Universität Trier, 10. Januar Vorlesung: Allgemeines Verwaltungsrecht WS 2012 / 13

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1 Universität Trier, 10. Januar 2013 Vorlesung: Allgemeines Verwaltungsrecht WS 2012 / 13 1 Prof. Dr. Dr. Wolfgang Durner LL. M. Standort in der Gliederung der Vorlesung Viertes Kapitel: Weitere Rechtsformen des Verwaltungshandelns G. Das privatrechtliche Handeln der Verwaltung 1. Privatrechtliche Hilfsgeschäfte 2. Erwerbswirtschaftliche Betätigung 3. Vermögensverwaltung II. Verwaltungsprivatrecht III. Zwei-Stufen-Theorie 1. Subventionswesen 2. Benutzung öffentlicher Einrichtungen Prof. Dr. Dr. Wolfgang Durner LL. M 2 1

2 Rechtsdogmatische Grundfragen des privatrechtlichen Verwaltungshandelns 1. Abgrenzung von öffentlichem und privatem Recht Vgl. bereits im zweiten Kapitel unter A. 2. Reichweite der öffentlich-rechtlichen Bindungen Nach herrschender Rechtsauffassung besteht in allen Fällen privatrechtlichen Verwaltungshandelns gemäß Art. 1 Abs. 3 GG als Mindeststandard eine Bindung an die Grundrechte, insbesondere an den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG (Streitfrage der Fiskalgeltung der Grundrechte ). Prof. Dr. Dr. Wolfgang Durner LL. M 3 1. Privatrechtliche Hilfsgeschäfte (Bedarfsdeckung) Erforderlich, soweit nicht ausnahmsweise ein gesetzliches Enteignungsrecht besteht (z.b. 19 FStrG). Lehrbuchbeispiel: Behördlicher Kauf von Büromaterial Gesamtvolumen öffentlicher Aufträge in Deutschland ca. 350 Milliarden Euro pro Jahr h.l.: Bindung an den Gleichheitssatz des Art. 3 GG Einfachgesetzliche Bindung an das Vergaberecht (Vergabe öffentlicher Aufträge, 97 ff. GWB) Strittig: Bindungen und Rechtsweg bei Aufträgen unterhalb der Schwellenwerte der 97 ff. GWB Prof. Dr. Dr. Wolfgang Durner LL. M 4 2

3 2. Erwerbswirtschaftliche Betätigung Flughafen Frankfurt-Hahn GmbH (Länder Rheinland- Pfalz 82,5 % und Hessen 17,5 %) Nürburgring GmbH (Land Rheinland-Pfalz und Kreis Ahrweiler) Staatliche Weinbaudomäne Trier Grundsatz: Bund und Länder sind berechtigt, sich in privaten Handlungsformen wirtschaftlich zu betätigen. Sie sind allerdings an die Grundrechte, insbesondere an Art. 3 GG gebunden (BGH, NJW 2004, 1031 ff.). Art. 12 GG gewährt privaten Konkurrenten kein Abwehrrecht gegen staatliche Wirtschaftsbetätigung. Prof. Dr. Dr. Wolfgang Durner LL. M 5 Vgl. jedoch für die Kommunen 85 GemO (1) Die Gemeinde darf wirtschaftliche Unternehmen nur errichten, übernehmen oder wesentlich erweitern, wenn 1. der öffentliche Zweck das Unternehmen rechtfertigt, 2. das Unternehmen nach Art und Umfang in einem angemessenen Verhältnis zu der Leistungsfähigkeit der Gemeinde und dem voraussichtlichen Bedarf steht und 3. bei einem Tätigwerden außerhalb der Energieversorgung, der Wasserversorgung und des öffentlichen Personennahverkehrs der öffentliche Zweck nicht ebenso gut und wirtschaftlich durch einen privaten Dritten erfüllt wird oder erfüllt werden kann. Prof. Dr. Dr. Wolfgang Durner LL. M 6 3

4 3. Vermögensverwaltung Fiskalische Verwaltung des staatlichen Vermögens, etwa durch 1. die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben oder 2. die Bundeswertpapierverwaltung. 3. Illustrativ auch BFH, NVwZ-RR 2010, 712: Entgeltliche Gestattung der Aufstellung eines Automaten durch die Universität. Wesentliche Bindungen im Rahmen der Vermögensverwaltung ergeben sich aus Art. 3 GG. Prof. Dr. Dr. Wolfgang Durner LL. M 7 II. Verwaltungsprivatrecht Erfüllung von Aufgaben der Leistungsverwaltung in privatrechtlichen Formen. Es sind zu unterscheiden: 1. Privatrechtliches Handeln von Behörden (Beispiel: private Lieferverträge der Stadtwerke Trier AöR) 2. Privates Handeln des Staates in privaten Organisationsformen (z.b. Deutsche Bahn AG; Stadtwerke Trier GmbH) Dabei besteht im Rahmen des Zivilrechts eine Bindung an die zentralen Grundsatznormen des öffentlichen Rechts: Grundrechte, Zuständigkeiten, rechtstaatliche Verwaltungsgrundsätze wie Verhältnismäßigkeit, Ermessensbindung und Vertrauensschutz (so etwa BGH, NVwZ 2010, 531, 533 ff.). keine Flucht ins Privatrecht möglich Prof. Dr. Dr. Wolfgang Durner LL. M 8 4

5 betrifft die Abgrenzung von öffentlichem und privatem Recht und gelangt gewöhnlich beim Prüfpunkt Verwaltungsrechtsweg zur Anwendung. Namentlich bei der Subventionierung Privater sowie bei der Benutzung öffentlicher Einrichtungen genießt die Verwaltung nach herrschender Sicht grundsätzlich eine Formenwahlfreiheit. Denkbar sind jeweils die rein öffentlich-rechtliche Ausgestaltung, die rein privatrechtliche Ausgestaltung sowie eine zweistufige Ausgestaltung. Prof. Dr. Dr. Wolfgang Durner LL. M 9 Die Zwei-Stufen-Theorie unterscheidet eine öffentlichrechtliche erste Stufe der Entscheidung über das Ob der Subventionierung oder Zulassung sowie eine privatrechtlich ausgestaltete zweite Stufe über das Wie der Durchführung der Subvention oder das Nutzungsverhältnis. Rechtsschutz gegenüber der Entscheidung auf der ersten Stufe (Klage auf Zulassung zur Einrichtung oder auf Subvention) sowie gegenüber deren Aufhebung (Entscheidung über die Rückforderung) ist demnach gem. 40 VwGO vor den Verwaltungsgerichten zu suchen. Prof. Dr. Dr. Wolfgang Durner LL. M 10 5

6 1. Fallgruppe: Subventionierung Privater Die Subventionsentscheidung ist nach der Zwei-Stufen- Theorie grundsätzlich als öffentlich-rechtlich zu qualifizieren, die Abwicklung kann hingegen insbesondere im Fall der Einschaltung einer privaten Bank in einen Darlehensvertrag durch privatrechtlichen Vertrag erfolgen. In diesem Fall bildet nach der Zwei-Stufen-Theorie die vorgelagerte Entscheidung über das Ob einen jedenfalls durch den Antragsteller anfechtbaren Verwaltungsakt, während die zweite Stufe dem Zivilrecht unterliegt. Prof. Dr. Dr. Wolfgang Durner LL. M 11 Die Zwei-Stufen-Theorie sollte bei Subventionen nicht pauschal angewandt werden. Vielmehr ist das Vorliegen zweier Stufen im Einzelfall zu prüfen. In der Klausur wird im Sachverhalt meist eine staatliche Entscheidung über das Ob (1. Stufe) erkennbar sein. Sog. verlorene Zuschüsse (nicht zurückzuzahlende Zuwendungen) werden hingegen stets einstufig öffentlich-rechtlich ausgekehrt (BGH, NVwZ 1985, 517 ff.) Mit der öffentlich-rechtlichen Aufhebung des Bewilligungsbescheids (1. Stufe) wird der Vertrag (2. Stufe) unwirksam und ist dann zivilrechtlich abzuwickeln (BVerwG, NJW 2006, 536 ff.). Prof. Dr. Dr. Wolfgang Durner LL. M 12 6

7 2. Fallgruppe: Benutzung öffentlicher Einrichtungen Ausgestaltung der Benutzung öffentlicher Einrichtungen a) Private oder öffentlich-rechtliche Organisationsform? (z.b. Schwimmbad als GmbH oder öffentliche Anstalt?) b) Im zweiten Fall: Private oder öffentlich-rechtliche Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses? Allgemeine Geschäftsbedingungen oder Satzung? Vertraglich vereinbartes Entgelt oder Gebühr? Beendigung des Benutzungsverhältnisses durch Kündigung oder Widerruf? Im Zweifel Vermutung für öffentlich-rechtliches Handeln Prof. Dr. Dr. Wolfgang Durner LL. M 13 Aber: Selbst bei zivilrechtlicher Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses ist die vorgelagerte Zulassungsentscheidung (über das Ob ) nach der Zwei- Stufen-Theorie im Regelfall öffentlich-rechtlich. Dies gilt auch den wichtigen Zulassungsanspruch in 14Abs.2GemO (2) Die Einwohner der Gemeinde sind im Rahmen des geltenden Rechts berechtigt, die öffentlichen Einrichtungen der Gemeinde zu benutzen, und verpflichtet, die Gemeindelasten zu tragen. -> Klausuren führen de facto stets ins Öffentliche Recht. Prof. Dr. Dr. Wolfgang Durner LL. M 14 7

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