Datenreport Ein Sozialbericht für die Bundesrepublik Deutschland

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1 Herausgeber: Statistisches Bundesamt (Destatis) Gesellschaft Sozialwissenschaftlicher Infrastruktureinrichtungen (GESIS-ZUMA), Mannheim, Zentrum für Sozialindikatorenforschung, Heinz-Herbert Noll, Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB), Zentrales Datenmanagement, Roland Habich Datenreport 2008 Ein Sozialbericht für die Bundesrepublik Deutschland

2 9.4 Einstellungen zum Sozialstaat und zur Sozialpolitik Wolfgang Glatzer Geraldine Hallein-Benze Die sozialen Sicherungssysteme befinden sich in Deutschland nach einer langen Phase der kontinuierlichen Expansion gegenwärtig in einem Umstrukturierungsprozess, der sich sowohl auf die Leistungs- als auch die Finanzierungsseite bezieht. Damit verbunden ist eine Neubewertung des Sozialstaats und der Sozialpolitik durch die Bevölkerung. Im Sozialstaatssurvey, einer seit 2005 jährlich durchgeführten repräsentativen Um- frage, werden Informationen zu zentralen Aspekten der Einstellungen der Bevölkerung zum Sozialstaat und zur Sozialpolitik erhoben. Untersucht wird der Stellenwert des Sozialstaats für die soziale Sicherung sowie die Verantwortung des Einzelnen für die eigene soziale Sicherung (1), die Priorität verschiedener Sozialstaatsziele sowie ihrer Finanzierung (2) sowie das Vertrauen in die verschiedenen Einzelsysteme des sozialen Sicherungssystems (3). Ein weiterer Aspekt ist die Beurteilung der Belastung der Bürgerinnen und Bürger durch Steuern und Sozialabgaben (4). Schließlich ist die Zufriedenheit der Bürgerinnen und Bürger mit den sozialpolitischen Aktivitäten und Prozessen für die Legitimierung des Sozialstaates von Interesse (5). Die Einstellungen der Bürger zur sozialen Sicherung werden nachfolgend überwiegend für die Jahre 2005 und 2006, dargestellt. Tab. 1: Akteure und ihre Verantwortung für die soziale Sicherung in Deutschland Staat Private Arbeitgeber Andere Haushalte Einrichtungen »sehr stark verantwortlich«in % Region Westdeutschland Ostdeutschland Geschlecht Männer Frauen Altersgruppen Jahre Jahre Jahre und älter Bildung 1 Niedrig Hoch Erwerbsstatus Erwerbstätige Selbstständige/Freiberufler Arbeitslose Rentner/Pensionäre Einkommensquintile 2 Unterstes Quintil Oberstes Quintil Index höchster Schulabschluss/höchster Berufsabschluss. 2 Bedarfsgewichtetes Haushaltsnettoeinkommen. Frage:»Es wird ja zur Zeit viel darüber diskutiert, wie stark der Staat, die privaten Haushalte, die Arbeitgeber oder andere Einrichtungen wie z. B. Kirchen oder Wohlfahrtsverbände für die soziale Sicherung verantwortlich sein sollten. Bitte sagen Sie mir für jede dieser Institutionen, ob diese für die soziale Sicherung sehr stark verantwortlich, mitverantwortlich, weniger verantwortlich oder auf keinen Fall verantwortlich ist.«einstellungen ZUM SOZIALSTAAT UND ZUR SOZIALPOLITIK GESUNDHEIT UND SOZIALE SICHERUNG 289

3 9.4.1 Der Stellenwert des Sozialstaats Zu den wichtigsten Errungenschaften des deutschen Sozialstaats gehören die Absicherung von Lebensrisiken wie Krankheit, Arbeitslosigkeit, Altersarmut und Pflegebedürftigkeit. Seit der Einführung sozialpolitischer Institutionen (1883) sind neben dem Staat auch die Arbeitgeber und die privaten Haushalte in die Verantwortung für die soziale Sicherung eingebunden. In den letzten Jahren sind verstärkt politische Bemühungen erkennbar, den Staat zu entlasten und die Bürger stärker an der Bereitstellung sozialer Leistungen zu beteiligen. Aus der Sicht der Bürger liegt die Zuständigkeit für die soziale Sicherung jedoch mit klarer Akzentsetzung beim Staat. d Tab. 1 Eine große Mehrheit der Bevölkerung in Deutschland schreibt dem Staat die Haupt- und Mitverantwortung für die soziale Sicherung zu. In Gesamtdeutschland haben 52 % der Befragten die Auffassung, dass der Staat überwiegend verantwortlich für die soziale Sicherung sei. Mit wenigen Ausnahmen schreiben die übrigen Befragten dem Staat eine Mitverantwortung zu. Nur wenige entlassen also den Staat weitgehend aus seiner Verantwortung für die soziale Sicherung. In den neuen Bundesländern wird dem Staat eine noch größere Bedeutung für die soziale Sicherung zugemessen als in den alten Bundesländern. Während es im Westen im Jahr % sind, die den Staat als»sehr stark verantwortlich«sehen, sind es im Osten 56 %. Ein Blick auf die verschiedenen Altersgruppen verdeutlicht, dass die 18- bis 34-Jährigen dem Staat eine höhere Verantwortung für die soziale Sicherung attestieren als Angehörige älterer Generationen. Die Bedürftigen z. B. Arbeitslose oder niedrige Einkommensgruppen schreiben dem Staat eine höhere Verantwortung zu als die Bessergestellten. Aber in allen Bevölkerungsgruppen ist die Zuschreibung der Verantwortung an den Tab. 2: Verantwortung des Einzelnen für Bereiche der sozialen Sicherung in Deutschland Verantwortung des Einzelnen Viel mehr/mehr Gleichbleibende Weniger/keine Verantwortung Verantwortung Verantwortung in % im Alter Gesamt Westdeutschland Ostdeutschland Pflege im Alter und bei Krankheit Gesamt Westdeutschland Ostdeutschland Gesundheitliche Versorgung Gesamt Westdeutschland Ostdeutschland bei Erwerbsunfähigkeit Gesamt Westdeutschland Ostdeutschland bei Arbeitslosigkeit Gesamt Westdeutschland Ostdeutschland Frage:»Es wird ja auch diskutiert, dass die Menschen selbst in größerem Ausmaß private Verantwortung für die Absicherung von Risiken übernehmen sollten. Inwieweit sollte der Einzelne für die folgenden Dinge mehr Verantwortung übernehmen, d. h. auch mehr Eigenfinanzierung leisten?«staat relativ hoch. Daneben gelten sowohl die Arbeitgeber als auch die privaten Haushalte bzw. Individuen als wichtige mitverantwortliche Akteure zur Gestaltung der sozialen Sicherung in Deutschland. Vorraussetzung für ein funktionierendes System sozialer Sicherung ist offensichtlich nach Ansicht eines großen Anteils der Bevölkerung ein verantwortungsvoll handelnder Staat. Die in den letzten Jahren stärker betonte Mitverantwortlichkeit der privaten Haushalte bzw. Individuen stößt trotz der Betonung der staatlichen Verantwortung auf Resonanz in der Bevölkerung, allerdings mit deutlichen Unterschieden je nach Sicherungsaspekt. d Tab. 2 Es zeigt sich, dass der Eigenverantwortungsgedanke, wenn er in ein staatliches Sicherungssystem eingerahmt ist, in der Bevölkerung breite Zustimmung findet. Die Mehrheit der Befragten ist bereit, mehr Verantwortung für die Absicherung von sozialen Risiken zu übernehmen, auch wenn dies mehr Eigenfinanzierung bedeutet. Insbesondere die Absicherung des s im Alter sowie eine angemessene Pflege werden in West- und Ostdeutschland besonders häufig genannt, wenn es um Bereiche für mehr Eigenverantwortung geht. Insgesamt stimmen die Ergebnisse von 2006 mit denen von 2005 weitgehend überein, was darauf hindeutet, dass es sich hier nicht um 290 GESUNDHEIT UND SOZIALE SICHERUNG EINSTELLUNGEN ZUM SOZIALSTAAT UND ZUR SOZIALPOLITIK

4 Abb. 1: Wichtigkeit von Sozialstaatszielen 2006 in West- und Ostdeutschland, in % Verbesserung der Chancen auf dem Arbeitsmarkt Sicherung des sozialen Friedens Vermeidung von Armut Förderung von mehr Eigenverantwortung Einkommensunterschiede zwischen arm und reich verringern Sicherung des Lebens- und Versorgungsstandards und bei Krankheit sowie die gesundheitliche Versorgung. Im Vergleich zu den anderen sozialstaatlichen Zielen betrachten viele Personen den bei Erwerbsunfähigkeit und Arbeitslosigkeit als weniger wichtig. Insgesamt genießt die Sicherung des s nicht die gleiche Wertschätzung wie die in der Öffentlichkeit geforderten Zuwendungen für Familien und höhere Ausgaben für die Bereiche Pflege und Gesundheit. Wie bereits im Jahr 2005 ist der Anteil der Ostdeutschen, der sich für Mehrausgaben in verschiedenen sozialpolitischen Teilbereichen ausspricht, auch im Jahr 2006 höher als der entsprechende Anteil der Westdeutschen. kurzfristig schwankende Meinungen, sondern eher um feste Strukturen handelt. Komplementär zur staatlichen Zuständigkeit wird die private Verantwortung für die Absicherung von sozialen Risiken von weiten Teilen der Bevölkerung als notwendig erachtet Sozialstaatliche Ziele Westdeutschland Der Sozialstaat zeichnet sich durch eine Betonung sozialpolitischer Zielsetzungen aus. Welche Einstellung die Bevölkerung dem Sozialstaat entgegenbringt und wie hoch die Akzeptanz des Staates ist, hängt nicht unerheblich davon ab, welche Ziele der Staat verfolgt und in welchem Maße diese umgesetzt werden. Das Spektrum von sozialstaatlichen Zielen hängt ausgehend von allgemeinen Gerechtigkeitszielen bis hin zu speziellen Zielsetzungen vom jeweiligen historischen Kontext ab. d Abb. 1 Betrachtet man die Sozialstaatsziele, die als»sehr wichtig«eingeschätzt werden, so zeigt sich, dass verbesserte Arbeitsmarktchancen unter den Bedingungen Ostdeutschland Frage:»Ein Sozialstaat kann ja mehrere Ziele verfolgen. Bitte geben Sie für jede der folgenden Zielsetzungen an, ob Sie dieses Ziel für sehr wichtig, eher wichtig, weniger wichtig oder unwichtig halten.«antwortkategorie»sehr wichtig«datenbasis: Sozialstaatssurvey struktureller Arbeitslosigkeit die höchste Priorität bei der Bevölkerung haben. Die Sicherung des sozialen Friedens und die Armutsvermeidung nehmen als klassische sozialstaatliche Ziele ebenfalls eine herausgehobene Stellung ein. Auf weniger Zustimmung stoßen die Förderung von mehr Eigenverantwortung und die Verringerung der Einkommensunterschiede. An letzter Stelle unter den vorgegebenen Zielen steht die Sicherung des Lebensund Versorgungsstandards. In den neuen Bundesländern stoßen die meisten der betrachteten sozialstaatlichen Ziele auf noch breitere Zustimmung. Viele sozialstaatliche Ziele stehen in engem Zusammenhang mit Ausgaben des Staates; ihre Akzeptanz erfordert, dass finanzielle Mehraufwendungen des Staates befürwortet werden. Viele aktuell diskutierte sozialpolitische Zielsetzungen erfordern auch aus der Sicht der Bevölkerung Ausgabensteigerungen des Staates. d Tab. 3 Vor allem Familien und Kinder sollten noch stärker als bisher unterstützt werden. Hohe Zustimmungswerte erhalten Mehrausgaben für die Pflege im Alter Vertrauen in sozialpolitische Einrichtungen Im sozialpolitischen Bereich ist Vertrauen aus mehreren Gründen von besonderer Bedeutung: Wer im Lebensalter von 20 Jahren in die Rentenversicherung einzahlt, muss darauf vertrauen können, dass er 45 Jahre später eine angemessene Rente erhält; wer in die Arbeitslosenversicherung einzahlt, muss darauf vertrauen können, dass er im Bedarfsfall mit der Arbeitslosenunterstützung überleben kann usw. Einzahlungen und Inanspruchnahme von Leistungen fallen in der Regel weit auseinander und deshalb spielt die Vertrauensbildung eine große Rolle. Das Vertrauen der Bevölkerung in die einzelnen sozialen Sicherungssysteme kann als Indikator für die Akzeptanz der verschiedenen Einrichtungen des Sozialstaats gewertet werden. d Tab. 4 Es lassen sich große Unterschiede hinsichtlich des Vertrauens der Bevölkerung zur Arbeitslosen-, Kranken- und Rentenversicherung sowie der Grundsicherung für Arbeitsuchende feststellen. In beiden Beobachtungsjahren bringen die Menschen der gesetzlichen Krankenversicherung nach wie vor ein hohes Maß an Vertrauen entgegen. Dagegen wird der Arbeitslosen- und der Rentenversicherung 9 EINSTELLUNGEN ZUM SOZIALSTAAT UND ZUR SOZIALPOLITIK GESUNDHEIT UND SOZIALE SICHERUNG 291

5 ein vergleichsweise geringes Vertrauen entgegengebracht. Ungünstig schneidet die Grundsicherung für Arbeitsuchende in 2005 und 2006 ab, was auch mit der Reformierung dieses Sicherungssystems zusammenhängen dürfte. Es ist denkbar, dass die Beurteilungen in einem engen Zusammenhang mit der öffentlichen Diskussion stehen. Insbesondere die umstrittene»hartz IV«-Reform hat vermutlich das differenzierte sozialpolitische Meinungsklima geprägt. Tab. 3: Ziele, für die der Staat mehr oder weniger ausgeben sollte Viel mehr/ Gleich viel Etwas weniger/ etwas mehr viel weniger Familien und Kinder in % unterstützen Gesamt Westdeutschland Ostdeutschland Pflege im Alter und bei Krankheit Gesamt Westdeutschland Ostdeutschland Gesundheitliche Versorgung Gesamt Westdeutschland Ostdeutschland Grundsicherung für Bedürftige Gesamt Westdeutschland Ostdeutschland im Alter Gesamt Westdeutschland Ostdeutschland bei Erwerbsunfähigkeit Gesamt Westdeutschland Ostdeutschland bei Arbeitslosigkeit Gesamt Westdeutschland Ostdeutschland Frage:»Und für welche Ziele sollte der Staat mehr oder weniger Geld ausgeben? Bitte geben Sie für die folgenden Bereiche an, ob die Regierung sehr viel mehr ausgeben, etwas mehr ausgeben, die Ausgaben auf dem jetzigen Stand halten, etwas weniger oder viel weniger ausgeben sollte. Bedenken Sie dabei, dass höhere Ausgaben auch höhere Steuern und Abgaben erfordern können.«9.4.4 Belastungen durch Steuern und Sozialabgaben Die bisherigen Ergebnisse haben verdeutlicht, dass die Bevölkerung dem Staat eine hohe Verantwortung für die soziale Sicherung zuspricht und dass sie entsprechende Staatsausgaben billigt. Die Aufwendungen für das System der sozialen Sicherung werden über einkommensabhängige Sozialbeiträge und Steuern finanziert, die in der öffentlichen Diskussion oft als überhöht und senkungsbedürftig angesehen werden. Inwieweit die Bevölkerung die Gesamtbelastung als tragbar einstuft, ist für die Legitimität des Sozialstaates von Bedeutung. d Abb. 2 In Deutschland wird die Steuerbelastung von einer Mehrheit der Bevölkerung als zu hoch empfunden (58 %), die Sozialabgaben werden von der Hälfte als zu hoch angesehen (51 %). Bei aller kritischen Betrachtung von Steuern und Sozialabgaben bedeutet dies immerhin, dass die Sozial- Abb. 2: Belastung durch Steuern u. Abgaben nach dem Einkommensniveau der privaten Haushalte in Deutschland 2006, in % Untere 10% Mittlere 80% Obere 10% Steuern Abgaben Fragen:»Unser Sozialstaat erzielt die notwendigen Einnahmen aus Steuern und Sozialabgaben. Zunächst zu den Steuern: Empfinden Sie die Steuern, die Sie zahlen, als viel zu hoch, eher zu hoch, angemessen, eher zu niedrig oder viel zu niedrig? Wie ist es mit den Sozialabgaben, also z. B. den Beiträgen zur Krankenund Rentenversicherung. Sind die Abgaben, die Sie zahlen, viel zu hoch, eher zu hoch, angemessen, eher zu niedrig oder viel zu niedrig?«antwortkategorien»viel zu hoch«und»eher zu hoch«datenbasis: Sozialstaatssurvey GESUNDHEIT UND SOZIALE SICHERUNG EINSTELLUNGEN ZUM SOZIALSTAAT UND ZUR SOZIALPOLITIK

6 Tab. 4: Vertrauen in die Einrichtungen der sozialen Sicherung in Deutschland Kranken- Arbeitslosen- Renten- Grundsicherung versicherung versicherung versicherung für Arbeitssuchende »großes Vertrauen«und»etwas Vertrauen«in % Region Westdeutschland Ostdeutschland Geschlecht Männer Frauen Altersgruppen Jahre Jahre Jahre und älter Bildung Niedrig Hoch Erwerbsstatus Erwerbstätige Selbstständige/ Freiberufler Arbeitslose Rentner/Pensionäre Einkommensquintile Unterstes Quintil Oberstes Quintil Frage:»Ich nenne Ihnen jetzt eine Reihe von Einrichtungen der sozialen Sicherung und Sie sagen mir bitte bei jeder Einrichtung, wie groß das Vertrauen ist, dass Sie ihr entgegenbringen.«abb. 3: Zufriedenheit mit der sozialen Sicherung, Mittelwerte 7,0 5,0 1988/1990 Westdeutschland 6, ,2 6,5 Ostdeutschland ,7 5, , Frage:»Ich benenne Ihnen jetzt verschiedene Lebensbereiche. Bitte sagen Sie mir, wie zufrieden oder unzufrieden Sie alles in allem damit sind. Hierfür gibt es Werte von 0 bis 10. Wenn Sie ganz und gar zufrieden sind, dann geben Sie bitte 10 an, und wenn Sie ganz und gar unzufrieden sind 0. Mit den Werten dazwischen können Sie Ihre Meinung abstufen.«skala 0 10, Mittelwerte Datenbasis: Wohlfahrtssurveys 1988 bis 1998; Sozialstaatssurvey 2005, ,5 5,0 abgaben von der Hälfte der Bevölkerung als angemessen (bzw. teilweise sogar als zu niedrig) angesehen werden. Die Finanzierungsbereitschaft für den Sozialstaat ist bei einem großen Teil der Bevölkerung durchaus vorhanden. Bei einer Betrachtung der Dezile der Einkommensverteilung zeigt sich, dass die Personen mit den höchsten 10 % der Haushaltseinkommen ihre Steuern und Sozialabgaben deutlich positiver beurteilen als die Personen mit den niedrigsten 10 % der Haushaltseinkommen. Wer also höhere Einkommen bezieht, betrachtet die Steuer- und Abgabenbelastung weniger kritisch als die Bezieher niedriger Einkommen. Insgesamt bleibt festzuhalten, dass die Steuer- und Abgabenlast in Deutschland uneinheitlich beurteilt, aber keinesfalls von großen Mehrheiten abgelehnt wird Zufriedenheit mit der sozialen Sicherung Die Zufriedenheit mit der sozialen Sicherung stellt einen Indikator für die Leistungen der sozialen Sicherung dar, an dem sich ablesen lässt, inwieweit der Sozialstaat die mit ihm verbundenen Ziele und Erwartungen aus der Sicht der Bürger erfüllt. Betrachtet man die Zufriedenheit mit der sozialen Sicherung im Zeitverlauf, zeigt sich für West- und Ostdeutschland eine unterschiedliche Entwicklung. Während sich in Westdeutschland ein kontinuierlicher Rückgang ergibt, ist die Entwicklung in Ostdeutschland weniger eindeutig. Seit der Wiedervereinigung, die von hohen Kosten, struktureller Arbeitslosigkeit und demografischen Spannungen begleitet war, ist die Zufriedenheit mit der sozialen Sicherung in Westdeutschland drastisch gesunken. Demgegenüber stieg die Zufriedenheit mit der sozialen Sicherung in den neuen Bundesländern bis 1998 zunächst an, um danach jedoch wieder zurückzugehen. Zwischen den neuen und alten Bundesländern zeichnet sich damit ein Angleichungsprozess nach unten ab. d Abb. 3 9 EINSTELLUNGEN ZUM SOZIALSTAAT UND ZUR SOZIALPOLITIK GESUNDHEIT UND SOZIALE SICHERUNG 293

7 Tab. 5: Zufriedenheit mit der sozialen Sicherung Eher zufrieden in % Region Westdeutschland Ostdeutschland Geschlecht Männer Frauen Altersgruppen Jahre Jahre Jahre und älter Bildung Niedrig Hoch Erwerbsstatus Erwerbstätige Selbstständige/ Freiberufler Arbeitslose Rentner/Pensionäre Einkommensquintile Unterstes Quintil Oberstes Quintil Werte zwischen 6 und 10 auf der Zufriedenheitsskala vom 0 bis 10. Neben dem Trendverlauf ist von Interesse, wie die soziale Sicherung von verschiedenen Bevölkerungsgruppen bewertet wird. Dabei sind erhebliche Unterschiede festzustellen. Bei Geringverdienern, Menschen mit niedrigem Schul- bzw. Berufsabschluss und Erwerbslosen ist die Unzu- friedenheit mit der sozialen Sicherung stark ausgeprägt. Im Geschlechtervergleich weisen Frauen niedrigere Zufriedenheitswerte als Männer auf. Ein Blick auf die Altersgruppen verdeutlicht, dass insbesondere die 35- bis 59-Jährigen mit dem System der sozialen Sicherung weniger zufrieden sind. Eine naheliegende Erklärung könnte sein, dass diese Gruppe die Hauptlast an Steuern und Sozialbeiträgen aufzubringen hat und in der Regel keine oder nur geringe sozialen Leistungen bezieht. d Tab Zusammenfassung Die Wahrnehmung und Bewertung des Sozialstaats in Deutschland stellt eine eigene und wichtige Dimension der»sozialstaatsbeobachtung«dar. Insbesondere lassen sie Identifikation und Akzeptanz erkennen und erlauben Rückschlüsse auf die Unterstützungsbereitschaft in schwierigen Situationen. Nach wie vor genießt der deutsche Sozialstaat bei der Bevölkerung eine hohe Akzeptanz. Vor allem Geringverdiener, Menschen mit niedriger Allgemein- und Berufsbildung sowie Bürger aus Ostdeutschland schreiben dem Staat die Hauptverantwortung für das System der sozialen Sicherung zu. Ein hohes Maß an Mitverantwortung attestiert die Bevölkerung aber auch anderen Akteuren, etwa den Arbeitgebern und privaten Haushalten. Die Hauptziele des Sozialstaats werden von der Bevölkerung weitgehend geteilt: bessere Zugangschancen zum Arbeits- markt, sozialer Frieden, Vermeidung von Armut. Eine Bereitschaft, die Staatsausgaben auszuweiten, ist generell vorhanden, vor allem dann, wenn sie Familien und Kindern zugute kommen. Die Einrichtungen der sozialen Sicherung genießen unterschiedliches Vertrauen, was sicherlich mit der jeweiligen öffentlichen Diskussion und dem unterschiedlichen Problemdruck zusammenhängt. Ein großes Maß an Vertrauen wird der gesetzlichen Krankenversicherung entgegengebracht. Die gegenwärtige Steuer- und Abgabenbelastung trennt die Bevölkerung in zwei Hälften: Einer Hälfte ist sie eher zu hoch und für die andere Hälfte erscheint sie angemessen. In einer solchen Situation ist es schwierig, einen Zukunftspfad zwischen mehr und weniger Staat zu finden. Ein Blick auf die Zufriedenheit der Bürger mit dem System der sozialen Sicherung von 1988 bis 2006 verdeutlicht langfristig einen Zufriedenheitsverlust, der auch mit dem anhaltenden Problemdruck seit der Wiedervereinigung zusammenhängt. Die ermittelten Einstellungsmuster zum Sozialstaat sind in West- und Ostdeutschland ähnlich, allerdings sind die höheren Erwartungen an den Sozialstaat in den neuen Bundesländern nicht zu übersehen. 294 GESUNDHEIT UND SOZIALE SICHERUNG EINSTELLUNGEN ZUM SOZIALSTAAT UND ZUR SOZIALPOLITIK