MPI Gemeinschaftsgüter Martin Hellwig. Staatsverschuldung. Berlin, 14. November 2011

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1 MPI Gemeinschaftsgüter Martin Hellwig Staatsverschuldung Berlin, 14. November 2011

2 Überblick Allokative Wirkungen der Staatsverschuldung Klassische Theorie Glättung von Steuereffekten Keynesianische Theorie Politische Ökonomie Erfahrungen

3 Klassische Theorie: Ricardo These: Staatsverschuldung hat keine realwirtschaftlichen oder sonstigen Wirkungen Was zählt, ist das Ausgabenprogramm des Staates im Zeitverlauf. Heutige Staatsausgaben müssen finanziert werden durch heutige Steuern oder durch zukünftige Steuern Steuersubjekte wissen dies und betrachten die Belastung durch heutige Steuern und durch zukünftige Steuern als äquivalent.

4 Mechanismus Wenn der Staat heutige Ausgaben mit Schulden finanziert, zahlt die Bevölkerung heute weniger Steuern, weiß aber, dass sie in Zukunft mehr Steuern bezahlen muss, um die Schulden zu bedienen. Um das zu kompensieren, wird sie mehr sparen und das Geld anlegen. Die zusätzliche Mittelanlage entspricht gerade dem, was der Staat an Schuldtiteln ausgibt. Keine Preiseffekte, keine Zinseffekte!!!

5 Mechanismus 2 Wenn der Staat heute sehr viel ausgibt, kann der Satz von Ricardo erfordern, dass bei Steuerfinanzierung die Privaten Kredite aufnehmen, damit sie sich den heutigen Konsum leisten können. Die ricardianische Theorie besagt letztlich, dass private und staatliche Kapitalmarktaktivitäten vollkommen substituierbar sind.

6 Annahmen der klassischen Theorie Ausgabenprogramme exogen Steuern werden nur als Pauschalsteuern erhoben Vollkommene Kapitalmärkte mit der Möglichkeit, zum gegebenen Zinssatz Geld anzulegen oder auszuleihen Transparenz über den Zusammenhang Schuldenaufnahme zukünftige Steuern Gleiche Betroffenheit durch heutige und zukünftige Steuern

7 Staatsverschuldung und Generationenwechsel Der Satz von Ricardo gilt nicht, wenn die heutigen Steuern von der heutigen Generation und zukünftige Steuern von zukünftigen Generationen zu bezahlen sind. Modigliani (1961): Die heutige Generation geht davon aus, dass sie für die zukünftigen Steuern nicht voll aufkommen muss, dass also die Verschuldung eine Umverteilung von zukünftigen Generationen zur heutigen Generation bewirkt. Daher konsumiert sie heute mehr als bei Steuerfinanzierung.

8 Staatsverschuldung und Generationenwechsel Daher kommt es zu einer Verdrängung privater Kapitalbildung durch Staatsverschuldung: Mechanismus: Die heutige Generation erhöht ihre Ersparnis nicht im Ausmaß der Steuerersparnis bzw. der Staatsverschuldung. Dementsprechend verdrängt die Ausgabe von Staatsschulden die private Kapitalbildung. Ausnahme (Barro 1973): Bei dynastischen Erbschaftsmotiven wird auch darauf geachtet, dass die Erbschaft der nächsten Generation angepasst wird.

9 Staatsverschuldung und Generationenwechsel Diamond 1965: Eine Verdrängung privater Kapitalbildung durch Staatsschulden ist effizient, wenn ansonsten so viel privates Kapital gebildet wird, dass der Realzinssatz kleiner ist als die reale Wachstumsrate der Volkswirtschaft (ist der Zinssatz größer, ist die Verdrängung ineffizient). Von Weizsäcker 2011: In genau dieser Situation befinden wir uns. Kreditfinanzierung von Investitionen angemessen? Alter Art. 115 GG

10 Zur Rolle der Kapitalmärkte Der Staat hat besseren Zugang zu den Kapitalmärkten als die Privaten Daher kann es sinnvoll sein, dass der Staat sich verschuldet, um eine Verschuldung Privater unnötig zu machen. Beispiel Humankapitalbildung: Gleicher Zugang zu Bildung und Ausbildung für alle scheitert an mangelnder Kreditwürdigkeit des Individuen. Staatliche Kredite oder staatliche Finanzierung des Bildungswesens selbst schaffen hier einen Ersatz.

11 Glättung über die Zeit Die Steuern, die wir haben (Einkommensteuer, Umsatzsteuer etc.), sind keine Pauschalsteuern, sondern haben verzerrende Wirkungen auf das Verhalten. Es ist wünschenswert, die Wirkungen dieser Verzerrungen gleichmäßig über die Zeit zu verteilen. Bei ungleichmäßiger zeitlicher Verteilung der Ausgaben ergibt sich ein Bedarf nach Staatsschulden/Ersparnissen zu Glättung der Besteuerung (Barro 1979).

12 Politische Ökonomie Umverteilung zwischen Generationen schafft einen Anreiz für schuldenfinanzierte Staatsausgaben als Mittel der Umverteilung Intransparenz über die Inzidenz der späteren Steuern kann dasselbe bewirken. Beides bewirkt, dass vermutlich mehr Ausgaben getätigt werden, als bei voller und transparenter Kostenumlage getätigt würden. Ineffizient! (Ungerecht? Wem kommen die Ausgaben zugute, wem die Kapitalverknappung?)

13 Keynesianische Theorie Staatliche Ausgabenprogramme können Konjunktureinbrüche mildern und Beschäftigung stabilisieren. Einordnung: Unvollkommene Kapitalmärkte Staatsschulden als Substitut für private Schulden Statische Analyse: Keine Berücksichtigung von Erwartungseffekten auf Spar- und Anlageverhalten und auf die Tarifpartner

14 Keynesianische Politik Problem der Lags: Information, Umsetzung, Wirkung, Rolle der automatischen Stabilisatoren! Empirie: Gemischte Erfahrungen: sechziger, siebziger, achtziger Jahre und 2009! Wirkungen antizipierter keynesianischer Politik deutlich kleiner; Erwartungseffekte Problem der Symmetrie im konjunkturellen Auf und Ab Problem der unbestimmten Rechtsbegriffe ( Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts )

15 Art 115 (2) GG Einnahmen und Ausgaben sind grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen. Diesem Grundsatz ist entsprochen, wenn die Einnahmen aus Krediten 0,35 vom Hundert im Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandsprodukt nicht überschreiten.

16 Art 115 (2) GG Zusätzlich sind bei einer von der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklung die Auswirkungen auf den Haushalt im Auf- und Abschwung symmetrisch zu berücksichtigen. Abweichungen der tatsächlichen Kreditaufnahme von der nach den Sätzen 1 bis 3 zulässigen Kreditobergrenze werden auf einem Kontrollkonto erfasst; Belastungen, die den Schwellenwert von 1,5 vom Hundert im Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandsprodukt überschreiten, sind konjunkturgerecht zurückzuführen.

17 Art 115 (2) GG Näheres, insbesondere die Bereinigung der Einnahmen und Ausgaben um finanzielle Transaktionen und das Verfahren zur Berechnung der Obergrenze der jährlichen Nettokreditaufnahme unter Berücksichtigung der konjunkturellen Entwicklung auf der Grundlage eines Konjunkturbereinigungsverfahrens sowie die Kontrolle und den Ausgleich von Abweichungen der tatsächlichen Kreditaufnahme von der Regelgrenze, regelt ein Bundesgesetz.

18 Art 115 (2) GG Im Falle von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen, können diese Kreditobergrenzen auf Grund eines Beschlusses der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages überschritten werden. Der Beschluss ist mit einem Tilgungsplan zu verbinden. Die Rückführung der nach Satz 6 aufgenommenen Kredite hat binnen eines angemessenen Zeitraumes zu erfolgen.

19 Andere Länder und Zeiten USA (Staatschulden als Mechanismus, um den Linken keine Handlungsspielräume zu lassen?) Griechenland, Italien Lateinamerika 70er, 90er Jahre (welches Jhdt.?) Weimar: Staatsdefizite und Besoldungsreform 1928

20 Einige Beobachtungen Gemeinsamer Nenner Eliten wollen keine Steuern zahlen Alle haben Forderungen an den Staat: Staatsangestellte und Beamte Nutznießer von sozialpolitischen Ausgaben Klientelforderungen aller Art Mangelnder Konsens über Aufgaben und Legitimität des Staates Exekutive will sich der Kontrolle entziehen

21 Schlussfolgerungen Finanzverfassung als zentrales Element der Souveränität Machtausübung der Exekutive Fremdherrschaft schafft Legimitation für externe (!) Verschuldung (ohne Rückzahlungsabsicht) Kann ein europäischer Finanzminister daran etwas ändern? Warum hat der S+W Pakt versagt? Warum hat Deauville eine Stärkung der Kommission ausgeschlossen?

22 Zusammenhang zu Geldpolitik und Inflation Some unpleasant monetary arithmetic (Sargent und Wallace 1981): Staatsverschuldung in den USA (und anderswo) als Quelle von Geldschöpfung und Inflation, Währungsabwertungen Inflationssteuer Erfahrungen der siebziger und achtziger Jahre Kapitalflucht der Inländer und Kapitalimporte

23 Monetisierung Zentralbank kauft Schuldtitel auf Als Gegenwert schafft sie Geld Verschuldung der Zentralbank bilanztechnisch, aber betriebswirtschaftlich irrelevant, Verlängerung der Zentralbankbilanz USA, UK EZB?

24 Monetisierung Verluste auf Anlagen (toxische Papiere, griechische Staatsanleihen) sind Verluste an Seigniorage auch wenn es nicht zur Inflation kommt, weil das zusätzliche Zentralbankgeld nur einen Ersatz schafft für die fehlenden Interbankenmärkte Inflationssteuer als zusätzliche Belastung Kosten der erwarteten Inflation Änderungen des Anlageverhaltens

25 Original Sin (Hausmann) Schuldenaufnahme nur in Fremdwährung Verlust an Wettbewerbsfähigkeit : Feste Wechselkurse Leistungsbilanzprobleme Austeritätspolitik notwendig Variable Wechselkurse Schuldenüberhang Schuldenschnitt erforderlich Verletzlichkeit des Banksystems Heimische Banken von Schuldenschnitt betroffen, es sei denn

26 Auswirkungen der Währungsunion Zugang zur Notenpresse fehlt Zahlungsunfähigkeit in heimischer Währung als ernsthafte Möglichkeit analog zu Original Sin Wechselkursmechanismus fehlt Kein Signal für Fehlentwicklungen Kein Anpassungsmechanismus für Wiederherstellung der Wettbewerbsfähigkeit Marktdisziplin? Hat versagt Fehleinschätzungen? Brinkmanship?

27 Rolle der EZB Diskussion um EZB und Maastricht-Vertrag sollte weniger juristisch und mehr politisch geführt werden. Überschuldung als Problem Monetisierung als Lösung? Monetisierung als Instrument zur Sicherung von Finanzstabilität? Governance-Implikationen für die Zukunft für Staaten Export von Instabilität und Inflation. Und für Banken!

28 Zusammenhang zum Finanzsystem Bankenkrisen als Ursachen für Staatsschulden (Irland, Spanien) Staatsschulden als Ursachen für Bankenkrisen (Griechenland, Frankreich (?), Deutschland (?)) Regulierung der Banken und Versicherungen ein Instrument zur Sicherstellung der Staatsfinanzierung? Zero Risk Weights! Bankenkrisen als Instrument, um an die Notenpresse zu kommen?

29 Konsequenzen für Politik Loslösung der Finanzaufsicht von der Politik (Europäisierung) Regulierung von Banken und Versicherungen ohne Rücksicht auf staatlichen Finanzierungsbedarf (Einführung von Risikogewichten) Reform der Institutionen muss auf Durchsetzbarkeit achten: ESM/EFSF, Kommission, EZB, Finanzminister

30 Warum ist die Krise so schwer zu bewältigen? Durcheinander von drei Krisen: Staatsschuldenkrise griechischen Typs, Staatsschulden-/Bankenkrise spanisch/irischen Typs, Bankenkrise deutsch/französischen Typs Mangel an Verständnis: Währungskrise, Fehlen des Marktzugangs, Fehlen der Nachfrage für EFSF-Bonds als Probleme? Mangel an strategischem Denken und Realismus Mangel an Diskretion

31 Selbstbetrug (?) 201? Schafft Griechenland wieder den Marktzugang Liquiditätsproblem, kein Solvenzproblem Zusagen werden eingehalten/durchgesetzt

32 Eurobonds Blue Bonds Eurobonds bis 60 % BIP danach Red Bonds in eigener Verantwortung nicht glaubwürdig: Was passiert, wenn eine Rezession zum Durchbrechen der 60 % Grenze führt? Genau verkehrt herum: Basisfinanzierung sollte in eigener Verantwortung liegen und die Risiken reflektieren, Zusatzfinanzierung in Krise sollte auf wechselseitiger Versicherung beruhen und eher billliger sein

33 EFSF Hebelung als Mittel zur Verstärkung = Aushebelung der parlamentarischen Kontrolle (Garantien kosten nichts?) Zweckgesellschaft mit First Loss Übernahme durch EFSF = Bailout der Finanzbranche: Allianz + EFSF bilden Zweckgesellschaft, diese kauft Staatspapiere von Allianz, EFSF übernimmt First Loss Tranche, Allianz behält nur das Restrisiko

34 SVR - Vorschlag Kritik weitgehend unberechtigt: Anders als bei einfachen Eurobonds wird das Risiko der Vergemeinschaftung klar begrenzt auf den heutigen Überhang über 60 % des BIP Da die Schulden da sind, ist die Alternative zur Vergemeinschaftung nur die Monetisierung oder der Schnitt Dieser würde die Finanzkrise verstärken Problem: Durchsetzung der fiskalischen Regeln Problem: Wiederherstellung der Wettbewerbsfähigkeit