Neuerungen im Einbürgerungsverfahren

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1 Kanton Zürich Direktion der Justiz und des Innern Gemeindeamt Abteilung Einbürgerungen Neuerungen im Einbürgerungsverfahren per 1. Januar 2015 Information zur Änderung der kantonalen Bürgerrechtsverordnung (BüV) September 2014 Z verordnung (BüV) Informationen zu den Änderungen per 1. Januar 2015 Zürich, im September 2014

2 Seite 2/10 Inhaltsverzeichnis ÄNDERUNG DER BÜRGERRECHTSVERORDNUNG 3 A. WAS ÄNDERT SICH FÜR DIE EINBÜRGERUNGSWILLIGEN? 3 1. Anforderungen an die Sprachkenntnisse 3 2. Gesellschaftliche und politische Integration 4 3. Wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit 4 4. Beachtung der Rechtsordnung 4 5. Ausnahmen für Personen mit gesundheitlichen Beeinträchtigungen 5 6. Stabiler Wohnsitz als Voraussetzung für die Erteilung des Kantonsbürgerrechts 5 B. WAS ÄNDERT SICH FÜR DIE KOMMUNALEN EINBÜRGERUNGSORGANE? 6 1. Klare Aufgabenteilung und Stärkung der Kompetenzen der Gemeinden 6 2. Gewährleistung einer fairen und professionellen Sprachbeurteilung 6 3. Veröffentlichung der Einbürgerungsentscheide 8 4. Verzicht auf Behandlungsfristen 8 5. Anhörung der Gemeinde bei der erleichterten Einbürgerung 9 C. ANWENDUNG DES NEUEN RECHTS AUF HÄNGIGE GESUCHE 9

3 Seite 3/10 ÄNDERUNG DER BÜRGERRECHTSVERORDNUNG Der Regierungsrat hat am 11. Juni 2014 eine Revision der Bürgerrechtsverordnung beschlossen (vgl. Amtsblatt Nr. 26 vom 27. Juni 2014, S. 29 ff.). Die Änderungen treten am 1. Januar 2015 in Kraft. Neu geregelt ist namentlich die Frage, wie die Gemeinden die Sprachkenntnisse von Einbürgerungswilligen beurteilen sollen. A. WAS ÄNDERT SICH FÜR DIE EINBÜRGERUNGSWILLIGEN? 1. Anforderungen an die Sprachkenntnisse Die Sprache verschafft den Ausländerinnen und Ausländern den Zugang zur Gesellschaft und ist Voraussetzung für die Ausübung der politischen Rechte. Sie sind der Kern der Einbürgerung. Die neue Regelung sorgt für eine faire, transparente und einheitliche Beurteilung der Sprachkenntnisse. In allen Zürcher Gemeinden gelten ab 1. Januar 2015 die gleichen Anforderungen an die Sprachkenntnisse. Massgebend für die Beurteilung der Sprachkompetenzen ist der Gemeinsame europäische Referenzrahmen für Sprachen: lernen, lehren, beurteilen (GER). Er unterscheidet drei Hauptniveaus sprachlicher Kommunikationsfähigkeiten: Die A-Niveaus stehen für eine elementare Sprachverwendung, die B-Niveaus für eine selbstständige Sprachverwendung und die C-Niveaus für eine kompetente Sprachverwendung. Die Anforderungen werden in der Form eines Sprachkompetenzprofils festgelegt, welches die erwarteten sprachlichen Fertigkeiten (Sprechen, Hören, Lesen, Schreiben) und die in diesen Fertigkeiten erwarteten Niveaus definiert. Die gesuchstellende Person muss über deutsche Sprachkenntnisse auf den nachfolgenden Niveaustufen des GER verfügen ( 21 b BüV): - im mündlichen Ausdruck (Sprechen, Hörverstehen) die Niveaustufe B1.1, - im schriftlichen Ausdruck die Niveaustufe A2.1, - im Lesen die Niveaustufe A2.2. Die gesuchstellenden Personen können den Nachweis der Sprachkenntnisse auf unterschiedliche Weise erbringen, nämlich durch einen Ausbildungsnachweis, ein Sprachdiplom oder durch eine spezielle Sprachprüfung im Rahmen des Einbürgerungsverfahrens ( 28 a BüV).

4 Seite 4/10 2. Gesellschaftliche und politische Integration Die Kantonsverfassung verlangt von den Einbürgerungswilligen, dass sie mit den hiesigen Verhältnissen vertraut sind. Dieses Integrationskriterium wird in der Verordnung konkretisiert, indem Grundkenntnisse der gesellschaftlichen und politischen Verhältnisse in der Schweiz, im Kanton und der Gemeinde verlangt werden ( 21 a lit. d BüV). Sie sind erforderlich, um als Bürgerin oder Bürger im politischen System der Schweiz mitwirken zu können. Dabei sollen nicht weitergehende Kenntnisse verlangt werden, als Schweizerinnen und Schweizer in einer vergleichbaren Situation besitzen. 3. Wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit Das Erfordernis der wirtschaftlichen Erhaltungsfähigkeit ( 5 BüV) verlangt unter anderem, dass die finanziellen Verhältnisse geordnet sind. Die Gemeinden prüfen dies wie bisher anhand des Betreibungsregisters. Neu werden die Einträge im Betreibungsregister, die im Einbürgerungsverfahren relevant sind, klar umschrieben ( 5 Abs. 2 lit. b BüV). Betreibungen von Privaten werden wegen der Missbrauchsgefahr nur berücksichtigt, wenn nach erfolgloser Pfandverwertung Verlustscheine ausgestellt wurden. Betreibungen von Bund, Kanton, Gemeinden (z.b. Steuern, Gebühren, Alimentenbevorschussung) und weiteren öffentlich-rechtlichen Körperschaften werden stärker gewichtet. Speziell berücksichtigt werden Betreibungen wegen ausstehender Krankenkassenprämien, die in der Praxis eine grosse Rolle spielen. Im geltenden Recht wird verlangt, dass die gesuchstellende Person eine Bescheinigung des Gemeindesteueramtes über den geregelten Zustand der steuerlichen Verpflichtungen über die letzten drei Jahre vorlegt. Der Erfüllung der Steuerpflicht kommt künftig eine grössere Bedeutung zu. Sie wird deshalb neu bei den materiellen Einbürgerungsvoraussetzungen aufgeführt ( 5 Abs. 2 lit. c BüV). Im Weiteren wird der massgebliche Zeitraum (Nachweis der Erfüllung der Steuerpflicht) auf fünf Jahre verlängert. 4. Beachtung der Rechtsordnung Der Begriff des unbescholtenen Rufs ist veraltet und wird durch den Begriff Beachtung der Rechtsordnung ersetzt ( 6 BüV). Bei der Beurteilung des strafrechtlichen Leumunds von Erwachsenen wird auf den Strafregisterauszug für Privatpersonen (Art. 371 Strafgesetzbuch [StGB]) abgestellt. Dies entspricht der heutigen Praxis des Kantons und des Bundes und stellt insofern keine Neuerung dar.

5 Seite 5/10 Das geltende Recht äussert sich nicht zur Frage, wie sich Verurteilungen bei Jugendlichen auf die Einbürgerung auswirken. Gemäss geltender Praxis des Kantons werden jugendliche Straftäterinnen und Straftäter, bei denen eine Strafe oder Schutzmassnahme noch nicht vollzogen ist, nicht eingebürgert. Diese Praxis wird neu in der Bürgerrechtsverordnung verankert ( 6 Abs. 3 BüV). Voraussetzung für die Einbürgerung ist demnach, dass der oder die zu einer Strafe verurteilte Jugendliche eine Freiheitsstrafe verbüsst hat, sich bei einer bedingten Entlassung aus dem Freiheitsentzug bis zum Ablauf der Probezeit bewährt hat (Art. 29 f. Jugendstrafgesetz [JStG]), die persönliche Leistung erbracht hat, die Busse innert Frist bezahlt hat und sich bei aufgeschobenen Strafen (Art. 35 JStG) bis zum Ablauf der Probezeit bewährt hat. Bei der Verurteilung zu einer Schutzmassnahme ist erforderlich, dass die Massnahme aufgehoben worden ist. 5. Ausnahmen für Personen mit gesundheitlichen Beeinträchtigungen Eine körperliche, psychische oder geistige Behinderung kann dazu führen, dass eine Person aus Gründen, die sie nicht zu verantworten hat, die Einbürgerungsvoraussetzungen der Integration oder wirtschaftlichen Erhaltungsfähigkeit nicht oder nur teilweise erfüllen kann. Die Frage, wie die Gemeinden in diesen Fällen vorzugehen haben, ist im kantonalen Recht bisher nicht geregelt. Gestützt auf die Bundesverfassung verlangt das Bundesgericht, dass der besonderen Situation dieser Personen angemessen Rechnung zu tragen ist. Eine Benachteiligung dieser Menschen durch Verweigerung der Einbürgerung kann diskriminierend sein (BGE 135 I 49). Um für die Betroffenen und die Gemeinden Rechtssicherheit zu schaffen, wird das Diskriminierungsverbot in Form eines Ausnahmeartikels in der Bürgerrechtsverordnung verankert ( 22 a BüV). 6. Stabiler Wohnsitz als Voraussetzung für die Erteilung des Kantonsbürgerrechts Nach der konstanten Praxis des Bundesamtes für Migration (BFM) ist die Erteilung der eidgenössischen Einbürgerungsbewilligung grundsätzlich davon abhängig, dass im Zeitpunkt des Entscheids eine minimale Stabilität des schweizerischen Wohnsitzes besteht. Diese ist nicht gegeben, wenn sich eine gesuchstellende Person lediglich aufgrund eines noch nicht abgeschlossenen Asylverfahrens in der Schweiz aufhält. Ihr Gesuch kann erst dann behandelt werden, wenn Klarheit über den Ausgang des Asylverfahrens besteht. Ein stabiler Wohnsitz fehlt auch in jenen Fällen, wo einer gesuchstellenden Person das Aufenthaltsrecht entzogen und ihr eine Ausreisefrist angesetzt worden ist. Die Voraussetzung des stabilen Wohnsitzes wird neu in das kantonale Recht aufgenommen, um die Koordination mit dem Bund sicherzustellen ( 33 Abs. 2 BüV).

6 Seite 6/10 B. WAS ÄNDERT SICH FÜR DIE KOMMUNALEN EINBÜRGERUNGSORGANE? 1. Klare Aufgabenteilung und Stärkung der Kompetenzen der Gemeinden In der Praxis findet bei der Prüfung der Einbürgerungsvoraussetzungen bereits heute eine Aufgabenteilung zwischen der kantonalen Behörde und der Gemeindebehörde statt. Diese Praxis wird neu in der Bürgerrechtsverordnung verbindlich geregelt. Damit können Doppelspurigkeiten verhindert sowie Aufgaben und Verantwortlichkeiten klar zugewiesen werden. Gemäss dieser Zuständigkeitsordnung prüft und entscheidet die kantonale Behörde abschliessend, ob die gesuchstellende Person die Wohnsitzerfordernisse des Bundes erfüllt und die Rechtsordnung beachtet ( 26 Abs. 1 BüV). Die diesbezüglichen Feststellungen sind für die Gemeinden bindend. Die Gemeinde prüft abschliessend, ob die Voraussetzungen der Integration und der wirtschaftlichen Erhaltungsfähigkeit sowie die kantonalen und allfällige kommunale Wohnsitzerfordernisse erfüllt sind ( 28 BüV). Die Gemeinden sind künftig auch für die Integrationsprüfung von Personen mit Anspruch auf Einbürgerung zuständig. Damit wird ein Mangel der geltenden Rechtsordnung korrigiert. Aus dem Wortlaut von 21 Gemeindegesetz (GG) ergibt sich, dass bei anspruchsberechtigten Personen die Eignung (d.h. die Integration) keine Voraussetzung darstellt, um in das Gemeindebürgerrecht aufgenommen zu werden. Gestützt darauf hat das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich in konstanter Rechtsprechung entschieden, dass die Integration von anspruchsberechtigten Ausländerinnen und Ausländern nur durch Bund und Kanton, nicht aber durch die Gemeinden zu überprüfen sei. Diese Auffassung entspricht nicht den Bedürfnissen der Praxis, denn die Gemeinden sind aufgrund ihrer Nähe zu den Einbürgerungswilligen am besten in der Lage, diese Aufgabe zu erfüllen. Die geänderte Bürgerrechtsverordnung stellt nun sicher, dass die Integrationsbeurteilung ausschliesslich Sache der Gemeinden ist. 2. Gewährleistung einer fairen und professionellen Sprachbeurteilung Die Durchführung einer Sprachprüfung erfordert spezielle Fachkenntnisse. Ein Sprachtest darf deshalb nicht von Laien, sondern nur von Fachleuten mit entsprechender Prüferschulung durchgeführt werden. Um ein faires und objektives Verfahren zu gewährleisten, werden die Anforderungen an das Prüfverfahren sowie die Prüfenden in der Bürgerrechtsverordnung präzis geregelt ( 28 b BüV). In der Regel werden die Gemeinden die Durchführung der Sprachprüfung einer externen Bildungseinrichtung zu übertragen, die über das notwendige Wissen und die verlangte Qualifikation verfügt.

7 Seite 7/10 Um die Gemeinden bei der Beurteilung der Deutschkenntnisse zu unterstützen, hat das Gemeindeamt zusammen mit externen Experten einen Sprachkompetenznachweis entwickelt ( 28 b Abs. 3 BüV). Der Kantonale Deutschtest im Einbürgerungsverfahren (KDE) basiert auf dem sprachlichen Anforderungsprofil, das in 21 b BüV festgelegt ist. Er steht den Gemeinden bzw. den mit der Testdurchführung beauftragten Bildungseinrichtungen seit April 2013 kostenlos zur Verfügung. Das Gemeindeamt hat mit zurzeit neun Testanbietern eine Vereinbarung über die Nutzung des KDE abgeschlossen. Diese Anbieter verpflichten sich zur Einhaltung vorgegebener Standards bei der Organisation und Durchführung der Sprachtests. Das Gemeindeamt gewährleistet die Qualitätssicherung, die Weiterentwicklung und den technischen Betrieb des KDE. Der KDE bietet den Gemeinden Gewähr für eine Sprachbeurteilung, die anerkannten Qualitätskriterien genügt und kommunikative Kompetenzen prüft, die bei der Bewältigung des Alltagslebens in Zürcher Gemeinden von Bedeutung sind. Im Hinblick auf die Organisation der Sprachprüfung besteht bei den Gemeinden unterschiedlicher Handlungsbedarf: a. Gemeinden, die den KDE bereits verwenden: Mehr als 50 Gemeinden haben mit der Durchführung des KDE einen der neun Testanbieter beauftragt, die mit dem Gemeindeamt eine Vereinbarung über die Nutzung des KDE abgeschlossen haben. Diese Testanbieter erfüllen die Anforderungen gemäss 28 b BüV: Sie verfügen über Fachleute mit den erforderlichen Qualifikationen sowie über das schweizerische Qualitätszertifikat für Weiterbildungsinstitutionen. Für diese Gemeinden besteht kein Handlungsbedarf. b. Gemeinden, die per 1. Januar 2015 den KDE einführen: Gemeinden, die noch keine Sprachprüfung kennen und sich für den KDE entscheiden, wählen einen Testanbieter aus, der auf der Liste des Gemeindeamtes aufgeführt ist, und beauftragen diesen mit der Durchführung des KDE. Nähere Informationen zum KDE sowie eine Übersicht über die Testanbieter sind auf der Homepage des Gemeindeamts unter erhältlich. c. Gemeinden, die einen anderen Test verwenden oder per 1. Januar 2015 einführen: Die Bürgerrechtsverordnung enthält keine Bestimmung, welche die Gemeinden zur Übernahme des KDE verpflichtet. Es steht ihnen frei, eigene oder von Dritten entwickelte Tests anzuwenden und mit der Durchführung einen Anbieter zu beauftragen, der nicht auf der Liste des Gemeindeamtes aufgeführt ist. Die Gemeinde hat in diesem Fall zu gewährleisten, dass die Durchführung der Sprachprüfung recht- und

8 Seite 8/10 zweckmässig erfolgt. Dazu gehören insbesondere folgende Anforderungen, die im Rahmen einer Vereinbarung zwischen Gemeinde und Anbieter zu regeln sind: Der verwendete Test hat eine zuverlässige Überprüfung der Sprachhandlungskompetenzen in den Bereichen Hören, Lesen, Schreiben und Sprechen zu ermöglichen und muss auf dem sprachlichen Anforderungsprofil basieren, das in 21 b BüV festgelegt ist. Das verwendete Testverfahren (Information, Format, Durchführung, Beurteilung, Dokumentation, Qualitätssicherung) hat inhaltlich und formal den heute üblichen Qualitätskriterien für die Beurteilung von Sprachkompetenzen zu genügen. Zudem soll sich der Testinhalt auf das Alltagsleben in den Zürcher Gemeinden beziehen. Der Testanbieter muss gewährleisten, dass für die Durchführung des Tests ausschliesslich Prüfungsexpertinnen und -experten eingesetzt werden, die über eine qualifizierte Ausbildung für die Förderung erwachsener Migrantinnen und Migranten in Deutsch als Zweitsprache sowie entsprechende methodisch-didaktische Fähigkeiten verfügen und die Anforderungen von 28 b Abs. 1 BüV erfüllen. Der Testanbieter muss über ein schweizerisches Qualitätszertifikat für Weiterbildungseinrichtungen ( 28 b Abs. 2 BüV) verfügen. Die Gemeinde hat das Gemeindeamt, Abteilung Einbürgerungen, über den gewählten Testanbieter und den verwendeten Test zu informieren. 3. Veröffentlichung der Einbürgerungsentscheide Nach Erteilung des Gemeindebürgerrechts sind die Daten der eingebürgerten Personen im amtlichen Publikationsorgan der Gemeinde zu veröffentlichen ( 17 Abs. 1 BüV) Dies dient der Orientierung der Allgemeinheit über die neu in das Bürgerrecht aufgenommen Personen. Die Datenbekanntgabe im Einbürgerungsverfahren muss dem Kriterium der Verhältnismässigkeit (vgl. 8 Abs. 1 des Gesetzes über die Information und den Datenschutz, IDG, LS 170.4) genügen. Es dürfen deshalb nur die für die Identifikation notwendigen Daten veröffentlicht werden, die in der Bürgerrechtsverordnung abschliessend aufgeführt sind ( 17 Abs. 2 BüV). 4. Verzicht auf Behandlungsfristen Die Bestimmungen zu den Behandlungsfristen werden ersatzlos gestrichen, da schematische Ordnungsfristen den unterschiedlichen Verhältnissen in den Gemeinden nur schwer gerecht werden. Das Gebot der beförderlichen Behandlung von Verwaltungsverfahren ist

9 Seite 9/10 zudem in 4 a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG) verankert; danach sorgen die Verwaltungsbehörden ohne Verzug für die Erledigung der bei ihnen eingeleiteten Verfahren. 5. Anhörung der Gemeinde bei der erleichterten Einbürgerung Die Direktion der Justiz und des Innern (bzw. die Abteilung Einbürgerungen des Gemeindeamts) räumt den Wohngemeinden seit 2003 bei der erleichterten Einbürgerung von ausländischen Ehegatten eine fakultative Äusserungsmöglichkeit hinsichtlich deren Integration ein. Diese Praxis wird in der Bürgerrechtsverordnung verankert ( 35 Abs. 2 BüV) C. ANWENDUNG DES NEUEN RECHTS AUF HÄNGIGE GESUCHE Der Regierungsrat hat festgelegt, dass die Änderung der Bürgerrechtsverordnung am 1. Januar 2015 in Kraft tritt. Damit stellt sich die Frage, wie mit Einbürgerungsgesuchen zu verfahren ist, über die zu diesem Zeitpunkt noch nicht entschieden ist. Hierzu enthält die Bürgerrechtsverordnung eine Übergangsbestimmung. Gemäss 49 BüV unterstehen Anordnungen in laufenden Verfahren nach dem Inkrafttreten der Verordnung dem neuen Recht. Unter den Begriff der Anordnung fallen Entscheide, die im Laufe des Einbürgerungsverfahrens getroffen werden. Damit das neue Recht möglichst rasch wirksam wird, sind die Änderungen der Bürgerrechtsverordnung auch bei jenen Gesuchen zu berücksichtigen, die zwar vor dem Inkrafttreten des neuen Rechts eingereicht wurden, aber zum Zeitpunkt des Inkrafttretens am 1. Januar 2015 noch hängig sind. Als hängig sind im dreistufigen Einbürgerungsverfahren (Gemeinde, Kanton, Bund) jene Gesuche zu bezeichnen, bei denen am 1. Januar 2015 noch kein Entscheid über das Gemeindebürgerrecht vorliegt. Keine Anwendung findet das neue Recht, wenn das Gemeindebürgerrecht noch im Jahre 2014 erteilt wird, aber die Erteilung des Kantonsbürgerrechts noch aussteht. Der Kanton kann also nicht z.b. das Fehlen einer Sprachprüfung zum Anlass nehmen, um das Kantonsbürgerrecht zu verweigern. Für die Praxis sind vor allem die neuen Anforderungen an die Integration und die wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit von Bedeutung. Dazu gehört die Verpflichtung der gesuchstellenden Person, dass sie einen Nachweis über ihre Sprachkenntnisse ( 28 a BüV) sowie einen Nachweis über die Erfüllung der steuerlichen Verpflichtungen über einen Zeitraum von 5 Jahren ( 5 Abs. 2 lit. c BüV) einzureichen hat. Die von den Änderungen betroffenen Perso-

10 Seite 10/10 nen mit hängigen Verfahren sind von den Gemeinden in geeigneter Weise über die neuen Anforderungen und die zusätzlich erforderlichen Schritte zu informieren. Nach der Rechtsprechung ist die hier in Frage stehende unechte Rückwirkung grundsätzlich zulässig, sofern ihr nicht wohlerworbene Rechte entgegenstehen (BGE 126 V 134). Im Einbürgerungsverfahren gibt es jedoch keine wohlerworbenen Rechte, wonach eine gesuchstellende Person einen Anspruch darauf haben könnte, keine Sprachprüfung absolvieren zu müssen. Dem steht insbesondere auch Art. 20 Abs. 3 lit. a der Kantonsverfassung entgegen, wonach die gesuchstellende Person über angemessene Kenntnisse der deutschen Sprache verfügen muss (in Kraft seit 1. Januar 2006). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts findet die Anwendung des neuen Rechts im Grundsatz von Treu und Glauben ihre Grenzen. Danach ist die Anwendung neuen Rechts rechtsmissbräuchlich, wenn die Behörden das Verfahren ungebührlich lange verschleppt haben und wenn ohne diese Verschleppung das alte Recht angewendet worden wäre (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage 2010, Rz. 328). Ab welcher Dauer im kommunalen Einbürgerungsverfahren von einer ungebührlichen Rechtsverzögerung gesprochen werden kann, lässt sich nicht generell beantworten. Es empfiehlt sich jedoch, Gesuche, die im Jahr 2013 oder früher eingereicht worden sind, prioritär nach geltendem Recht zu behandeln und soweit möglich dafür zu sorgen, dass in diesen Fällen bis Ende 2014 ein Entscheid über die Erteilung des Gemeindebürgerrechts vorliegt