Fragen und Antworten zum Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM)

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1 Ingo Gädechens Mitglied des Deutschen Bundestages Fragen und Antworten zum Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) Warum brauchen wir den ESM? Mit dem Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) wird eine Art Europäischer Währungsfonds gegründet. Der ESM kann Mitgliedstaaten in finanziellen Schwierigkeiten zeitweise und unter strengen Reformauflagen unterstützen. Denn nationale Finanzkrisen bergen Ansteckungsgefahren für die ganze Eurozone. Deshalb ist der ESM als Stabilitäts- und Schutzmechanismus für die gesamte Euro-Währungsgemeinschaft konzipiert und ein wesentlicher Baustein zur Vervollständigung der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU). Um Mitgliedstaaten mit Refinanzierungsproblemen zu unterstützen, verfügt der ESM über ähnliche Instrumente und Mittel wie der Internationale Währungsfonds (IWF). Die Hilfe erfolgt in Verbindung mit strengen Auflagen, um sicherzustellen, dass die wirtschaftlichen und finanziellen Probleme des betreffenden Landes durch entsprechende Reformprogramme behoben werden. Wann hat der ESM seine Arbeit aufgenommen? Der Vertrag zur Einrichtung eines Europäischen Stabilitätsmechanismus wurde am 2. Februar 2012 unterzeichnet. Sobald die Ratifikationsurkunden von den unterzeichnenden Mitgliedstaaten hinterlegt wurden, deren Erstzeichnungen mindestens 90% der Zeichnungen des genehmigten ESM-Stammkapitals ausmachen, hat der ESM am 8. Oktober 2015 seine Arbeit aufgenommen. Deutschland hat am Stammkapital einen Anteil von 27,1464 %. Warum musste der EFSF durch den ESM abgelöst werden? Als der von vornherein befristete Euro-Schutzschirm mit der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) im Mai 2010 unter dem Eindruck der akuten Griechenland-Krise eingerichtet wurde, ging es darum, möglichst rasch ein deutliches Vertrauenssignal an die Finanzmärkte zu senden. Dies ist auch gelungen. Die EFSF war und ist eine erfolgreiche Krisenbewältigungsmaßnahme. Sie hat den Euro-Staaten Zeit verschafft, um eine mehrheitsfähige und nachhaltige Lösung für die dauerhafte Stabilisierung des Euroraums zu finden. Der Bundesregierung war es ein Anliegen, nicht nur ein effektives, kurzfristiges Krisenmanagement zu betreiben, sondern ein Gesamtpaket zu entwickeln, das über die Summe von Einzellösungen hinausgeht. Hierbei ist immer deutlich gewesen, dass eine einfache Verlängerung der EFSF keine nachhaltige Lösung der Staatschuldenkrise sein kann. Entscheidend ist vielmehr die Einbettung eines Nachfolgeinstruments in ein umfassendes und transparentes Regelwerk. Genau dies leisten der neue Fiskalvertrag mit umfangreichen Regeln zum Schuldenabbau und zur Schuldenvermeidung, die Beschlüsse zur Stärkung des europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts, die Einführung eines gesamtwirtschaftlichen Überwachungsverfahrens und die Verpflichtung zu effektiver wirtschaftspolitischer Koordinierung in einem Euro-Plus-Pakt sowie ein neuer Ordnungsrahmen für die Finanzmärkte. Beim ESM handelt es sich nicht um eine schlichte Fortsetzung des temporären Euro-Schutzschirms (EFSF und Europäischer Finanzstabilisierungsmechanismus 1

2 (EFSM)), vielmehr werden damit institutionelle Lücken in der Architektur der gemeinsamen Wirtschaftsund Währungsunion geschlossen. Wichtigste Unterschiede zwischen ESM und EFSF sind: Während die EFSF eine zeitlich befristete Zweckgesellschaft ist, wird der ESM als Internationale Finanzinstitution (IFI) gegründet. Die EFSF stellt zusammen mit dem EFSM (d.h. Gewährleistungen aus dem EU-Haushalt) ein effektives Ausleihvolumen in Höhe von 500 Milliarden Euro zur Verfügung, während der ESM bereits für sich genommen dieses Volumen umfasst. Der ESM verfügt über eingezahltes Kapital, während die EFSF ihr Kreditvergabevolumen komplett durch Gewährleistungen der Euro-Staaten gegenfinanziert hat. Dies ist ein großer Vorteil des ESM, denn im Betrieb der EFSF hat sich das sogenannte Übersicherungsproblem gezeigt: Die bereitzuhaltenden, nationalen Garantien der beteiligten Länder mussten das für Kredite an Krisenstaaten effektiv zur Verfügung stehende Volumen ganz erheblich überschreiten, weil für eine Spitzenbewertung durch die Rating-Agenturen (AAA) nur Garantien von Ländern berücksichtigt wurden, die selbst über eine AAA-Bewertung verfügen und das sind derzeit nur wenige Euro-Staaten. Beim ESM ist es hingegen gelungen, die für das Spitzen-Rating bei sogenannter einzelschuldnerischer Haftung notwendige Übersicherung kleiner zu halten. Um dies zu erreichen, wurde vereinbart, dass alle Euro-Staaten eine Bareinlage leisten. Dadurch verringert sich der Bedarf an Garantien durch AAA-Länder. Im Ergebnis muss auch Deutschland also weniger umfänglich für den ESM haften. Zugleich kann der ESM als Einrichtung internationalen Rechts, ähnlich wie der IWF, mit einer angemessenen finanziellen Ausstattung glaubwürdig handeln. Darüber hinaus besteht anders als bei der EFSF ein Kapitalpuffer in Form eines Reservefonds, der durch Erträge aus der Anlage des Kapitals bzw. durch Zahlungen der begünstigten Mitgliedstaaten gespeist wird. Der Reservefonds als Puffer reduziert damit etwaige Risiken für eine Inanspruchnahme von eingezahltem Kapital und damit für einen Abruf von Kapital und reduziert damit ebenfalls die Haftungsrisiken der ESM-Mitglieder. Wie funktioniert der ESM? Der ESM kann an seine Mitglieder Darlehen vergeben, diesen vorsorgliche Kreditlinien einräumen, Anleihen bei der Emission kaufen (sog. Primärmarktkäufe) oder bereits auf den Finanzmärkten im Umlauf befindliche Anleihen (sog. Sekundärintervention) erwerben und Darlehen an Mitgliedstaaten zur Rekapitalisierung von Finanzinstituten ausreichen. Die Hilfen des ESM können nur seinen Mitgliedstaaten gewährt werden. Mitgliedstaaten sind alle 17 Staaten der Euro-Währungsgemeinschaft. Der ESM kann maximal Finanzhilfen in Höhe von 500 Milliarden Euro vergeben. Zur Finanzierung seiner Instrumente nimmt der ESM selbst Mittel durch die Begebung von Anleihen an den Kapitalmärkten im nötigen Umfang auf. Geleitet wird der ESM von einem Gouverneursrat, der aus den nationalen Finanzministern besteht, und einem Direktorium, das sich in der Regel aus den Finanzstaatssekretären zusammensetzt. In allen wesentlichen Fragen darf der deutsche Vertreter nicht ohne Beteiligung des Deutschen Bundestages abstimmen. 2

3 Welche Instrumente stehen dem ESM konkret zur Verfügung? Wenn ein Euro-Staat in schwerwiegenden finanziellen Schwierigkeiten ist und dadurch die Finanzstabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt oder seiner Mitgliedstaaten bedroht ist, kann der ESM mit unterschiedlichen Instrumenten Hilfe leisten: Kreditvergabe an das betroffene Land Zur Überbrückung der Finanzierungsschwierigkeiten kann einem ESM-Mitglied ein Darlehen gewährt werden. Im Gegenzug verpflichtet sich das betreffende Land im Rahmen eines makroökonomischen Anpassungsprogramms zu umfangreichen Reformen, um eine gesunde wirtschaftliche und finanzielle Situation zu erreichen. Vorsorgliche Programme Angelehnt an die Praxis (und entsprechenden Auflagen) des Internationalen Währungsfonds (IWF) können Mitgliedstaaten des Euroraums, die grundsätzlich über gesunde Fundamentaldaten verfügen, bei kurzfristigen Finanzierungsschwierigkeiten Unterstützung des ESM durch Bereitstellung einer Kreditlinie erhalten. Dadurch soll das Vertrauen der Märkte in an sich starke Volkswirtschaften gesichert und das Entstehen einer tatsächlichen Krise sowie ein Übergreifen auf andere Länder verhindert werden. Bei Inanspruchnahme der Kreditlinie werden die Einhaltung von vereinbarten Auflagen sowie die Angemessenheit der Kreditlinie neu beurteilt. Rekapitalisierung von Finanzinstituten Eine Rekapitalisierung von Finanzinstituten durch Darlehen des ESM kann erforderlich werden, wenn durch spezifische Probleme im Finanzsektor eines Mitgliedstaats die finanzielle Stabilität gefährdet ist. Der ESM- Vertrag sieht vor, dass diese Finanzhilfe nicht direkt vom ESM an ein Finanzinstitut gewährt wird, sondern als Darlehen an einen Mitgliedstaat, der für die Rückzahlung und die Einhaltung der (unter Umständen bankensektorspezifischen) Konditionalität verantwortlich ist. Zudem sind die Vorgaben des europäischen Beihilferechts einzuhalten, um Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden. Finanzhilfen haben deshalb mit konkreten Umstrukturierungen oder sogar Abwicklungen der betreffenden Finanzinstitute einherzugehen. Primärmarktkäufe Dieses Instrument hat das Ziel, einen betroffenen Staat am Primärmarkt zu halten oder ihn etwa am Ende eines Anpassungsprogramms wieder an den Primärmarkt heranzuführen. Dem entsprechend würde sich der ESM als Käufer an Neuemissionen des Staates beteiligen. Sekundärmarktkäufe Durch den Kauf von Staatsanleihen auf dem Sekundärmarkt soll in Ausnahmefällen und zur Verhinderung von Ansteckungseffekten die Funktionsfähigkeit der Anleihemärkte unterstützt und eine ausreichende Liquidität im Anleihenmarkt gewährleistet werden. Grundlage für Interventionen ist eine Analyse der Europäischen Zentralbank (EZB) über das Vorliegen außergewöhnlicher Umstände auf dem Finanzmarkt und Gefahren für die Finanzstabilität. Die Inanspruchnahme des ESM durch den Einsatz eines seiner Instrumente ist selbstverständlich nur möglich bei Erfüllung strikter Auflagen. Die Einhaltung der Auflagen wird durch die Europäische Kommission in Zusammenarbeit mit der EZB und gegebenenfalls dem IWF regelmäßig überwacht. 3

4 Kann der ESM Darlehen direkt an Banken in finanzieller Not vergeben? Nein, die ESM-Statuten sehen eine direkte Rekapitalisierung von Banken nicht vor. Der Vertrag sieht die ESM-Mitgliedstaaten als Hilfeempfänger vor. Die Staats- und Regierungschefs der Eurozone haben eine direkte Rekapitalisierung für die Zukunft jedoch nicht grundlegend ausgeschlossen, wenn eine Zusammenführung von Haftung und Kontrolle durch die Einführung einer effektiven, europäischen Bankenaufsicht gewährleistet ist. Die Einführung einer direkten Bankenrekapitalisierung würde eine Änderung der ESM- Instrumente nach Art. 19 ESM-Vertrag erfordern, der einen einstimmigen Beschluss im Gouverneursrat voraussetzt (Art. 5 Abs. 5 im ESM-Vertrag). Vor einer Zustimmung müsste zunächst der Bundesfinanzminister als deutscher Gouverneur durch ein vom Deutschen Bundestag beschlossenen Bundesgesetz hierzu ermächtigt werden (Art. 2 Abs. 2 des ESM-Ratifizierungsgesetzes). In jedem Fall ist die Schaffung einer effektiven, europäischen Bankenaufsicht vor Erwägung der direkten Rekapitalisierung von Banken zu vollenden. Kann der ESM seine Instrumente (z.b. zur direkten Rekapitalisierung von Finanzinstituten) beliebig erweitern? Der ESM kann seine Finanzhilfeinstrumente durch einen einstimmigen Beschluss im Gouverneursrat nach Artikel 19 überprüfen und ggf. ändern. Da bei einem solchen Beschluss jedoch die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Parlaments betroffen wäre, müsste nach den nationalen gesetzlichen Vorschriften zwingend der Deutsche Bundestag zu beteiligt werden, und zwar in Form einer Ermächtigung durch ein Bundesgesetz. Bei einer Ablehnung dürfte der deutsche Vertreter im ESM-Gouverneursrat einer solchen Maßnahme nicht zustimmen. Aufgrund des Einstimmigkeitserfordernisses im ESM-Gouverneursrat käme eine Erweiterung der ESM-Instrumente daher nur mit Zustimmung des Bundestages zustande. Über welche finanziellen Mittel kann der ESM verfügen? Das maximale Ausleihvolumen des ESM beträgt 500 Milliarden Euro. Für die Übergangszeit des parallelen Bestehens der temporär eingerichteten EFSF und des ESM haben die Staats- und Regierungschefs sowie die Finanzminister der Eurozone am 30. März 2012 vereinbart, das maximale, konsolidierte Ausleihvolumen von EFSF und ESM mit Inkrafttreten des ESM auf 700 Milliarden Euro festzusetzen. Dies ergibt sich daraus, dass die bereits zugunsten von Irland, Portugal und Griechenland begebenen Hilfen der EFSF von rund 200 Milliarden Euro nicht von dem Ausleihvolumen des ESM in Abzug gebracht werden. Dieses Volumen in Höhe von rund 200 Milliarden Euro wird im Zuge der Kreditrückzahlung an die EFSF sukzessiv zurückgeführt. Der ESM soll mit seinem Inkrafttreten als vorrangiges Instrument gegenüber der bis zum 30. Juni 2013 auslaufenden EFSF genutzt werden. Welche Kapitalstruktur hat der ESM und welchen Beitrag leistet Deutschland? Zur Sicherstellung der Finanzhilfekapazität des ESM wird dieser über ein Stammkapital von 700 Milliarden Euro verfügen. Dieses gezeichnete Stammkapital teilt sich auf in 80 Milliarden Euro einzuzahlendes Kapital, das gewissermaßen als Sicherungsreserve vorhanden sein muss, und weitere 620 Milliarden Euro abrufbares Kapital. 4

5 Die Finanzierungsanteile der einzelnen Mitgliedstaaten ergeben sich aus ihrem Anteil am Kapital der EZB, mit befristeten Übergangsvorschriften für einige neue Mitgliedstaaten. Der deutsche Finanzierungsanteil am ESM beträgt entsprechend dem EZB-Schlüssel 27,15 %. Dies entspricht rund 22 Milliarden Euro an eingezahltem und rund 168 Milliarden Euro an abrufbarem Kapital. Der deutsche Kapitalanteil wird in fünf Raten eingezahlt. Die ersten beiden Raten werden bereits im Jahr 2012 eingezahlt, zwei weitere folgen in Die Zahlung der letzten Rate ist für 2014 vorgesehen. An welche Voraussetzungen ist eine Unterstützung durch den ESM geknüpft? Der ESM-Vertrag ist inhärent mit dem Fiskalvertrag ( Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion ) verknüpft. Dieser Vertrag verpflichtet zur Einführung nationaler Schuldenbremsen, die das strukturelle Defizit grundsätzlich auf 0,5 % des Bruttoinlandsprodukts begrenzen. Die Gewährung von Finanzhilfen hängt von der Ratifizierung des Fiskalvertrags zum 1. März 2013 und nach Ablauf der entsprechenden Umsetzungsfrist im Fiskalvertrag von der Umsetzung der neuen Regeln zum Abbau und zur Vermeidung von Schulden ab. Darüber hinaus erhält ein betroffenes Mitgliedsland des Euroraums nur Hilfe durch den ESM wenn dies zur Wahrung der Finanzstabilität in der Eurozone insgesamt und seiner Mitgliedstaaten unabdingbar ist. auf einen Antrag des betreffenden Mitgliedstaats des Euro-Währungsgebiets hin. auf der Basis einer Bewertung, ob die Staatsverschuldung tragfähig ist. gegen Erfüllung strikter Auflagen im Rahmen eines wirtschafts- und finanzpolitischen Reform- und Anpassungsprogramms, das in einem sog. Memorandum of Understanding (MoU) bindend festgelegt wird und dessen Einhaltung regelmäßig überwacht wird. generell nach einstimmiger Entscheidung Ausnahme: Für besonders dringliche Entscheidungen über die Gewährung von Finanzhilfen ist ein Eilabstimmungsverfahren mit einer qualifizierten Mehrheit von 85 % der Kapitalanteile vorgesehen (Deutschland verfügt aufgrund der Größe seines Kapitalanteils auf jeden Fall über ein Veto). Es gilt das Prinzip: Solidarität für Solidität, d.h. Hilfe nur gegen entsprechende Eigenanstrengungen des betroffenen Landes. Ausschließlich unter dieser Bedingung erhält das betroffene Land Finanzhilfen, die selbstverständlich verzinst zurückzuzahlen sind und deshalb keine Transfers darstellen. Wie andere zwischenstaatliche Internationale Finanzinstitutionen und vergleichbar dem IWF genießt auch der ESM grundsätzlich einen bevorrechtigten Gläubigerstatus. Dieser trägt maßgeblich dazu bei, dass die vom ESM vergebenen Hilfen auch zurückfließen und erhöht damit die Sicherheit der Einlagen der ESM-Anteilseigner. Welchen Ländern kann der ESM Unterstützung gewähren? Ausschließlich Mitgliedern des ESM, also den Staaten des Euro-Währungsgebiets. Wer entscheidet beim ESM? Der ESM verfügt über einen Gouverneursrat, gebildet aus den Finanzministern des Euro-Währungsgebiets, welche die gewählten Regierungen der EuroStaaten repräsentieren, sowie über ein Direktorium, in das 5

6 jedes Mitgliedsland ebenfalls einen Vertreter entsendet. Wesentliche Entscheidungen werden durch die Finanzminister der Euro-Staaten im Gouverneursrat getroffen. Grundlegende Entscheidungen, etwa über die Gewährung einer Finanzhilfe einschließlich der damit verbundenen Auflagen, der einsetzbaren Instrumente und der Finanzierungsbedingungen werden vom Gouverneursrat einstimmig gefasst. Für besonders dringliche Entscheidungen über die Gewährung von Finanzhilfen ist ein Eilabstimmungsverfahren mit einer qualifizierten Mehrheit von 85 % der Kapitalanteile vorgesehen. Über eher organisatorische und technische Fragen wird mit qualifizierter Mehrheit von 80 % entschieden. Das deutsche Stimmgewicht beträgt entsprechend dem Anteil Deutschlands am ESM-Kapital 27,1464 %. Das Direktorium ist für den laufenden Geschäftsbetrieb zuständig. Soweit bei Entscheidungen des Gouverneursrates oder des Direktoriums die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages betroffen ist, darf der deutsche Vertreter in diesen Gremien einem Beschluss nicht ohne vorherige Billigung des Bundestages zustimmen. Wie wird der ESM aktiviert bzw. welchem Ablauf folgt die Bereitstellung von finanzieller Hilfe? 1. Das Verfahren zur Prüfung und Gewährung einer konkreten Finanzhilfe wird auf Antrag des betreffenden Mitgliedstaates initiiert. 2. Der Gouverneursrat veranlasst die Erstellung von Analysen durch die Europäische Kommission zusammen mit der EZB und grundsätzlich in Zusammenarbeit mit dem IWF zu den Fragen... ob eine Gefährdung der Stabilität der Eurozone insgesamt oder seiner Mitgliedstaaten vorliegt, ob die Schuldentragfähigkeit des Antrag stellenden Landes gegeben ist, wie hoch der Finanzierungsbedarf des Antrag stellenden Landes ist, in welcher Art und Weise private Gläubige einbezogen werden können. 3. Der Gouverneursrat trifft daraufhin generell einstimmig eine grundsätzliche Entscheidung, ob Finanzhilfe gewährt werden oder ein anderes Instrument des ESM zum Einsatz kommen soll. Für dringliche Entscheidungen ist ein Eilabstimmungsverfahren mit qualifizierter Mehrheit von 85 % der Kapitalanteile vorgesehen. 4. Bei positivem Votum erteilt der Gouverneursrat der Europäischen Kommission (zusammen mit der EZB und dem IWF) einstimmig ein Verhandlungsmandat zur Aushandlung einer Vereinbarung (Memorandum of Understanding, MoU) mit den Einzelheiten der Auflagen des Unterstützungsprogramms. 5. Die Auflagen also das durchzuführende Reform- und Anpassungsprogramm für das Antrag stellende Land müssen vom Rat der Europäischen Union gebilligt werden (im Abgleich mit der haushalts- und wirtschaftspolitischen Überwachung). 6. Der Gouverneursrat hat anschließend einstimmig das MoU zu billigen und eine abschließende Entscheidung über die Gewährung der Finanzhilfe zu treffen. 7. Die Europäische Kommission zeichnet das MoU im Auftrag der ESM-Gouverneure. 8. Das ESM-Direktorium erarbeitet Vereinbarungen mit technischen Einzelheiten der Finanzhilfe und entscheidet über die Auszahlung der ersten Tranche. 6

7 9. Die Europäische Kommission (zusammen mit der EZB und dem IWF) überwacht die Einhaltung der Programmauflagen und berichtet an das Direktorium, das wiederum einstimmig über die Auszahlung weiterer Tranchen entscheidet. Welchen Kontrollen unterliegt der ESM? Zusätzlich zu einer internen Revision wird es eine Prüfung durch externe Abschlussprüfer sowie einen unabhängigen Prüfungsausschuss geben. Im unabhängigen Prüfungsausschuss sind die nationalen Rechnungshöfe und der Europäische Rechnungshof vertreten. Die nationalen Parlamente werden regelmäßig über die Ergebnisse der Prüfungen unterrichtet. In welcher Höhe haftet Deutschland beim ESM tatsächlich? Gibt es eine Haftungsobergrenze? Der deutsche Anteil am genehmigten Stammkapital des ESM beträgt laut Anhang II des ESM-Vertrags Euro (also ca. 190 Milliarden Euro). Artikel 8 Absatz 5 des ESM-Vertrags legt die Gesamtsumme aller ESM-Mitglieder und damit die Obergrenze der deutschen Haftung fest. Darin heißt es: (5) Die Haftung eines jeden ESM-Mitglieds bleibt unter allen Umständen auf seinen Anteil am genehmigten Stammkapital zum Ausgabekurs begrenzt. Kein ESM-Mitglied haftet aufgrund seiner Mitgliedschaft für die Verpflichtungen des ESM. Die Verpflichtung der ESM-Mitglieder zur Leistung von Kapitalbeiträgen zum genehmigten Stammkapital gemäß diesem Vertrag bleibt unberührt, falls ein ESM-Mitglied Finanzhilfe vom ESM erhält oder die Voraussetzungen dafür erfüllt. Diese Norm verbietet jede automatisierte Haftungsausweitung für die Mitgliedstaaten. In welchen Fällen kann von Deutschland Kapital abgerufen werden? Die Einzahlung des ESM-Stammkapitals erfolgt über den Zeitraum von 2012 bis 2014 verteilt in fünf Tranchen. Der ESM-Vertrag sieht vor, dass 15 % der ausgereichten Finanzhilfen als Kapital eingezahlt sein müssen. In der Aufbauphase bis 2014 könnte dieses Verhältnis jedoch unterschritten werden, wenn umfangreiche Finanzhilfen erforderlich wären. Daher könnte in diesem Zeitfenster eine Aufforderung zur früheren Einzahlung des vereinbarten einzuzahlenden Kapitals erfolgen, um die Unterlegung der an die Programmstaaten ausgereichten Finanzhilfen mit 15 % eingezahltem Kapital sicherzustellen. Bei der vollen Einzahlung aller Tranchen von insgesamt 80 Milliarden Euro einzahlbarem Kapital stehen dem ESM für seine Finanzhilfen 500 Milliarden Euro zur Verfügung. Ferner können Kapitalabrufe erfolgen, wenn das eingezahlte Kapital von 80 Milliarden Euro für Zahlungsverpflichtungen des ESM aufgebraucht wird. Dies könnte geschehen, wenn ein Hilfeempfänger (also ein Programmstaat) mit seinen Rückzahlungen in Verzug gerät oder ausfällt. Denn der ESM hat aufgrund seiner Refinanzierung durch Anleihen eigene Verbindlichkeiten hinsichtlich Rückzahlung und Verzinsung. Ist uneingeschränkter Kapitalabruf innerhalb von sieben Tagen möglich? In Artikel 9 Absatz 3 des ESM-Vertrags heißt es: Die ESM-Mitglieder verpflichten sich unwiderruflich und uneingeschränkt, Kapital, das der Geschäftsführende Direktor gemäß diesem Absatz von ihnen abruft, innerhalb von sieben Tagen ab Erhalt der Aufforderung einzuzahlen. Dieser Passus bezieht sich ausschließ- 7

8 lich auf bereits genehmigtes, aber noch nicht eingezahltes Kapital, welches jedoch bereits durch die nationalen Parlamente bzw. Regierungen zugesagt wurde. Gilt die deutsche Haftungs-Obergrenze von 190 Milliarden Euro für Deutschland, wenn andere ESM- Mitgliedstaaten mit ihren Kapitaleinzahlungen ausfallen? Artikel 25 Absatz 2 sieht vor, dass wenn ein ESM-Mitgliedstaat seiner Verpflichtung zur Einzahlung seines Kapitals nicht nachkommt, dies zeitweilig auch die anderen Staaten zur Sicherstellung der Funktionsfähigkeit des ESM anteilig auszugleichen haben. Dies bedeutet jedoch nicht, dass Deutschland im Extremfall für das gesamte Kapital von 700 Milliarden Euro haften müsste und es gar am Deutschen Bundestag vorbei zu einer automatisierten Haftungserweiterung kommen könnte. Auch hier gilt: 190 Milliarden Euro ist von dem Vertrag unter allen Umständen als Obergrenze der Haftung für Deutschland vorgesehen. Eine Übernahme von Haftungsanteilen von ihren Einzahlungsverpflichtungen nicht nachkommenden ESM-Staaten kann nur innerhalb dieses Rahmens stattfinden. Die säumigen Mitgliedstaaten müssen ihre Schuld gegenüber dem ESM im Übrigen innerhalb vertretbarer Zeit begleichen. Kann Deutschland zu Nachzahlungen verpflichtet werden? Nein. Nachzahlungen über den vertraglich gezeichneten Anteil am Stammkapital sind für alle Mitgliedstaaten ausgeschlossen. Der deutsche Kapitalanteil am ESM ist nach Artikel 8 Absatz 5 des ESM-Vertrags unter allen Umständen auf 190 Milliarden Euro begrenzt. Diese Obergrenze der deutschen Haftung kann auch unter keinen Umständen durch den Kapital-Abrufmechanismus überschritten werden. Kann der ESM unbegrenzt Kredite aufnehmen und damit die Haftung für Deutschland erhöhen? Nein. Nach Artikel 21 des ESM-Vertrags ist dieser befugt, zur Erfüllung seiner Aufgaben an den Kapitalmärkten bei Banken, Finanzinstituten oder sonstigen Personen und Institutionen Kapital aufzunehmen. Der ESM refinanziert die von ihm vergebenen Finanzhilfen im Regelfall durch Ausgabe von ESM-Anleihen an den Kapitalmärkten. Wirtschaftlich betrachtet nimmt er daher selbst Kredite auf, muss dafür Zinsen zahlen und setzt das so aufgenommene Geld für die Finanzhilfen gegenüber den Programmstaaten ein. Der Einsatz des aufgenommenen Geldes für die Finanzhilfen ist jedoch ausdrücklich auf 500 Milliarden Euro begrenzt, eine uferlose Aufnahme von Kapital bei Banken, Finanzinstitutionen oder sonstigen Personen und Institutionen wird durch den Vertrag ausdrücklich ausgeschlossen. Die deutsche Haftung ist zudem weiterhin unter allen Umständen auf den Betrag des deutschen Anteils am genehmigten Stammkapital zum Ausgabepreis von ca. 190 Milliarden Euro begrenzt. Kann der Gouverneursrat ohne Zustimmung des Deutschen Bundestages weitere Haftungsübernahmen für Deutschland beschließen und sich der deutsche Vertreter über ein entgegenstehendes Votum des Bundestages hinwegsetzen? Nein, bei sämtlichen Haftungsfragen und Hilfsmaßnahmen des ESM ist der Deutsche Bundestag zwingend zu beteiligen, dies sehen die gesetzlichen Regelungen vor. Die deutschen Regelungen setzen hierfür die Zustimmung des Plenums voraus. Der deutsche Vertreter im ESM-Gouverneursrat, d.h. der deutsche Fi- 8

9 nanzminister, ist daran gebunden. Insofern gilt hier ein sogenanntes imperatives Mandat, das den deutschen Vertreter im ESM-Gouverneursrat zwingend bindet. Werden die für die EFSF vereinbarten Optionen zur Optimierung des Ausleihvolumens für den ESM übernommen? Für die EFSF waren im Herbst 2011 zwei Optionen in den Instrumentenleitlinien verankert worden, mit denen im Rahmen des bestehenden Instrumentariums eine effizientere Nutzung des zur Verfügung stehenden Ausleihvolumens ermöglicht werden sollte. Beide Optionen sind in den jetzt zur Zustimmung vorgelegten InstrumentenLeitlinien für den ESM noch nicht enthalten, können aber mit Zustimmung des Bundestages zu einem späteren Zeitpunkt verfügbar gemacht werden. Bei den beiden Optionen handelt es sich um: Eine sog. Versicherungslösung: Zahlungsausfallabsicherung für neue Staatsanleihen, die zwischen 20 und 30 Prozent möglicher Verluste decken kann. Aufgrund des Versicherungselements wird der Zins der Anleihe geringer sein. Im Falle eines Ausfalls erhält der Investor im Wert des versicherten Betrags eine Zahlung durch die EFSF. Die Gründung einer Zweckgesellschaft (CoInvestmentFond), an der sich neben der EFSF auch private Investoren beteiligen und die Anleihen des Mitgliedstaates auf dem Primär- oder Sekundärmarkt kaufen. Ziel ist, durch anteilige Absicherung eines etwaigen Erstverlustes eine breite Klasse internationaler Investoren (wie bspw. konservative Anleiheinvestoren, Staatsfonds, Risikokapitalinvestoren oder sonstige langfristig orientierte institutionelle Investoren) zu gewinnen und insgesamt mehr Finanzmittel zu mobilisieren. Beide Optionen würden über Darlehen an betroffene Mitgliedstaaten bzw. über Anleiheaufkäufe umgesetzt, d.h. sie fallen in den Anwendungsbereich des bestehenden Instrumentariums und der vereinbarten Verfahren, einschl. Konditionalität und MoU. Ziel der gelegentlich als Leveraging bezeichneten Optionen ist es, die Ressourcen der EFSF durch eine Art Effizienzsteigerung erheblich zu optimieren, ohne die Haftungsobergrenze zu erhöhen. Dies wäre auch für den ESM denkbar. Wirkt sich eine spätere Übertragung der Optionen zur Optimierung des Ausleihvolumens auf die Haftungshöchstgrenze beim ESM aus? Beide Optionen zur Optimierung des Ausleihvolumens (Versicherungslösung und die Gründung von CoInvestmentFonds) führen nicht zu einer Anhebung der Haftungsobergrenze. Dies gilt bereits heute für den Garantierahmen bei der EFSF und würde auch künftig bei einer Übertragung der beiden Optionen auf den ESM gelten. Beim ESM wäre die deutsche Haftung wie vom Bundesverfassungsgericht gefordert weiterhin auf den deutschen Anteil am Kapital des ESM (= 190 Milliarden Euro) begrenzt. Durch Übernahme eines Erstverlustrisikos kann sich aber das Verlustrisiko von EFSF/ESM qualitativ verändern. Allerdings soll durch möglichst effizienten Einsatz eine weitere Ausweitung der Staatsschuldenkrise möglichst effektiv bekämpft werden. Insofern kann die Nutzung der Instrumente das Verlustrisiko insgesamt positiv beeinflussen. Was ist der Unterschied zwischen ESM-Anleihen und Eurobonds? 9

10 ESM-Anleihen dienen der Refinanzierung der vom ESM an die Programmstaaten ausgereichten Kredite. Unter Eurobonds wird eine gemeinschaftliche Kreditaufnahme aller Euro-Staaten durch Begebung von Anleihen am Kapitalmarkt verstanden, die zu einer gemeinschaftlichen Haftung Deutschlands auch für die Schulden anderer Euro-Staaten führen würde. Beim ESM ist die Situation jedoch anders: Der ESM vergibt nur gegen strenge Auflagen Finanzhilfen an Programmstaaten. Eurobonds lehnt die Bundesregierung grundsätzlich ab, denn sie hätten eine vollständige Vergemeinschaftung von Schulden ohne Gegenleistungen zur Folge, wie sie selbst in Föderalstaaten nicht zum Tragen kommt. Mit ihnen würden jegliche Reformanreize wegfallen und das wichtige Prinzip, dass Haftung und Kontrolle immer in einer Hand liegen müssen, wäre ausgehebelt. Bei den ESM-Anleihen gibt es gerade keine gesamtschuldnerische Haftung Deutschlands, wie dies mit Eurobonds der Fall wäre. Deutschland haftet maximal mit seinem Kapitalanteil, also rund 190 Milliarden Euro, und nicht für die gesamten 700 Milliarden Euro. Wie verhält es sich mit der Besteuerung des ESM? Artikel 36 des ESM-Vertrags sieht unter anderem die Befreiung des ESM von allen direkten Steuern sowie in bestimmten Fällen von indirekten Steuern vor. Zudem sind die Bediensteten von der nationalen Einkommensteuer befreit, aber unterliegen im Gegenzug einer internen Besteuerung durch den ESM, die durch den Gouverneursrat ausgestaltet und beschlossen wird. Dem Gouverneursrat gehört auch der Bundesfinanzminister an, der in dieser Frage für Deutschland über eine Sperrminorität verfügt. Bei den Steuerbefreiungen handelt es sich um bei völkerrechtlichen und europäischen Einrichtungen übliche Regelungen. Für EU-Einrichtungen und deren Bedienstete sind vergleichbare Regelungen im Protokoll über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Union festgelegt. Der Sinn solcher steuerlichen Regelungen besteht zum einen darin, zu vermeiden, dass dem steuerberechtigten Staat ein Druckmittel gegen die Organisation und deren Bedienstete in die Hand gegeben wird. Zum anderen hat die Befreiung der Bediensteten von den nationalen Steuern das Ziel, eine unterschiedliche Besteuerung der Gehälter zu vermeiden. Warum besitzt der ESM Immunität? Es handelt sich um übliche Regelungen bei Internationalen Finanzinstitutionen. Die Tätigkeit des ESM beinhaltet, so z. B. bei der Privatsektorbeteiligung, äußerst komplexe rechtliche Vorgänge, welche regelmäßig auch mit juristischen Risiken behaftet sind. In der Regel handelt es sich um Immunitäten im Zusammenhang mit der Tätigkeit der Organisation. Handlungen der Bediensteten sind folglich nur dann geschützt, wenn sie amtlicher Natur sind. Allerdings sind für die Spitze der Organisationen, also z. B. den Präsidenten, teilweise weitergehende Immunitäten vorgesehen. Diese Immunitäten entsprechen den Immunitäten, die Diplomaten im zwischenstaatlichen Verkehr zukommen. Der Gouverneursrat des ESM, in dem die Finanzminister der Mitgliedstaaten der Eurozone vertreten sind, bzw. der Geschäftsführende Direktor können die Immunität der Amtsträger und Bediensteten bei Bedarf aufheben. Vergleichbare Regelungen gelten u.a. für den IWF, die Weltbank sowie regionale Entwicklungsbanken wie z.b. die Afrikanische Entwicklungsbank (AfDB) und die Asiatische Entwicklungsbank (ADB). 10

11 Besteht die Möglichkeit, aus dem ESM wieder auszutreten? Mangels Sonderregeln gelten für den völkerrechtlichen ESM-Vertrag die Regelungen der Wiener Vertragskonvention. Die Beendigung eines völkerrechtlichen Vertrags ist nur unter den in Artikeln 54ff. des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge festgelegten außergewöhnlichen Umständen möglich. Die Kündigung ist in Artikel 56 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge geregelt. Wie setzt die Bundesregierung die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts aus seinem Urteil vom 12. September 2012 um? Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 12. September 2012 höchstrichterlich bestätigt, dass der ESM-Vertrag verfassungsgemäß ist. Es hat auch die Position der Bundesregierung gestützt, dass die deutsche Haftung im ESM-Vertrag klar auf 190 Mrd. Euro begrenzt ist. Um zweifelsfreie Rechtssicherheit auf europäischer Ebene zu erreichen, hat das Gericht der Bundesregierung aufgegeben, im Rahmen der völkerrechtlichen Ratifizierung des ESM-Vertrags zwei Punkte noch einmal klarzustellen. Bedingung für die deutsche Beteiligung am ESM ist, dass die Haftung Deutschlands stets, d.h. auch in allen Fällen des Kapitalabrufs, auf seinen Anteil am genehmigten Stammkapital begrenzt ist und dass die Regelungen im ESM- Vertrag zur Immunität, zur beruflichen Schweigepflicht und zur Unverletzlichkeit der Unterlagen des ESM einer umfassenden Unterrichtung von Bundestag und Bundesrat nicht entgegenstehen. Über die Auslegung des ESM-Vertrags zu diesen Punkten besteht zwischen den ESM-Vertragsstaaten volle Einigkeit. Dieses übereinstimmende Verständnis wurde durch eine gemeinsame Erklärung festgeschrieben. Die Erklärung wird von Vertretern der ESM-Vertragsstaaten rechtsverbindlich angenommen und ist damit zukünftig für die Auslegung des ESM-Vertrags auch im Streitfall maßgeblich. Bei der Hinterlegung seiner Ratifikationsurkunde zum ESM-Vertrag nimmt Deutschland ausdrücklich Bezug auf die gemeinsame Erklärung aller Vertragsstaaten. 11