mit dem Finanzmarktstabilisierungsfonds (SoFFin) ist Deutschland zugleich eine Begrenzung der Vorstandsgehälter von Bankmanagern auf Euro pro Jahr eingeführt worden, wenn Staatshilfen in Anspruch genommen werden. Indessen waren soweit mir bekannt keine nennenswerten Begrenzungen der Boni ins Auge gefasst worden. Allerdings gilt bei Führungskräften mit Risikoverantwortung, dass nur 45 Prozent der vereinbarten Boni sofort ausgezahlt werden dürfen, der Rest ist zu strecken. Bei Vorstandsmitgliedern ist die Sofortauszahlung auf 30 Prozent begrenzt. Steinbach (2010, 610) bemängelt jedoch, dass die gesetzlichen Regelungen noch zu viele Umgehungsmöglichkeiten eröffnen, und dass ein echtes»malussystem«nicht eingeführt (wurde). Zu allem Überfluss brach Baden-Württemberg als erstes Bundesland schon im Mai 2009 die Begrenzung des Vorstandsgehaltes. Als Nachfolger des bisherigen Vorstandsvorsitzenden der Landesbank Baden-Württemberg (LBBW), Siegfried Jaschinski, wurde Hans-Jörg Vetter für etwa 1,1 Millionen Euro engagiert. Als fragwürdigen Grund für die Überschreitung führte die Landesregierung an, dass Manager mit diesem Spezialwissen sonst nicht zu finden seien. Außerdem wird auch auf Bundesebene immer wieder gestreut, dass man in Marktbewertungen nicht eingreifen dürfe. Dabei wird regelmäßig übersehen, dass die Besetzung von Vorständen und Aufsichtsräten eher kartellähnlichen Mustern als marktwirtschaftlichen Bewertungen folgt. Schmidt (2010, 142) bemerkt dazu schlicht:»der Markt«, das sind die Banker selbst. Neben der»marktbewertung«mussten geschlossene Verträge für die Begründung von (nachträglichen) Bonuszahlungen herhalten, und zwar sowohl bei den Zahlungen an Mitarbeitern der Ableger der ehemaligen Dresdner Bank sowie bei den im September 2009 be- 9

11 Wirksame Neuregelungen zur Lösung der Finanz- und Eurokrise? kanntgewordenen Bonuszahlungen in Höhe von 25 Millionen an Mitarbeiter der Hypo Real Estate (HRE). Fast zeitgleich musste die HRE eine weitere Staatsbürgschaft von 40 Milliarden Euro beantragen. Dabei haben angeblich sowohl die Bundesregierung als auch der SoFFin noch mäßigend gewirkt; ursprünglich wollte die Bank sehr viel mehr an Boni ausschütten (SPIEGEL ONINE, 2010). Inzwischen klagen in einem Berufungsverfahren Investmentbanker der früheren Dresdner Bank, bzw. ihres Ablegers, der Dresdner Kleinwort, auf die Auszahlung von Boni. Hintergrund ist, dass der Vorstand der ehemaligen Dresdner Bank noch im August 2008 Bonus- Zahlungen in Höhe von sage und schreibe 400 Millionen Euro beschlossen hatte (DERWESTEN, 2010). Ich denke, dass verantwortliche, international tätige Bankmanager im August 2008 nicht nur hätten wissen können, sondern sicher schon wussten, welche Krise sich bald entladen wird. Die Klage ist noch nicht entschieden. Bei der Höhe der in Rede stehenden Beträge ist klar, dass sich immer ein Gutachter findet, der die rechtliche Unangreifbarkeit der zugesagten Zahlungen bestätigt. Indessen meine ich, dass sich die Gerichte durchaus auf den privatrechtlichen Grundsatz, wonach auch abgeschlossene Verträge nachträglich angefochten werden können, wenn die Geschäftsgrundlage fortgefallen ist, berufen können (Franke, 2010c, 264 f.). Und wer wollte bestreiten, dass die nur durch staatliche Beteiligung abgewendete Pleite einer Bank einem solchen Fortfall entspricht? In den USA gilt eine ähnliche Begrenzung der Gehälter von Bankvorständen wie in Deutschland, und zwar US-$ , sofern Staatshilfen in Anspruch genommen werden. Inzwischen haben jedoch die meisten der Banken, denen im Übrigen die Staatshilfe oft aufgezwungen wurde, die Staatsbeteiligung zurückgezahlt, so dass es de facto kaum noch eine Begrenzung gibt. Großbritannien und Frankreich hatten für 2010 eine Sondersteuer für variable Bezüge eingeführt. Es ist fraglich, wie dies ab 2011 aussehen soll. In diesem Zusammenhang sei schließlich darauf hingewiesen, dass das Europaparlament Anfang Juli 2010 schärfere Regelungen zur Boni-Begrenzung beschlossen hat, als das internationale Bankenaufsichtsgremium (Financial Stability Board, FSB) empfohlen hatte. Danach soll die Sofortauszahlung für alle Manager und nicht nur wie bislang in Deutschland für Führungskräfte mit besonderer Risikoverantwortung auf 30 Prozent beschränkt werden. Bei besonders hoher variabler Vergütung wird die Grenze sogar schon bei 20 Prozent bezogen. Darüber hinaus sollte es keine hohen Pensionen und Abfindungen mehr Bankmanager geben. Sowohl SPD- als auch CDU-Europaparlamentarier priesen die Regelung, weil sie keinen»goldenen Handschlag«mehr ermögliche, wenn Banker schädliche Entscheidungen getroffen haben (Berschens/Köhler, 2010). Dieser Jubel mag sich als verfrüht herausstellen, denn zum einen enthalten die Regelungen eine Menge von unbestimmten Rechtsbegriffen (was sind schon»schädliche Entscheidungen«? Waren sie vorher erkennbar oder nicht? Wie hoch muss der Schaden sein? Usw.), und zum anderen waren die Banken bislang immer pfiffig genug, Umgehungsstrategien auszutüfteln. Das leidige Kapitel der Begrenzung der Vorstandsgehälter und Boni von Investmentbankern wird daher einer steten Beobachtung und Nachbesserung bedürfen. Bestätigung findet dies in der gerade Anfang Januar 2011 bekanntgewordenen Meldung, dass die britische Regierung den Versuch, hohe Bonuszahlungen einzuschränken, aufgegeben hat (Maisch, 2011b). Soweit ich sehe, ist nicht einmal mehr die Rede davon, überhöhte Boni 10

12 Siegfried F. Franke wie es Jean-Claude Juncker gefordert hatte wenigstens nicht mehr als Kosten bei der Steuer geltend zu machen (Gammelin, 2010a, 15). 3.3 Ratingagenturen: Konfliktvermeidung und das Problem der regulatorischen Bindung Der»Sündenkatalog«der Ratingagenturen Ratingagenturen sind Ausdruck der Arbeitsteilung auch im Finanzsektor und der zunehmenden Hektik der Kapitalmärkte, die nicht zuletzt Folge der modernen Informations- und Telekommunikationstechnik sind. Bank- und Hedgefonds-Manager, die in rascher Eile auf den Kapitalmärkten der Welt Millionengeschäfte tätigen, haben nicht genügend Kenntnisse und auch nicht die Zeit, um sich hinreichend mit den Risiken der Staaten oder Unternehmen zu befassen. Sie greifen daher auf Ratings zurück, die zugleich auch Privatanlegern eine Hilfestellung sein können. Die bisherige Praxis hat freilich zu Verhaltensweisen geführt, die in zunehmender Weise Problem mit sich brachten. Sie seien kurz zusammengefasst: (1) Da sich»gut gerankte«papiere besser verkaufen, als niedriger eingestufte, ist verständlich, dass die (Investment-)Banken darauf erpicht waren, die begehrte Note»Triple A«(AAA) für die von ihnen zusammengebastelten»strukturierten Finanzprodukte«zu erhalten. Fatal daran war freilich, dass die Ratingagenturen nicht von den möglichen Abnehmern, sondern von den Banken bezahlt wurden. Sie gaben daher den Banken Tipps und ermöglichten solange die Nachbesserungen bis die Kriterien für die Höchstnote erreicht waren. Versuchte eine Ratingagentur die Kriterien zu verschärfen, so musste sie mit einem großen Verlust an Marktanteilen rechnen (Konrad/Zschäpitz, 2010, 126). (2) Darüber hinaus entzogen sich die Ratingagenturen der Haftung, weil sie ihre»rankings«ausschließlich als Ausdruck der freien Meinungsäußerung gewertet wissen wollten. (3) Ratingagenturen stufen zuweilen Staaten herab und verursachen so, dass deren Refinanzierungskosten steigen. Die Aufregung darüber bei den betroffenen Staaten wie auch bei (bisherigen) Anlegern, die Kursverluste erleiden, ist indessen nicht recht nachvollziehbar. Zum einen nämlich hingen die Ratingagenturen mit ihren Bewertungen der tatsächlichen und schon bekannten Entwicklung hinterher. Barry Eichengreen spricht deshalb von einem»hinterlaufenden Indikator«(zitiert nach Konrad/Zschäpitz, 2010, 124). 6 Zum anderen nutzen viele Staaten die Einstufungen der Ratingagenturen für regulatorische Zwecke und verleihen ihnen daher einen offiziellen Charakter (Konrad/Zschäpitz, 2010, 126 f.; Osman, 2010a). Staatlich regulierte Anleger müssen bei einer Herabstufung bislang gehaltene Anleihen verkaufen. Sie können nicht auf eine Kursbesserung warten, sondern müssen dann sogar Verluste realisieren. (4) Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass die zwei großen amerikanischen Ratingagenturen, Standard & Poor s sowie Moody s zusammen mit der teilweise amerikanisch ausgerichteten Fitch Ratings mit 95 Prozent an Marktanteilen, ein mächtiges Kartell bilden (Balzli/Schiessl/Schulz, 2009, 73). 6 Man fühlt sich dabei an das Urteil von Schmidt (2010, 91) erinnert, die den Analysen amerikanischer Banken, die sich insbesondere mit den BRIC-Staaten und mitteleuropäischen Staaten befassen, herzlich wenig an ökonomischen, politischen und landesspezifischen Kenntnissen zubilligt. 11

13 Wirksame Neuregelungen zur Lösung der Finanz- und Eurokrise? Dass nach dem Ausbrechen der Hypothekenkrise (Mitte 2007) und der Lehman Brothers- Pleite (Herbst 2008) und der sich daraus blitzartig entwickelnden Banken- und Finanzkrise auch die Ratingagenturen ins Visier der Kritiker gerieten, ist angesichts des aufgelisteten»sündenkatalogs«verständlich. Auch die Ratingagenturen sollten in die beabsichtigte strikte Regulierung der Finanzmärkte einbezogen werden, um künftige Krisen zu verhindern Neuregelungen: Registrierpflicht und eine stärkere Überwachung Weil sich nach kurzem Innehalten an der Macht der Rating-Kartelle wenig bis nichts geändert hat, kam es in der EU im letzten Jahr zu einer Verschärfung des Tons. Als Beispiel dafür zitiere ich drei Presseartikel, und zwar einen vom Handelsblatt (2010: Euro-Staaten greifen Ratingagenturen an), einen vom SPIEGEL (Balzli: 2010: Unheimliche Macht. Die Kritik an den Rating-Agenturen wächst, die Europäer denken über Alternativen nach auch weil die US-Firmen hochverschuldeten EU-Staaten keine Chance geben) und schließlich noch einen aus der Stuttgarter Zeitung (Ziedler, 2010b: EU will Ratingagenturen stärker überwachen). Danach sei es die erklärte Absicht der EU-Finanzminister die Europäische Zentralbank aus der Abhängigkeit von den Ratingagenturen zu befreien. Sie soll künftig selbst Länder-Noten vergeben können. Ratingagenturen sollen künftig in Europa einer Registrierpflicht unterliegen, es sollen stärkere Transparenzanforderungen aufgestellt werden, und es soll eine laufende Beaufsichtigung ihrer Bewertungsprozesse geben. Das alles ist der ESMA zugedacht (Dombret, 2010; Ziedler, 2010b), wobei sich der Nutzen der Registrierpflicht nicht so recht erschließen will: Die drei großen Agenturen, ihre Tätigkeitsfelder und ihre bisherigen»ergebnisse«sind doch s.o. bekannt. Angesichts dieser vollmundigen Absichtserklärungen ist festzustellen, dass bislang recht wenig geschehen ist. Was die oben unter (1) und (2) angeführte Kritik angeht, so ist zu beobachten, dass die Ratingagenturen aus Reputationsgründen selbst schon vorsichtiger geworden sind. Künftig soll es nach einer Selbstbeschränkung keine Bezahlung der Ratings mehr durch die Emittenten selbst geben. Freilich bleibt abzuwarten, wie weit diese Selbstbeschränkung gezogen wird und wie lange sie aufrecht erhalten wird. Auch bei der reklamierten»freien Meinungsäußerung«sind die Agenturen vorsichtiger geworden, weil die US-Gerichte das so nicht mehr unbesehen durchgehen lassen. Wer sich für eine Leistung bezahlen lässt, muss dafür auch eine Mindesthaftung übernehmen (Franke, 2010d, 17) Aufbau einer eigenen europäischen Ratingagentur? Bei den Diskussionen um die Einzelheiten der Regulierung der Ratingagenturen zeige sich immer wieder, wie außerordentlich schwierig es sei, eine eigene europäische Ratingagentur aufzubauen. Zudem müsse bei einem etwaigen Länder-Rating durch die Europäische Zentralbank (EZB) sorgsam darauf geachtet werden, dass ihre Unabhängigkeit nicht in Gefahr gerate. Nachdem die EZB sich entschlossen hat, als Sicherheit von den Banken auch problematische Staatsanleihen, vor allem griechische, zu akzeptieren, ist diese Gefahr ohnehin schon vorhanden. 12

14 Siegfried F. Franke Ich persönlich frage mich, ob man die Analysen und Bewertungen der Ratingagenturen wirklich braucht, und wenn ja: in welchem Umfang braucht man sie? Bei Unternehmensbewertungen mag ihr Spezialwissen in der Tat gefragt sein. Hinsichtlich der Bewertung von Staaten leuchtet mir ihr Nutzen sehr viel weniger ein. Nach meiner Auffassung kann es doch nicht so schwer sein, die Bonität von Staaten einzuschätzen: Über die dazu erforderlichen gesamtwirtschaftlichen Daten verfügt das Statistische Amt der Europäischen Union (Eurostat). Die Höhe der von den Finanzmärkten verlangten Zinsen für aufgelegte Staatsanleihen kann sich jeder täglich in den einschlägigen Publikationen informieren. Offenbar geht es weniger um eine wirkliche Arbeitsteilung, sondern darum, gegebenenfalls die Verantwortung abwälzen zu können. 3.4 Verhinderung des»too Big to Fail«: Stresstest und Bankenabgabe Der im Jahr 2010 durchgeführte Stresstest Der Rat der Finanzminister der EU (Ecofin) hat im letzten Jahr beschlossen, die europäischen Banken einem sog. Stresstest zu unterwerfen. Unter Stress geraten Banken dann, wenn negative wirtschaftliche Entwicklungen Abschreibungen auf ihre Aktivpositionen erfordern. Davon können in die Bücher genommen Staatsanleihen, Hypothekenpapiere, (Rohstoff-)Optionen oder auch der physische Besitz, z.b. von Gold oder vor allem von Immobilien, betroffen sein. Den Stress halten sie dann aus, wenn das Eigenkapital ausreicht, um diese Abschreibungen zu bewältigen und eine Insolvenz zu verhindern. Die unverhohlene Absicht war es, die auch aufgrund der Eurokrise nervös gewordenen Finanzmärkte zu beruhigen und die institutionellen Investoren von der Stabilität des europäischen Bankensystems zu überzeugen. Beauftragt wurde mit dem Stresstest das»commitee of European Banking Supervisors«7, das diese Aufgabe in Zusammenarbeit mit der EZB durchgeführt hat. Getestet wurden 91 europäische Banken, was einer Quote von 65 Prozent aller europäischen Banken entspricht. Das Krisenszenario sah mehrere Situationen vor, und zwar eine lang andauernde, schwere Rezession (sog. double dip-recession 8 ), eine Staatsinsolvenz (z.b. Griechenland) sowie Einbruch des Immobilienmarktes (um etwa 50 Prozent). Als Zielmarke galt, dass die Banken nach der Vornahme etwaiger Abschreibungen aufgrund der beschriebenen Szenarien noch wenigstens sechs Prozent an Eigenkapital behalten. Als Ausgangspunkt wurde eine sehr milde Erholung des zurückliegenden Wirtschaftseinbruchs von 2008/2009 angenommen (Zuwachs des Nationaleinkommens 2010: plus 0,7 Prozent; 2011: plus 1,5 Prozent), während die Annahme der»double dip-recession«davon ausgeht, 7 Das CEBS wurde 2003 nach einem Beschluss der EU-Kommission gegründet. Das Komitee hat seinen Sitz in London. Rat und Parlament der EU haben im November 2010 beschlossen das CEBS in die European Banking Authority (EBA) einzubeziehen. S. dazu im Kap. 3.1 die Aufzählung unter (1). 8 Der Begriff»double dip-recession«wird mehrdeutig verwendet. Er kann zum einen ein Abgleiten der Konjunktur bedeuten, wenn weniger als zwei Jahre seit der letzten Rezession vergangen sind. Andere verwenden ihn, wenn schon nach einem oder zwei Quartalen der Erholung die Wirtschaft wieder einen negativen Verlauf einnimmt. 13

15 Wirksame Neuregelungen zur Lösung der Finanz- und Eurokrise? dass es 2010 zu keiner Zunahme des Wirtschaftswachstums kommt, während 2011 sogar ein Rückgang von minus 0,4 Prozent zu verzeichnen ist. Die Ergebnisse sind schnell referiert [s. dazu die englische Zusammenfassung des CEBS (2010)]: Von den 91 getesteten europäischen Banken haben nur sieben den Test nicht bestanden. Die sieben»durchfaller«setzen sich aus fünf spanischen Sparkassen, der griechischen ATE-Bank und der deutschen Hypo Real Estate (HRE) zusammen. Dass die deutsche Hypo Real Estate, die erst 2008/2009 mit rund 100 Milliarden Euro geretttet wurde und kürzlich um weitere 40 Milliarden Euro an Bürgschaft einkam, den Test nicht bestanden hat, hat niemanden verwundert. Ebenso unspektakulär war, dass die Agricultural Bank of Greece (ATE-Bank) 9 die gesetzten Hürden nicht überspringen konnte. Bleiben schließlich noch die fünf spanischen Sparkassen. Ihre Probleme rühren daher, dass sie auf einem Berg von fraglich gewordenen Immobilienkrediten sitzen. Die unmittelbaren Folgen für die»durchfaller«sind kaum nennenswert. Sie müssen zeitnah für eine Aufstockung ihres Eigenkapitals auf wenigstens die geforderten 6 Prozent sorgen. Der Gesamtbedarf aller sieben Banken ist mit 3,8 Milliarden Euro vergleichsweise gering (FAZ, 2010d). Die griechische und die spanische Regierung haben sich denn auch gleich gemeldet, um Abhilfe zu signalisieren. Dabei hat freilich Spanien unter Hinweis auf den Restrukturierungsfonds und den Einlagensicherungsfonds den tatsächlichen Bedarf für ihre Banken auf bloße zwei Milliarden Euro heruntergerechnet (Seith, 2010). Erstaunlich überdies, wie gut die deutschen Landesbanken, die noch für kurzem ziemlich nahe an der Insolvenz vorbeischrammten und der staatlichen Hilfe bedurften, den Test bestanden haben (Weiland, 2010). Die Finanzmärkte haben sich von den Testergebnissen deshalb auch nicht sonderlich beeindruckt gezeigt. Und in der Öffentlichkeit machte sich mehr und mehr die Meinung breit, dass es sich dabei wohl eher um»weiße Salbe«gehandelt habe (Seith, 2010). Balzli/Mahler/Seith, 2010) urteilen kurz und bündig, dass es sich dabei um ein (W)ertloses Zeugnis handele. Dass der Stresstest die Bedenken nicht ausgeräumt hat, ist auch daran abzulesen, dass im September 2010, also nur rund zwei Monate nach der Bekanntgabe der Ergebnisse des Banken-Stresstests Empfehlungen zur Neuordnung und Aufstockung des Eigenkapitals der Banken unter dem Kürzel»Basel III«präsentiert wurden (s. dazu Kap. 3.5) Die Bankenabgabe Insbesondere nach der Pleite von Lehman Brothers mit der Gefahr eines Zusammenbruchs der Geldströme wurde vermehrt nach einer Abgabe gerufen, die dazu dienen soll, einen Topf zu füllen, damit bei künftigen Bank-Insolvenzen nicht abermals der Staat eingreifen muss, was letztlich zu Lasten der Steuerzahler geht. In den USA war daran gedacht, Banken und Versicherungen mit einer Bilanzsumme von mehr als 50 Milliarden Dollar mit jährlich 0,15 Prozent auf die Summe ihrer Verbindlich- 9 Der Name»Agricultural Bank«täuscht über das tatsächliche Bankgeschäft der ATE; sie ist schon seit geraumer Zeit als Universalbank auch mit strukturierten Finanzprodukten unterwegs. 14

16 Siegfried F. Franke keiten zu belasten. Die Obama-Regierung zog dieses Gesetzesvorhaben indessen schon im Juni 2010 wieder zurück, weil klar erkennbar wurde, dass es Senat und Kongress nicht passieren würde. In Deutschland soll eine solche Bankenabgabe ab 2011 fällig werden. Die bisher und Anfang Januar 2011 bekanntgewordenen Überlegungen lassen vermuten, dass es eine sehr komplizierte und detailreiche Regelung wird. Die Abgabe soll wie das Bundesministerium der Finanzen noch am 26. November 2010 wissen ließ davon abhängig sein, wie wichtig sie für die Stabilität des Finanzsystems ist, d.h. ihre Größe und Vernetzung spielt bei der Bemessung eine Rolle. Ihre Höhe sollte aber bei 15 Prozent des Gewinns limitiert sein (BMF, 2010a). Sollte also der Fall eintreten, dass die nach dem Schlüssel von Größe und Vernetzung errechnete Bankenabgabe größer ist als 15 Prozent des Bankengewinns, so bliebe es bei einer Abgabe von eben diesen 15 Prozent. Am 12./13. Januar 2011 wird indessen ein Verordnungsentwurf des Finanzministeriums bekannt, nachdem die betreffende Bank bei höheren Gewinnen in späteren Jahren die Differenz nachzahlen muss. Die Bankenvertreter wenden gegen dies Absicht natürlich ein, dass damit die Verpflichtung zur Stärkung ihres Eigenkapitels (»Basel III«(s. Kap. 3.5) geschwächt wird (Luttmer, 2011; Schäfers/Frühauf, 2011). Bei allem Verständnis für die Aufregung der Banken über das plötzliche Nachschieben einer Aushöhlung der 15 Prozent-Grenze auf dem Verordnungsweg, ist doch auf den bescheidenen Umfang der Abgabe hinzuweisen. Nach derzeitigem Stand würde sie ca. 1,2 bis 1,3 Milliarden Euro pro Jahr in den geplanten Fonds spülen, dessen Volumen mit 70 Milliarden Euro geplant ist. Es dauert also mehr als ein halbes Jahrhundert, bis der Topf die geplante Höhe erreicht; vorausgesetzt, es gibt eine lang anhaltende Phase ohne Banken- und Währungskrisen, und immer vorausgesetzt, dass sich der Staat an seine Vorgabe hält, dem Fonds keine Mittel für allgemeine Haushaltszwecke zu entnehmen. Natürlich werden die Banken versuchen, die Abgabe möglichst auf ihre Kunden abzuwälzen. Zudem sind Wettbewerbsnachteile anzunehmen, weil eine internationale Abstimmung über eine solche Bankenabgabe bislang noch nicht gelungen ist. Wie erwähnt, ziehen vor allem die USA nicht mit. Die EU plant seit Mitte Mai 2010 eine einheitliche Bankenabgabe; sie ist jedoch damit nicht sehr weit fortgeschritten. Zu den Ländern, die freilich in unterschiedlicher Höhe und ohne Abstimmung inzwischen eine zusätzliche Bankenabgabe erheben, zählen neben Deutschland die Staaten Belgien, Dänemark, Frankreich, Großbritannien, Österreich, Portugal, Schweden, Ungarn und Zypern. Weil als Bemessungsgrundlage jeweils die Bilanzsumme bzw. wesentliche Teile davon fungieren, kommt es zu Doppelbesteuerungen, weil die Doppelbesteuerungsabkommen diese Besteuerungsgrundlage nicht enthalten und weil die meisten Banken der genannten Staaten natürlich in den anderen Staaten vertreten sind. Lediglich Frankreich und Großbritannien haben ihre bestehenden Abkommen angepasst (Bartz, 2011) Ein Zwischenfazit: Auf dem Wege zur Verhinderung des»too Big to Fail«? EU-Binnenmarktkommissar Michel Barnier hat als leitende Zielsetzung der EU für die Regulierung der Finanzmärkte insgesamt, zu deren Vorbereitung auch der Stresstest und die 15

17 Wirksame Neuregelungen zur Lösung der Finanz- und Eurokrise? (möglichst) EU-weite und einheitliche Bankenabgabe zählen, folgendes Motto ausgegeben: Keine Bank sollte für eine Insolvenz zu groß oder zu stark verflochten sein (zitiert nach Cünnen et al., 2010). Die traurige Wahrheit aber ist, dass die Banken immer größer werden (Osman/Köhler, 2010). Kleinere Banken wie auch die von der US-Regierung unter Obama angestrebte Trennung zwischen»reiner Kreditversorgung«und dem sog.»investmentbanking«sind bei weitem nicht in Sicht. Zwar hatten fünf ehemalige US-Finanzminister hinter den Trennungsvorschlag gestellt, der auf den ehemaligen Chef der US-Zentralbank zurückgeht (Pauly et al., 2010; Benders, 2010), und auch sonst gibt es ernstzunehmende Stimmen, die»das Modell der Universalbank für obsolet halten«und Größenvorteile von Banken mit sehr hohen Bilanzsummen nicht wirklich erkennen [z.b. Buiter, 2009 (immerhin Professor an der berühmten London School of Economics), dennoch konnte sich die US-Regierung auch hier nicht durchsetzen. Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang, dass sich selbst der Präsident der EZB, Jean-Claude Trichet, gegen eine Trennung ausgesprochen hat (Dow Jones Deutschland, 2010). Die Trennung in Geschäftsbanken, mit dem Schwerpunkt auf dem Einlagen- und Kreditgeschäft, und in Universalbanken, die sich als Investmentbanken betätigten, war eine Folge des Börsenkrachs von 1929 und damit ausgelösten Wirtschaftskrise. Sie wurde in den USA 1933 mit dem sog. Glass-Steagall-Act festgeschrieben. Nach langer Lobbyarbeit wurde diese Trennung 1999 unter Präsident Bill Clinton aufgehoben (Braunberger, 2010). Nobelpreisträger Paul Krugman hält dies für einen schweren Fehler und urteilt wie folgt: Die Wahrheit ist, dass es den Vereinigten Staaten gelungen ist, während eines halben Jahrhunderts nach der Pecora-Kommission und der Bankengesetzgebung 10 große Finanzkrisen zu vermeiden. Erst nachdem wir diese Lektionen vergessen und effiziente Regulierungen ausgehöhlt haben, wurde unser Finanzsystem wieder gefährlich instabil (zitiert nach Braunberger, 2010). Die Obama-Regierung will dieser Instabilität mit einer Neuregulierung des Finanzsektors begegnen, deren Entwurf 2000 Seiten umfasst. Kenneth S. Rogoff bemerkt dazu lapidar: Mein Verdacht ist, dass auf den 2000 Seiten genug Lücken eingefüllt sind, die die Wall Street aufspüren wird, um daraus neue Geschäftsideen zu entwickeln (zitiert nach Brinkbäumer/Fichtner, 2010, 77). Hinzu kommt die Gefahr, dass die Konsolidierung im Bankenbereich zur Verringerung der Zahl der Banken geführt hat, deren Macht jedoch zunimmt. So drohen die großen Geldinstitute der Londoner City ganz unverhohlen mit einem Umzug ihrer Zentralen in arabische oder asiatische Standorte (Maisch, 2010a). Diese Drohung richtete sich gegen die Limitierung der Boni, gegen die von der konservativ-liberalen Regierung verhängte Bankenabgabe und vor allem gegen die Vorstellung einer britischen Expertenkommission, die ebenfalls darauf abzielte, das Investmentbanking vom normalen Kreditgeschäft abzukoppeln. Inzwischen ist es um die Aussonderung des Investmentbanking stiller geworden, und den Kampf gegen hohe Bonuszahlungen hat wie oben erwähnt die britische Regierung aufgegeben (Maisch, 2011b). Diese Entwicklungen bestätigen Schmidt (2010, 182 f.). Sie sieht die Gefahr, dass eine neue Klasse von Superbanken entsteht: unregierbar, unbeherrschbar und mit dem Unter- 10 Dem Erlass des Glass-Steagall-Actes von 1933 ging eine Untersuchung voraus, die der New Yorker Staatsanwalt Ferdinand Pecora leitete. 16

18 Siegfried F. Franke nehmensmotto Moral Hazard auf dem Türschild. Benders (2011a) weist darauf hin, dass der Anteil der fünf größten Institute, Bank of America, JP Morgan, Citigroup, Wells Fargo und Goldman Sachs, an den Einlagen und Verbindlichkeiten im Gesamtbankensystem unaufhörlich gestiegen (ist). Eine solche Entwicklung wäre in der Tat sehr besorgniserregend, weil auf diese Weise aus dem»too Big to Fail«letztlich ein»too Big to Save«wird, d.h., im Krisenfall überfordert ihre Rettung selbst die Staaten, vor allem, weil sie ohnehin schon allesamt stark verschuldet sind (Storbeck, 2010). 3.5 Neue Eigenkapitalregelungen [Basel III] Das Problem: Mangelnde Aufsicht, kaum Wettbewerb, zu geringes Eigenkapital Ein ganz zentraler Auslöser für die Finanz- und Bankenkrise war, dass die Institute mit recht wenig Eigenkapital sehr viel an Krediten vergeben bzw. sich zu viel an»strukturierten Finanzprodukten«zugelegt haben. Der Grund ist ziemlich simpel: Nur durch diesen Hebelbzw. Leverage-Effekt sind sog Carry-Trade-Geschäfte lukrativ. Um es an einem Beispiel zu verdeutlichen: Ein Finanzinstitut, das ergänzend zu 10 Millionen an Eigenkapital weitere 90 Millionen an Fremdkapital aufnimmt, muss weitere Transaktionskosten der Einfachheit halber nicht gerechnet, wenn der Zinssatz zwei Prozent beträgt, 1,8 Millionen an Zinsen zahlen. Kann es mit dem Gesamtkapital von 100 Millionen jedoch ein Geschäft abschließen, dass vier Prozent Zinsen abwirft, so bleiben ihm 2,2 Millionen (4 Millionen minus 1,8 Millionen) an Gewinn vor Steuern übrig. Das kommt schon ziemlich nah an die vom Chef der Deutschen Bank anvisierten 25 Prozent Gewinn heran.»carry Trade«beschreibt dabei die Tendenz, solche Geschäfte grenzüberschreitend zu gestalten, d.h., Fremdkapital oder Kredite werden in einem Währungsgebiet aufgenommen, in dem ein geringer Zins zu zahlen ist, und die aufgenommenen Mittel werden in einem anderen Währungsraum investiert, in dem höhere Zinsen bzw. Renditen zu erwarten sind. Problematisch wird diese Rechnung freilich sowohl für das Finanzinstitut wie auch für Fremdkapitalgeber, wenn eine hohe Zahl von Krediten»notleidend«wird oder wenn sich zuviel an in die Bücher genommenen»strukturierten Finanzprodukte«als»Schrottpapiere«erweisen. Dann sind hohe Wertberichtigungen (Abschreibungen) nötig, die die Bonität der Bank in Frage stellen könnte. Verlangen darauf hin eine deutlich höhere Zahl von Bankkunden als im Durchschnitt der Jahre üblich, ihre Einlagen zurück, so kann es zu dem gefürchteten»run auf die Banken«kommen. Kommt eine Bank auch nur für wenige Stunden bis Bargeldhilfe von anderen Instituten oder gar der Zentralbank eintrifft mit der Auszahlung in Verzug, so wird sich dies wie ein Lauffeuer verbreiten und andere Banken sehen sich ebenfalls mit Auszahlungswünschen konfrontiert, die in ihrer Summe schlicht nicht zu befriedigen sind. Banken würden reihenweise ihren Bankrott anmelden müssen und die Wirtschaft wäre vom stets erforderlichen Kreditfluss abgeschnitten mit anderen Worten: es käme zur berühmt-berüchtigten Kernschmelze des Finanzsystems. Hätten sich nur wenige und zudem kleinere Banken im gesamten Geschäftsbankensystem in ihrer Gier nach einer hohen Eigenkapitalrendite verspekuliert, so wäre das kein großes Problem. Die gesetzlich vorgeschriebene Einlagensicherung wie auch der freiwillige»feuerwehrfonds«der Banken und Sparkassen würden den»run auf die Banken«stoppen können. 17

19 Wirksame Neuregelungen zur Lösung der Finanz- und Eurokrise? Sind freilich zu viele und zu große Banken der Renditesucht mit ihren fatalen Konsequenzen erlegen, so kann die Pleite einer oder weniger Banken, einem Domino-Effekt gleich, das gesamte Finanzsystem zum Einsturz bringen; eine Situation der das Weltfinanzsystem nach dem Zusammenbruch von Lehman Brothers ziemlich nahe war. Droht eine solche Situation, so hilft nur eine glaubwürdig vorgetragene Staatsgarantie; wie oben erwähnt, gab die deutsche Bundeskanzlerin am 5. Oktober 2008 eine solche Garantie öffentlich bekannt. Zudem wurde mit dem eilig konstruierten SoFFin (Sonderfonds Finanzmarktstabilisierung) ein Rettungsschirm für die Banken aufgespannt. Zwei Probleme haben sich hier unheilvoll miteinander verknüpft: Zum einen die gemessen am Volumen und der Art der Finanzmarktgeschäfte zu geringe Eigenkapitaldecke 11 und zum anderen die schiere Größe mancher Institute. Zusammengefasst ist dies im englischen Wort vom»too Big to Fail«. Verständlich, dass die Politiker schworen, sich nie wieder in eine solche Lage, die einer Erpressung zur Hilfe gleich kommt, bringen zu lassen. Als Lösung dazu bieten sich dazu drei, miteinander zu verknüpfende Wege an. (1) Mehr Wettbewerb im Bankensektor, (2) eine effizientere Bankenaufsicht und (3) eine höhere Eigenkapitaldecke der Banken. Eigenartigerweise ist soweit ich sehe dem ersten Weg, nämlich für mehr Wettbewerb im Bankenbereich zu sorgen, keine Aufmerksamkeit gewidmet worden. Es scheint, als ob vor allem die Regierungen angelsächsischer Staaten kein gesteigertes Interesse an einer bankengerechten Regelung des Wettbewerbs haben. Das damit verbundene Problem ist in der Tat auch schwer zu lösen. Die Geldversorgung einer arbeitsteiligen und hochindustrialisierten Wirtschaft kann von der Zentralbank allein nicht bewältigt werden. Dazu bedarf es des Zusammenspiels der Zentralbank mit einem ausdifferenzierten privaten Geschäftsbankensystem. Beide zusammen, Zentralbank und Geschäftsbanken stellen die für die Wirtschaft notwendige Liquidität und deren Feinverteilung sicher. Insofern kann das»geld«als öffentliches Gut bezeichnet werden, dessen Bereitstellung und Verteilung durchaus mit einem gesunden Gewinstreben verknüpft sein kann. Der (Privat-)Bankensektor ist dabei dadurch gekennzeichnet, dass hier Kooperation und Konkurrenz in einem besonderen Verhältnis zueinander stehen (Franke, 2010d, 13 f.). Insbesondere das Investmentbanking ist stark oligopolistisch strukturiert, d.h., die entsprechenden Banken konkurrieren intern zwar heftig miteinander, allerdings nicht wie Schmidt (2010, 96) feststellt über den Parameter des Preises für ihre Produkte. Die Situation verschärft sich noch dadurch, dass die Geschäftsfelder vieler kleinerer amerikanischer Banken, die aufgeben mussten, von den großen übernommen worden sind. Wie weit die Überlegungen zu einer effizienteren Bankenaufsicht gediehen sind, habe ich im Kap. 3.1 bereits umrissen; es bleibt also, einen Blick auf die geplanten Eigenkapitalregelungen zu werfen Die Neuregelungen nach Basel III im Überblick 11 Allerdings ist fairerweise darauf hinzuweisen, dass die Banken bisher den Kauf von Staatsschuldverschreibungen nicht mit Eigenkapital unterlegen mussten (Horn, 2010, 799). Dies kam wohl auch den Staaten mit ihrem steten Begehren nach zusätzlichen Staatseinnahmen durch die Kreditaufnahme entgegen. 18

20 Siegfried F. Franke Die im Herbst 2010 unter dem Kürzel Basel III 12 bekanntgewordenen Regelungen sehen kurz gefasst Folgendes vor. Die derzeit gültige Regelung mit nur acht Prozent an Kapital, wobei das sog harte Kernkapital auf bis zu zwei Prozent sinken kann, soll sich künftig in der Breite von 10,5 bis dreizehn Prozent bewegen, und das harte Kernkapital soll künftig mindestens 4,5 Prozent betragen. Nach der Pressemitteilung der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) vom gliedert sich das gesamte Eigenkapital in fünf Bereiche, deren erste drei Bereiche sich zur bankenaufsichtsrechtlichen Insolvenz von acht Prozent aufsummieren, die auf keinen Fall unterschritten werden dürfen (s. zum Folgenden die Graphik des Bundesministeriums der Finanzen): (1) Hartes Kernkapital [= bankeigenes Kapital (einschließlich einbehaltener Gewinne)] 4,5 Prozent [2 Prozent] (2) Weiches Kernkapital [= stille Einlagen; Bankschuldverschreibungen] 1,5 Prozent [2 Prozent] (3) Ergänzungskapital [= ebenfalls von den Banken aufgelegte Wertpapiere, z.b. Genussrechte, mit nachrangigen Ansprüchen] 2,0 Prozent [4 Prozent] Hinzu tritt (4) ein aufzubauender Kapitalerhaltungspuffer von 2,5 Prozent, der aus hartem Kernkapital bestehen muss, d.h., dass sich das harte Kernkapital auf insgesamt sieben Prozent belaufen muss, und schließlich (5) ein antizyklischer Kapitalpuffer von 0 bis 2,5 Prozent. 12 Basel ist der Sitz der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (Bank for International Settlements) [BIZ]. Die BIZ ist gewissermaßen die Bank der wichtigsten Zentralbanken der Welt (zurzeit 56 Mitlieder). Ebenfalls in Basel, und zwar im Gebäude der BIZ, ist der»basler Ausschuss für Bankenaufsicht«beheimatet [kurz:»basler Ausschuss«]. Er wurde 1975 von den G 10-Staaten gegründet und umfasst inzwischen weitere Mitglieder. Darunter die BRIC-Staaten, Saudi-Arabien, Singapur, Indonesien und die Türkei. Seine Empfehlungen sind rechtlich nicht bindend; sie sind national oder europarechtlich umzusetzen. So wurde z.b. Basel II nie von den USA akzeptiert. Das Leitungsgremium des»basler Ausschusses«besteht aus der Gruppe der Zentralbankpräsidenten und den Leitern der Bankenaufsichtsbehörden. Dieses Gremium trifft die Beschlüsse, die unter Basel I, Basel II und Basel III bekanntgeworden sind. Ebenfalls in Basel bei der BIZ ist der Financial Stability Board ansässig. Ursprünglich als»financial Stability Forum gegründet, ist er seit dem 2. April 2009 in»board«umbenannt. Er umfasst jetzt die Mitgliedstaaten der G 20,. Spanien, die EU-Kommission, den IWF und die Weltbank. Seine Aufgabe ist es, Schwachstellen in der Internationalen Finanzstabilität aufzuspüren und Empfehlungen zur ihrer Abhilfe zu erarbeiten. 19

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