Konsultation Schwarzarbeit Antwort des dbb an die CESI zur EU-Zusammenarbeit bei Prävention und Abschreckung von nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit
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- Calvin Kirchner
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1 Konsultation Schwarzarbeit Antwort des dbb an die CESI zur EU-Zusammenarbeit bei Prävention und Abschreckung von nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit Zusammenfassend ist hervorzuheben, dass jegliche Intensivierung der Zusammenarbeit der zuständigen Behörden auf Unionsebene nicht nur zu begrüßen, sondern unbedingt zu fördern ist. Sie ist grundlegend für eine erfolgreiche Prävention von nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit. Einer intensivierten Kooperation sind naturgemäß dort Grenzen gesetzt, wo die rechtlichen Rahmenbedingungen differieren. Daher ist eine Harmonisierung des einschlägigen Rechts der Union vorrangig einzufordern. In einem Raum ohne Binnengrenzen ist eine wirksame Bekämpfung illegaler Beschäftigung im weitesten Sinne anders nicht zu bewerkstelligen. Rechtsverstöße im Bereich der Beschäftigung gehen mit denen im steuerlichen Bereich untrennbar einher. Insoweit ist auch eine konzertierte grenzüberschreitende Bekämpfung der Sozial- und Steuerkriminalität einschließlich diesbezüglicher Prävention unabdingbar notwendig. Die Deutsche Zoll- und Finanzgewerkschaft BDZ im dbb hat deshalb bereits vor Jahren die Forderung aufgestellt, die europäischen Zollverwaltungen müssten wie ein einheitlicher Zolldienst funktionieren, und dies mit der Anregung verbunden, das Bildungs- und Wissenschaftszentrum der Bundesfinanzverwaltung (BWZ) in Münster zu einer europäischen Zollakademie auszubauen. Was seinerzeit primär auf den traditionellen Zoll- und Steuerbereich bezogen war, muss für den Bereich der illegalen Beschäftigung im weiteren Sinne gleichermaßen gelten. Die von der Europäischen Kommission angedachte Plattform ist um entsprechende Instrumentarien zu ergänzen.
2 Zu 1. Das Problem in dem Konsultationspapier vom 4. Juli 2013 ist zutreffend beschrieben, die europäische Definition wie in Nr.1 Abs. 2 des Konsultationspapiers jedoch nicht deckungsgleich mit den auf nationaler Ebene die Prävention und Abschreckung regelnden Normen. Zudem sollte die Armutszuwanderung ergänzt werden. In den EU-Mitgliedstaaten wird nicht angemeldete Erwerbstätigkeit unterschiedlich gewichtet, was zu Anreizen für Gestaltungsformen der illegalen Beschäftigung führt. In der Problembeschreibung sollten vor allem die Begriffe Schwarzarbeit und Schattenwirtschaft differenziert werden, weil Schwarzarbeit nur ein Teil der Schattenwirtschaft ist. Erscheinungsformen der Schattenwirtschaft sind neben der unterlassenen Meldung von Erwerbstätigkeit beispielsweise fehlende Gewerbeanmeldungen, Scheinselbständigkeit, illegaler Handel (Schwarzmarkt) und Schmuggel. Als Definition von nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit erscheint eine Anlehnung an das deutsche Gesetz zur Bekämpfung der Schwarzarbeit und illegalen Beschäftigung (SchwarzArbG) vom zielführend: Ausübung von Dienst- oder Werkleistung unter Verstoß gegen Steuerrecht, unter Verstoß gegen Sozialversicherungsrecht, unter Umgehung von Mitteilungspflichten und/oder ohne Gewerbeanmeldung Die Probleme, die in Bezug auf nicht angemeldete Erwerbstätigkeit auf europäischer Ebene angegangen werden sollten, sind: - Scheinselbständigkeit - Werkverträge, Subunternehmerketten - Bezug auf Sozialleistungen in einem Staat und Entgelt aus einer Erwerbstätigkeit in einem anderen Staat - Beschäftigung von illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen - Armutszuwanderung Die Armutszuwanderung muss in diesem Zusammenhang mit betrachtet werden, da allein durch das Anmelden eines Gewerbes ohne dass tatsächlich eine Tätigkeit ausgeübt wird in Deutschland ein Anspruch auf Kindergeld und nach drei Monaten ein Anspruch auf Hartz IV-Leistungen entsteht. Eine Verhinderung des Missbrauchs der Zuwanderung von Personen aus ärmeren in reichere Länder wäre derzeit nur über eine Anpassung der Rechtslage beziehungsweise sozialer Standards in Europa möglich (Stichwort: Wohlstandsgefälle). Zu 2. Ein Tätigwerden auf EU-Ebene wird für gerechtfertigt und notwendig erachtet. Hauptziel eines Tätigwerdens auf EU-Ebene müssen Informationsgewinnung und Informationsaustausch sein. Die bis dato mehr oder weniger persönlich geknüpften Vernetzungen Einzelner sind nicht ausreichend. Die europäische Zusammenarbeit muss Kontroll-, Prüf- und Ermittlungstätigkeiten ressourcensparend beschleunigen.
3 Solange es in den einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedliche gesetzliche Rahmenbedingungen gibt und Tatbestände, die in einigen EU-Staaten verfolgt werden (z.b. illegale Arbeitnehmerüberlassung), in anderen Staaten aber völlig unbekannt oder sogar zulässig sind, ist die Einrichtung einer europäischen Plattform nur in den nachstehenden Fallgestaltungen sinnvoll. Eine Sammlung von Daten, die zum Großteil von keinem Staat benötigt werden, würde letztendlich nur dazu führen, dass die Plattform aufgrund des hohen Aufwandes nicht mehr gespeist und kaum genutzt wird. Eine Datenbank wäre - für Firmen bzw. Firmenstrukturen interessant, die auf europäischer Ebene agieren Schein- oder Abdeckrechnungen erstellen, nur Briefkastenfirmen sind oder - um im Rahmen von Best Practice von den Erfahrungen anderer Verwaltungen zu profizieren und - zum Einstellen von Rechtsvorschriften bzw. Ansprechpartnern und zuständigen Behörden in den jeweiligen Mitgliedstaaten. Zu 3 und 4 Die skizzierte europäische Plattform stellte ein Instrument zur Intensivierung der Zusammenarbeit dar. Der in Nr. 3 des Papiers (S.7) genannten Option wird der Vorzug gegeben. Die Mitgliedschaft, Aufgabe und Form sind dort fixiert. Allerdings sollten die Vorschläge der CIBELES Studie zum integrierten Verfahren bei Entsendungen, zur Entsendeerklärung und zum Europäischen Ausweis Berücksichtigung finden. Im Einzelnen: a) die Mitgliedschaft sollte obligatorisch sein; würde die Mitgliedschaft freigestellt, wäre umfassende Zusammenarbeit bereits im Ansatz gefährdet. b) von Bedeutung ist, dass sich die Plattform mit grenzüberschreitenden Themen befasst. Die betroffenen Rechtsgebiete sind in der EU, von einzelnen Ausnahmen ab- gesehen, nicht vereinheitlicht. Die Plattform sollte alle tangierten Bereiche abdecken. Die Komplexität der ökonomischen Sachverhalte steht einer Beschränkung auf die Arbeitsaufsicht entgegen. Die Scheinselbständigkeit sollte nicht ausgeschlossen bleiben. c) Die Aufgabe der Plattform sollte in jedem Fall den Austausch von Informationen einschließlich Informationsgewinnung, zudem den Aufbau von Expertise und die Verbesserung der operativen Zusammenarbeit umfassen. d) Sinn, Zweck und Ziel der Aufgaben erfordert eine Konstitution als Einzelgremium. Darüber hinaus haben sich in der Praxis konkrete Zusammenarbeitsvereinbarungen zwischen verschiedenen, vor allem angrenzenden Mitgliedstaaten, als zielführend erwiesen.
4 Bevor Sozialdaten in großem Umfang erhoben werden, sollten in der EU folgende Themen angegangen werden: - Vereinheitlichung der Rechtsvorschriften in den EU-Mitgliedstaaten, - Einführung einer Versicherungspflicht in der Sozial- und der Krankenversicherung für alle Selbständigen, - bei Arbeitsaufnahme in einem anderen EU-Mitgliedstaat: Vorlage eines Nachweises der für Sozialleistungen zuständigen Behörde, dass im Heimatland keine Sozialleistungen bezogen werden und - die schrittweise Anpassung der Einkünfte. Die weder durch eine einheitliche Datenbank noch anderweitig geregelt werden können: Entsandte Arbeitnehmer und Selbständige Unter einem Arbeitgeber der gewöhnlich im Entsendestaat tätig ist, ist ein Unternehmen zu verstehen, das im Mitgliedstaat der Niederlassung eine nennenswerte Geschäftstätigkeit ausübt. Beschränken sich die Tätigkeiten des Unternehmens auf reine interne Verwaltungstätigkeiten, gilt es nicht als Arbeitgeber, der in diesem Mitgliedstaat gewöhnlich tätig ist. Um festzustellen, ob ein Arbeitgeber eine nennenswerte Tätigkeit im Gebiet des Mitgliedstaats verrichtet, in dem dieser niedergelassen ist, müssen in einer Gesamtschau sämtliche Tätigkeiten dieses Arbeitgebers gewürdigt werden. Die Kriterien müssen dabei auf die besonderen Merkmale des jeweiligen Unternehmens und die tatsächlich ausgeübten Tätigkeiten abgestimmt sein. Bei der Entscheidung, ob eine nennenswerte Geschäftstätigkeit im Entsendestaat vorliegt, sollten die zuständigen Einrichtungen auch überprüfen, ob der Arbeitgeber, der eine Entsendung beantragt, auch der tatsächliche Arbeitgeber der zu entsendenden Arbeitnehmer ist. Ob eine nennenswerte Geschäftstätigkeit im Entsendestaat besteht oder nicht, ist anhand einer Reihe objektiver Kriterien nachprüfbar. Folgenden Kriterien kommt dabei ein besonderer Stellenwert zu: - der Ort, an dem das entsendende Unternehmen seinen Sitz und seine Verwaltung hat; - übereinstimmende Struktur des Personalbestands des entsendenden Unternehmens im Entsendestaat und im Beschäftigungsstaat (befindet sich im Entsendestaat ausschließlich Verwaltungspersonal, ist an sich bereits ausgeschlossen, dass das Unternehmen unter die Entsendevorschriften fällt); - der Ort, an dem die entsandten Arbeitnehmer eingestellt werden; - der Ort, an dem der Großteil der Verträge mit den Kunden geschlossen wird; - das Recht, dem die Verträge unterliegen, die das entsendende Unternehmen mit seinen Arbeitnehmern bzw. mit seinen Kunden schließt; - die Zahl der im Entsendestaat und im Beschäftigungsstaat geschlossenen Verträge; - der während eines hinreichend charakteristischen Zeitraums im Entsendestaat und im Beschäftigungsstaat vom entsendenden Unternehmen erzielte Umsatz. (Beispielsweise könnte ein Umsatz in Höhe von 25% des Gesamtumsatzes ein
5 hinreichender Anhaltspunkt sein; Fälle, in denen der Umsatz weniger als 25% beträgt, sind einer Einzelprüfung zu unterziehen); - die Dauer der Niederlassung eines Unternehmens im Entsendestaat. Ein Arbeitnehmer, dessen Entsendung in einen anderen Mitgliedstaat geplant ist, erhält ein Formular A1 (früher Formular E 101) vom zuständigen Träger. Damit wird bescheinigt, dass für den Arbeitnehmer bis zu einem bestimmten Datum die Sonderregelung für entsandte Arbeitnehmer gilt. Die Verordnungen für Selbständige, die ihre Tätigkeit vorübergehend in einem anderen Mitgliedstaat ausüben, ähnelt der Regelung für entsandte Angestellte, ist aber nicht mit dieser identisch. Die im Heimatland ausgestellten A1 - Bescheinigung werden in der Regel jedoch ohne Überprüfung der o.g. Voraussetzungen ausgestellt. Da die ausgestellten A1 - Bescheinigungen zudem Bindungswirkung entfalten, ist es den Behörden im Entsendestaat selbst bei der Feststellung, dass die Entsendevoraussetzungen nicht vorliegen, nicht möglich, die Arbeitnehmer bzw. Selbständigen in ihrem Land zur Sozialversicherungspflichtig heranzuziehen. Ein aufwändiges Rücknahmeverfahren der A1 - Bescheinigung, das zudem häufig ergebnislos verläuft, ist die Folge. Das Interesse sowohl an der Überprüfung der Entsendevoraussetzungen als auch an der Rücknahme der ausgestellten Entsendebescheinigungen ist bei vielen Ländern gering, da die entrichteten Beiträge in die Kassen des Heimatlandes fließen. Die bestehenden Schwierigkeiten können mit den vorhandenen Gruppen und Ausschüssen nur bedingt beseitigt werden. Die Gruppen und Ausschüsse könnten allenfalls die in den einzelnen Mitgliedstaaten bestehenden Unterschiede zusammen tragen, um auf dieser Basis langfristig ein in der EU einheitliches Rechtssystem zu erarbeiten. Nicht erörtert wurden bisher Probleme des Datenschutzes. Es ist davon auszugehen, dass die diesbezüglichen Vorschriften sehr unterschiedlich sind in den jeweiligen Ländern und auch die Definition wer unter welchen Umständen auf eine mögliche Datenbank zugreifen darf, dürfte sich schwierig gestalten.
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