Vergleich der Klimastrategien von EU-Mitgliedstaaten

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1 the information company Vergleich der Klimastrategien von EU-Mitgliedstaaten Zusammenfassung brainbows informationsmanagement gmbh, köllnerhofg. 6/5, a-1010 wien tel +43/1/ , fax/1/ /85, bank bawag, konto , blz 1400, fn d, hg wien, UID ATU

2 brainbows informationsmanagement gmbh Köllnerhofgasse 6/2/ Wien Mag. Jan Cupal Mag. Norbert Ellinger Mag. Martin Brunner Mag. Christian Nohel Alexander Braumann Seite 2 von 7

3 Vergleich der Klimastrategien von EU-Mitgliedstaaten Österreich hat sich im Rahmen des Kyoto-Protokolls und europarechtlich im Rahmen der EU-Lastenverteilung zu einer Reduktion seiner Treibhausgasemissionen in den Jahren auf ein Niveau von 13 % unter den Emissionen des Basisjahres 1990 verpflichtet. Die 2002 beschlossene Klimastrategie formuliert die Strategie des Bundes und der Länder zur Erreichung dieses Zieles. Die Treibhausgasemissionen Österreichs sind seit 1990 in Summe wesentlich gestiegen und liegen im extremen Trockenjahr 2003 sogar um 16,6 % über dem Referenzwert von Durch diese Entwicklung wird die Notwendigkeit einer Evaluierung und Überarbeitung der Österreichischen Klimastrategie deutlich. Um Erfahrungswerte für eine Überarbeitung der österreichischen Klimastrategie zu erhalten, wurde in der vorliegenden Studie untersucht, welche Strategien die EU-Mitgliedstaaten Dänemark, Deutschland, die Niederlande, Slowenien und Tschechien bei der Erreichung ihrer Reduktionsziele verfolgen und welche Maßnahmen getroffen wurden bzw. aufgrund von politischen Gegebenheiten nicht umgesetzt werden konnten. Staaten haben unterschiedliche Emissionsentwicklungen Die Emissionsentwicklungen der fünf untersuchten Staaten unterscheiden sich teilweise signifikant: Während die Emissionen Tschechiens aufgrund der wirtschaftlichen Transformationsprozesse bereits weit unter dem Kyoto-Ziel Tschechiens liegen und Deutschland auf gutem Weg ist, das Ziel zu erreichen, stiegen die Emissionen Dänemarks sowie der Niederlande nach 1990 deutlich an und konnten bis 2002 durch die gesetzten Reduktionsmaßnahmen zwar auf den Wert von 1990 gesenkt werden, die Erreichung des Kyoto-Ziels scheint bei einer Beschränkung auf nationale Maßnahmen in der verbleibenden Zeit aber schwer möglich. Slowenien ist unter den neuen Mitgliedstaaten insofern ein Sonderfall, als durch die wirtschaftliche Entwicklung seit 1990 die Emissionen vom Kyoto-Zielwert wieder auf das Niveau des Basisjahres stiegen. Ein Erreichen des Kyoto-Ziels scheint dennoch über rein nationale Maßnahmen möglich. Abbildung 1: Entwicklung der Treibhausgasemissionen in den untersuchten Staaten 140 Index (Basisjah = 100 %) brainbows informationsmanagement gmbh, köllnerhofg. 6/5, a-1010 wien tel +43/1/ , fax/1/ /85, office@brainbows.com, bank bawag, konto , blz 1400, fn d, hg wien, UID ATU NL DK SI DE CZ AT 2004

4 Die Ausgangslage Österreichs ist am ehesten mit der Dänemarks zu vergleichen Von Interesse ist die Emissionsentwicklung zwischen dem Basisjahr 1990, auf das sich das jeweilige Reduktionsziel bezieht, und dem Jahr 1998, in dem das gemeinschaftliche Reduktionsziel der Europäischen Union (-8 %) auf die damaligen Mitgliedstaaten aufgeteilt wurde. Da die Daten über die Treibhausgasemissionen nur mit einer gewissen Verzögerung zusammengestellt werden können, standen zum Zeitpunkt der Entscheidung über die Lastenteilung im Juni 1998 die Emissionsdaten für 1997 (in einigen Staaten möglicherweise erst für 1996) zur Verfügung. Eine Beurteilung der 1998 festgeschriebenen Reduktionsverpflichtungen sollte die Höhe der Emissionen zu diesem Zeitpunkt berücksichtigen. Das absolut und auch relativ hohe deutsche Reduktionsziel von -21 % war im Jahr 1997 bereits zu zwei Drittel erreicht und der Trend wies hin zu weiteren Reduktionen. In den Niederlanden lagen die Emissionen 1997 zwar über dem Basisjahr, doch nicht signifikant, und der Trend versprach weitere Reduktionen; das Ziel von lediglich -6 % schien erreichbar. Besonders groß ist der Unterschied zwischen Tschechien und Dänemark: Tschechien, das zwar nicht der Lastenteilung unterliegt, jedoch sein eigenes Kyoto-Ziel von -8 % hat, hatte zum Zeitpunkt der Unterschrift unter das Kyoto-Protokoll 1998 das Zielniveau bereits weit unterschritten. In Dänemark, dem Staat, der neben Deutschland das höchste relative Reduktionsziel aufweist (-21 %), lagen die zum Zeitpunkt der Lastenteilung bekannten Treibhausgasemissionen mit 17 % zusätzlich weit über dem Wert des Basisjahres. Die Ausgangslage Österreichs, wo die Treibhausgasemissionen zum Zeitpunkt des Beschlusses der Lastenteilung ebenfalls über dem Basisjahr lagen, kann daher am ehesten mit der Ausgangslage Dänemarks und in eingeschränktem Umfang mit der der Niederlande verglichen werden. Von erhöhtem Interesse sind somit auch die spezifischen Strategien dieser Staaten zur Reduktion der nationalen Emissionen sowie der Umgang mit den flexiblen Instrumenten im Rahmen des Kyoto-Protokolls. Unterschiedliche Ansätze der Klimastrategien: Dänemark und Slowenien setzen auf Kosteneffizienz Die Klimastrategien der untersuchten Staaten unterscheiden sich in ähnlichem Ausmaß wie die Emissionsentwicklungen. Drei grundlegende Ansätze konnten identifiziert werden, auch wenn in geringerem Umfang alle untersuchten Klimastrategien Charakteristika anderer Ansätze enthielten: Die Klimastrategien Deutschlands und Tschechiens konzentrierten sich auf die Analyse der (technischen) Reduktionspotentiale; potentielle Reduktionsmaßnahmen wurden nach der Größe des identifizierten Potentials in die Strategie aufgenommen. Von wesentlicher Bedeutung sind hier auch Verursacherprinzip und die angemessene Beteiligung aller Sektoren. Kosteneffizienz wird nur peripher erwähnt. Die Klimastrategien Dänemarks und in eingeschränktem Maße Sloweniens stellen die Kosteneffizienz von Reduktionsmaßnahmen in den Mittelpunkt der Überlegungen. Seite 4 von 7

5 Tabelle 1: Unterschiedliche Ansätze der Klimastrategien in den untersuchten Staaten Analyse der (technischen) Reduktionspotentiale, Reihung der Maßnahmen nach Größe des Potentials und/oder Sektortrend Analyse der Reduktionskosten, Reihung der Maßnahmen nach Kosteneffizienz Zielvorgaben in Freiwilligen Vereinbarungen Deutschland, Tschechien Dänemark, Slowenien Niederlande Die dänische Klimastrategie versucht unter Anerkennung aller systematischen Schwierigkeiten eine Feststellung der Kosten aller in Frage kommenden Maßnahmen. Eine Obergrenze von 120 Kronen pro Tonne CO 2, abgeleitet aus den prognostizierten Kosten für Zertifikate aus JI/CDM-Projekten, soll über die Durchführung von potentiellen nationalen Reduktionsmaßnahmen entscheiden: Liegen die Kosten für die Reduktion über der festgelegten Grenze, so wird von einer Umsetzung der Maßnahmen abgesehen und durch eine entsprechende Nutzung der flexiblen Mechanismen ersetzt. In dieser Weise wurden relativ hohe Beiträge der flexiblen Mechanismen (zu denen allerdings auch der europäische Zertifikatshandel gezählt wird) zur Erreichung des Kyoto- Ziels festgelegt. Freiwillige Vereinbarungen über Energieeffizienz in den Niederlanden Die Klimastrategie der Niederlande legt zwar ebenfalls Wert auf die Kosteneffizienz von Maßnahmen, ihr wesentliches Charakteristikum sind aber die freiwilligen Vereinbarungen über Energieeffizienz zwischen Staat und Unternehmen (benchmark covenant). Die Vereinbarungen sehen die Erreichung von internationalen Bestwerten bei der Energieeffizienz durch die Unternehmen innerhalb eines vereinbarten Zeitraums vor. Im Gegenzug verzichtet der Staat auf Lenkungsmaßnahmen finanzieller oder ordnungspolitischer Art. Wesentlich für die Industrie ist hier die Vereinbarkeit von Klimaschutzmaßnahmen und Wachstum, problematisch für den Staat bleibt der Systembruch zwischen den absoluten staatlichen Reduktionszielen und den relativen Zielen für die Industrie. Dieser Systembruch musste auch bei der Einführung des europäischen Zertifikatshandels überwunden werden. Dänemark und Niederlande nutzen verstärkt die Flexiblen Mechanismen Die unterschiedliche Ausgangssituation bei der Festelegung des Reduktionsziels sowie die folgende Entwicklung der Treibhausgasemissionen spiegelt sich auch in der unterschiedlichen Nutzung (bzw. der entsprechenden Planungen) der flexiblen Mechanismen im Rahmen des Kyoto-Protokolls. Tschechien befindet sich durch die weitgehenden Emissionsreduktionen in der Rolle eines Gastlandes für JI-Projekte sowie als potentieller Verkäufer von internationalen Emissionszertifikaten. Deutschland und Slowenien erwarten, ihr Ziel nur über nationale Maßnahmen zu erreichen. Dänemark und die Niederlande, deren Ausgangslage wie erwähnt am ehesten mit der Österreichs zu vergleichen ist, setzen in teilweise signifikanten Ausmaß auf die flexiblen Mechanismen. Die Niederlande entwickelten frühzeitig ein nationales JI/CDM-Programm und konnten bereits Abschlüsse für einen großen Teil der benötigten Zertifikate tätigen. Der Bedarf errechnet sich aus der Differenz zwischen einer prognostizierten business as usual-entwicklung der Treibhausgasemissionen und dem zu erreichenden Zielniveau der Lastenteilung (-6 %). Die Hälfte dieser Differenz soll über die flexiblen Mechanismen abgewickelt werden. Seite 5 von 7

6 Tabelle 2: Übersicht über die unterschiedliche Nutzung der Flexiblen Mechanismen im Rahmen des Kyoto-Protokolls Geplantes Ausmaß des Einsatzes flexibler Mechanismen Nutzung der Flexiblen Mechanismen als Gastland für JI-Projekte und als Verkäufer von Emissionsrechten Keine Nutzung der Flexiblen Mechanismen geplant Realisierung von 50 % des Reduktionserfordernisses durch Flexible Mechanismen, berechnet als Differenz zwischen einem business as usual-niveau und dem Zielniveau Keine explizite Beschränkung des Einsatzes flexibler Mechanismen für die Kyoto-Zielerreichung; Beschränkung des Einsatzes nationaler Maßnahmen auf solche mit ausreichender Kosteneffizienz Staat Tschechien Deutschland, Slowenien Niederlande Dänemark Anmerkung: Der EU-Emissionshandel ist kein Flexibler Mechanismus nach dem Kyoto-Protokoll und ist in dieser Darstellung nicht berücksichtigt. In Dänemark sollen wie oben beschrieben nationale Maßnahmen nur umgesetzt werden, wenn die mit ihnen verbundenen Reduktionskosten pro Tonne CO 2 die Kosten von Zertifikaten nicht wesentlich übersteigen. Eine Obergrenze für die Nutzung der flexiblen Mechanismen wurde in der Klimastrategie nicht festgelegt. Laufende Evaluierungen der Klimastrategien liefern aktuelle Informationen In einigen Staaten wurden Evaluierungen der Klimastrategien durchgeführt. Trotz der unterschiedlichen Vorgangsweise und Prozesse können aus den verfügbaren Evaluierungen im Sinne einer best practise Liste einige Charakteristika übernommen werden: Die Durchführung und der Zeitpunkt von Evaluierungen sollten bereits in der Klimastrategie festgelegt sein. Jährliche Kurzanalysen der im abgelaufenen Jahr getroffenen politischen und wirtschaftlichen Entscheidungen könnten Entscheidungsträger mit aktuelleren Informationen versorgen. Schließlich bedingt die zeitliche Nähe zur ersten Verpflichtungsperiode ein höheres Ausmaß an Informationen über die Sicherheit, mit der Maßnahmen zu den angenommenen Reduktionen führen. Tanktourismus hat Einfluss auf Entwicklung der Treibhausgasemissionen In Anbetracht der Entwicklung der österreichischen Emissionen aus dem Verkehrssektor und der Diskussion um den so genannten Tanktourismus wurde die Entwicklung der entsprechenden Emissionen in Deutschland als Ausgangsstaat des Tanktourismus und Tschechien (als ein weiteres Zielland des Tanktourismus) näher untersucht. Die Emissionen Deutschlands aus dem Verkehrssektor weichen von der allgemeinen Entwicklung in den EU-15 ab. Seit 1999 sinken die Emissionen in Deutschland parallel zur Erhöhung der Mineralölsteuer (Ökosteuer) kontinuierlich, wobei der Absatzrückgang bei Ottokraftstoffen signifikant ist, während bei Diesel im wesentlichen eine Stabilisierung erreicht wurde. In Tschechien und vor allem in Österreich stiegen im gleichen Zeitraum die Emissionen im europäischen Vergleich überproportional an. In diesem Zusammenhang ist für die Formulierung zukünftiger Klimastrategien folgende Frage interessant: Ist die Preiselastizität auf Nachfrageseite höher als bisher in der Literatur angenommen, d.h. führten die Preiserhöhungen für Endverbraucher zu einer echten Reduktion der Fahrten und des Absatzes an Kraftstoffen, oder kann angenommen werden, dass der Absatzrückgang lediglich auf den Tanktourismus in Staaten mit geringeren Endkundenpreise zurückzuführen ist? Da eine endgültige Beantwortung dieser Frage im Rahmen dieser Arbeit nicht möglich war, wurde versucht, die Größenordnungen der beteiligen Faktoren darzustellen und Plausibilitäten abzuschätzen. Aus dieser Darstellung heraus kann gesehen werden, dass die Veränderungen in Deutschland zeitlich mit der Beschleunigung des Anstiegs der Emissionen in Österreich und Tschechien zusammenfällt. Während Tschechien aufgrund des derzeitigen Emissionsniveaus weit Seite 6 von 7

7 unter dem Kyoto-Ziel keine Konsequenzen außer einem höheren Steueraufkommen zu gewärtigen hat, führen die steigenden Emissionen aus dem Verkehrssektor in Österreich zu einer stetigen Entfernung vom Kyoto-Ziel. Ein Vergleich des Absatzrückgangs bei Ottokraftstoffen in Deutschland mit dem Anteil des Absatzes in Österreich, der dem Tanktourismus zugeschrieben wird, zeigt, dass der Absatzrückgang größenordnungsmäßig nicht ausschließlich über Tanktourismus erklärt werden kann. Dies trifft jedoch nicht auf die Entwicklung des Absatzes bei Diesel zu. Hier kann die Absatzentwicklung in Deutschland durch den Tanktourismus u. a. nach Österreich erklärt werden. Instrumente und Maßnahmen in den untersuchten Staaten Alle Industriestaaten berichten im Rahmen des Kyoto-Protokolls über die zur Reduktion von Treibhausgasemissionen getroffenen Maßnahmen. Die EU-Mitgliedstaaten unterliegen zusätzlichen Berichtspflichten im Rahmen der Union. Dennoch steht wenig Information über die in den einzelnen Staaten getroffenen Maßnahmen zur Verfügung. Um eine Übersicht zu erlangen und die in mehreren Ländern erfolgreich umgesetzten Maßnahmen im Sinne einer best practice-liste zusammenzustellen, wurden die offiziellen Berichte, aber auch eine große Zahl zusätzlicher Dokumente ausgewertet und die in den untersuchten Staaten umgesetzten oder geplanten Maßnahmen zusammengestellt. Folgende Trends konnten unter anderem identifiziert werden: Im Sektor Energiewirtschaft wurden in den untersuchten Staaten der Schwerpunkt der Maßnahmen auf die Förderung von Erneuerbaren Energien gelegt. Auffallend dabei ist, dass einige der in der Vergangenheit gesetzten Maßnahmen bereits ausgelaufen sind bzw. die Regelungen angepasst wurden. Dies betrifft vor allem Abnahmeverpflichtungen zu festgelegten Preisen für Elektrizität und Wärme aus Erneuerbaren Energien (z.b. Dänemark). Keine Maßnahmen berichtet wurden zur Forcierung eines Fuel Switch oder zur Modernisierung von kalorischen Kraftwerken. In ähnlicher Weise wurden relativ wenige Maßnahmen zur Erhöhung der Energieeffizienz gesetzt. Im Industriesektor werden in den untersuchten Staaten über die Implementation des Europäischen Emissionshandelssystems keine wesentlichen Maßnahmen gesetzt. Eine Ausnahme bilden hier die Niederlande, wo die Emissionen der Industrie schon vor Einführung des EU-ETS durch die Energieeffizienz-Abkommen im Zentrum der Klimapolitik standen. Nicht erfolgreich waren in allen untersuchten Staaten fahrleistungsabhängige Abgaben (Mautsysteme) für den Personenverkehr in PKW. Ein Beispiel ist die sogenannte Kilometersteuer, die in der niederländischen Klimastrategie als wesentliche Maßnahme vorgesehen war, auf die jedoch nach einer politischen Entscheidung explizit verzichtet wurde. Maßnahmen zur Änderung der Raumordnung blieben Absichtserklärungen. Im Bereich der Raumwärme und Kleinverbraucher wurden trotz des in allen Staaten vorhandenen großen Potentials nur in Dänemark über finanzielle Fördermaßnahmen hinausgehende Maßnahmen gesetzt. Hier sind allerdings die umfassenden Regelungen zur Förderung der Fernwärme seit Jahrzehnten konsistent und erfolgreich. Seite 7 von 7