VERWALTUNG & MANAGEMENT

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1 März/April 2004 ISSN E VERWALTUNG & MANAGEMENT Zeitschrift für allgemeine Verwaltung Aus dem Inhalt Hans H. Bauer und Mark Grether Öffentliche Verwaltungen im Zeitalter des Customer Relationship Management Klaus Grimmer Verwaltungsmodernisierung und kommunale Organisationsmodelle Martin Koci und Kuno Schedler Der gleichzeitige Einsatz von Mitarbeiter- und Kundenbefragungen Raimund Otto, Robert Müller-Török und Nadin Wild Kommunale Krankenhäuser Paul Alpar und Sebastian Pickerodt Eine ökonomische Bewertung von Websites deutscher Großstädte NOMOS Verlagsgesellschaft Baden-Baden

2 »Auf ein Wort «Verehrte Leserinnen und Leser! Im nunmehr 10. Jahr von»verwaltung und Management«dieses kleine Jubiläum verdient in diesen für Fachzeitschriften schwierigen Zeiten Erwähnung fällt auf, dass bei der Vielzahl durch unsere Autoren behandelter Themen rund um die Verwaltungsmodernisierung eines allenfalls stiefmütterlich traktiert wurde: der gesamte Komplex der Normsetzung durch die Parlamente. Das verwundert, denn hier schlägt das Herz des öffentlichen Sektors, hier wird über unser aller Lebensqualität bestimmt! Selbstverständlich ist das Thema der Normsetzung nie ganz von der Bildfläche verschwunden. Das gilt etwa für die Gesetzgebungslehre, die Legistik; aber nach einer Blüte in den späten Achtzigern ist es doch viel stiller um sie geworden. Auch ist etwa die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien im Jahre 2000 novelliert worden, was zum Einbau der ehemaligen»blauen Prüffragen«beim Erlass von Vorschriften oder zur Ergänzung um einen Leitfaden zur Gesetzesfolgenabschätzung führte. Aber dass die Normsetzung im Brennpunkt der Modernisierungsbemühungen läge, lässt sich schwerlich behaupten. Auch im so genannten egovernment liegen die Schwerpunkte woanders. Hier bemüht man sich vor allem um eine Verbesserung der Ausführung dessen, was die Parlamente schon verabschiedet hatten; Stichwörter wie Online-Verwaltung oder Virtuelles Bürgerbüro zeigen das an. Relativ viel diskutiert wird weiter das Vorfeld der Parlamentsarbeit, etwa edemokratie; Stichwörter wie Transparenz öffentlicher Angelegenheiten über das Internet, -Kommunikation mit Politikern, Online-Partizipation oder evoting belegen es. Dabei wissen die Parlamentarier selbst am besten, und halten im Gespräch auch nicht damit hinter dem Berg, dass zwischen der Bündelung der öffentlichen Meinung und der Bestimmung des Verwaltungs- und Justizhandelns ein wesentlicher Teil, ja der wesentliche Teil ihrer Arbeit liegt, der ebenfalls des Schweißes der Modernisierer wert wäre. Denn auf dem Wege von der»observation der diversen Regelungsfelder«bis zur»evaluierung der Wirkungen getroffener Maßnahmen«liegen zahlreiche Schritte, die bislang methodisch relativ schwach untermauert sind: die wert- und politikkonforme Ausrichtung von Maßnahmen, die Festlegung von Rang und Regelungsebene der nötigen Normen, die Einbeziehung externen Sachverstands (reiche als Stichwort»Gentechnologie«), die Simulation von Normfolgen, die konsistente Einfügung von Maßnahmen in geltendes Recht, der Erlass von Ausführungsbestimmungen zur Sicherung ihrer intendierten Anwendung, die gleichwohl erforderliche Offenhaltung der Regelungen für Anpassungen an Kontextveränderungen (»Gesetz auf Probe«,»Sonnenuntergangsgesetze«), die Veröffentlichung intern bei Verwaltung und Justiz sowie extern bei den Normadressaten, die Qualifizierung in Anwendung und Beratung, und weiteres. Man muss dieser gewaltigen und unser Leben maßgeblich formenden Aufgabe nur einige Erfahrungen gegenüberstellen: Normenflut, Verlust des Überblicks auch bei Wohlmeinenden, dadurch gefördert gewollte wie ungewollte Rechtsbrüche in großer Zahl und abnehmendes Rechtsbewusstsein, Ungleichbehandlung, schlechte Normen, weil zu spät oder»mit heißer Nadel«gemacht, wofür gerade die Gegenwart wieder Anschauungsmaterial liefert. Dann kann man Ansätze zur methodischen Unterstützung der Parlamentsarbeit nur dankbar begrüßen. Und solche kommen jetzt in der Tat zum Vorschein.»Regelbasierte Systeme«, wie einer der Begriffe für solche Unterstützung lautet, sind eigentlich so neu auch wieder nicht. Von»kybernetischen Maschinen«sprach man schon in der Computer-Steinzeit und verband damit die (oft verfehlte, auf alle Fälle aber verfrühte) Vision einer korrekt gesteuerten und von jedem nachprüfbaren öffentlichen Verwaltung. Einen Höhepunkt erlebten Expertensysteme, Wissensbasierte Systeme und ähnliche Ansätze dann in den achtziger Jahren aber auch um sie wurde es still. Waren sie zu eng auf Rechtsanwendung angelegt? War damit die Zielgruppe zu speziell? War die Informationstechnik noch nicht weit genug? Waren Bezeichnungen wie»künstliche Intelligenz«selbst letztlich diskreditierend? Wie dem auch sei: Heute herrschen ganz andere Verhältnisse und Voraussetzungen. Software- und Hardwaretechnologie haben große Fortschritte gemacht, die Informationstechnik-Ausstattung des öffentlichen, aber auch des privatwirtschaftlichen und bürgerschaftlichen Sektors weist eine erhebliche Dichte auf, die Kenntnisse im Umgang mit Informationstechnik bei Belegschaften und der Bevölkerung generell sind deutlich gewachsen. Nicht zuletzt aber ist das Bewusstsein der Notwendigkeit von»governance«gewachsen, verstanden als regelnde Betrachtung und Gestaltung von Government, Wirtschaft und Zivilgesellschaft im kybernetischen Sinne der gedanklichen Reflektion allen tatsächlichen Handelns, als Auseinandersetzung mit dem»sein«vom Gesichtspunkt des»sollens«aus.»good Governance«liefert dafür Kriterien wie demokratisch, rechtmäßig, nachhaltig, transparent, partizipativ, sozial-integrativ oder effizient;»egovernance«richtet die Regelkreise der Gestaltung an den Herausforderungen der Informationsgesellschaft aus und nutzt deren technische Potenziale. In einer solchen Umgebung stellen sich nun regelbasierte Systeme in neuem Licht dar. Das konnte man jetzt auf einer Veranstaltung des Fraunhofer-Instituts für offene Kommunikationssysteme in Berlin erfahren, wo Beispiele aus den Niederlanden, Deutschland und Australien überzeugten (siehe ). Wir werden noch in diesem Jahr detaillierter über diese Anwendungen berichten. Über Parlaments-Informationssysteme oder eine Workflow-Unterstützung von Normsetzungsprozessen (wie sie bei elegislation des Deutschen Bundestages in Arbeit ist) weit hinaus geht es hier tatsächlich um den Kern parlamentarischer Arbeit: Normen werden programmiert und so auf Logik und Konsistenz überprüfbar; Normfolgen werden, jedenfalls zum Teil, simulierbar, Entscheidungen überzeugender begründbar; die Systeme lassen sich über»links«zu Gesetzestexten, Ausführungsbestimmungen, Gerichtsurteilen, Kommentaren, verwandten Normen, ähnlichen Vorhaben anderer Stellen und vielem anderen verknüpfen; sie ermöglichen eine gezielte Qualifizierung der Normanwender wie der Normadressaten; sie tragen, auch damit, zu einem regelgerechten Normvollzug bei; sie erlauben den Adressaten die Simulation ihrer Ansprüche; sie machen Erfahrungen und Wirkungen von Vorschriften sammel- und auswertbar; und vieles andere mehr. Damit sind nun viel bessere Voraussetzungen gegeben, regelbasierte Systeme in ein egovernance einzubetten, sie zu einer Art Attraktor für»begleitinformation«zu machen, wie sie idealer Weise für den gesamten»lebenszyklus«durch ein Parlament erlassener Vorschriften und Programme als nötig erscheint. Selbstverständlich sind wir hier auch am Beginn vieler Fragen, die zu beantworten sich aber lohnen würde: Wie soll die Organisation aussehen, also welche Teilaufgaben sind von wem zu übernehmen? An die Parlamente mit ihren eigenen Untergliederungen, an die Fachleute in den Ministerien, die Software- und Beratungshäuser, die Verbände und die Öffentlichkeit ist zu denken. Welche Bremsklötze sind im Weg, bevor regelbasierte Systeme ihr Potenzial als»scharniere«in den Kommunikationsketten zwischen Parlament und Normadressat ausspielen können? Wie vertragen sich die politischen Prozesse mit Systematik und Transparenz, wie sie regelbasierten Systemen innewohnt? Aber die in der derzeitigen Modernisierungsdebatte zwischen Vorbereitung und Ausführung öffentlichen Handelns klaffende Lücke über regelbasierte Systeme schließen zu helfen, ist allemal des Versuchs wert. Mit den besten Wünschen em. Univ.-Professor Dr. Heinrich Reinermann, DHV Speyer VM 2/

3 Impressum VERWALTUNG UND MANAGEMENT Zeitschrift für allgemeine Verwaltung 10. Jahrgang, Heft 2/2004, Seiten Schriftleiter und Herausgeber: em. Univ.-Prof. Dr. Heinrich Reinermann, Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer Beirat: Prof. Dr. Hinrich E.G. Bonin, Fachhochschule Nordostniedersachsen, Lüneburg Jochen Dieckmann, Finanzminister des Landes Nordrhein-Westfalen, Düsseldorf Univ.-Prof. Dr. Dr. h.c. Peter Eichhorn, Universität Mannheim Axel Endlein, Landrat, MdL, Präsident des Deutschen Landkreistages, Bonn Prof. Dr. Klaus-Eckart Gebauer, Direktor beim Landtag Rheinland-Pfalz, Mainz Peter Heesen, Bundesvorsitzender des Deutschen Beamtenbundes, Bonn Dr. Jürgen Hensen, Präsident des Bundesverwaltungsamtes und des Bundesausgleichsamtes, Köln Dr. oec. HSG Albert Hofmeister, Chef des Inspektoriat des Eidgenössischen Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport, Bern Dr. Gerd Landsberg, Geschäftsführendes Präsidialmitglied des Deutschen Städte- und Gemeindebundes, Berlin Univ.-Prof. Dr. Klaus Lenk, Universität Oldenburg Prof. Dr. Marga Pröhl, Bertelsmann Stiftung, Gütersloh Univ.-Prof. Dr. Christoph Reichard, Universität Potsdam Dr. Thilo Sarrazin, Senator für Finanzen des Landes Berlin Dr. Sebastian Saxe, Vorstand Technik der Dataport Anstalt des öffentlichen Rechts, Altenholz Univ.-Prof. Dr. Dr. h.c. Heinrich Siedentopf, Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer Dr. Hedda von Wedel, Mitglied des Europäischen Rechnungshofes, Luxemburg Dr. Arthur Winter, Sektionschef im Bundesministerium für Finanzen, Wien Christian Zahn, Mitglied des Bundesvorstands der Vereinten Dienstleistungsgewerkschaft ver.di, Berlin Beilagenhinweis: Dieser Ausgabe liegt eine Beilage für Abonnementwerbung für die Zeitschrift»Praxishandbuch leitenführen-motivieren in der öffentlichen Verwaltung«, Bonn, (Postvertriebskennzeichen: G 48793) bei. Redaktionsanschrift: Verwaltung und Management Postfach 1409 D Speyer Tel. (06232) , Fax (06232) WWW: Verwaltung und Management erscheint in der Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden Druck, Verlag und Anzeigenannahme: Nomos Verlagsgesellschaft mbh & Co. KG, Waldseestraße 3-5, Baden-Baden, Tel. (07221) , Fax (07221) Die Zeitschrift sowie alle in ihr enthaltenen einzelnen Beiträge und Abbildungen sind urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, die nicht ausdrücklich vom Urheberrechtsgesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen Zustimmung des Verlags. Dies gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Bearbeitungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischem System. Namentlich gezeichnete Artikel müssen nicht die Meinung der Herausgeber/Schriftleitung wiedergeben. Unverlangt eingesandte Manuskripte für die keine Haftung übernommen wird gelten als Veröffentlichungsvorschlag zu den Bedingungen des Verlages. Es werden nur unveröffentlichte Originalarbeiten angenommen. Die Verfasser erklären sich mit einer nicht sinnentstellenden redaktionellen Bearbeitung einverstanden. Erscheinungsweise: Zweimonatlich. Bezugsbedingungen: Abonnementspreis jährlich 98, Euro, (inkl. MwSt.), zuzüglich Porto und Versandkosten (zuzüglich MwSt. 7%); Bestellungen nehmen entgegen: Der Buchhandel und der Verlag; Abbestellungen vierteljährlich zum Jahresende. Zahlungen jeweils im voraus an: Nomos-Verlagsgesellschaft, Postsbank Karlsruhe, Konto (BLZ ) und Stadtsparkasse Baden-Baden, Konto (BLZ ). ISSN

4 Inhalt Auf ein Wort Öffentliche Verwaltungen im Zeitalter des Customer Relationship Management 60 Hans H. Bauer und Mark Grether Customer Relationship Management (CRM) ist in den letzten Jahren für viele privatwirtschaftliche Unternehmen zu einem zentralen Managementkonzept geworden. Im Gegensatz dazu wird CRM im Bereich der öffentlichen Verwaltung bislang praktisch nicht angewendet. Da im Zuge der viel diskutierten Verwaltungsreform auch die allgemeine Kundenorientierung und -fokussierung im öffentlichen Bereich gesteigert werden soll, könnte CRM die Entwicklung der Verwaltung zu einem modernen Dienstleister wesentlich unterstützen. Durch eine empirische Status Quo-Analyse wird untersucht, ob bzw. in welchem Ausmaß die einzelnen Elemente des CRM bereits in der Verwaltungspraxis umgesetzt und angewendet werden. Verwaltungsmodernisierung und kommunale Organisationsmodelle 68 Klaus Grimmer Die politische Eigenfunktionalität öffentlicher Verwaltungen, insbesondere der Kommunalverwaltungen hat in den letzten Jahren zugenommen. Der Organisationsform kommt deshalb besondere Bedeutung zu, nicht nur für Effizienz und Effektivität, sondern auch für Kontrolle und Beteiligung. Sie ist nach der Art und Weise der Verantwortung zu bestimmen, welche eine Verwaltung in der Aufgabenerledigung wahrzunehmen hat: Verschiedene Organisationsmodelle werden vorgestellt und diskutiert. Der gleichzeitige Einsatz von Mitarbeiter- und Kundenbefragungen 73 Martin Koci und Kuno Schedler Im Zentrum des Artikels steht die Frage, welche Zusammenhänge zwischen der Zufriedenheit von Kundinnen und Kunden und der Zufriedenheit von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern einer öffentlichen Dienstleistungsunternehmung bestehen. Um diese Frage beantworten zu können, bietet sich die Auswertung einer gleichzeitig durchgeführten Mitarbeiter- und Kundenbefragung an. Anhand von spezifischen Analysemodellen und der übersichtlichen Darstellung von Kennzahlen können die relevanten Zusammenhänge und Auswirkungen dargestellt und so die Stärken und Schwächen eines bestehenden Systems auf einen Blick eruiert werden. Aus den Ergebnissen lassen sich gezielte Verbesserungsmöglichkeiten für beide Seiten generieren. Kommunale Krankenhäuser 78 Raimund Otto, Robert Müller-Török und Nadin Wild Der Beitrag beschreibt gegenwärtige Entwicklungen auf dem Krankenhausmarkt, die insbesondere kommunale Krankenhäuser vor erhebliche Probleme stellen. Diese Situation kann als Chance genutzt werden, die strategische Positionierung kommunaler Krankenhäuser neu zu bewerten. Mögliche Strategien werden aufgezeigt und bewertet, die zu einer dauerhaften finanziellen Entlastung der Krankenhausträger führen. Eine ökonomische Bewertung von Websites deutscher Großstädte 84 Paul Alpar und Sebastian Pickerodt Websites bilden als Online-Schalter der Verwaltung einen kleinen, aber wichtigen Teil von E-Government. Es existiert eine Reihe von Studien, in denen die Qualität öffentlicher Online-Angebote untersucht wird. Neben der Qualität der Angebote ist jedoch auch ihre Wirtschaftlichkeit von Bedeutung. In dieser Studie wird das Verhältnis zwischen Aufwand und Ertrag der Websites großer deutscher Städte untersucht. Auf Grund der Messergebnisse werden Modellsites für Angebote unterschiedlichen Umfangs ermittelt und einige generelle Empfehlungen für die Gestaltung kommunaler Sites abgeleitet. Balanced Scorecard und öffentliche Unternehmen 89 Gebhard Zimmermann und Thorsten Jöhnk Die Balanced Scorecard ist ursprünglich für rein erwerbswirtschaftliche Unternehmen entwickelt worden, eine solche Ausrichtung ist jedoch für öffentliche Unternehmen auf Grund haushaltsrechtlicher Vorschriften ausgeschlossen. Deshalb wird im Folgenden untersucht, in welcher Weise die Balanced Scorecard sachgerecht in öffentlichen Unternehmen eingesetzt werden kann. Projektmanagement 92 Angela Witt-Bartsch und Harald Enz Projektmanagement ein Wort, das heute in aller Munde ist und mittlerweile einen festen Bestandteil in der täglichen Praxis der meisten Unternehmungen und Verwaltungen darstellt. Das Erkennen der Ursachen von Projekt(miss)erfolgen und das Identifizieren von Verbesserungsmöglichkeiten sind dabei der erste Schritt für erfolgreicheres Projektmanagement. Modernisierung der Landesverwaltung Baden-Württemberg 98 Markus Reiners In Baden-Württemberg wird die Notwendigkeit der Absenkung der Staatsquote und der Reduzierung der öffentlichen Verschuldung betont. Die Lücke zwischen verfügbaren Ressourcen und Ressourcenbedarf soll auf Landesebene durch die Implementierung Neuer Steuerungsinstrumente geschlossen werden. Hinter den Bemühungen verbirgt sich jedoch die Frage, ob die Machtkonstellationen und Rationalitäten der beteiligten Akteure die Durchsetzbarkeit des Projekts auch zulassen. Der Beitrag liefert empirische Hinweise auf die mikropolitischen Aktivitäten der Akteure, ihre differierende Rationalität, Machtmittel, Strategien, Interessen, Beziehungsmuster und Umwelteinflüsse. Methodik der Auslegung in der Staats- und Verwaltungspraxis (Teil 2) 104 Hans Blasius Recht und Wort sind Partner. Die Sprache ist Werkzeug, Material und Produkt der Rechtsarbeit. Das Recht bedient sich der Alltags- und Umgangssprache; daneben hat sich das Fachvokabular etabliert. Namentlich Recht in Gestalt der Umgangssprache bedarf wegen mancher Unschärfe und Mehrdeutigkeit der Interpretation. Generell sind sämtliche Rechtserzeugnisse, also Normen, Verwaltungsakte, privatrechtliche Willenserklärungen, Verträge etc., auslegungsbedürftig. Der Rechtsanwender schöpft bei seinem semantischen Tun aus einem Fundus hermeneutischer, von der Dogmatik entwickelter Instrumente. Im Mittelpunkt dieses Beitrags steht der Methodenkanon, den die Wissenschaft für die Auslegung von Normen bereit stellt. Nachrichten 110 Vorschau 112 VM 2/

5 Stehen die Bürger im Mittelpunkt? Öffentliche Verwaltungen im Zeitalter des Customer Relationship Management von Hans H. Bauer und Mark Grether Customer Relationship Management (CRM) ist in den letzten Jahren für viele privatwirtschaftliche Unternehmen zu einem zentralen Managementkonzept geworden. Im Gegensatz dazu wird CRM im Bereich der öffentlichen Verwaltung bislang praktisch nicht angewendet. Da im Zuge der viel diskutierten Verwaltungsreform auch die allgemeine Kundenorientierung und -fokussierung im öffentlichen Bereich gesteigert werden soll, könnte CRM die Entwicklung der Verwaltung zu einem modernen Dienstleister wesentlich unterstützen. Durch eine empirische Status Quo-Analyse wird untersucht, ob bzw. in welchem Ausmaß die einzelnen Elemente des CRM bereits in der Verwaltungspraxis umgesetzt und angewendet werden. und dadurch versuchen will, den Unternehmens- und Kundenwert durch ein systematisches Management der existierenden Kundenbeziehungen zu steigern. 1 Da es im öffentlichen Bereich weder»klassische Kunden«noch»klassische Wettbewerber«gibt, die den eigenen»markterfolg«gefährden, scheint das CRM- Konzept für die öffentliche Verwaltung prinzipiell nicht relevant zu sein. Für viele ist die Beziehung zwischen der Verwaltung und den Abnehmern der Verwaltungsleistungen»naturgegeben«, weshalb sich die Frage nach Sinn und Ziel eines Beziehungsmanagements im öffentlichen Bereich gar nicht oder bestenfalls anders stellt. Erste Ansatzpunkte für die Annahme, dass das Thema CRM in der öffentlichen Verwaltung durchaus von hoher praktischer Relevanz sein kann, ergeben sich aus der Beobachtung verschiedenster Entwicklungen im öffentlichen Bereich. So wird seit einigen Jahren in Wissenschaft und Praxis sehr intensiv die Notwendigkeit einer Verwaltungsreform diskutiert. Dieser Reformbedarf wird auf diverse Veränderungen des gesellschaftlichen, politischen und bürgerbezogenen Umfeldes der Verwaltung sowie auf einige gravierende Missstände im öffentlichen Bereich zurückgeführt. 2 Die Bewegung der Verwaltungsmodernisierung wird sehr häufig als New Public Management (NPM) bezeichnet. 3 Ein Hauptziel des New Public Managements ist es, die Abnehmer der Verwaltungsdienstleistungen als Kunden zu verstehen und darauf aufbauend die Kundenorientierung der Verwaltung zu steigern. 4 Wenn die öffentliche Verwaltung im Zuge eines grundsätzlichen Reformprozesses auch die intensive Orientierung an ihren Kunden verfolgt, liegt der Schluss nahe, dass die Übertragung der CRM-Konzeption auf den öffentlichen Bereich durchaus zur Erreichung dieser Zielsetzung beitragen und die Entwicklung der Verwaltung hin zu einem»kundenorientierten Dienstleister«fördern kann. CRM-Modell nach Clark et al. Die Verwaltung auf dem Weg zum kundenorientierten Dienstleister Customer Relationship Management (CRM) in der öffentlichen Verwaltung ist ein Thema, das zunächst in sich widersprüchlich anmutet: CRM verkörpert ein stark betriebswirtschaftlich orientiertes Konzept, das sich in den letzten Jahren für viele private Unternehmen zu einem der zentralen Geschäfts- und Managementmodelle entwickelt hat. Auf die fundamentalen Aussagen reduziert ist CRM ein Ansatz, mit dem man die Kunden langfristig an sich binden Univ.-Professor Dr. Hans H. Bauer ist Inhaber des Lehrstuhls für ABWL und Marketing II und Wissenschaftlicher Direktor des Instituts für Marktorientierte Unternehmensführung an der Universität Mannheim. Dr. Mark Grether war Wissenschaftlicher Mitarbeiter am oben genannten Lehrstuhl und vertritt derzeit die Professur für ABWL und Marketing im Fachbereich Touristik/ Verkehrswesen an der Fachhochschule Worms. CRM ist eine kundenorientierte Unternehmenspolitik, die mit Hilfe moderner Informations- und Kommunikationstechnologien versucht, auf lange Sicht profitable Kundenbeziehungen durch ganzheitliche und individuelle Marketingkonzepte aufzubauen und zu festigen. Dieses umfassende CRM-Verständnis hat weit reichende Konsequenzen, die das ganze Unternehmen betreffen. 5 Im Rahmen der vorliegenden Arbeit bildet das CRM-Modell nach Clark et al. die Grundlage für die Diskussion der Übertragbarkeit des CRM auf die Situation der öffentlichen Verwaltung. Im Mittelpunkt des Modells steht die Relationship Management-Kette. Diese wird von Clark et al. als»ein System [...] für die Implementierung einer verbesserten Fokussierung auf bestehende Geschäftsbeziehungen...«6 bezeichnet. Die Relationship-Kette greift dabei zentrale Elemente des Relationship Managements auf und liefert Hinweise, wie durch beziehungsfokussierte Maßnahmen und Prozesse die Wertschöpfung des Unternehmens gesteigert werden kann. Die Autoren sprechen bewusst ganz allgemein von einer Relationship-Kette, da nicht nur die Endkundenmärkte (Customer), sondern auch Beziehungen zu anderen internen und externen 1 Rapp 2000, S Schedler/Proeller 2000, S. 25 ff. 3 Klimecki/Müller 1999, S Schedler/Proeller 2000, S Bauer/Grether 2002, S Clark et al. 1999, S Verwaltung und Management 10. Jg. (2004), Heft 2, S

6 Hans H. Bauer und Mark Grether, Öffentliche Verwaltungen im Zeitalter des Customer Relationship Management Management interner Märkte Erstellung eines Wertschöpfungsplans Identifizierung der Kernthemen der Dienstleitungen Messung bevorzugter Dienstleistungen Benchmarks/Wettbewerbsstudien Segmentierung, Zielgruppenbestimmung und Positionierung Dienstleistungs-/ Relationship Segmentierung Kundenprofitabilitätsanalyse Database Marketing Positionierung Arbeitsprozesse und Systeme zur Leistungserbringung Befriedigung individueller Kundenwünsche Konfiguration für jedes Segment Bildung von wertschöpfenden Partnerschaften Prozessvergleichsstudien Erbrachte Zufriedenheit Kosten-Nutzen Analyse für jedes Segment Analyse der Servicequalität Messmethoden und Feedback Überwachung der Dienstleistungsprozesse Studien zur Kundenzufriedenheit Studien der Mitarbeiterzufriedenheit Management externer Märkte Bild 1: Die Relationship Management-Kette nach Clark et al.; Quelle: In Anlehnung an Clark et al. (1999), S. 33. Märkten abgedeckt werden sollen. Hinsichtlich ihrer Konstruktion orientiert sich die Relationship-Kette an der Idee eines Managementprozesses und unterscheidet fünf verschiedene Schritte des Geschäftsbzw. Beziehungsprozesses (Bild 1). Dieses Vorgehen erinnert an die Wertschöpfungskette von Porter. 7 Die Besonderheit der Relationship-Kette besteht aber darin, dass hier nicht wie bei Porter eine Reihe aufeinander folgender betrieblich-funktionaler Schritte im Mittelpunkt stehen. Vielmehr wird gezeigt, wie Wertschöpfung konkret durch kundenbezogene Analyse- und Maßnahmenschritte erzielt werden kann. Die Relationship Management-Kette, welche aus den fünf Gliedern»Erstellung eines Wertschöpfungsplans«,»Zielgruppenbestimmung und Segmentierung«,»Arbeitsprozesse und Systeme zur Leistungserbringung«,»Erbrachte Zufriedenheit«, sowie»messmethoden und Feedback«besteht, bildet das zentrale Element des hier vorgestellten CRM-Ansatzes. Clark et al. betonen, dass jedes Element abgearbeitet werden muss, um Potenziale für eine höhere Wertschöpfung durch Relationship Management zu identifizieren und um entsprechende Maßnahmen implementieren zu können. Bei der Erstellung eines Wertschöpfungsplans muss zunächst identifiziert werden, welche Bestandteile einer Dienstleistung für den Kunden besonders wichtig sind. Beispielsweise ist die relative Wichtigkeit einzelner Angebotskomponenten zu analysieren. In einem nächsten Schritt soll erfasst werden, welche Dienstleistungen des kompletten Leistungsportfolios aus Kundensicht besonders bedeutend sind. Abschließend sollen Wettbewerbsstudien durchgeführt werden. Mit diesen soll ermittelt werden, wie der Kunde die von dem Unternehmen erbrachten Leistungen im Vergleich zu denen von Wettbewerbern wahrnimmt und bewertet. CRM zeichnet sich unter anderem durch eine starke Individualisierung des Leistungsangebotes und der Kundenbearbeitung aus. Um dies zu gewährleisten, muss nach der Identifizierung eines kundenorientierten Leistungsangebotes untersucht werden, ob sich einzelne homogene Kundengruppen hinsichtlich Präferenzen et cetera segmentieren lassen. Die so identifizierten Segmente können dann hinsichtlich Leistungsangebot, Serviceumfang et cetera individualisiert betreut und bearbeitet werden. Neben der Individualisierung spielt im CRM auch die Wirtschaftlichkeit der Kundenbeziehung eine zentrale Rolle. 8 Daher muss in einem weiteren Schritt untersucht werden, ob bzw. in welchem Ausmaß eine individualisierte Bearbeitung verschiedener Kundensegmente tatsächlich rentabel ist. Auf Basis der Dienstleistungs- bzw. Relationship-Segmentierung und der Kundenprofitabilitätsanalyse soll schließlich das eigene Leistungsangebot zum Beispiel hinsichtlich Produktportfolio, Kundenservice und Arbeitsprozesse im Vergleich zum Wettberwerb positioniert werden. Clark et al. betonen, dass die Art und Weise, wie Arbeitsprozesse organisiert und durchgeführt werden, entscheidend für den wirtschaftlichen Erfolg eines Unternehmens ist. Die von den Kunden gewünschte Flexibilität und Individualität einer Leistung ist nur dann zu realisieren, wenn die dahinterstehenden unternehmensinternen Prozesse flexibel und effizient organisiert sind. Der technologische Fortschritt vor allem im IT-Bereich ermöglicht inzwischen Produktions- und Leistungserstellungsprozesse, die sehr flexibel sind, dennoch aber keinen Kostennachteil für den Kunden verursachen. Im Rahmen des Relationship Managements stellt die Kombination aus individualisierter Leistung bei gleichzeitig wettbewerbsfähigen Preisen einen wichtigen Faktor hinsichtlich der Etablierung langfristiger Kundenbeziehungen dar. Die Zufriedenheit der Kunden ist eine zentrale Voraussetzung für das Entstehen einer langfristigen Kundenbeziehung. 9 Clark et al. betonen, dass die Kundenzufriedenheit nicht nur von tatsächlichen Produkteigenschaften, sondern auch von dem gesamten Produktumfeld (Service, Beziehung et cetera) abhängt. In diesem Zusammenhang sollte eine Kosten-Nutzen-Analyse sowie eine Untersuchung der Dienstleistungsqualität durchgeführt werden. Clark et al. gehen davon aus, dass Kunden bei einem Kauf vor allem nach individuellen Vorteilen suchen. Das bedeutet, dass neben den Produkteigenschaften Faktoren wie zum Beispiel Serviceumfang und - qualität, Image sowie die antizipierte Beziehungsqualität die Kaufentscheidung mit beeinflussen. Die Kosten-Nutzen-Analyse soll daher den Gesamt-Nettoeffekt abbilden, der dem Kunden durch ein Leistungspaket (Produkt und Servicekranz) entsteht. Kosten können dabei zum Beispiel Preis, Zeitaufwand sowie physischer und psychischer Aufwand sein. Demgegenüber entsteht dem Kunden ein Nutzen beispielsweise durch den Produktwert, den empfangenen Service, dem Imagewert oder die persönliche Beziehung zum Verkäufer. Um die Entstehung einer langfristigen Kundenbeziehung zu begünstigen, muss der Nutzen für den Kunden größer als die entstehenden Kosten sein. Clark et al. weisen darauf hin, dass die vom Kunden wahrgenommene Servicequalität großen Einfluss auf die Gesamtzufriedenheit der Kunden hat. Dementsprechend ist es wichtig, die Servicequalität zu messen bzw. gegebenenfalls zu verbessern. Damit die Zufriedenheit der Kunden und somit auch die Kundenbeziehung langfristig gesichert bleiben, sollten alle 7 Porter Rapp 2000, S Storbacka/Strandvik/Grönroos, 1994, S. 21 ff. VM 2/

7 Stehen die Bürger im Mittelpunkt? Relationship Management-Maßnahmen einer kontinuierlichen Kontrolle unterzogen werden. Nur so lassen sich Prozesse und Maßnahmen permanent im Sinne einer höheren Kundenzufriedenheit verfeinern. Nach Meinung der Autoren darf sich Qualitätskontrolle nicht nur auf die Qualität des Endproduktes beziehen, sondern muss den gesamten Prozess der Leistungserstellung umfassen. Clark et al. weisen darauf hin, dass die Qualität des Endproduktes nur dann gewährleistet werden kann, wenn auch die Qualität aller vorgelagerten Prozessstufen gesichert ist. Dementsprechend sollten potenzielle oder tatsächliche Defizite bzw. Störfaktoren in allen Bereichen der Leistungserstellung identifiziert und beseitigt werden. Eher der Frage nachgegangen werden kann, ob diese Relationship Management- Kette auf öffentliche Verwaltungen übertragbar ist, sind zuvor die aktuellen Entwicklungen im Bereich des New Public Management aufzuzeigen, die als Vorstufe einer CRM-Implementierung angesehen werden können. New Public Management Das New Public Management befasst sich allgemein mit der Reform und Modernisierung öffentlicher Einrichtungen und der Implementierung neuer Konzepte des Verwaltungsmanagements. 10 New Public Management wird seit etwa Mitte der achtziger Jahre in nahezu allen Ländern der Erde, vor allem aber in westlichen Staaten wie zum Beispiel Großbritannien, USA, Niederlande und Neuseeland diskutiert. 11 Zwischen einzelnen, länderspezifischen NPM- Konzepten bestehen zwar Unterschiede zum Beispiel hinsichtlich der konkreten Ausgestaltung und der Diskussionsebenen, dennoch gibt es weltweit große inhaltliche Gemeinsamkeiten. 12 Während der Begriff»New Public Management«hauptsächlich im angelsächsischen Bereich verwendet wird, spricht man in Deutschland meistens vom so genannten»neuen Steuerungsmodell der Verwaltung«13. Initiator der deutschen NPM-Diskussion war und ist vor allem die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt), die mit der Veröffentlichung des»neuen Steuerungsmodells für das Dienstleistungsunternehmen Kommune«im Jahre 1993 einen zentralen Grundstein der deutschen NPM-Bewegung legte. 14 Das von der KGSt vorgestellte, sehr auf die kommunale Ebene bezogene Konzept greift dabei wesentliche Inhalte der internationalen NPM- Diskussion auf und orientiert sich in besonderem Maße am so genannten Tilburger- Modell. 15»Zentrales Ergebnis unserer empirischen Studien ist, dass CRM in der öffentlichen Verwaltung bislang kaum angewendet wird.«in der Literatur werden hauptsächlich die folgenden fünf Punkte für die Entstehung und den Bedeutungszuwachs des NPM genannt: Verwaltungsinterne Faktoren Inflexibilität der öffentlichen Verwaltung durch Hierarchien, Kompetenzordungen und Normen 16 Geringe Kunden- und Dienstleistungsorientierung 17 Geringe Mitarbeiterorientierung 18 Managementdefizite 19 Gesellschaftliche Veränderungen 20 Wandel zur Kommunikations- und Informationsgesellschaft 21 Abkehr von traditionellen Wertvorstellungen 22 Streben nach Individualisierung 23 Informationstechnologischer Fortschritt komplexe Hierarchien und Dienstwege behindern modernes, bereichübergreifendes Datenmanagement 24 Politische Faktoren Finanzkrise auf Bundes-, Länderund Kommunalebene 25 Politikverdrossenheit der Bürger 26 Veränderung der Marktsituation Zunehmender nationaler und internationaler Standortwettbewerb zwischen einzelnen Kommunen (Leistungsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung als Standortvorteil). 27 Aus diesen Rahmenbedingungen leiten sich unmittelbar die folgenden Ziele des New Public Managements ab: Steigerung der Kunden- und Dienstleistungsorientierung 28 Abbau der Politikverdrossenheit der Bürger 29 Entwicklung von der Input- zur Outputorientierung 30 Effizienzsteigerung durch Dezentralisierung und Abbau von Hierarchien 31 Steigerung der Flexibilität 32 Beilegung der Finanzkrise 33 Einführung von unternehmerischen Managementkonzepten 34 Einführung interner und externer Wettbewerbsmechanismen 35 Einführung von Kosten-Nutzen-Analysen 36 Steigerung der Mitarbeiterorientierung und motivation 37 Entwicklung eines Kostenbewusstseins 38 Modernisierung der Verwaltung als kontinuierlicher Lernprozess. 39 Die Steigerung der Kunden- und Dienstleistungsorientierung ist eines der zentralen Ziele des NPM. 40 In einer 1995 durchgeführten Befragung von Kommunalverwaltungen wurde die mangelnde Bürger- und Kundenorientierung mit 46,3 Prozent der Nennungen als wichtigsten Grund für die Verwaltungsreform identifiziert. 41 Auch die Bundesregierung betont im Rahmen des Programms zur Verwaltungsmodernisierung die zentrale Bedeutung einer Steigerung der Kunden- und Dienstleistungsorientierung. 42 Obwohl die Kundenorientierung im Rahmen der Verwaltungsmodernisierung eine zentrale Bedeutung einnimmt, sind die ge- 10 Eichhorn 1997; Schedler/Proeller 2000, S Hopp/Göbel 1999, S Nagel/Müller 1999, S Schedler/Proeller 2000, S KGSt 1993, S. 13 f. 15 John 1996, S. 10; Hopp/Göbel 1999, S Hablützel 1999, S. 45; Hopp/Göbel 1999, S John 1996, S John 1996, S. 7; Pinkwart 2000, S. 43; Duelli 1999; S. 25; Hopp/Göbel 1999, S. 20; Sperling 1999), S Banner 1991, o.s.; John 1996, S Schedler/Proeller 2000, S. 25 ff.; Nagel/Müller 1999, S. 3 ff. 21 Budäus 1995, S Schedler/Proeller 2000, S Budäus 1995, S. 13 f. 24 Laux 1993, S. 324 f.; Schedler/Proeller 2000, S John 1996, S. 3; Hopp/Göbel 1999, S. 10ff.; Sperling 1999, S Schedler/Proeller 2000, S Dichtl 1994, S. 78 ff; Reichard 2000, S. 15; Schedler/Proeller 2000, S. 30; Friedrich 1999, S. 254 ff. 28 Hill 1998, S. 129 ff.; Schedler/Proeller 2000, S Finger 1997, S Schedler/Proeller 2000, S John 1996, S John 1996, S Sperling 1999, S Nagel/Müller 1999, S John 1996, S Hopp/Göbel 1999, S Sperling 1999, S. 25; John 1996, S Ösze 2000, S. 40 ff. 39 Nagel/Müller 1999, S Mc Clendon/Letcher 2000, S Pinkwart/Mengert/Nikolainka 1996, S Deutsche Bundesregierung

8 Hans H. Bauer und Mark Grether, Öffentliche Verwaltungen im Zeitalter des Customer Relationship Management nauen Inhalte des Konzeptes»Kundenorientierung«oftmals unklar. Zu diesem Ergebnis kommt eine Studie der Universität St. Gallen 43 : So bedeutet Kundenorientierung für manche Verwaltungsmitarbeiter beispielsweise, sich besser in den Kunden hineinzuversetzen. Andere hingegen verstehen unter Kundenorientierung die Herausforderung, den Kunden die»unveränderliche Situation der bürokratischen Verwaltung«bestmöglich zu erklären. Dies verdeutlicht, dass Kundenorientierung trotz der akzeptierten hohen Bedeutung oftmals zu unsystematisch angegangen wird und es auf diesem Gebiet noch substanziellen Verbesserungsbedarf gibt. Bezeichnend hierfür ist, dass viele Kommunen unter»steigerung der Kundenorientierung«hauptsächlich das Einrichten eines Bürgerbüros verstehen. 44 Daher kann es wenig überraschen, dass dem Customer Relationship Management im Rahmen des NPM bislang kaum Aufmerksamkeit geschenkt wird. Ein konzeptionell vollständiges Kundenmanagement im Sinne des systematischen Managements der Kundenbeziehungen wird im Verwaltungsbereich bislang praktisch nicht umgesetzt. CRM für die öffentliche Verwaltung Zur Notwendigkeit von CRM in der öffentlichen Verwaltung Die öffentliche Verwaltung befindet sich derzeit in vielen Bereichen im Umbruch. Wie bereits angesprochen ist die Steigerung der Kunden- und Dienstleistungsorientierung ein wesentliches Element des New Public Managements. Diese konsequente Ausrichtung der Dienstleistungen an den Interessen der Bürger, Unternehmen et cetera ist Reaktion auf verschiedene Veränderungen. Viele der Gründe für den Bedeutungszuwachs des CRM im privatwirtschaftlichen Bereich sind mit denen im Verwaltungsbereich vergleichbar. Beispiele hierfür sind das gestiegene Kommunikations- und Informationsbedürfnis der Menschen, die geänderten Kundenpräferenzen oder die Globalisierung der Märkte. Schon von daher scheint es durchaus sinnvoll und angebracht, Kundenorientierung in der Verwaltung durch ein integratives und umfassendes Konzept umzusetzen. Für die Notwendigkeit des CRM in der öffentlichen Verwaltung werden folgende Punkte angeführt: Die Steigerung der Kundenorientierung ist eines der obersten Ziele der Verwaltungsreform. 45 Um dieses Ziel effizient zu erreichen, ist ein umfassendes, integriertes Vorgehen wie es das CRM ermöglicht notwendig. Die geänderten Kundenwünsche und -präferenzen, denen sich die öffentliche Verwaltung stellen muss, können auf Dauer nur durch einen CRM-Ansatz befriedigt werden. Die Kunden der öffentlichen Verwaltung kennen CRM-Maßnahmen und die daraus resultierende flexible und individualisierte Behandlung mittlerweile aus vielen privatwirtschaftlichen Bereichen. Daher erwarten sie diese Behandlung auch vom»dienstleister Verwaltung«46. Aufbau und Pflege einer tatsächlichen Kundenbeziehung zwischen Verwaltung und Bürger/Unternehmen hat für alle Beteiligten potenzielle Vorteile. CRM ist ein ganzheitlicher Ansatz. Auch im Verwaltungsbereich sollte Kundenorientierung nicht auf die Endkundenmärkte bzw. einzelne Prozessschritte beschränkt sein. Wesentlich schwieriger ist die Definition und Abgrenzung des Begriffes»Kunde der öffentlichen Verwaltung«. Im normalen Sprachgebrauch werden meist Bürger, Unternehmen, Vereine etc. als die Kunden der Verwaltung im Sinne von Leistungsempfängern verstanden. Kundenorientierung im öffentlichen Bereich bezieht sich daher hauptsächlich auf diese Gruppen. 50 Allerdings ist diese Kundendefinition zu undifferenziert. Dies verdeutlicht beispielsweise schon die Überlegung, ob die»kunden«der Polizei die Bürger oder die Kriminellen sind. Zudem sind die Bürger in demokratisch verfassten Staaten auch die indirekten Auftraggeber für die Leistungserstellung der Verwaltung. 51 In der Literatur werden unterschiedlichste Definitionsansätze des Kundenbegriffs diskutiert. Die KGSt zum Beispiel unterscheidet in ihrem Bericht 6/1995 folgende zehn Kundentypen bzw. -gruppen der öffentlichen Verwaltung 52 :» Kundenorientierung wird trotz akzeptierter hoher Bedeutung noch zu unsystematisch angegangen.«durch Aufbau und Pflege einer tatsächlichen Kundenbeziehung besteht die Möglichkeit, die Politikverdrossenheit der Bürger abzubauen. 47 Durch Aufbau und Pflege einer tatsächlichen Kundenbeziehung kann der schwindenden Legitimation der öffentlichen Verwaltung seitens der Bürger potenziell entgegengewirkt werden. 48 Konzeptbejahende Äußerungen werden jedoch meistens begleitet von einer Liste kritischer und einschränkender Relativierungen: Es muss erst definiert werden,»wer«die Kunden der Verwaltung sind. Die Bedeutung der Kundenbeziehung im Verwaltungsbereich muss erst noch belegt werden. Es muss geprüft werden, inwieweit ein integriertes, ganzheitliches CRM-Konzept bei den gegebenen Verwaltungsstrukturen implementiert und angewendet werden kann. Probleme bei der Adaption eines CRM- Ansatzes in der öffentlichen Verwaltung In der Betriebswirtschaft ist der Kundenbegriff eindeutig definiert und meint»solche Abnehmer, die bei einem bestimmten Anbieter mit einem gewissen Maß an Regelmäßigkeit ihren Bedarf decken [...]«49. die Bürger als Teil der örtlichen Gemeinschaft die Bürger als Adressaten belastenden Verwaltungshandelns die Hilfe-Empfänger die Nutzer öffentlicher Einrichtungen (Gemeingebrauch) die Nutzer von Einrichtungen gegen Entgelt die Nutzer von Einrichtungen mit Monopolcharakter die Zuwender die lnteressengruppen/lnvestoren die Nachfrager interner Dienstleistungen die Mitarbeiter. Diese beispielhafte Definition des Kundenbegriffs verdeutlicht, dass der»kunde«im Verwaltungsbereich sehr differenziert betrachtet werden muss und nicht analog 43 Klages 1998, S Schedler/Proeller 2000, S. 109; John 1996, S. 7; Krämer/Kaufung 2000, S Schedler/Proeller 2000, S. 55 ff. 46 Cohen/Moore 2000, S. 10 ff. 47 Wehrmeister, 2001, S. 30 f. 48 Schedler/Proeller 2000, S. 25 ff. 49 Nieschlag/Dichtl/Hörschgen 1994, S Hoffmann-Riem 1980, S. 12 ff. 51 Schedler/Proeller 2000, S KGSt 1995, S. 27 ff. VM 2/

9 Stehen die Bürger im Mittelpunkt? Potenzielle Vorteile durch CRM für Kunden privatwirtschaftlicher Unternehmen Kundengerechtes Leistungsangebot Kundengerechte Leistungsqualität Kundengerechter Service Sonderregelungen, besondere Behandlung Vertrauen, persönliches Verhältnis Verringerung des Kaufrisikos Flexible, individuelle Anpassung der Leistung an die persönliche Situation Geringere Transaktionskosten Potenzielle Nachteile durch CRM für Kunden privatwirtschaftlicher Unternehmen Mögliche Abhängigkeit vom Geschäftspartner und dadurch Einschränkung der Kauffreiheit»Gläserner Kunde«durch umfangreiche Sammlung kundenbezogener Daten Potenzieller Vorteil prinzipiell auf die Verwaltungskunden übertragbar? Ja Ja Ja Ja, für Segmente Ja Nein, weil Verwaltungsleistungen i.d.r. zwingend in Anspruch genommen werden müssen Ja, im Prozess Tabelle 1: Potenzielle Vor- und Nachteile für die Kunden durch CRM in Unternehmen und Verwaltung Potenzielle Vorteile durch CRM für privatwirtschaftliche Unternehmen Entwicklung einer langfristigen, stabilen Kundenbeziehung Steigerung der Kundenorientierung Erhöhung der Kundenzufriedenheit Erhöhung der Kauffrequenz Geringere Akquisitionskosten Weiterempfehlungen durch Stammkunden Dauerhafte Wettbewerbsvorteile durch stabile Kundenbeziehungen Differenzierung von Wettbewerbern Wirtschaftlichere Bearbeitung einzelner Kunden (-segmente) Schnelle, umfassende Verfügbarkeit von kundenbezogenen Daten durch IT-Einsatz Effektivere Marktforschung, Informationssammlung Genauere Kenntnis über gewünschte Leistungen Genauere Kenntnis über gewünschten Service (qualitativ, quantitativ) Gegenseitiges Vertrauen Etablierung von Markteintrittsbarrieren Steigerung der Wertschöpfung Geringere Transaktionskosten Ja Potenzieller Nachteil prinzipiell auf die Verwaltungskunden übertragbar? Nein, weil Abhängigkeit Kunde-Verwaltung grundsätzlich besteht Ja, in Grenzen des Datenschutzes Potenzieller Vorteil prinzipiell auf die öffentliche Verwaltung übertragbar? Bedingt, weil Langfristigkeit und Stabilität der Beziehung grundsätzlich aus dem Monopol folgt Ja Ja Nein, weil erwerbswirtschaftliches Prinzip nicht auf Verwaltung zutrifft Nein, weil Verwaltung i.d.r. nicht aktiv Kunden wirbt Bedingt, zum Beispiel Ausnutzen eines positiven Imageeffektes hinsichtlich Standortattraktivität Nein, weil die öffentliche Verwaltung nicht im direkten Wettbewerb zu anderen Anbietern steht Bedingt, zum Beispiel hinsichtlich Standortattraktivität, wenn man andere lokale Verwaltungen als»wettbewerber«betrachtet Ja Ja Ja Ja Ja Ja Nein Ja, im Sinne von mehr Kosteneffizienz Ja zum betriebswirtschaftlichen Verständnis aufgefasst werden darf. Nicht so eindeutig wie im Unternehmensbereich ist auch die Einschätzung der Bedeutung von CRM in der öffentlichen Verwaltung. Private Unternehmen versuchen, durch eine stabile und dauerhafte Beziehung zu den Kunden bestimmte Ziele zu erreichen. Diese sind hauptsächlich wirtschaftlicher bzw. finanzieller Natur wie zum Beispiel Steigerung der Wertschöpfung, Schaffung von Wettbewerbsvorteilen oder Risikominimierung in einem stark kompetitiven Umfeld. Vor allem soll durch eine dauerhafte Beziehung erreicht werden, dass ein Kunde mit den angebotenen Leistungen und Services zufrieden ist, dadurch Loyalität zum Unternehmen aufbaut und nicht zur Konkurrenz abwandert. In Tabelle 1 sind potenzielle Vor- und Nachteile des CRM für Kunden dargestellt sowie die Ergebnisse der Überprüfung, inwieweit diese auf die Situation in öffentlichen Verwaltungen übertragbar sind. Hierbei zeigt sich, dass auch Verwaltungskunden in den Genuss von CRM-Maßnahmen kommen können. Aus der Perspektive von öffentlichen Verwaltungen sind jedoch die Gründe und Ziele der Kundenbeziehungspflege nicht direkt mit denen im privatwirtschaftlichen Sektor vergleichbar: Die öffentliche Verwaltung ist hinsichtlich ihrer angebotenen Leistungen (meist) Monopolist, weshalb eine langfristige Kundenbeziehung gewissermaßen»naturgegeben«ist. Damit stellt sich die Frage, welche Vorteile trotzdem aus einem CRM erwachsen könnten. Aufschluss hierüber geben die Tabellen 2 und 3). Die Gegenüberstellung zeigt, dass die potenziellen Effekte durch CRM im privatwirtschaftlichen Bereich weitgehend auf die Situation in der öffentlichen Verwaltung übertragbar sind. Kundenbeziehungsmanagement kann somit als ein geeignetes Konzept betrachtet werden, mit dem die öffentlichen Verwaltungen einige der grundlegenden NPM-Zielsetzungen (wie zum Beispiel Abbau der Politikverdrossenheit durch Steigerung der Kundenzufriedenheit, Steigerung der Dienstleistungsqualität et cetera) erreichen können. Im Rahmen eines vollständigen CRM- Ansatzes müssen verschiedene interne und externe Unternehmens- bzw. Organisationsbereiche integrativ und möglichst flexibel im Sinne einer Kundenorientierung zusammenarbeiten. 53 Dies muss durch entsprechende Organisationsstrukturen ermöglicht werden. Tabelle 2: Potenzielle Vorteile durch CRM für Unternehmen und Verwaltungen 53 Schwetz 2000, S

10 Hans H. Bauer und Mark Grether, Öffentliche Verwaltungen im Zeitalter des Customer Relationship Management Nun stellt sich die Frage, ob ein ganzheitliches und bereichsübergreifendes Verständnis des Relationship Managements überhaupt bei den gegebenen Verwaltungsstrukturen sinnvoll umgesetzt werden kann. Von den in der Literatur genannten wesentlichen Strukturmerkmalen der Verwaltung gefährden besonders die folgenden eine ganzheitliche und bereichsübergreifende Implementierung des CRM: zentralistisch organisierte Leistungsund Arbeitsprozesse 54 überzogene Regelungsdichte 55 starres, inflexibles Dienstrecht 56 sachorientierte, nach Funktionen gegliederte Stab-Linienorganisation 57 prinzip der Spezialisierung 58 Hierarchie-Prinzip 59 im Vergleich zur Privatwirtschaft sehr breite horizontale Produktpalette bei gleichzeitig hoher vertikaler Integration. 60 Letztlich treffen aber viele der angesprochenen Punkte auch für privatwirtschaftliche Unternehmen zu. Clark et al. weisen darauf hin, dass die diskutierte Strukturschwäche wie zum Beispiel eine streng hierarchische und vertikale Organisation auch im privatwirtschaftlichen Bereich existiert, jedoch nicht als Hinderungsgrund, sondern vielmehr als Indikator für die Notwendigkeit der Einführung und Anwendung eines ganzheitlichen, integrativen Konzeptes und als Anlass für Veränderungen verstanden werden sollte. 61 Diese Auffassung kann auch auf die Situation der öffentlichen Verwaltung übertragen werden: Die oben angesprochenen Strukturmerkmale stellen sicherlich kritische und sensible Punkte dar, die eine konkrete Umsetzung des ganzheitlichen CRM- Ansatzes beeinträchtigen können. Der Transfer des CRM in den Bereich der öffentlichen Verwaltung wird dadurch aber nicht ausgeschlossen. Vielmehr muss deutlich werden, dass die Einführung von CRM im öffentlichen Bereich im Kontext anderer NPM-Maßnahmen wie zum Beispiel Abbau der Hierarchie, Flexibilisierung und Dezentralisierung etc. umgesetzt werden muss. 62 Dieser strukturelle Wandel wird im Rahmen des NPM zum Beispiel durch den Einsatz betriebswirtschaftlicher Managementkonzepte angestrebt. 63 Empirische Befunde zur Implementierung des CRM-Ansatzes in öffentlichen Verwaltungen Potenzielle Nachteile durch CRM für privatwirtschaftliche Unternehmen Anfangsinvestitionen relativ hoch Differenziertere Marktforschung notwendig Hohe Kosten und Aufwand für Pflege und Gestaltung einer individuellen Beziehung Zu umfangreiches Leistungsangebot durch Versuch, möglichst viele Kundenwünsche zu befriedigen Risiko der Auflösung der Beziehung durch Beziehungspartner Tabelle 3: Potenzielle Nachteile durch CRM für Unternehmen und Verwaltungen Bild 2: Bedeutung der einzelnen CRM-Elemente Im Folgenden sollen die Ergebnisse einer empirischen Studie vorgestellt werden, bei der 94 öffentliche Verwaltungen befragt wurden. Hierbei bilden Verwaltungen bis zu einer Gesamtkundenzahl (Privatpersonen und Unternehmen) von den Hauptanteil der Stichprobe. Die mittlere Kundenzahl über alle Studienteilnehmer liegt bei Durchschnittlich 91 Prozent der Kunden aller teilnehmenden Verwaltungen sind Privatpersonen; 8,7 Prozent sind privatwirtschaftliche Unternehmen. Im Mittel haben 88 Prozent der durchschnittlich 561 Verwaltungsmitarbeiter direkten Kundenkontakt. Von den Teilnehmern der Studie bieten 52 Prozent der Verwaltungen ein Bürgerbüro und 49 Prozent E-Government-Dienste an. Bei immerhin 4,2 Prozent der Befragten existiert bereits eine Abteilung, die sich explizit mit dem Thema CRM beschäftigt. Die durchschnittliche personelle Stärke dieser Abteilungen liegt bei 2,5 Mitarbeitern. Die konzeptionelle Basis der empirischen Studie bildet das CRM-Modell nach Clark et al., dessen Merkmale und Vorteile im Rahmen des vorliegenden Beitrags bereits dargestellt worden sind. Aus den fünf Phasen der Relationship-Kette wurden insgesamt dreizehn Elemente abgeprüft: Kundenservice angebotene Dienstleistungen Vergleichsstudien mit anderen Verwaltungen und Wettbewerbern Dienstleistungs-Segmentierung Messung der Kundenprofitabilität Sammlung von kundenbezogenen Daten Potenzieller Nachteil prinzipiell auf die öffentliche Verwaltung übertragbar? Ja Ja Ja Ja Nein Befriedigung individueller Kundenwünsche Segmentspezifische Erstellung einer Dienstleistung Kosten-Nutzen Analyse Qualität der Dienstleistung permanente Kontrolle des Dienstleistungsprozesses Studien zur Mitarbeiterzufriedenheit Studien zur Kundenzufriedenheit. In einem ersten Teil der Studie sollte die Bedeutung gemessen werden, welche diesen Elementen bei den untersuchten Verwaltungen zukommt. Aus Bild 2 wird deutlich, dass viele der besprochenen CRM-Elemente in der öffentlichen Verwaltung bislang noch keine bedeutende Rolle spielen. Insgesamt fünf der dreizehn Einzelinstrumente liegen deutlich unterhalb der Kategorie»geringe Bedeutung«. Besonders kennzeichnend ist dabei, 54 Sperling 1999, S Hopp/Göbel 1999, S Sperling 1999, S. 25; Hopp/Göbel 1999, S Schedler/Proeller 2000, S Bühner 1996, S. 103 ff. 59 Schedler/Proeller 2000, S Naschold 1997, S. 24 f. 61 Clark et al. 1999, S Müller 1999, S. 35 ff. 63 König VM 2/

11 Stehen die Bürger im Mittelpunkt? Bild 3: Praktische Umsetzung der einzelnen CRM-Elemente dass der IT-Bereich als einem der zentralen Customer Relationship Management- Elemente von allen untersuchten CRM- Bestandteilen im Mittel den schlechtesten Wert erzielt. Vier weitere Elemente, die zentral und typisch für die CRM-Konzeption sind (Elemente 4, 5, 8 und 9), erzielen ebenfalls sehr schlechte Werte. Positiv fallen die relativ hohen Werte bei der Einschätzung der Bedeutung von begleitenden Kundenservices und Individualisierung auf. In einem zweiten Teil wurde untersucht, inwieweit die skizzierten Bereiche bereits in den untersuchten öffentlichen Verwaltungen umgesetzt werden (Bild 3). Aus Bild 3 geht hervor, dass CRM verstanden als ganzheitliches Konzept in der öffentlichen Verwaltung bislang kaum angewendet wird. Dies ist das zentrale Ergebnis der im Rahmen der vorliegenden Arbeit durchgeführten empirischen Studie. Lediglich einzelne CRM-Elemente, wie etwa die Individualisierung der angebotenen Dienstleistungen oder die Analyse besonders bedeutender Services, werden bereits relativ intensiv von den befragten Verwaltungen vorgenommen. Trotzdem spielen viele der zentralen Merkmale des Customer Relationship Managements in der Verwaltungspraxis bislang eine äußerst untergeordnete bzw. überhaupt keine Rolle. Als Beispiele lassen sich hier vor allem die Elemente»Kundensegmentierung«,»Profitabilitätsanalyse«,»Anwendung von IT-Systemen«und»Kosten-Nutzen-Analyse«nennen. Daher kann man im Bereich der öffentlichen Verwaltung (noch) nicht von einer tatsächlichen Anwendung der CRM-Konzeption sprechen. Dennoch zeigen die Studienergebnisse deutlich, dass die Verwaltung sehr bemüht ist, ihre Dienstleistungen und Services an den Wünschen und Bedürfnissen der Kunden auszurichten. Dies äußert sich beispielsweise in der Bekundung relativ intensiver Analysen der aus Kundensicht zentralen Dienstleistungen. Bei der Erfragung der Gründe, welche die Anwendung der CRM-Konzeption im öffentlichen Bereich be- bzw. verhindern, ergibt sich ein eindeutiges Bild: Bei allen CRM-Elementen benennen die befragten Verwaltungen fehlende personelle Kapazitäten und den hohen Zeitbedarf als entscheidende Faktoren. Diese Ergebnisse decken sich mit den Erkenntnissen der Studie, welche die Universität Eichstätt zum Status Quo des CRM im privatwirtschaftlichen Bereich durchgeführt hat. Ein weiteres Ergebnis der empirischen Studie stellt die Tatsache dar, dass jeweils nur ein sehr kleiner Anteil der Befragten die untersuchten CRM-Elemente als praktisch nicht relevant bewertet und diese deshalb nicht umsetzt. Dies kann als ein Indiz dafür gewertet werden, dass der Einsatz von CRM in der öffentlichen Verwaltung von den Befragten als durchaus sinnvoll und wichtig angesehen wird. Implikationen für die öffentliche Verwaltung Den»Quantensprung«von der bloß deklamatorischen Kundenorientierung zum tatsächlichen Beziehungsmanagement hat die öffentliche Verwaltung (ebenso wie viele Unternehmen) noch längst nicht vollzogen. Obwohl einige der CRM-Elemente im Rahmen der allgemeinen Kundenorientierung bereits relativ stark genutzt werden, kann man im öffentlichen Bereich noch nicht von einem tatsächlichen, ganzheitlichen Relationship Management sprechen. Die Studienergebnisse haben gezeigt, dass offensichtlich vor allem die knappen Personal- und Zeitressourcen der öffentlichen Verwaltung eine intensive Beschäftigung mit dem Thema»Customer Relationship Management«verhindern. Die Gründe für den bislang begrenzten Einsatz der CRM-Konzeption im öffentlichen Bereich sind daher durchaus mit denen in der privaten Wirtschaft vergleichbar. Ebenso haben die Studienergebnisse gezeigt, dass CRM von den Studienteilnehmern durchaus als praktisch relevant eingeschätzt wird. Die oben erwähnten Strukturprobleme, Organisationsbesonderheiten und Datenschutzschwierigkeiten der öffentlichen Verwaltung behindern den Studienergebnissen zufolge nicht die Anwendung bzw. Umsetzung des CRM im öffentlichen Bereich. Diese Feststellung könnte als überraschendes Ergebnis gewertet werden. Sie könnte aber auch so interpretiert werden, dass vielen Befragten die inneren Zusammenhänge des CRM-Konzeptes noch nicht klar sind. Ferner leiten sich aus den Ergebnissen auch Ansatzpunkte für einen Einsatz des Beziehungsmanagements im Bereich der öffentlichen Verwaltung ab. Möchte die Verwaltung CRM nutzen, um eine tatsächliche Beziehung zu ihren Kunden aufzubauen, müssen hierfür zunächst entsprechende personelle und zeitliche Ressourcen geschaffen werden. Gerade im Personalbereich spielen dabei nicht nur quantitative, sondern vor allem auch qualitative Anforderungen eine bedeutende Rolle. Um CRM wirklich sinnvoll umsetzen zu können, benötigt die Verwaltung hochqualifizierte Mitarbeiter, die das Beziehungsmanagement als bereichsübergreifenden Prozess verstehen und entsprechend zielorientiert und integriert arbeiten können. Eine rein quantitative Verbesserung der Manpower würde das Problem der»knappen Humanressourcen«nur vordergründig lösen können. In diesem Zusammenhang gewinnt das interne Marketing und die aktive Bearbeitung der Personalbeschaffungsmärkte eine zentrale Bedeutung. Die entsprechende Qualifikation und Motivation der Verwaltungsmitarbeiter auf allen Ebenen ist ein entscheidender Faktor bei der Umsetzung und für den Erfolg des CRM im öffentlichen Bereich. Eine denkbare Vorgehensweise bei der Implementierung des CRM-Konzeptes ist der Einsatz spezieller Projekt- oder Arbeitsgruppen, die spezialisiertes CRM- Know-How besitzen und dieses Wissen an die einzelnen Verwaltungsebenen weitergeben bzw. den CRM-Prozess koordinieren. Eine zentrale Einheit, die das Beziehungsmanagement überwacht und steuert, ist gerade auf Grund des ganzheitlichen und bereichsübergreifenden Charakters des CRM sinnvoll. Zudem könnte eine solche Abteilung entsprechende Schulungen der Verwaltungsmitarbeiter übernehmen bzw. grundsätzliches Verständnis und Motivation für die CRM-Konzeption aufbauen. Dies ist ein zentraler Punkt, denn letztlich kommt es bei der Einführung und Anwendung von CRM wie bei anderen Maßnah- 66

12 Hans H. Bauer und Mark Grether, Öffentliche Verwaltungen im Zeitalter des Customer Relationship Management men der Organisationsentwicklung auch entscheidend auf die Unterstützung und Einsatzbereitschaft der Mitarbeiter an. 64 Neben der Bereitsstellung von Personalund Zeitkapazitäten sollte die Verwaltung im Rahmen der CRM-Einführung aber auch konkret bei den noch kaum entwickelten bzw. angewendeten CRM-Elementen ansetzen. So müssen zum Beispiel genau definierte Kennzahlen entwickelt werden, mit denen die Kundenwertigkeit bzw. -profitabilität im öffentlichen Bereich bestimmt werden kann. Letztlich kann die im Rahmen des CRM geforderte, konsequente Wirtschaftlichkeitsorientierung nur über derartige Bewertungssysteme realisiert werden. Weiterhin sollte die öffentliche Verwaltung Verfahren entwickeln, mit denen sinnvolle Kundensegmente identifiziert und definiert werden können, um dadurch die Individualisierung der Dienstleistungen und Services weiter zu verbessern. Besondere Beachtung muss auch dem Bereich der Informationstechnologie (Data-Mining, Data- Warehousing et cetera) geschenkt werden. Der IT-Bereich ist ein zentrales (unterstützendes) Element des CRM, das bislang aber noch kaum in der praktischen Verwaltungsarbeit genutzt wird. Hier kommt es auf eine enge Kooperation der Verwaltungen mit entsprechenden Softwareanbietern an, um vorhandene Data Mining-Systeme zu für die Verwaltung effizienten und praxisorientierten Lösungen weiter zu entwickeln. Die öffentliche Verwaltung sollte nicht zuletzt auch verstärkt den Dialog mit privatwirtschaftlichen Unternehmen suchen, um zum Beispiel im Rahmen eines allgemeinen Informationsaustausches oder durch Public Privat Partnership praktisches Know-How über CRM zu erlangen. 65 Literatur Banner, G. (1991): Von der Behörde zum Dienstleistungsunternehmen Die Kommunen brauchen ein neues Steuerungsmodell, in: Verwaltung Organisation Personal (VOP), 13. Jg. (1991), Nr. 1, S Bauer, H. H./Grether, M. 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13 Über Sinn und Bedeutung von Organisation für das öffentliche Handeln Verwaltungsmodernisierung und kommunale Organisationsmodelle von Klaus Grimmer Die politische Eigenfunktionalität öffentlicher Verwaltungen, insbesondere der Kommunalverwaltungen hat in den letzten Jahren zugenommen. Der Organisationsform kommt deshalb besondere Bedeutung zu, nicht nur für Effizienz und Effektivität, sondern auch für Kontrolle und Beteiligung. Sie ist nach der Art und Weise der Verantwortung zu bestimmen, welche eine Verwaltung in der Aufgabenerledigung wahrzunehmen hat: Verschiedene Organisationsmodelle werden vorgestellt und diskutiert. I. Die politische Eigenfunktionalität öffentlicher Verwaltungen hat in den letzten Jahren zugenommen. Dies ist nicht nur im quantitativen und qualitativen Anwachsen der Verwaltungsaufgaben bei gleichzeitig verminderter politischer Steuerung, sondern auch in einer zunehmenden Emanzipation der Beschäftigten bei gleichzeitig hoher qualitativer Leistungsfähigkeit begründet. Nicht mehr Orientierung an einer abstrakten Staatsautorität und Staatsraison bestimmen deren Einstellung, sondern Orientierung an individuellen oder gesellschaftlichen Bedürfnissen und Problemen, zu deren Bewältigung die Verwaltungen Beiträge zu leisten haben. Die Stärkung der Eigenfunktionalität ist natürlich nicht nur Folge der Entwicklungen innerhalb der öffentlichen Verwaltungen, insbesondere der Kommunalverwaltungen. Es zeigt sich zunehmend, dass demokratische Gesellschaften eines eigenständigen Ordnungsrahmens bedürfen. Und zwar nicht nur als rechtliche Ordnung, sondern auch als Gestaltungsmacht, das heißt als eine Einrichtung, welche in unterschiedlichen, zumal lokalen Problemlagen Befriedungsmöglichkeiten entwickelt und realisiert. Es geht um einen Ordnungsrahmen, welcher nicht ständig hinterfragt wird, sondern politisch bestimmt ist und insbesondere kommunale Politik initiativ im Prozess und in der Praxis der Ergebnisse gewährleistest. 1 em. Univ.-Profesor Dr. Klaus Grimmer, Universität Kassel. II. Der Zweck organisierter Aufgabenerledigung und damit der Zweck von Verwaltungsorganisation ist es, unterschiedlich komplexe Aufgaben aufzugliedern, für die Erledigung der einzelnen Teile jeweils die erforderlichen Kompetenzen einzusetzen und die Zusammenführung der einzelnen Arbeitsschritte zu einem Gesamtprodukt zu gewährleisten: Organisierte Aufgabenerledigung ist also sparsam, ermöglicht sachlich angepassten Ressourceneinsatz, gewährleistet Transparenz und Überprüfbarkeit der einzelnen Arbeitsschritte und ihrer Zusammenführung sowie die Möglichkeit zu Parallelarbeit und damit zur Einsparung von Produktionszeiten. Damit sind gleichzeitig mögliche Schwachstellen erkennbar, welche sich aus einer zu großen Arbeitsteilung oder aus unzureichenden Kompetenzen ergeben können. Die Wahl der Organisationsform hängt zunächst ab von den zu erledigenden Aufgaben. Sind es Hoheitsaufgaben, wirtschaftliche Betätigungen oder ist es kulturelles Engagement für die Erfüllung der Aufgaben gibt es in der Regel unterschiedliche Spielräume und Dispositionsmöglichkeiten beim Einsatz der Ressourcen und in der Wahl des Gestaltungs- und Entscheidungsmodus (vertragliche Vereinbarung oder hoheitliches Handeln in Form des Verwaltungsaktes). Entsprechend empfehlen sich im einen Falle die Behörden-Amtsorganisation, in den anderen Fällen Organistionsformen, welche mehr Gestaltungs- und Dispositionsmöglichkeiten erlauben, wie Eigenbetriebe oder Regiebetriebe. Wird eine Leistungserstellung in Verbindung mit anderen, insbesondere privaten Partnern vorgenommen, empfiehlt sich die Public-Private Partnership. Steht die Leistungserstellung schließlich im marktwirtschaftlichen Wettbewerb oder bedarf die Finanzierung der Produktion bzw. Produktionsanlagen Mittel des Kapitalmarktes, kann die Organisationsform der privatwirtschaftlichen und privatrechtlichen Rechtsform wie GmbH oder AG angemessen sein. Die Organisationsform entscheidet über die Möglichkeiten zur Steuerung, über Hierarchie und Partizipation, über Kosten (Personal- und Sachkosten), über Sachverstand und Kompetenz, über Kontrolle und Transparenz, über»einheit«oder»vielheit«von Arbeitseinheiten, über Effizienz und Effektivität, Kooperationsfähigkeit und -möglichkeit, über Flexibilität und Regelbindung, Bürokratie und Innovationsfähigkeit, über Bürgernähe oder -ferne, über Mitarbeiterverantwortung und Routine durch die Qualität der einzelnen Stellen, durch die verfügbaren insbesondere IuKtechnischen Ressourcen und durch die Art und Weise der Koordination und Integration der einzelnen Arbeitsbeiträge, das heißt durch die Ausgestaltung des Zusammenwirkens zwischen den einzelnen Arbeitsstellen und -einheiten. Organisatorische Gestaltungen werden vom»zeitgeist«, von öffentlich wirksamen»leitbildern«beeinflusst. Unabhängig von ihrem wissenschaftlichen Wert sind sie Maßstab für praktische Beurteilungen. Deshalb erhält unter Umständen das eine oder andere organisatorische Gestaltungsmodell den Vorzug, nicht weil es effizienter oder effektiver ist, sondern weil es»in«ist, weil man es so macht. Die Organisation öffentlicher Verwaltungen befindet sich im Wandel. Schuppert spricht von einer Pluralisierung der Verwal- 1 Es handelt sich um eine Art»Reservegewalt«unmittelbar und mittelbar über Selektionsformen und Qualifikationsanforderungen für Personal und Organisation und über Haushaltsbeschlüsse gewährleistet. 68 Verwaltung und Management 10. Jg. (2004), Heft 2, S

14 Klaus Grimmer, Verwaltungsmodernisierung und kommunale Organisationsmodelle tung und ihrer Organisationsformen. 2 Diese Pluralisierung zeigt sich nicht nur in der Bündelung oder Verteilung von Aufgaben auf eine oder mehrere organisatorische Einheiten einer Verwaltung, sondern auch in der Ausdifferenzierung von Aufgaben in Eigenbetrieben, Regiebetrieben oder privatrechtlichen Gesellschaften bis hin zu Public-Private Partnerships. Die Ursachen sind unterschiedlicher Art. Zum einen die Suche nach angemessenen Organisationsformen für die Erledigung bestimmter Aufgaben in einer bestimmten Weise bei häufig pluralen oder konflikären Zielsetzungen. Zum anderen Einfluss gesellschaftlicher Interessengruppen auf Einrichtung»ihrer Verwaltung«für»ihre Probleme«oder auch Interessen des Verwaltungsmanagements auf eine»eigene«organisation und anderes. 3 Nur die organisatorische Gestaltung ist optimal, welche gewährleistet, dass die verschiedenen Ressourcen zur Aufgabenerfüllung zweckmäßig eingesetzt werden, das heißt entsprechend den Kriterien aufgabengerecht, kundengerecht, mitarbeitergerecht, wirtschaftlich und sparsam. III. Die Frage nach dem»wie«, das heißt in welcher Organisationsform und mit welchen Verfahren öffentliche Verwaltungen, insbesondere Kommunalverwaltungen, Aufgaben zu erfüllen haben bzw. erfüllen können, hängt von der Art und Weise der Verantwortung ab, welche zum Beispiel eine Kommune in der Aufgabenerfüllung zu praktizieren hat. In der organisatorischen Gestaltung von öffentlichen Verwaltungen realisiert sich Verwaltungsmodernisierung. Diese ist immer im Zusammenhang mit Stadtentwicklung und Förderung der Bürgergesellschaft zu sehen, um mittelfristige Zielorientierungen zu haben und das»notwendige«und das»wünschbare«miteinander zu verbinden. Entscheidend sind dabei weniger die verfügbaren finanziellen Mittel als ein ansteckendes innovatives Engagement, welches die Bürger weniger zu Betroffenen, sondern mehr zu Beteiligten und Mitgestaltern des Prozesses macht. Damit verbindet sich die Diskussion um den aktivierenden Staat, das heißt die Frage, in welchem Umfang die Bürger selbst öffentlich wirksame Leistungen erstellen, in welchem Umfang sie eigenverantwortlich in einen Erstellungsprozess einbezogen werden sollen. Im ersten Fall geht es darum, welche Vorarbeiten und Zuarbeiten öffentliche Verwaltungen erbringen, um Bürgerarbeit zu ermöglichen und abzusichern. Im zweiten Fall geht es um die Gestaltung der Kooperation, die Einrichtung verlässlicher Schnittstellen und die Sicherung eines ausreichenden und vertrauenswürdigen Informationstransfers. Im Vordergrund hat nicht die Frage nach der Organisation zu stehen, sondern die Frage nach den politisch-gesellschaftlichen Funktionen, die öffentliche Verwaltungen, insbesondere Kommunalverwaltungen, jetzt und künftig zu erfüllen haben. Dies impliziert gleichzeitig, dass es nicht um eine Einheitlichkeit der Verwaltung gehen kann, sondern dass die organisatorischen Gestaltungen von der Aufgabenstellung auszugehen und die Adressaten und damit die gesellschaftlichen Differenzierungen zu berücksichtigen haben. Die Frage nach der bestmöglichen Verwaltung zu einer bestimmten Zeit für bestimmte Aufgaben hat die Funktionenvielfalt, das breite Leistungsspektrum, die»eine Pluralisierung der Verwaltung und ihrer Organisationsformen ist zu beobachten.«wechselwirkung von»wofür«und»wie«und die Vieldimensionalität der Ziele und die, bezogen auf die Umwelt, dialektische Prozessnatur der Verwaltungsentwicklungen im Blick zu behalten. Soweit nicht durch Verfassung oder Gesetz bestimmte Organisationsformen/Verwaltungsmodelle vorgegeben sind, ist die Konstruktion öffentlicher Verwaltungen immer ein Optimierungsprozess zur Vermeidung verschiedener Dilemmata. Bezogen auf die verschiedenen hier entfalteten und künftig wichtigen Funktionen und Aufgaben öffentlicher Verwaltungen lassen sich, unabhängig von den Zielsetzungen und Gestaltungsmöglichkeiten im einzelnen, bestimmte Arbeitsmodelle konstruieren, mit denen jeweils bestimmte Zielbündel besser als mit anderen verwirklicht werden können. Zu unterscheiden ist zwischen Bürgermodell (1) Innovationsmodell (2) Kostenmodell (3). Zusätzlich können benannt werden Leistungsmodell (4) Ordnungsmodell (5) Partizipationsmodell (6) Risikomodell (7). wobei nochmals zu unterscheiden ist zwischen Verwaltungsmodell und Rechtsform. Mit dem Verwaltungsmodell werden bestimmte Anforderungen an die Organisationsgestaltung, Interaktion und Kommunikation und Kontrollformen zum Ausdruck gebracht. Das zu wählende Modell ergibt sich aus der Aufgabenstellung bzw. den Produkten, welche zu erarbeiten sind. (1) Beim Bürgermodell sind die klientenfreundliche Gestaltung der Kontakte zwischen Verwaltung und Bürger in den Blick zu nehmen sowie eine Konzentration der Schnittstellen Verwaltung und Bürger und eine innovativ-anregende Tätigkeit der Verwaltung. Einfache Formen des Bürgermodelles realisieren sich in Bürgerbüros oder Einwohnerämtern, anspruchsvollere Formen verbinden sich mit den Vorstellungen der Bürgerkommune. (2) Mit dem Innovationsmodell wird von Seiten der Verwaltung versucht, auf einem bestimmten Sachgebiet oder in einer Kommune anregend und entwicklungsfördernd tätig zu sein. Innovationsmodelle müssen also flexibel gestaltet sein und hohen qualitativen Anforderungen genügen. Hier empfehlen sich häufig Public-Private Partnerships. (3) Mit Kostenmodell wird ein Verwaltungsmodell bezeichnet, bei dem öffentliche Verwaltungen vor allem Routineaufgaben zu erledigen haben, welche weder besondere Anforderungen an die Interaktion und Kommunikation noch an die Gefahrenabwehr stellen. Hier können also betriebswirtschaftliche Aspekte der Organisationsgestaltung im Vordergrund stehen. (4) Kennzeichen des Leistungsmodells ist eine strikte Rechtsbindung und Klientenorientierung. Es realisiert sich in der Organisationsgestaltung und Qualifiaktion der Beschäftigten, so dass Leistungspflichten und Leistungsansprüche vollständig in einer den Adressaten adäquaten Weise erfüllt werden. 2 Gunnar Folke Schuppert, Verwaltungswissenschaft, a.a.o., S. 831 f., zu Binnendifferenzierungen S, 841 ff., zu Ausdifferenzierungen 862 ff. 3 Grundlegend Hans Brinckmann, Verwaltungsgliederung als Schranke von Planungsund Informationsverbund, in: ÖVD 6/1975, S Vgl. zur Molekularisierung öffentlicher Verwaltungen Christoph Reichard, Institutionelle Wahlmöglichkeiten bei der öffentlichen Aufgabenwahrnehmung, in: Dietrich Budäus (Hsg). Organisationswandel öffentlicher Aufgabenwahrnehmung, Baden-Baden 1998, S VM 2/

15 Über Sinn und Bedeutung von Organisation für das öffentliche Handeln (5) Unter dem Begriff des Ordnungsmodells werden die Organisationstypen zusammengefasst, mit denen weitgehend routinisierte Arbeiten zum Beispiel im Einwohnerwesen erledigt werden, welche also bürokratisch durchgestaltet sind und einen hohen Einsatz von IuK-Technologie ausweisen. (6) Das Partizipationsmodell ist darauf ausgelegt, dass die Beschäftigten einer Verwaltung die Arbeitsprozesse verantwortlich mit gestalten können. Es ist angezeigt, bei kundenbezogenen und innovativen Aufgaben für die Beschäftigten eigene Verantwortungs- und Gestaltungsbereiche vorzusehen. (7) Das Risikomodell findet seinen Ausdruck vor allem in den Qualifikationsanforderungen an das Personal und an die strikte Einhaltung, das heißt immer auch Kontrolle von Sicherheitsstandards. Es kommt zur Anwendung im Bereich der Bauverwaltung, im Umweltschutz und insbesondere in der Technikverwaltung. Die Rechtsform bezeichnet demgegenüber die rechtlich formale Ausgestaltung»Die Organisationsfunktion öffentlicher Verwaltungen steht wie ihre Grundfunktion in einem staatstheoretischen Kontext.«der Verwaltungsmodelle, sei es als Behörde bzw. Amt, sei es als Eigenbetrieb oder Regiebetrieb, sei es als öffentliches Unternehmen oder als privates Unternehmen, sei es als Körperschaft, als Anstalt oder Stiftung oder sei es eine Einrichtung in der Form der Public-Private Partnership. Die Rechtsform ist entweder vorgegeben oder folgt dem Verwaltungsmodell (Arbeitsmodell). Beispiel Kulturbetrieb einer Gemeinde: Hier sind Organisationsformen von»amt«über Stiftung bis zu Public-Private Partnership oder private Rechtsformen bei Gewährleistungsträgerschaften der öffentlichen Hand oder ohne diese möglich. Die Arbeitsorganisation muss in diesem Beispiel immer einen Bürgerbezug und Innovationsmöglichkeiten vorsehen, beide sind Voraussetzungen für einen erfolgreichen Kulturbetrieb. Insbesondere im Kommunalbereich sind auch neue Gestaltungsmöglichkeiten zu prüfen, wie Stadtregion oder Kreisregion. Ebenso bieten sich im Kommunalbereich neue Formen der Aufgabenerledigung an, sei es Integration, seien es IuK-technisch bzw. telematisch getragene Organisationsmodelle. Beispielsweise kann durch Bürgerbüros oder Einwohnerämter,»Lebenslagebüros«oder kommunale Call-Center eine integrierte Aufgabenerledigung mit mehr Bürgerservice geleistet werden. Stärker als bisher geschehen ist zu prüfen, ob die interkommunale Zusammenarbeit IuK-technisch getragen in der Weise gestärkt werden kann, dass zwar jede Kommune das vollständige Dienstleistungsangebot bereit hält, die Produktion aber für mehrere Kommunen konzentriert erfolgt. Auf diese Weise können auch Dienstleistungangebote des Landkreises oder von anderen öffentlichen Einrichtungen vor Ort in einem»front Office«bereitgestellt werden, während die Produktion in IuK-technisch angebundenen»back Offices«geschieht. 4 Das Konzept erweitert bedeutet ähnlich wie bei»lebenslagebüros«, einen Verbund auch mit Serviceangeboten anderer öffentlicher oder privater Einrichtungen (wie Sparkassen, Verkehrsbetrieben, Energie- und Wasserbetrieben, Post oder öffentlichen Bibliotheken) in multifunktionalen Serviceläden herzustellen. Dies eröffnet die Möglichkeit, auch in kleineren kommunalen Einheiten bei rückläufiger Bevölkerungs- und Wirtschaftsentwicklung öffentliche Leistungen bereitzustellen. 5 Dass die bisherigen Modellversuche mit solchen Einrichtungen nicht auf Dauer erfolgreich verliefen, liegt nicht in der Sache 6, sondern in den Rahmenbedingungen begründet. Es erfordert nicht nur Kooperationsbereitschaft der beteiligten Einrichtungen, sondern vor allem auch eine Förderung über längere Zeit, um sowohl die notwendigen Abstimmungsprozesse und technischen Realisierungen zu bewältigen, als auch den zusätzlichen Aufwand so lange tragen zu können, bis sich solche Projekte im größeren Umfang durchgesetzt haben und Synergieeffekte entstehen. Die Schere zwischen Aufwand und Ertrag klafft deshalb erheblich auseinander, weil solche gemeinsamen Serviceeinrichtungen vor allem kleinere und mittlere Kommunen betreffen und die bisherigen Aufwendungen von ihnen neben den zusätzlichen weiter zu erbringen sind. Soweit solche Serviceeinrichtungen von Sparkassen, Kammern oder anderen Anbietern in ihrer Entwicklung mit finanziert oder»gesponsert«werden, geschieht dies meist nur so lange, wie sich für diese ein materieller oder immaterieller Gewinn ergibt. Wenn solche Einrichtungen ihre Beiträge zurückziehen oder die finanzielle Beteiligung stark mindern, ist es für eine mittlere oder kleine Kommune nicht möglich, eine solche Einrichtung allein weiter zu führen. 7 IV. Kommunalverwaltungen kennzeichnet heute Dezentralisierung und eine Vielzahl von Ausgliederungen. Die Motive für Ausgliederungen und Privatisierungen sind vielfältig. In Deutschland wird die Ausgliederung von Verwaltungsaufgaben in graduell verschieden selbstständige Organisationseinheiten häufig von finanziellen Überlegungen bestimmt, seien es nun Entlastungen der Haushalte oder steuerliche Überlegungen. Daneben bestehen Hoffnungen auf Effektivitätsund Effizienzgewinne, die auf unterschiedlichen Überlegungen beruhen: In deren Mittelpunkt steht eine Erzielung handhabbarer Organisationsgrößen. Dadurch werden Abläufe vereinfacht, wodurch eine vergrößerte Flexibilität entsteht und eine gegenüber den öffentlichen Verwaltungen problemlose Einführung privatwirtschaftlicher Prinzipien möglich wird. In den letzten Jahren ist ein zusätzlicher Aspekt immer mehr in den Vordergrund getreten: Die Ausgliederung von Verwaltungseinheiten soll dazu dienen, Kooperationen mit anderen Organisationen, sowohl aus dem öffentlichen als auch aus dem privaten Sektor, zu ermöglichen. Diese Herstellung eines»public private mix«wird gegenwärtig in der organisatorischen Form der»public-private Partnership«immer po- 4 Klaus Lenk: Muss die Bürgerkommune Dienstleistungskommune sein?, in: Hennig Walcher (Hsg.): Diskurs Kommunal: Wissenschaft, Zukunft gestalten, Wesseling 2001, S Lenk, Klaus/Klee-Kruse, Gundrun: Multifunktionale Servcieläden. Ein Modellkonzept für öffentliche Verwaltungen im Internet-Zeitalter, Berlin 2000; Klaus Lenk, Integrierte Dienstleistungszentern ein flächendeckendes Modell für die Zukunft der deutschen Dörfer? in: Essener Geografische Arbeiten, bd. 34, Essen 2002, S Bernd Kregel (Hsg.), Bürger-Büro-Bismarck. Schriftenreihe des Städte- und Gemeindebundes Sachsen/Anhalt, Bd. 5, Magdeburg Als Beispiel Verwaltungsgemeinschaft Bismarck, Stellungnahme vom 17. Dezember

16 Klaus Grimmer, Verwaltungsmodernisierung und kommunale Organisationsmodelle pulärer. 8 Nicht zu vergessen sind auch die ordnungs- und machtpolitischen Motive für Ausgliederungen, wenn sie auch nicht immer so deutlich im Vordergrund stehen wie in Großbritannien durch die Konservative Partei unter Margaret Thatcher zu Beginn der achtziger Jahre: Dort sollten durch das Entstehen von Organisationen, die nicht unmittelbar zur Staatsverwaltung gehörten, die Kommunalverwaltungen einen Teil ihrer Aufgaben und damit ihrer Macht verlieren, da sie traditionell von der Labour Party dominiert wurden. Voraussetzung für die Erledigung (bisher) öffentlicher Aufgaben in unterschiedlichen oft privaten Organisationsformen ist eine veränderte Sichtweise staatlicher Tätigkeiten. Im Vordergrund steht nicht mehr das Handeln des Staates oder der Kommunen, die Leistungserstellung durch staatliche oder kommunale Organe, sondern der Leistungserfolg zu angemessenen Preisen, das heißt, dass Ordnung herrscht, dass der Bürger die gewünschte Leistung erhält. Aus dieser Sichtweise wird die Organisation des Leistungserstellungsprozesses disponibel, so weit und so lange der Staat bzw. die Kommune direkt oder indirekt politisch gebotene Leistungen auf der Outputseite garantieren können wenn diese politisch gewollt sind und deshalb nicht dem Markt überlassen bleiben. Es wird in»produkten«gedacht, das Produktivitätsdenken verändert sich. Der öffentliche Sektor und die Staatsaufgaben werden neu bewertet. 9 Die Leistungserstellung in kleinen Organisationen weist bereits auf ein Problem hin: Die geringe Größe der Organisationen und ihre Ausrichtung auf spezifische Ziele bringt es mit sich, dass solche Organisationen auch nur eine begrenzte Anzahl von Aufgaben bearbeiten können, oder auch nur einen Teilbereich einer Aufgabe. Um komplexere Aufgaben wie sie für moderne Verwaltungen immer charakteristischer werden erfüllen zu können, müssen sie mit anderen Organisationen zusammenarbeiten. Dadurch entstehen»lokale Dienstleistungsnetzwerke«. Die unterschiedlichen Organisationen, die in diesen Netzwerken kooperieren, machen es erforderlich, dass ein enger Zusammenhang zwischen ihnen entsteht. Ist dies nicht der Fall, kann die Differenzierung in Desintegration umschlagen. Das heißt nichts anderes, als dass bei der Kooperation der Organisationen schwerwiegende Probleme entstehen können, durch die zumindest die Qualität der gemeinsamen Leistung leidet. Dass Schwierigkeiten bei der Kooperation innerhalb der Netzwerke auftreten können, liegt auf Grund der Heterogenität der beteiligten Organisationen nahe. Nach gegenwärtigen Vorstellungen würden zu den Kooperationspartnern große und mittelständische Unternehmen, politische Entscheidungsträger unterschiedlicher Ebenen, Organisationen des Dritten Sektors, Bürgerinitiativen und andere mehr gehören. Da die Organisationen in diesen verschiedenen Sektoren anderen Rationalitäten folgen, scheint zumindest ein dauerhafter Zusammenhalt solcher Netzwerke problematisch zu sein. Hierbei stellt sich eine generelle Frage: Wird durch eine solche Konstellation nicht einer der Vorteile der kleinen Organisationen, ihre geringen Koordinationskosten, aufgehoben? In letzter Konsequenz würde durch solche Maßnahmen die gegenwärtige Entwicklung der Verwaltungsmodernisierung mit ihrer Tendenz zur Ausgliederung und Dezentraliserung dysfunktionale Folgen mit sich bringen. Grundsätzlich birgt ein Agieren in einem Netzwerk für öffentliche Verwaltungen ein hohes positives Potenzial, unabhängig davon, ob es sich um Politik- oder Unternehmensnetzwerke handelt. Diese potenziellen Vorteile einer Netzwerkzugehörigkeit sind eine gute Informationslage, eine hohe Planungssicherheit, Legitimitätsgewinne und die Lösung von Problemen im Vorfeld von Entscheidungen. Konflikte resultieren regelmäßig aus der Heterogenität der beteiligten Organisationen. Mit den Teilnehmern aus der gewerblichen Wirtschaft, dem privaten und dem dritten Sektor treten bei Politiknetzwerken Probleme bei der Formulierung der Ziele der Netzwerke auf. Soweit eine gemeinsame Zielformulierung zu Stande kommt, treten häufig auch Probleme im Verlauf der Kooperation auf, die letztendlich darauf beruhen, dass die Organisationen aus den unterschiedlichen Sektoren unterschiedlichen Rationalitäten und Handlungsmaßstäben folgen. So können Gemeinwohlorientierung der Verwaltungen und Gewinnorientierung der privaten Unternehmen durchaus hart aufeinander treffen. Um eine Kommunalverwaltung im Zuge von Dezentralisierung und Verselbstständigung weiterhin in ihrer Gesamtheit steuern und darüber hinaus längerfristige Perspektiven für die Entwicklung einer Kommune gewinnen zu können, bedarf es einer gut organisierten qualitativ hervorragend besetzten Kernverwaltung. Gleichzeitig steigt die Bedeutung von Instrumenten und Verfahren des Strategischen Managements. Strategisches Management und die Koordination verselbstständigter Bereiche bringen neuartige Anforderungen an Vernetzung und informationstechnische Unterstützung hervor. Stichworte dieser Entwicklungen sind Bildung organisatorischer Netzwerke (Koordinationsnetzwerke, Leitungsnetzwerke, Politiknetzwerke) wirkungsvolle Nutzung des Verwaltungswissens Teledienste und Mediendienste (Telekommunikationsrecht, Signaturgesetz). Der mit den traditionellen Strukturen wie räumlicher Zuständigkeit und räumlicher Geltungsbereich, Verwaltungsbezirk, Einräumigkeit der Verwaltung, Verwaltungssitz, Besuchstagen und Sprechzeiten zum Ausdruck kommende Raum- und Zeitbezug von Einheiten und Handlungsformen der Verwaltung wird, wenn nicht abgelöst,»institutionell sind öffentliche Verwaltungen eine reflektierte Antwort auf die Zerstörung der Gemeinschaft.«so doch ergänzt um Strukturen, bei denen Raum wie Zeit in ihrer Bedeutung zurücktreten. Die»Molekularverwaltung«als vernetzte Verwaltung kann die Form eines»konzern Stadt«gewinnen 10, wenn es gelingt, die einzelnen»moleküle«aufeinander zu beziehen, die zentrale Steuerung, das zentrale und dezentrale Controlling und eine Beteiligungsverwaltung so einzu- 8 Als Beispiel Wolfgang Gerstlberger, Public Private Partnerships und Stadtentwicklung, München/Mehring 1999; erg. Jan Ziekow, Public Private Partnerships und Verwaltungsverfahrensrecht, in: Karl-Peter Sommermann/ Jan Ziekow (Hsg.), a.a.o. S, Wolfgang Gerstlberger/Thomas Kneissler, Die Eigendynamik ausgegliederter Verwaltungseinheiten: Theoretische Überlegungen und empirische Befunde, in: Die Verwaltung, 1998, S ; Thomas Kneissler, Tastende Schritte zu einer neuen Verwaltung, Arbeitspapiere der Forschungsgruppe Verwaltungsautomation, 67, Kassel Karsten Schneider u.a., Interessenvertretung im»konzern Stadt«, hsg von Klaus Grimmer, Arbeitspapiere der Forchungsgruppe Verwaltungsautomation 68, Kassel 2001, S. 18 ff., S. 62 ff. VM 2/

17 Über Sinn und Bedeutung von Organisation für das öffentliche Handeln richten und abzusichern, dass sie ihren Aufgaben gerecht werden. Es ist dann nur von eingeschränkter Bedeutung, welche Rechtsform die einzelnen Einheiten haben. V. Damit verbindet sich die grundsätzliche Frage: Ist es sinnvoll und notwendig, dass alle Kommunen den Weg des»neuen Steuerungsmodells«gehen, oder können anders geartete Rahmenbedingungen wie außerordentlich schwierige Haushaltssituation, weit vorangetriebene Ausdifferenzierungen und Privatisierungen beispielsweise nicht Anlass sein, eine neue Entwicklung anzugehen, etwa als eine Art Kombination von multifunktionalen Serviceläden und Bürgerkommune? Die Entwicklungen zu electronic government können hier eine Unterstützung anbieten. 11 Heute wird nicht mehr von Informatisierung öffentlicher Verwaltungen, sondern von einer Transformation des politisch-administativen Systems insgesamt zu e-government gesprochen. 12 Unter»e-government«wird allgemein die Abwicklung geschäftlicher Prozesse im Zusammenhang mit Regieren und Verwalten (Government) mit Hilfe von Informations- und Kommunikationstechniken über elektronische Medien verstanden. 13»Es geht um die Integration des Regierungs- und Verwaltungshandelns. E-Government nutzt hier die uns heute verfügbaren Informationstechnologien für den Entwurf und Betrieb neuer Geschäftsmodelle. E-Government nutzt eine neue informationstechnische Erreichbarkeit von Personen, Daten und Programmen über das Internet, erstmals unabhängig von Raum, Zeit und Hierarchie....«14. Im Grunde ist e-government aber nichts anderes als eine anspruchsvolle Bezeichnung für die IuK-technische Unterstützung der Verwaltungsorganisation und -arbeit und der Verwaltungskommunikation. Da aber der Anspruch umfassend ist und letztlich auch E-Governance meint, 15 sind die potenziellen Auswirkungen für Büger, Wirtschaft und öffentlichen Sektor vielfältig 16 ohne sie aber heute bereits alle konkret benennen zu können. Die Entwicklungen technikgestalteter Sozialbereiche wozu auch die öffentlichen Verwaltungen gehören verlaufen meist anders als erwartet oder prognostiziert, da die Vielfalt der Einzelfaktoren zu wenig diagnostiziert wird. Trotzdem, e- Government bestimmt die Entwicklung in den öffentlichen Verwaltungen, insbesondere den Kommunalverwaltungen VI. Der Strukturierung öffentlicher Verwaltungen und ihre Einbindung in verschiedene Politikfelder entsprechend organisieren sich gesellschaftliche Interessen, wie auch Verwaltungen gesellschaftlichen Handlungsfeldern und Interessenstrukturen folgen. Es ergeben sich Interessenzuordnungen und damit werden Interessen handelbar. Verwaltungen bilden einen öffentlichen Aktionsraum als eigenständiges Feld der Problemwahrnehmung und der Erarbeitung von Problemlösungsmöglichkeiten. In ihrer institutionellen Ausprägung sind öffentliche Verwaltungen auf Gleichheit, Recht und Gerechtigkeit angelegt und sind eine reflektierte Antwort auf die Zerstörung von Gemeinschaft. Entwicklung von öffentlichen Verwaltungen nach der Wertordnung des Grundgesetzes ist immer auch Entwicklung der Rechtsstaatlichkeit und Freiheitlichkeit des politischen Systems und ist in der Verfassung und in demokratischen Beschlussverfahren legitimiert. Indem Verwaltungen nicht mehr einen Arkanbereich bilden, sondern die Partizipation der Bürger in der Aufgabenbewältigung möglich und zunehmend notwendig wird bis hin zur Forderung nach der Bürgergesellschaft und der Bürgerverwaltung, erweitert sich das Verwaltungssystem zu einem offenen, nicht mehr nur selbstreferenziellen System. Aus den Verwaltungsorganisationen bildet sich der demokratische Staat als Institution. Öffentliche Verwaltungen sind Koordinator, Leister, Stützer und Animateur für Gesellschaft, Unternehmen und Individuen. Ihre Funktion ist es zu moderieren, zu koordinieren, Innovationen anzuregen, Ordnung zu stabilisieren und Gesetze zu vollziehen. 18 Sie manifestieren Herrschaft und strukturieren Gesellschaft. Diese wie wir es nennen wollen Metafunktion öffentlicher Verwaltungen, nämlich ihre Institutionalisierungs-, Strukturierungs-, und Bildungsfunktion ist ein wesentlicher Beitrag für die Lebens- und Überlebensfähigkeit eines politischen Systems und seiner Mitglieder und damit dieser Beitrag auch wirksam ist, bedarf er ständig der praktischen Realisierung zum Beispiel in den Agenda-21-Prozessen, in Schulen, in polizeilicher Sicherheit. Indem Verwaltungen das tun, realisieren sie auf Grund ihrer verfassungsrechtlichen Bindungen gleichzeitig die Wertvorgaben der Grundgesetzordnung, gestalten die Wertbindung des politisch-gesellschaftlichen Systems. Grund- und Metafunktionen öffentlicher Verwaltungen stehen jeweils in einem staatstheoretischen Kontext und in den damit verbundenen Leitbildern. VII. Es ist nicht möglich, abstrakt die bestmögliche Organisation zu beschreiben. Es können nur organisatorische Lösungen entwickelt werden, mit denen bestimmte Ziele besser als andere realisierbar sind. Dem dienen auch Analyse und Transfer von Best-Practice-Fällen. Wichtig ist es in der Organisationsgestaltung, Phantasie zu entwickeln und Spielräume einzubauen, damit sich gegenseitige Anpassungsprozesse und eine Binnenoptimierung vollziehen können und die Organisation als Institution Stabilität gewinnt. Eine solche Binnenoptimierung bedeutet nicht immer schneller, besser und billiger. Im Prozess der Binnenoptimierung können sich durchaus verlängerte Arbeitszeiten, geringere Fallzahlen oder auch erhöhter Informationsbedarf ergeben, welche hinsichtlich einzelner Ziele kontraproduktiv wirken, insgesamt aber die Handlungsfähigkeit einer Organisation und die Auskömmlichkeit der Organisationsarbeit für die Beschäftigten sichern. 11 Lenk, Klaus/Traunmüller/Roland Electronic Government Ein Wegweiser, in: Computer kommunikativ 4/2001, S ; Christine Leitner (ed.) egovernment in Europe: The State of Affairs, European Institut of Public Administration Maastrich 2003; Heinrich Reinermann, Verwaltungsmodernisierung mit New Public Management und Electronic Government, in: Hermann Knödler/Michael H. Stierle (Hsg.), Globale und innovative Ökonomie Heidelberg 2003, S Wulf Demkowski/Anke Rösener, Auf dem Weg zum Aktivierenden Staat, Berlin Heinrich Reinermann, Barrieren für Electronic Government, Manuskript, Speyer 2002; Jörn von Lucke, Regieren und Verwalten im Informationszeitalter, Berlin Heinrich Reinermann/Jörn von Lucke (Hsg.), Electronic Government in Deutschland, Speyer 2002 (Speyerer Forschungsberichte 226). 14 Heinrich Reinermann, Barrieren für Electronic Goverment, Manuskript, Speyer 2002; zu möglichen Gestaltungsfeldern öffentlichen Verwaltungen Jörn von Lucke, a.a.o., S. 86 ff. Vgl. auch Willy Landsberg, Electronic Government aus der Sicht der Verwaltung Gründe, Ziele und Rahmenbedingungen, in: H. Reinermann/J.v. Lucke (Hsg.), a.a.o., S ; Karl-Peter Sommermann, a.a.o., S Hierzu Jörn von Lucke, a.a.o., S. 37 ff. 16 Hierzu Jörn von Lucke, a.a.o., S. 140 ff. 17 Als Beispiel Heinrich Reinermann, Das elektronische Rathaus, in: AfK-DfK, 1. Jhg. 2002/II, S Arthur Benz, Der moderne Staat, München, Wien 2001, S. 223 ff.

18 Zur Interaktionsdynamik zwischen Mitarbeitern und Kunden Der gleichzeitige Einsatz von Mitarbeiterund Kundenbefragungen Dargestellt am Beispiel einer öffentlichen Sozialversicherungsanstalt in der Schweiz von Martin Koci und Kuno Schedler Im Zentrum des vorliegenden Artikels steht die Frage, welche Zusammenhänge zwischen der Zufriedenheit von Kundinnen und Kunden und der Zufriedenheit von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern einer öffentlichen Dienstleistungsunternehmung bestehen. Um diese Frage beantworten zu können, bietet sich die Auswertung einer gleichzeitig durchgeführten Mitarbeiter- und Kundenbefragung an. Anhand von spezifischen Analysemodellen und der übersichtlichen Darstellung von Kennzahlen können die relevanten Zusammenhänge und Auswirkungen dargestellt und so die Stärken und Schwächen eines bestehenden Systems auf einen Blick eruiert werden. Aus den Ergebnissen lassen sich gezielte Verbesserungsmöglichkeiten für beide Seiten generieren. Einleitung In zahlreichen Studien wurden Zusammenhänge zwischen der Mitarbeiter- und der Kundenzufriedenheit gefunden. 1 Andere Studien konnten hingegen keinen direkten Zusammenhang nachweisen. 2 Vielen ist aber gemeinsam, dass sie die Wichtigkeit sowohl der Mitarbeiter- wie auch insbesondere der Kundenzufriedenheit für ein lic. phil. Martin Koci ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Öffentliche Dienstleistungen und Tourismus IDT-HSG der Universität St. Gallen. Univ.-Professor Dr. Kuno Schedler ist Direktor des Instituts für Öffentliche Dienstleistungen und Tourismus IDT-HSG der Universität St. Gallen. Verwaltung und Management 10. Jg. (2004), Heft 2, S optimales Kundenmanagement und den (ökonomischen) Erfolg einer Organisation betonen. 3 Wenngleich kaum alle Einflussfaktoren ermittelt werden können, so kann von der Grundregel ausgegangen werden, dass ein»rundum zufriedener«mitarbeitender sich freundlich(er) den Kundinnen und Kunden gegenüber verhält und umgekehrt. Erfahrungsberichte zeigen denn auch, dass beispielsweise eine reibungslose Kundenbetreuung weniger zusätzlichen (Nach-)Bearbeitungsaufwand und somit weniger Stress oder andere Gesundheitsrisiken für beide Parteien bedeuten kann, die (emotionale) Belastung für die Mitarbeitenden auf Grund geringerer Reklamationen gesenkt werden kann et cetera. 4 Heute gehören Umfragen bei den Mitarbeitenden oder bei der Kundschaft einer Organisation zum Alltag, in den seltensten Fällen aber greift man dabei auf eine gleichzeitige und aufeinander abgestimmte Befragung beider Parteien zurück. Eine solche Vorgehensweise, welche im Folgenden beschrieben wird, hat den grossen zusätzlichen Vorteil, dass eine umfassende Analyse des Kundenkontakts sowohl aus der (internen) Sicht der Mitarbeitenden wie auch aus der (externen) Sicht des Kunden zu vorbestimmten Zeitpunkten vorgenommen und ausgewertet werden kann. Das Forschungsdesign ist (mit-)entscheidend Damit verlässliche und interessante Vergleiche mittels Kennzahlen generiert werden können, müssen in einem ersten Schritt das Forschungsdesign entwickelt und die eingesetzten Befragungsinstrumente aufeinander abgestimmt werden (hinsichtlich Zielsetzungen der Befragung, Vergleichbarkeit der Datensätze, Entscheidung über eine Voll- versus Teilerhebung et cetera). Die Messung und Interpretation von Zufriedenheitswerten gestaltet sich in der Praxis als ein relativ schwieriges Unterfangen, zumal bislang kein allgemein gültiges und erschöpfendes Erklärungsmodell hierfür existiert. Für die hier beschriebene Untersuchung wurde auf bewährte (Teil-)Modelle zurückgegriffen, wobei entsprechende Anpassungen vorgenommen wurden, um der Komplexität des Qualitäts- und des Kundenmanagements im öffentlichen Bereich gerecht zu werden. Untersuchungsgegenstand unserer Befragungen der Mitarbeitenden und der Kundengruppen ist ein Dienstleistungsunternehmen im Bereich der öffentlichen Sozialversicherungen 5 eines Schweizer Kantons. Insgesamt fliessen die Daten von 574 zurückgesandten Kundenfragebogen (entspricht einer Rücklaufquote von 27 Prozent) sowie 114 Fragebogen von Mitarbeitenden (entspricht einer Rücklaufquote von knapp 60 Prozent) in die Analyse ein. Die für die vorliegende 1 Vgl. Stock Vgl. Loveman Vgl. van der Velden und Zillmer 2002, welche die Wichtigkeit der Zufriedenheitsmessung von gesetzlich gebundenen Kunden betonen. 4 Vgl. Dormann und Kaiser 2002 für weiterführende Zusammenhänge. 5 Typische Aufgabenbereiche dieser Institutionen sind: Eidgenössische Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV), Eidgenössische Invalidenversicherung (IV), Ergänzungsleistungen zur AHV und IV, Erwerbsersatzordnung, Prämienverbilligung in der Krankenversicherung etc. 73

19 Zur Interaktionsdynamik zwischen Mitarbeitern und Kunden Bild 1: Grundlegendes Kreislauf-Modell zwischen Mitarbeiter- und Kundenzufriedenheit. Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Mittelstaedt und Winter (2002). sich selbst verstärkender Kreislauf darstellt. Eine Erhöhung der Mitarbeiterzufriedenheit drückt sich in der Regel in positivem Verhalten den Kunden gegenüber aus, was wiederum zu einer Erhöhung der Kundenzufriedenheit (und Abnahme der Beschwerdehäufigkeit) und in der Folge zu freundlichem Verhalten führt. Ein freundliches und reibungsloses Verhalten der Kunden führt so wiederum zu erhöhter Mitarbeiterzufriedenheit, womit sich der Kreislauf schliesst. Damit ein solcher positiver Kreislauf entstehen und gemessen werden kann, müssen demnach hinderliche Einflussfaktoren (»Schwächen«) ermittelt und beseitigt werden. Auf dieser Grundlage können so in gleichem Masse produktive Einflüsse (»Stärken«) gezielt gefördert werden. Die Ermittlung der wichtigsten Einflussfaktoren stellt das primäre Ziel des vorliegenden Artikels dar. Ergebnisse der durchgeführten Untersuchung Bild 2: Einflussfaktoren 6 der Mitarbeiter- und Kundenzufriedenheit: Gesamt-Ergebnisse aller Kundengruppen, geordnet nach der Häufigkeit ihrer Nennungen. Untersuchung eingesetzten schriftlichen Befragungsinstrumente entsprachen gebräuchlichen Verfahren, wobei besonderen Wert auf eine Unterscheidung zwischen Routine- und erfolgskritischen Prozessen der Dienstleistungsqualität gelegt wurde. Dies vor dem Hintergrund, dass viele Routineprozesse in der Dienstleistungserstellung als eingespielte Mechanismen in der Regel kaum wahrgenommen werden und daher nur abweichende Ereignisse und Prozesse sich nachhaltig in den Erinnerungen und letztlich in den Bewertungen niederschlagen. Grundlegendes Modell der Mitarbeiter- und Kundenzufriedenheit Das erklärte Ziel der hier vorgestellten methodischen Vorgehensweise ist es, die wesentlichen Einflussfaktoren auf die Zufriedenheit der Mitarbeitenden und der Kunden (sowie deren Interaktion) zu ermitteln und zu analysieren. Wie bereits erwähnt, ist die Konzeptualisierung und Operationalisierung der Mitarbeiter- und Kundenzufriedenheit in der Forschungsliteratur durch divergente Ansätze und Bezugsrahmen gekennzeichnet. Als Grundmodell für eine Ergebnisdarstellung wurde daher jenes von Mittelstaedt und Winter (2002) verwendet (Bild 1) und im weiteren Verlaufe entsprechend unseren Ergebnissen aus den schriftlichen Befragungen modifiziert (Bild 2). Die Darstellung in Bild 1 verdeutlicht den Zusammenhang zwischen der Zufriedenheit von Kunden und der Zufriedenheit von Mitarbeitenden mittels eines Kreislaufkonzeptes. In diesem Sinne kann angenommen werden, dass über die Mitarbeiterzufriedenheit und ihr Verhalten die Kundenzufriedenheit beeinflusst wird und umgekehrt. Weiter kann davon ausgegangen werden, dass die direkte soziale Interaktion zwischen Mitarbeitenden und Kunden im besten Falle ein interaktionaler und Die Ergebnisse unserer Untersuchung in Bild 2 zeigen, dass eine Reihe von Einflussfaktoren auf die Mitarbeiter- und Kundenzufriedenheit sowie gemeinsame Faktoren existieren, welche sich gegenseitig beeinflussen (die dargestellten Faktoren bilden aber nur eine mögliche Gesamtheit der Einflussfaktoren auf die Interaktion zwischen Mitarbeitenden und ihren entsprechenden Kundengruppen). Dabei können kundenbezogene, mitarbeiterbezogene und gemeinsame Faktoren identifiziert werden, welche in unterschiedlichem Masse die Bewertung der Dienstleistungsqualität zu beeinflussen vermögen. Nachfolgend wird kurz auf die einzelnen Faktoren eingegangen. Einflüsse auf die Kundenzufriedenheit und das Kundenverhalten Die Ergebnisse unserer Kundengruppenanalysen in Bild 2 zeigen, dass alle Kundengruppen insgesamt gesehen die gleichen Qualitätsaspekte einer Dienstleistung schätzen. Insbesondere die Einsatzbereitschaft und Aufmerksamkeitszuwendung für die Anliegen der Kundinnen und Kunden generell und die Angabe eines (festen) Ansprechpartners werden am meisten geschätzt und auch erwartet. Weitere wesentliche Einflussfaktoren auf die Zufrieden- 6 Dargestellt werden zur Vereinfachung nur die wichtigsten Einflussfaktoren, geordnet nach der Häufigkeit ihrer Nennungen. 74

20 Martin Koci und Kuno Schedler, Der gleichzeitige Einsatz von Mitarbeiter- und Kundenbefragungen heit stellen darüber hinaus die eigentliche materielle Dienstleistung dar, namentlich die Korrektheit und Verständlichkeit der Formulare und anderer Unterlagen des untersuchten Amtes. Bei näherer Betrachtung lassen sich aber durchaus Differenzen in der Bewertung und Gewichtung der einzelnen Qualitätsaspekte zwischen den einzelnen Kundengruppen finden: So werden etwa die Öffnungszeiten sowie die Erreichbarkeit der entsprechenden Ansprechpartner per Telefon oder mit unterschiedlicher Gewichtung bewertet. Tabelle 1 illustriert weiterführend die Ergebnisse zweier unterschiedlicher Kundengruppen hinsichtlich der Einflussfaktoren auf die Zufriedenheit. Aus der Tabelle 1 geht hervor, dass die Kundengruppe A starkes Gewicht auf zentrale Elemente des direkten sozialen Kontaktes legt. Die Freundlichkeit der Ansprechpartner am Telefon, die Betreuungszeit vor Ort, die Zuverlässigkeit der Rechnungszustellung wie auch die Wartezeit am Telefon und die Öffnungszeiten werden als relevante Einflussfaktoren eingeschätzt. Demgegenüber liegen die wichtigsten Einflussfaktoren bei der Kundengruppe B in der Zuverlässigkeit der Rechnungszustellung, in der Einsatzbereitschaft der Ansprechpartner, im Fachwissen der Ansprechpersonen, der Freundlichkeit der Ansprechpersonen am Telefon sowie den bereitgestellten Informationen im Internet. Daraus ist ersichtlich, dass die Kundengruppe B auf eine möglichst reibungslose und professionelle Abwicklung ihrer Anliegen bedacht ist, der direkte Kontakt mit den entsprechenden Schnittstellen der Organisation hingegen eine eher sekundäre Gewichtung erhält. Einflüsse auf die Mitarbeiterzufriedenheit und das Mitarbeiterverhalten Die Auswertung der Mitarbeiterbefragung zeigt, dass zahlreiche Faktoren nicht nur die allgemeine Zufriedenheit der Mitarbeitenden mit dem Arbeitgeber beeinflussen, sondern auch das Verhalten den Kundinnen und Kunden gegenüber. Gerade im vorliegenden Untersuchungsfall, in welchem ein grosser Teil der Belegschaft in direktem und täglichem Kundenkontakt steht, stellt die soziale Interaktion mit der Kundschaft einen wesentlichen Einflussfaktor auf die generelle Arbeitszufriedenheit dar. Neben den allgemeinen Einflussfaktoren auf die Arbeitszufriedenheit (beispielsweise Freude und Abwechslung in Bezug auf die Tätigkeit, Entlohnung, Vorgesetzter oder Arbeitskollegen) kristallisieren sich so weitere Kundengruppe A Kundengruppe B Positive Aspekte % Positive Aspekte % Freundlichkeit am Telefon 85.5 Zuverlässigkeit der Rechnungszustellung 90.2 Betreuungszeit für Anliegen der Kunden 81.6 Einsatzbereitschaft der Ansprechpartner 88.2 Zuverlässigkeit der Rechnungszustellung 79.4 Freundlichkeit am Telefon 87.6 Wartezeit am Telefon 77.9 Fachwissen der Ansprechpersonen 87.4 Öffnungszeiten 76.8 Informationen im Internet 83.5 Tabelle 1: Positiv beeinflussende Aspekte der Dienstleistungsqualitäten: Vergleich der Ergebnisse zweier anonymisierter Kundengruppen (Angaben in Prozent, geordnet nach der Häufigkeit ihrer Nennungen) verschiedene Einflüsse im Hinblick auf die (direkte) Kundenbetreuung heraus. So wurden in unserer Untersuchung etwa die Zeit, die ein Mitarbeitender für einen Kunden aufwenden kann und darf, die (interne) Bearbeitung der relevanten Daten und Dokumente sowie die gegenseitige Einsatzbereitschaft unter den Mitarbeitenden als wichtige Einflussfaktoren auf die Arbeitszufriedenheit identifiziert. Dies deutet auf die Wichtigkeit einer reibungslosen Ablauforganisation innerhalb der Organisation hin, welche auch die Fairness und die Unterstützung unter den Mitarbeitenden hinsichtlich der Verteilung und Bearbeitung von Aufgaben in den Vordergrund stellt. Gemeinsame Faktoren Neben den bereits genannten Aspekten beeinflusst darüber hinaus eine Reihe von»gemeinsamen«faktoren die Zufriedenheit und das Verhalten beider Parteien. Darunter sind diejenigen Aspekte zu verstehen, welche den direkten Kontakt umgeben, so etwa die Räumlichkeiten, die Ambiance, die Kompetenz der Ansprechpartner sowie das spontane Verhalten beider Parteien. Zusammengefasst lässt sich sagen, dass sowohl Mitarbeitende wie auch Kunden dann zufriedengestellt sind, wenn die Voraussetzungen für positive»atmosphärische«rahmenbedingungen und für einen freundlichen Umgang miteinander geschaffen werden können resp. bereits vorhanden sind. Andererseits ergeben sich aus den Resultaten zahlreiche Hinweise über negative Aspekte, welche den Unmut beider Parteien zu fördern vermögen. Dazu zählen aus der Sicht der Mitarbeitenden etwa die Klagen von bestimmten Kunden über unverständliche Formulare oder über die vorgegebenen Zahlungsfristen. Auf der anderen Seite (das heißt aus der Kundenoptik) zeigt sich, dass etwa die Erreichbarkeit der Mitarbeitenden per Telefon sowie die fachmännische Abwicklung von Beschwerden zentrale Inhalte von Verärgerungen sind. Wie bereits erwähnt, wurden sowohl die Mitarbeitenden wie auch die Kundinnen und Kunden gebeten, neben den verschiedenen generellen Qualitätsdimensionen auch spezielle Ereignisse und Erlebnisse im Zusammenhang mit den Dienstleistungen des betreffenden Amtes zu schildern und zu bewerten. Die zusätzliche Auswertung der so genannten kritischen Ereignisse ergänzen den Datensatz insofern, als dadurch spezielle Ereignisse von allgemeinen Routine-Prozessen erkannt und untersucht werden können. Daraus abgeleitet ergeben sich für die einzelnen Interaktionsqualitäten und schritte im Rahmen eines Kundenkontakts spezifische Stärken- und Schwächenprofile sowie darauf aufbauend Handlungsempfehlungen und Verbesserungsmöglichkeiten, welche in der Folge optimal auf die Bedürfnisse und Wünsche der verschiedenen Kundengruppen abgestimmt werden können. In gleichem Masse wurden auch die Mitarbeitenden im Rahmen der Befragung aufgefordert, eine kritische Beurteilung der Prozesse und Strukturen in ihrem Arbeitsumfeld abzugeben. Damit kann sichergestellt werden, dass beide Seiten eine Einschätzung der gesamten Dienstleistung abgeben können, weil eine einseitige Sichtweise möglicherweise zu kurz greifen könnte resp. im Anschluss daran eingeleitete Verbesserungsmassnahmen das gewünschte Ziel verfehlen könnten. Beispiel für eine Ergebnisdarstellung Nachdem nun aus den Ergebnissen die relevanten Einflussfaktoren erfasst und untersucht wurden, wird nachfolgend eine mögliche Ergebnisdarstellung vorgestellt. Das Ziel ist eine übersichtliche Darlegung und Erläuterung der wichtigsten Ergebnisse und Aussagen aus der Untersuchung (vgl. Bild 3). 7 7 Die nachfolgende Darstellung zeigt lediglich einen Ausschnitt aller in der vorliegenden Befragung untersuchten Bereiche und Ergebnisse. Vertiefende Informationen können aber bei Bedarf bei den Autoren eingeholt werden. VM 2/

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