Regulierung und Privatisierung von Flughäfen in Deutschland

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1 Tagung Zukunft des Luftverkehrs veranstaltet von Dr. Toni Hofreiter (MdB, B90/Grüne) 13. Mai 2006, Nürnberg Regulierung und Privatisierung von Flughäfen in Deutschland Dr. Thorsten Beckers Fachgebiet Wirtschafts und Infrastrukturpolitik (WIP) der TU Berlin sowie ForschungsCentrum Netzindustrien und Infrastruktur (CNI) der TU Berlin Kontakt: Tel.: +49(0) WIP Fachgebiet für Wirtschafts und InfrastrukturPolitik 1

2 Agenda Arbeitshintergrund (Forschung und Projekte am WIP) 1. Marktmacht und Regulierungsoptionen bei Flughäfen 2. Aktuelle Eigentumsverhältnisse und Regulierung in Deutschland 3. Effizienzgewinne durch Privatisierung deutscher Flughäfen? 4. Zusammenfassung der wirtschaftspolitischen Handlungsempfehlungen WIP Fachgebiet für Wirtschafts und InfrastrukturPolitik 2

3 Fachgebiet Wirtschafts und Infrastrukturpolitik (WIP): Forschungsschwerpunkte und Projekte Forschungsschwerpunkte Sektoren: Sektoren: Netzindustrien Netzindustrien Verkehr Verkehr (Schienenverkehr, (Schienenverkehr, Luftverkehr, Luftverkehr, Straßenverkehr, Straßenverkehr, Schifffahrt, Schifffahrt, ÖPNV) ÖPNV) I&K I&K (Telekommunikation, (Telekommunikation, Internet, Internet, HardwareSoftware) HardwareSoftware) Energie Energie (Elektrizität, (Elektrizität, Gas) Gas) Wasser Wasser Abfall Abfall / / Entsorgung Entsorgung Fragestellungen Fragestellungen InfrastrukturOrganisationsmodelle InfrastrukturOrganisationsmodelle InfrastrukturRegulierung InfrastrukturRegulierung InfrastrukturPlanung InfrastrukturPlanung Wettbewerbspolitik Wettbewerbspolitik Wettbewerbsanalyse Wettbewerbsanalyse und und Unternehmensstrategie Unternehmensstrategie Forschungsprojekte (Auswahl) PRIMON: PRIMON: Privatisierung Privatisierung Deutsche Deutsche Bahn Bahn AG AG mit/ohne mit/ohne Netz Netz im im Auftrag Auftrag von von BMF BMF und und BMVBS BMVBS Projektpartner: Projektpartner: Booz Booz Allen Allen Hamilton, Hamilton, Rechtsanwälte Rechtsanwälte Waldeck, Waldeck, Morgan Morgan Stanley, Stanley, u.a. u.a NEMOBAB: NEMOBAB: Neue Neue Organisations, Organisations, Privatisierungs Privatisierungsund und Betreibermodelle Betreibermodelle für für die die BAB BAB im im Auftrag Auftrag von von BMWi BMWi / / BMBF BMBF Projektpartner: Projektpartner: HSH HSH Nordbank, Nordbank, Rechtsanwaltskanzlei Rechtsanwaltskanzlei DLA DLA Piper Piper u.a. u.a Privatisierung Privatisierung und und ReRegulierung ReRegulierung der der deutschen deutschen Flughäfen Flughäfen Studie Studie im im Auftrag Auftrag von von DB DB Research Research WIP Fachgebiet für Wirtschafts und InfrastrukturPolitik 3

4 Agenda Arbeitshintergrund (Forschung und Projekte am WIP) 1. Marktmacht und Regulierungsoptionen bei Flughäfen 2. Aktuelle Eigentumsverhältnisse und Regulierung in Deutschland 3. Effizienzgewinne durch Privatisierung deutscher Flughäfen? 4. Zusammenfassung der wirtschaftspolitischen Handlungsempfehlungen WIP Fachgebiet für Wirtschafts und InfrastrukturPolitik 4

5 Marktmacht und Regulierungsbedarf: Grundlagen Normale Märkte (keine Marktmacht) Keine Marktmacht der Anbieter Kontrolle der Anbieter durch Absatzmärkte, Kapitalmärkte etc.; politische Einflussnahme nicht vorhanden bzw. begrenzt Theoretische Überlegungen und empirische Studien (z.b. VICKERS / YARROW [1988]) weisen auf Vorteilhaftigkeit von Privatisierungen hin; keine Regulierung erforderlich Nicht bestreitbares natürliches Monopol Marktmacht Marktmacht des Anbieters Nicht regulierter privater Anbieter wird CournotPreissetzung durchführen Wohlfahrtsverluste durch Nachfrageverdrängung Anbieter erzielt ggf. deutlich über die risikoadäquate Verzinsung des Kapitals hinausgehende Renditen ( Ausbeutung der Nachfrager ) Eingriff in Verhalten des monopolistischen Anbieters durch sektorbezogene Regulierung i.d.r. sinnvoll Idealtypische Organisationsmodelle und Regulierungsoptionen Öffentliches Unternehmen (interne Regulierung) Extern reguliertes privates Unternehmen Beispiele: Stromnetze, Wasser, WIP Fachgebiet für Wirtschafts und InfrastrukturPolitik 5

6 Marktmacht bei deutschen Flughäfen? Sekundärflughafen Primärflughafen Quartiärflughafen Tertiärflughafen Erklärung Drehkreuzfunktion (Hub) Gute Anbindung an Kleineres / weniger ehemalige Militär und Interkontinentaler Linienverkehr Attraktives Einzugsgebiet europäischen Linienverkehr Grosses / attraktives Einzugsgebiet bedeutendes Einzugsgebiet Airlines können mit Abzug drohen RegionalFlughäfen, die hauptsächlich von LowCostCarriern angeflogen werden. Beispiele Frankfurt, München Düsseldorf, Hamburg, BerlinTegel, Stuttgart, Dresden, Saarbrücken, Nürnberg, Münster, Leipzig, Hahn (int. Verkehrsflughafen), Lübeck, (Köln/Bonn), (Hannover) Niederrhein und Altenburg Nobitz Marktmacht? Marktmacht vorhanden Marktmacht ist zwar geringer als in anderen Marktmacht ebenfalls i.d.r. vorhanden Zum Teil kann bei Marktmacht ebenfalls i.d.r. vorhanden Da die Nutzen einer Marktmacht häufig nicht vorhanden Auch bei Vorliegen von Infrastruktursektoren dennoch dürfte eine Wettbewerb (z.b. DüsseldorfKöln/Bonn Regulierung bei diesen Flughäfen tendenziell Marktmacht dürfte der Nutzen einer Regulierung Regulierung sinnvoll sein Dortmund) die geringer sein dürften, begrenzt oder sogar Regulierungsintensität reduziert werden sollte die Regulierungsintensität negativ sein reduziert werden WIP Fachgebiet für Wirtschafts und InfrastrukturPolitik 6

7 Agenda Arbeitshintergrund (Forschung und Projekte am WIP) 1. Marktmacht und Regulierungsoptionen bei Flughäfen 2. Aktuelle Eigentumsverhältnisse und Regulierung in Deutschland 3. Effizienzgewinne durch Privatisierung deutscher Flughäfen? 4. Zusammenfassung der wirtschaftspolitischen Handlungsempfehlungen WIP Fachgebiet für Wirtschafts und InfrastrukturPolitik 7

8 Aktuelle Eigentumsverhältnisse bei den deutschen Flughäfen (1/2) Flughafen Eigentümer Anteil Passagiere 2005 in Mio. Frankfurt (Fraport AG) Land Hessen Stadt Frankfurt Lufthansa Julius Bär Gruppe Streubesitz 31,70 20,30 9,10 5,10 33,80 52,2 München Freistaat Bayern Bund Stadt München 51,00 26,00 23,00 28,6 Berlin (TXL,SXF,THF) Land Berlin Land Brandenburg Bund 37,00 37,00 26,00 17,2 Düsseldorf Stadt Düsseldorf Hochtief Airport / Air Rianta 50,00 50,00 15,5 Hamburg Stadt Hamburg Hochtief Airport / Aer Rianta 51,00 49,00 10,7 Köln / Bonn Stadt Köln Bund Land NordrheinWestfalen Gemeinden 31,12 30,94 30,94 07,00 9,5 Stuttgart Hannover Land BadenWürttemberg Stadt Stuttgart Land Niedersachsen Stadt Hannover Fraport AG / Norddeutsche Landesbank 50,00 50,00 35,00 35,00 30,00 9,4 5,6 WIP Fachgebiet für Wirtschafts und InfrastrukturPolitik 8

9 Aktuelle Eigentumsverhältnisse bei den deutschen Flughäfen (2/2) Flughafen Eigentümer Anteil (%) Passagiere 2005 in Mio. Nürnberg Freistaat Bayern Stadt Nürnberg 50,00 50,00 3,8 Hahn Fraport AG Land Hessen Land RheinlandPfalz 65,00 17,50 17,50 3,1 Leipzig / Halle MDF AG (Sachsen, SachsenAnhalt + Städte) Land + Kommunen 94,00 6,00 2,1 Bremen Stadt Bremen 100,00 1,7 Dresden MDF AG (Sachsen, SachsenAnhalt + Städte) Land + Kommunen 94,00 6,00 1,8 Dortmund Stadt Dortmund Dortmunder Stadtwerke 26,00 74,00 1,7 Münster / Osnabrück Gemeinden 100,00 1,5 Saarbrücken Fraport AG Saarland (Flughafengesellschaft Saarbrücken) Stadt Saarbrücken 51,00 48,00 01,00 0,5 Erfurt Freistaat Thüringen Stadt Erfurt 95,00 05,00 0,4 Lübeck INFRATIL Stadt Lübeck 90,00 10,00 WIP Fachgebiet für Wirtschafts und InfrastrukturPolitik 9

10 Derzeitige Regulierung der deutschen Flughäfen (1/2) Traditioneller Regulierungsansatz nach 43 Absatz 1 LuftVZO Keine bundesweite Regulierungsbehörde 43 Absatz 1 LuftVZO: Vor der Aufnahme des Flughafenbetriebs hat der Flughafenunternehmer der Genehmigungsbehörde (...) eine Regelung der Entgelte für das Starten, Landen und Abstellen von Luftfahrzeugen sowie für die Benutzung von Fluggasteinrichtungen zur Genehmigung vorzulegen. Keine Regulierung der Preise für den Zugang zur zentralen Flughafeninfrastruktur Regulierungsverfahren In 43 Absatz 1 LuftVZO wird nur der Umfang der zu regulierenden Preise geregelt De facto Kostenzuschlagsregulierung Bundesländer entscheiden passiv über vorgelegte Entgelte unter Berücksichtigung der Kostendeckung und Angemessenheit sowie verkehrspolitischer Interessen der öffentlichen Hand 43 Absatz 1 LuftVZO bietet keine bzw. nur eine schlechte Grundlage für eine externe Regulierung (teil)privatisierter Flughafengesellschaften Beispiel: Rechtsstreit über Gebührenhöhe nach TeilPrivatisierung des Düsseldorfer Flughafens WIP Fachgebiet für Wirtschafts und InfrastrukturPolitik 10

11 Das System Flughafen: Leistungsbereiche und Vertragsbeziehungen Flughafen Terminal betreiber AviationBereich Terminals INDEX Start und Landebahn Akteure BVDienstleister (begrenzter Marktzugang gesetzlich vorgegeben) Luftverkehrsgesellschaften Bodenverkehrsdienste Aktivitäten mit Subadditivitäten Aktivitäten ohne Subadditivitäten NonAviationBereich Austausch und Vertragsbeziehungen Flughafen Infrastruktur Zentrale Betriebsinfrastruktur Flughafengesellschaft Leistungsbereiche Passagiere Konzessionäre Einzelhändler Kommerzielle Aktivitäten alternativ Verkehrsinfrastrukturanbindung WIP Fachgebiet für Wirtschafts und InfrastrukturPolitik 11

12 Derzeitige Regulierung der deutschen Flughäfen (2/2) Freiwillige RegulierungsVereinbarungen FlughäfenFluggesellschaften bei teilprivatisierten Flughäfen zu beobachten Anwendung bei teilprivatisierten Flughäfen Hamburg (2. Regulierungsperiode) Frankfurt (derzeit Vorbereitung einer 2. Regulierungsperiode) Düsseldorf Hannover Regulierungsverfahren: FeeCapAnsatz (Anreizregulierung) Fixierung des EntgeltNiveaus für Periode von 4 bzw. 5 Jahren Kostenberücksichtigung bei Preisfixierung, aber kein Kostenzuschlagsprinzip ggf. Teilung des Nachfragerisikos ( Sliding ScaleVerfahren ) Übertragung des Kostenrisikos an Flughafen etabliert Anreize zu produktiver Effizienz Verhandlungsmacht der Fluggesellschaften bei der Vereinbarung des EntgeltNiveaus begrenzt ReRegulierung sinnvoll Einrichtung einer unabhängigen bundesweit zuständigen Regulierungsbehörde Anwendung des FeeCapAnsatzes Übergang zum SingleTillAnsatz? Einbezug der Marktteilnehmer in Regulierungsprozess, ggf. korp. Regulierung Bei ausgewählten Sekundär und Tertiärflughäfen ist ein Monitoring ( light handed regulation ) ausreichend WIP Fachgebiet für Wirtschafts und InfrastrukturPolitik 12

13 Agenda Arbeitshintergrund (Forschung und Projekte am WIP) 1. Marktmacht und Regulierungsoptionen bei Flughäfen 2. Aktuelle Eigentumsverhältnisse und Regulierung in Deutschland 3. Effizienzgewinne durch Privatisierung deutscher Flughäfen? 4. Zusammenfassung der wirtschaftspolitischen Handlungsempfehlungen WIP Fachgebiet für Wirtschafts und InfrastrukturPolitik 13

14 Effizienzgewinne durch Privatisierungen? Effizienzkriterien (Wohlfahrtsökonomisches Zielsystem) KostenEffizienz Investive Effizienz Allokative Effizienz (i.d.r. Nebenbedingung der Kostendeckung vorgegeben) VICKERS / YARROW [1988] und WOLF [2003]: Empirische Studien liefern keine klaren Erkenntnisse über Vorteilhaftigkeit von Privatisierungen bei Vorliegen von Marktmacht Durch Vorgabe regelgebundenen Verhaltens sollte in jedem Fall Partikularinteressen dienende Eingriffe des politischadministrativen Bereichs in die Flughafengesellschaften verhindert werden Öffentliche Unternehmen (interne Regulierung) Z.B. gesetzliche Vorgaben zu Unternehmenszielen (Teil)privatisierte Unternehmen Unabhängige Regulierungsbehörde für externe Regulierung WIP Fachgebiet für Wirtschafts und InfrastrukturPolitik 14

15 Effizienzgewinne durch Privatisierung deutscher Flughäfen? Vorteile des Einbezugs privater Investoren Privatisierung fördert Fixierung von Regeln, da Investoren eine gewisse Klarheit über Rahmenbedingungen verlangen (bzw. ansonsten hohe Risikozuschläge anfallen) Private Investoren überprüfen in vielen Fällen kritisch die Rentabilität von Kapazitätserweiterungsinvestitionen KnowHow privater Investoren im Flughafenbetrieb Vorteile öffentlicher Eigentümerschaft Reduktion des HoldUpProblems bei Kapazitätserweiterungsinvestitionen Für die deutschen Flughäfen erscheint eine TeilPrivatisierung häufig geeignet zu sein Zunächst jedoch ReRegulierung durchführen Bei Quartiärflughäfen (ehemalige Militär und RegionalFlughäfen) dürfte häufig eine Vollprivatisierung und die Unterbindung öffentlicher Subventionierung sinnvoll sein WIP Fachgebiet für Wirtschafts und InfrastrukturPolitik 15

16 Agenda Arbeitshintergrund (Forschung und Projekte am WIP) 1. Marktmacht und Regulierungsoptionen bei Flughäfen 2. Aktuelle Eigentumsverhältnisse und Regulierung in Deutschland 3. Effizienzgewinne durch Privatisierung deutscher Flughäfen? 4. Zusammenfassung der wirtschaftspolitischen Handlungsempfehlungen WIP Fachgebiet für Wirtschafts und InfrastrukturPolitik 16

17 Zusammenfassung der wirtschaftspolitischen Handlungsempfehlungen Schritt: ReRegulierung Einrichtung Einrichtung einer einer unabhängigen unabhängigen bundesweit bundesweit zuständigen zuständigen Regulierungsbehörde Anwendung Anwendung des des FeeCapAnsatzes FeeCapAnsatzes Übergang Übergang zum zum SingleTillAnsatz? SingleTillAnsatz? Einbezug Einbezug der der Marktteilnehmer Marktteilnehmer in in Regulierungsprozess, ggf. ggf. korp. korp. Regulierung Regulierung Bei Bei ausgewählten ausgewählten Sekundär Sekundärund und Tertiärflughäfen Tertiärflughäfen ist ist ein ein Monitoring Monitoring ( light ( light handed handed regulation ) regulation ) ausreichend ausreichend Schritt: Weitere Teilprivatisierungen bzw. bzw. alternativ bei bei Beibehaltung der der vollständigen öffentlichen Eigentümerschaft: Vorgabe von von Regeln für für das das Management (z.b. (z.b. in in Gesetzform) zur zur Vermeidung Partikularinteressen dienender Eingriffe des des politischadministrativen Bereichs in in die die Flughafengesellschaften Bei Bei Quartiärflughäfen (ehemalige Militär Militärund RegionalFlughäfen) dürfte dürfte häufig häufig eine eine Vollprivatisierung bei bei Verzicht auf auf eine eine Regulierung sowie sowie die die Unterbindung öffentlicher Subventionierung sinnvoll sein sein WIP Fachgebiet für Wirtschafts und InfrastrukturPolitik 17

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