Verfassungsrechtliche Voraussetzungen einer Steueramnestie im Rahmen der Neuordnung der Zinsbesteuerung

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1 INSTITUT FINANZEN UND STEUERN" e.v Postfach Bonn IFSt-Schrift Nr. 410 Verfassungsrechtliche Voraussetzungen einer Steueramnestie im Rahmen der Neuordnung der Zinsbesteuerung Bonn, im September 2003

2 Alle Rechte vorbehalten Bearbeiter: Sebastian Düll Preis: 15,00 (darin enthalten 7 % USt = 0,99 ) ISBN Internet:

3 INSTITUT FINANZEN UND STEUERN" e. Postfach Bonn IFSt-Schrift Nr. 410 Verfassungsrechtliche Voraussetzungen einer Steueramnestie im Rahmen der Neuordnung der Zinsbesteuerung Bonn, im September 2003

4 Das Institut Finanzen und Steuern" überreicht Ihnen die IFSt-Schrift Nr. 410: Verfassungsrechtliche Voraussetzungen einer Steueramnestie im Rahmen der Neuordnung der Zinsbesteuerung Zur Zeit berät der Bundestag über ein "Gesetz zur Förderung der Steuerehrlichkeit", das in Artikel 1 eine breit angelegte Steueramnestie vorsieht. Durch ein befristetes Angebot von Straffreiheit und teilweisem Steuerverzicht soll den Menschen, die ihre Einnahmen der Jahre 1993 bis 2001 bei den Behörden falsch angegeben haben, eine "Brücke in die Steuerehrlichkeit" gebaut werden. Im Blickpunkt stehen dabei besonders alle diejenigen, die in der Vergangenheit heimlich Geld im Ausland angelegt haben; sie sollen durch das neue Gesetz zu einer Rückführung und künftigen vollen Versteuerung dieser Mittel bewogen werden. Die vorliegende Schrift widmet sich primär der Frage, inwieweit Steueramnestien wie diese nach unserer Verfassung zulässig sind. Dabei geht es zum einen um die formellen verfassungsrechtlichen Voraussetzungen (genereller Charakter des Amnestiegesetzes, Gesetzgebungskompetenz des Bundes), zum anderen aber vor allem um die Vereinbarkeit mit dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 GG) und dem Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 GG). Speziell aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung folgt, dass eine Amnestie auf die rechtspolitische Bewältigung von Ausnahmesituationen beschränkt bleiben muss. Für sie ist das Bestehen eines gestörten Rechtsbewusstseins kennzeichnend, verursacht insbesondere durch unzureichende Rechtsdurchsetzung. Die Amnestie soll unter diesen Zustand einen Schlussstrich" ziehen. Dazu gehört, dass mit der Gewährung von Strafbefreiung und teilweisem Steuerverzicht ein rechtspolitischer Neuanfang" einhergehen muss, d. h. eine grundlegende Neuordnung des Rechtsgebietes, das sich in dem zu überwindenden desolaten Zustand befindet. Unter Anlegung dieser Kriterien kommt die Schrift zu dem Ergebnis, dass das gegenwärtig beratene Amnestiegesetz nicht in jeder Hinsicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt. Es erfüllt zwar alle formellen Voraussetzungen und erscheint auch unter Gleichheitsaspekten tolerabel. Was aber fehlt, ist die gebotene Verknüpfung mit einer wirklichen Beendigung der Misere der Zinsbesteuerung". Die EU-Zinsrichtlinie stellt für sich allein keine ausreichende Reformmaßnahme dar, da sie an der mangelhaften KontrolUerbarkeit der reinen Inlandsfälle nichts ändert. Eine echte Reform wäre die Einführung einer Zinsabgeltungsteuer. Dass sie vom Amnestievorhaben abgekoppelt worden ist, weckt Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit dieses Vorhabens. Bonn, im September 2003 Mit vorzüglicher Hochachtung INSTITUT FINANZEN UND STEUERN" RA Arnold Willemsen 2 t

5 Inhalt Seite: A. Einleitung 10 I. Ziel der Untersuchung 10 II. Aktualität des Themas 11 III. Grundzüge der geplanten Steueramnestie 13 B. Amnestie 15 I. Begriffserläuterung 15 II. Formale Anforderungen Gesetzesform Generelles Gesetz Gesetzgebungskompetenz 17 III. Vereinbarkeit mit dem Gewaltenteilungsgrundsatz - "Schlussstrich" und "Neuordnung" als Kriterium 18 IV. Vereinbarkeit mit dem allgemeinen Gleichheitssatz Allgemeiner Gleichheitssatz Willkürformel Neue Formel Abgrenzung der Anwendungsbereiche 24 C. Spezialfall Steueramnestie 25 I. Ausgestaltung einer Steueramnestie Umfang einer Steueramnestie Wesen des Steuerverzichts 26 3

6 II. Rückblick auf deutsche Steueramnestien Steueramnestien von 1913 bis Gesetz über die strafbefreiende Erklärung von Einkünften aus Kapitalvermögen und von Kapitalvermögen vom 25. Juli III. Die ständige Möglichkeit der Strafbefreiung durch Selbstanzeige Die Regelung in 371 AO Innere Rechtfertigung Unterschiede von Selbstanzeige und Steueramnestie 32 IV. Pflicht zur Steuererhebung Generell Begrenzung durch Verjährungsregelungen 34 D. Verfassungsmäßigkeit einer Steueramnestie 35 I. Formale Anforderungen 35 II. "Schlussstrich" und "Neuordnung" Störung des Rechtsbewusstseins 37 a. Materielle Steuerpflicht 37 b. Das normative Umfeld - Die Steuererhebung 38 ex. 30 a AO - Strukturelles Vollzugshindernis bei inländischen Einkünften 39 ß. Kapitalflucht ins Ausland - Ausländische Einkünfte Reform des aktuellen Systems 44 a. Inländische Einkünfte aus Kapitalvermögen 44 4

7 ex. Kontrollverfahren 44 ß. Abgeltungsteuer 46 b. Ausländische Einkünfte aus Kapitalvermögen 47 a. Kapitalflucht in andere EU-Länder 47 ß. Kapitalflucht in Nicht-EU-Länder 51 III. Vereinbarkeit mit dem allgemeinen Gleichheitssatz Festlegung der Ungleichbehandlung Festlegung des relevanten Prüfungsmaßstabs Ungleichbehandlung von Steuerhinterziehern und Steuerehrlichen 53 a. Gewicht der Ungleichbehandlung 53 b. Rechtfertigung durch schwerwiegende Unterschiede c. Rechtfertigung durch schwerwiegende Gründe 56 ot. Erleichterungsgedanke 56 ß. Fiskalische Überlegungen 57 X- Mitverantwortung des Staates Wirtschaftspolitische Überlegungen Ungleichbehandlung von Steuerhinterziehern 59 a. Gewicht der Ungleichbehandlung 59 b. Rechtfertigung durch schwerwiegende Unterschiede c. Rechtfertigung durch schwerwiegende Gründe 60 a. Erleichterungsgedanke 60 ß. Fiskalische Überlegungen 61 X- Mitverantwortung des Staates Wirtschaftspolitische Überlegungen 61 IV. Steueramnestien in anderen EU-Staaten 62 5

8 1. Frankreich Österreich Italien E. Zusammenfassung 65 Literaturverzeichnis 67 6

9 Abs. AEAO AG Anh. AO Art. Az. Bad.-Württ. BB BFH BFH/NV BGBl BGHSt BMF BR BStBl BT BVerfG BVerfGE BVerfGG DB DStR DStZ endg. Abkürzungsverzeichnis = Absatz = Anwendungserlass zur Abgabenordnung = Amtsgericht = Anhang = Abgabenordnung = Artikel = Aktenzeichen = Baden-Württembergische = Der Betriebs-Berater = Bundesfinanzhof = Sammlung amtlich nicht veröffentlichter Entscheidungen des Bundesfinanzhofs = Bundesgesetzblatt = Entscheidungen des Bundesgerichtshofs in Strafsachen = Bundesministerium der Finanzen = Bundesrat = Bundessteuerblatt = Bundestag = Bundesverfassungsgericht = Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts = Gesetz über das Bundesverfassungsgericht = Der Betrieb = Deutsches Steuerrecht = Deutsche Steuerzeitung = endgültige Version 7

10 EStG = Einkommensteuergesetz f. = Folgende ff. = Fortfolgende FAZ = Frankfurter Allgemeine Zeitung FG = Finanzgericht FR = Finanz-Rundschau FTD = Financial Times Deutschland GG = Grundgesetz hrsg. = Herausgegeben INF = Die Information über Steuer und Wirtschaft IStR = Internationales Steuerrecht i.v.m. = in Verbindung mit JZ = Juristenzeitung Kap. = Kapitel KOM = Dokument der Kommission der Europäischen Gemeinschaften KÖSDI = Kölner Steuerdialog Lfg. = Lieferung Nds. = Niedersächsische NJW = Neue Juristische Wochenschrift NStZ = Neue Zeitschrift für Strafrecht NVwZ = Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht ÖStZ = Österreichische Steuer-Zeitung o.v. = ohne Verfasser Rdnr. = Randnummer RGBl = Reichsgesetzblatt 8

11 s. = Siehe S. = Seite Stbg StBp StrbEG StuW StVj SWI SZ u.u. Verf. WiGBl Wistra Ziff. ZRP = Die Steuerberatung = Die steuerliche Betriebsprüfung = Gesetz über die strafbefreiende Erklärung von Einkünften aus Kapitalvermögen und von Kapitalvermögen = Steuer und Wirtschaft = Steuerliche Vierteljahresschrift = Steuer & Wirtschaft international = Süddeutsche Zeitung = unter Umständen = Verfassung = Gesetzblatt der Verwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebietes = Zeitschrift für Wirtschafts- und Steuerstrafrecht = Ziffer = Zeitschrift für Rechtspolitik 9

12 Einleitung I. Ziel der Untersuchung Die Regelungen des Grundgesetzes gelten auch für Amnestien, d.h. für Gesetze, die für eine begrenzte Zeit einem abstrakten Kreis von Straftätern unter bestimmten Voraussetzungen Straffreiheit gewähren. Hierunter fallen auch Steueramnestien. Sie unterscheiden sich von anderen Amnestien durch zweierlei: Bei den Delikten, die strafrechtlich nicht mehr verfolgt werden sollen, handelt es sich um Steuerstraftaten, insbesondere Steuerhinterziehungen und/oder Steuerordnungswidrigkeiten. Die Straffreiheit wird in der Regel mit einem (gänzlichen oder teilweisen) Verzicht auf die zugrunde liegende Steuer verknüpft, vorausgesetzt, der Teil dieser Steuer, der nicht vom Verzicht abgedeckt ist, wird unverzüglich nacherklärt und nachentrichtet. In der vorliegenden Arbeit soll untersucht werden, welche verfassungsrechtlichen Anforderungen sich für Steueramnestien aus dem Grundgesetz ableiten lassen. Im Blickpunkt steht dabei in erster Linie die Amnestie, die sich auf nichtversteuerte Kapitaleinkünfte, speziell Zinsen, bezieht. Das BVerfG hat sich bisher noch nicht mit der Verfassungsmäßigkeit einer Steueramnestie auseinandergesetzt. Die einzigen Ausführungen des Gerichts zu einer Steueramnestie finden sich in dem Urteil vom 27. Juni Das Finanzgericht (FG) Münster hatte dem BVerfG gemäß Art. 100 Abs. 1 GG, 80 Abs. 1 BVerfGG die Frage vorgelegt, ob der in einer Steueramnestieregelung enthaltene Steuerverzicht mit dem Grundgesetz vereinbar sei. 2 Zu einer Entscheidung des BVerfG kam es jedoch nicht. Weil die Verfassungsmäßigkeit dieser Regelung nach Ansicht des Gerichts für den Ausgang des zugrunde liegenden Rechtsstreits unerheblich war, wies es die Vorlage als unzulässig ab. 3 Aus der Urteilsbegründung lassen sich folglich keine Erkenntnisse gewinnen, die für die Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit einer Steueramnestie weiterhelfen. Es 1 BVerfGE 84, FG Münster, Vorlagebeschluss vom X 8251/86 E, NJW 1989, S BVerfGE 84, 233 (236). 10

13 kann deshalb nur auf die Urteile des BVerfG zur Verfassungsmäßigkeit allgemeiner Amnestieregelungen zurückgegriffen werden. 4 Zunächst geht es demgemäß darum, aus diesen Urteilen einen generellen Anforderungskatalog zu entwickeln. Um daraus die Kriterien für die Verfassungsmäßigkeit einer Steueramnestie ableiten zu können, müssen in einem zweiten Schritt die Besonderheiten betrachtet werden, die mit einer Amnestie im Steuerrecht verbunden sind. Im Anschluss daran wird anhand des erarbeiteten Anforderungskataloges die Verfassungsmäßigkeit einer Steueramnestie im Bereich der Kapitaleinkünfte untersucht. Dazu gehört auch eine ausführliche Darstellung der Schwierigkeiten, mit denen sich die Finanzbehörden gegenwärtig bei der Erhebung der Steuern auf Kapitaleinkünfte konfrontiert sehen. Den Abschluss der Arbeit bildet ein Überblick über einige in den letzten Jahren im europäischen Ausland durchgeführte Steueramnestien. II. Aktualität des Themas Es war die Hartz-Kommission, 5 die kurz vor der Bundestagswahl 2002 das Thema Steueramnestie in die aktuelle politische Diskussion einführte. Danach sollte, so die Vorstellung der Hartz-Kommission, Steuersündern", die ihr Kapitalvermögen unversteuert im Ausland angelegt haben, durch einen Straf- und Steuerverzicht ein Anreiz geboten werden, ihre Gelder nach Deutschland zurückzutransferieren. Den Straf- und Steuerverzicht sollte es aber nicht gratis geben. Als Gegenleistung sollten die amnestierten Schwarzgelder für eine bestimmte Zeit in einen niedrig verzinslichen Job-Floater" der Kreditanstalt für Wiederaufbau investiert werden. Mit dem Kapital aus dieser Anleihe könne die Einstellung von Arbeitslosen in strukturschwachen Regionen vor allem im Osten Deutschlands finanziert werden. Das zurückgeholte Schwarzgeld käme auf diese Weise der Allgemeinheit zugute. 4 BVerfGE 2, 213; 10, Die von der Bundesregierung eingesetzte Kommission zur Reform des Arbeitsmarktes unter der Leitung von VW-Personalvorstand Peter Hartz. 11

14 Die Idee löste bei den Parteien sehr unterschiedliche Reaktionen aus. Sie reichten von großer Zustimmung bis hin zu eindeutiger Ablehnung. Die CDU erinnerte der Vorschlag an Äußerungen ihres damaligen Fraktionsvorsitzenden Friedrich Merz, der bei Kapitaleinkünften bereits seit längerer Zeit für eine Steueramnestie und für die Einführung einer Abgeltungsteuer auf Zinseinkünfte plädiert habe. 6 In der SPD gingen die Meinungen über eine Steueramnestie zunächst auseinander. Während Bundeskanzler Gerhard Schröder eine Steueramnestie nicht kategorisch ausschließen wollte, lehnte Finanzminister Hans Eichel sie anfangs strikt ab. Er sah darin einen Schlag ins Gesicht aller ehrlichen Steuerzahler". 7 Obwohl im Abschlussbericht der Hartz-Kommission dann doch kein Vorschlag für eine Amnestieregelung mehr enthalten war, ist das Thema Steueramnestie auf der politischen Tagesordnung geblieben. Inzwischen liegt eine Gesetzesinitiative vor. Der am 18. Juni 2003 vom Bundeskabinett beschlossene Entwurf eines Gesetzes zur Förderung der Steuerehrlichkeit sieht in Artikel 1 (Gesetz über die strafbefreiende Erklärung) eine breit angelegte Steueramnestie vor 8, allerdings ohne die Verpflichtung zu einer bestimmten Form der Neuanlage der nacherklärten Schwarzgelder, etwa durch Zeichnung einer arbeitsmarktpolitischen Zwecken gewidmeten Anleihe der Kreditanstalt für Wiederaufbau. Überraschenderweise fehlt im Regierungsentwurf die angekündigte Regelung über die Einführung einer Abgeltungsteuer für Zinseinkünfte; sie war im zugrunde liegenden Referentenentwurf (Fassung vom 17. März 2003) noch enthalten. Auch in der dem Regierungsentwurf beigegebenen Gesetzesbegründung findet sich nicht die geringste Andeutung eines entsprechenden Vorhabens. Hingewiesen wird dort lediglich auf die ebenfalls im Regierungsentwurf (Art. 2) vorgesehene Erweiterung der amtlichen Kontrollmöglichkeiten bei Banken sowie auf die Flankierung" 6 Vgl. Handelsblatt vom , Große Koalition für Steueramnestie. 7 Vgl. vom , Regierung plötzlich doch für Steueramnestie. 8 Vgl. Entwurf eines Gesetzes zur Förderung der Steuerehrlichkeit, inzwischen als Gesetzentwurf der Fraktionen SPD und Bündnis 90/Die Grünen in den Bundestag eingebracht, BT-Drucks. 15/1309. Daneben gibt es seitens der FDP einen weiteren Entwurf für ein Amnestiegesetz (BT-Drucks. 15/470) sowie einen Entwurf für ein Gesetz zur Einführung einer Zinsabgeltungsteuer (BT-Drucks. 15/217). 12

15 durch die EU-Zinsrichtlinie vom 3. Juni 2003, die in Kürze in nationales Recht umgesetzt werden soll. Nach einer Verlautbarung des Bundesfinanzministeriums vom 2. Juli hat die Bundesregierung jedoch nach wie vor die Absicht, mit Wirkung ab 2005 eine Abgeltungsteuer für Kapitalerträge mit einem Abgeltungsteuersatz von 25 v.h. einzuführen, verbunden mit einem Veranlagungswahlrecht in den Fällen eines niedrigeren persönlichen Steuersatzes. Einzelheiten - so heißt es weiter - müssten aber noch untersucht werden, da die bislang erwogene Begrenzung der Neuregelung auf Zinserträge... zu steuerlichen Verwerfungen (insbesondere im Hinblick auf die Balance zwischen Fremd- und Eigenkapitalfinanzierung von Unternehmen) führen" würde. III. Grundzüge der geplanten Steueramnestie Die Kernpunkte der Steueramnestie, wie sie der Artikel 1 des Regierungsentwurfs vom 18. Juni vorsieht, sind 11 : Angeboten wird die Befreiung von Strafe wegen Steuerhinterziehung sowie ein partieller rückwirkender Steuerverzicht. Begünstigter Tatbestand ist die (durch fehlende, falsche oder unvollständige Erklärung bewirkte) NichtVersteuerung steuerpflichtiger Einnahmen" der Jahre 1993 bis Von der Begünstigung erfasst sind die Einkommensteuer (einschließlich Lohn- und Kapitalsteuer), die Körperschaftsteuer, die Gewerbesteuer, die Vermögensteuer, die Umsatzsteuer sowie die Erbschaft- und Schenkungsteuer; nicht dagegen die Sozialabgaben. Fragen und Antworten zum Entwurf eines Gesetzes zur Förderung der Steuerehrlichkeit, Stand: 2. Juli 2003, 10 Entwurf eines Gesetzes zur Förderung der Steuerehrlichkeit, 11 Vgl. Seil, M., DStR 29/2003, S. 1185; Randt, K./Schauf, J., DStR 33/2003, S. 1369; Joecks, W., DStR 34/2003, S. 1417; Seipl, J., Stbg 8/2003, S

16 Einnahmen im Sinne dieses Gesetzes sind sämtliche Arten von Einnahmen (also nicht bloß Zinsen bzw. Kapitaleinkünfte) oder Betriebsvermögensmehrungen sowie sämtliche Arten von zu Unrecht berücksichtigten Ausgaben (einschließlich Betriebsvermögensminderungen), ferner: im Falle der Umsatzsteuer die Entgelte und zu Unrecht berücksichtigten Vorsteuerbeträge und im Falle der Erbschaft- und Schenkungsteuer die Erwerbe". Voraussetzung der Amnestie (Straf- und partielle Abgabebefreiung) ist, dass die jeweiligen Einnahmen ab dem 1. Januar 2004 bis spätestens am 31. März 2005 gegenüber den Finanzbehörden nacherklärt und (in einem festgelegten Mindestumfang) in Form einer Art Sonder-Einkommensteuer mit abgeltender Wirkung nachversteuert werden. Bemessungsgrundlage der abgeltenden Nachversteuerung ist ein bestimmter Prozentsatz der Einnahmen, dieser beträgt bei der Einkommen- und Körperschaftsteuer 60 v.h., bei der Gewerbesteuer 10 v.h., bei der Umsatzsteuer 30 v.h. und bei der Erbschaft- und Schenkungsteuer 20 v.h. der Einnahmen. Der Steuersatz, mit dem die abgeltende Nachversteuerung vorgenommen wird, ist zweifach gestuft. Er beträgt 25 v.h. der jeweiligen Besteuerungsgrundlagen, sofern die Nacherklärungen vor dem 1. Januar 2005 abgegeben werden, und 35 v.h. bei Nacherklärungen, die zwischen dem 1. Januar und 31. März 2005 eingehen. Neben der Steueramnestie enthält der Regierungsentwurf vom 18. Juni 2003 in den Artikeln 2 und 3 noch eine die amtlichen Kontrollmöglichkeiten erweiternde Änderung der Abgabenordnung ( 93 und 93 b (neu)). Danach sollen die Finanzbehörden künftig die Möglichkeit haben, über das Bundesamt für Finanzen bei den Banken mittels automatischen Datenabrufs festzustellen, bei welcher Bank ein bestimmter Steuerpflichtiger ein Konto oder ein Depot hat, wenn dies im Einzelfall für die Besteuerung erforderlich ist und eine Anfrage beim Steuerpflichtigen nicht zum Ziel geführt hat oder keinen Erfolg verspricht. Ermittlungen ohne konkreten Anlass sollen weiterhin ausgeschlossen bleiben. Daten, die die einzelnen Kontenbewegungen oder die erzielten Kapitalerträge aufzeigen, können mit dem neuen Instrumentarium nicht abgerufen werden. 14

17 B. Amnestie I. Begriffserläuterung Der Begriff Amnestie entstammt der griechischen Sprache und bedeutet: Vergessen, Vergeben. 12 In der juristischen Fachsprache versteht man darunter die Gewährung von Straffreiheit oder Strafmilderung für eine Vielzahl von Fällen nach allgemeinen Merkmalen. 13 Ursprünglich wurde eine Amnestie als Ausfluss einer dem Recht vorgehenden Gnade angesehen. Eine Änderung dieses Begriffsverständnisses bahnte sich in der Weimarer Republik an und wurde spätestens mit dem Urteil des BVerfG vom 22. April 1953 manifestiert. 14 Seither wird eine Amnestie als Korrektur des Rechts empfunden und nicht mehr als Gnadenakt angesehen. 15 Amnestieregelungen wirken als Strafaufhebungsgrund sowie als Prozesshindernis und sind in jeder Lage des Verfahrens zu berücksichtigen. 16 Sie lassen die grundsätzliche Schuldfrage unberührt und stellen nur eine Ausnahme von der prinzipiellen Strafbarkeit eines Tatbestands dar. II. Formale Anforderungen 1. Gesetzesform Bereits in seinem ersten Urteil zu einer Amnestieregelung 17 stellte das BVerfG fest, dass eine Amnestie in Form eines Gesetzes erlassen werden muss. Diese Auffassung entsprincht der heutigen Vorstellung vom mo- S. Duden, Das Fremdwörterbuch. 13 Vgl. Schünemann, B., StVj 1989, S. 6; Schätzler, J.-G., Gnadenrecht, 1992, S BVerfGE2, BVerfGE 2, 213 (219); bezüglich kritischer Auseinandersetzung mit dieser Aussage vgl. Schätzler, J.-G., Gnadenrecht, 1992, S Vgl. Fischer, T., in: Tröndle, H./ Fischer, T., Strafgesetzbuch, 2001, Vor 32 Rdnr BVerfGE 2,

18 dernen Rechtsstaat. Ihr widerspräche es, wenn eine Amnestie durch einen Gnadenerweis des Staatsoberhauptes gewährt wird. In einem demokratischen Rechtsstaat kann eine Amnestie nur einen gesetzlichen Ursprung haben. 18 Dieser Grundsatz ist ausdrücklich in einigen Landesverfassungen verankert; sie schreiben für Amnestieregelungen auf Landesebene die Gesetzesform vor. 19 Das Grundgesetz enthält hingegen keine explizite Aussage über Amnestieregelungen. Jedoch kann sich das BVerfG bei seiner Argumentation auf Art. 103 Abs. 2 GG stützen. Danach darf es keine Strafe ohne Gesetz mehr geben - nullum crimen, nulla poena sine lege. Die Festlegung der Strafbarkeit eines bestimmten Sachverhaltes durch Gesetz soll Klarheit über die Reichweite des staatlichen Bestrafungswillens und damit Rechtssicherheit für den Bürger schaffen. Diese Rechtssicherheit käme ins Wanken, gäbe es die Aufhebung der Strafbarkeit, z.b. durch eine Amnestieregelung, auch in außergesetzlicher Form Generelles Gesetz Die zweite Forderung des BVerfG geht dahin, dass es sich bei einer Amnestieregelung um ein generelles Gesetz handeln muss. Dieses darf nicht nach Art von Einzelbegnadigungen die Straffolge von Einzelfällen regeln, sondern es muss sich auf eine unübersehbare und unbestimmte, nach Typen gekennzeichnete Zahl von Straftaten beziehen. 21 In seinem zweiten Urteil zu einer Amnestieregelung, dem so genannten Platow-Urteil, 22 bekräftigte das Gericht nochmals diese Linie. Es betonte, dass sich die Straffreiheit nicht auf eine so große Anzahl von Fällen beziehen muss, dass sie nicht auf den ersten Blick überschaut werden kann. Die Abstraktheit der Formulierung müsse aber dazu führen, dass es sich nicht genau BVerfGE 2,213 (218f.). S. u.a. Art. 52 Abs. 2 Bad.-Württ. Verf.; Art. 121 Abs. 3 Bremer Verf.; Art. 27 Abs. 2 Nds. Verf. Vgl. Marxen, K., Rechtliche Grenzen, 1984, S. 17f. BVerfGE 2, 213 (222). BVerfGE 10,

19 übersehen lässt, auf wie viele und welche Fälle das Gesetz Anwendung findet". 23 Versucht der Gesetzgeber durch eine abstrakte Formulierung der Tatbestandsmerkmale zu verdecken, dass er beabsichtigt, mit einer Norm lediglich einen Einzelfall oder eine Gruppe von bestimmten Einzelfällen zu regeln, spricht man von einem getarnten Individualgesetz". Eine in dieser Form getarnte Individualamnestie wäre verfassungswidrig. 24 Bei der Beurteilung, ob es sich bei einer Norm tatsächlich um ein getarntes Individualgesetz" handelt, zeigt sich das BVerfG allerdings großzügig: Ist eine Norm nach ihrem objektiven Inhalt und ihrer möglichen Auswirkung als allgemeiner Rechtssatz anzusprechen, so wird sie nicht dadurch zu einem getarnten Individualgesetz, dass die am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe beabsichtigten, vorwiegend bestimmte Einzelfälle zu treffen, oder dass für ihre Entschließung die Vorstellung entscheidend war, jedenfalls werde ein bestimmter Komplex von Fällen von der gesetzlichen Regelung erfasst". 25 Nach dieser Auffassung ist es für das Vorliegen eines generellen Gesetzes ausreichend, wenn das Gesetz nicht nur auf die dem Gesetzgeber bei Erlass des Gesetzes vorschwebenden Einzelfälle anwendbar ist. Da man vermutlich nie mit Sicherheit ausschließen kann, dass von einem Gesetz auch noch andere als die anvisierten Fälle betroffen sind, dürfte einem Gesetz kaum jemals sein genereller Charakter abzusprechen sein Gesetzgebungskompetenz Die Bundesrepublik Deutschland ist ein föderalistischer Bundesstaat, der sowohl auf Landes- als auch auf Bundesebene legislativ tätig ist. In seinen beiden bereits erwähnten Urteilen hat sich das BVerfG mit der Frage beschäftigt, wann der Bundesgesetzgeber die Kompetenz hat, ein Amnestiegesetz zu erlassen. Die Zuständigkeit des Bundes ergibt sich nach Ausführungen des Gerichts - je nachdem, ob anhängige Verfahren nie- BVerfGE 10, 234 (242). BVerfGE 10, 234(244). BVerfGE 10, 234 (245). Die gleiche Meinung vertreten: Marxen, K., Rechtliche Grenzen, 1984, S. 35; Spies, A., Amnestiemaßnahmen, 1991, S

20 dergeschlagen oder ob rechtskräftig verhängte Strafen erlassen werden - aus seiner Gesetzgebungsmacht für den Bereich des gerichtlichen Verfahrens oder aus seiner Kompetenz zur Gesetzgebung auf dem Gebiet des Strafvollzugs (Art. 74 Ziff. 1 GG)". 27 Demzufolge verfügt der Bund über die Kompetenz, Amnestien zu erlassen, wenn sie sich auf Gesetze beziehen, für die er die Gesetzgebungskompetenz besitzt. 28 Führt man diesen Gedanken weiter, dürften auch die Länder Amnestieregelungen in den Fachbereichen erlassen, in denen sie die Gesetzgebungskompetenz innehaben. Das BVerfG hat in seinen Urteilsbegründungen hierzu allerdings keine Aussage gemacht. III. Vereinbarkeit mit dem Gewaltenteilungsgrundsatz - Schlussstrich" und Neuordnung" als Kriterium Schon unter rechtspolitischen Aspekten muss der Erlass eines Amnestiegesetzes ein extrem seltener und überdies sachlich gerechtfertigter Akt sein, denn häufige Amnestien oder solche, deren Sinnhaftigkeit der Allgemeinheit nicht einleuchtet, führen in der Gesellschaft zu einem Verfall der Moral- und Gerechtigkeitsvorstellungen. Der Staat erweckt den Eindruck, als dulde er augenzwinkernd" den Verstoß gegen geltendes Recht, anstatt ihn zu verurteilen. Steuerehrliche können sich angeregt fühlen, ebenfalls Steuern zu verkürzen und auf die nächste Amnestie zu hoffen. Der Opferschutz durch Prävention wird untergraben. 29 Fast beiläufig führt das BVerfG in seinem Platow-Urteil aus, dass Amnestien aus Anlass eines besonders bedeutenden Ereignisses im Leben eines Volkes (z.b. Inkrafttreten einer neuen Verfassung) gewährt werden" oder dazu dienen, unter eine Zeit, in der das Rechtsbewusstsein infolge außergewöhnlicher Verhältnisse erheblich gestört war, einen Strich zu ziehen". 30 Diese Feststellung traf das Gericht im Zuge der Prüfung, ob in BVerfGE 10,234 (238). Vgl. Höfig, K.-H., Reichs- und Bundesamnestien, 1963, S. 32f. Vgl. Schünemann, B., ZRP 1984, S. 138; Tipke, K., Steuerrechtsordnung, S BVerfGE 10, 234 (241). 18

21 dem zu entscheidenden Fall ein getarntes Individualgesetz" vorlag. Sie beschreibt indessen zugleich die Ratio, die hinter jedem Amnestiegesetz stehen muss, um Verfassungskonformität zu gewährleisten. Das ist zwar vom BVerfG in dieser Direktheit noch nicht ausgesprochen worden, lässt sich aber aus dem Gewaltenteilungsgrundsatz (Art. 20 GG) ableiten. Durch eine Amnestie werden nämlich die Grenzen zwischen Legislative und Judikative an einem besonders empfindlichen Punkt verschoben: Der Gesetzgeber nimmt nach Ausübung seiner Normsetzungsprärogative das zusätzliche Recht in Anspruch, eine weiterhin gültige Norm für eine Gruppe von Einzelfällen zu suspendieren. Hierdurch greift er in den der Judikative zugewiesenen Bereich der Rechtsdurchsetzung ein und blockiert die Durchsetzung seines eigenen Rechts. Indem er die Nichtanwendung eines Gesetzes befiehlt, zerstört er selbst die allgemeine Geltung dieses Gesetzes. Infolgedessen verkörpert eine Amnestie nicht irgend eine singulare Kompetenzverschiebung zwischen Legislative und Judikative; sie rührt vielmehr an den Kern des Gewaltenteilungsprinzips und bedarf daher zur verfassungsrechtlichen Legitimation eines dringenden Bedürfnisses der materiellen Gerechtigkeit". 31 Eine Amnestie kann demnach nicht alltäglich erlassen werden, sie ist auf die rechtspolitische Bewältigung spezifischer Ausnahmetatbestände beschränkt. 3 Konkret bedeutet dies, dass sich eine Amnestie im Normaifall 33 nur unter zwei allgemeinen Voraussetzungen mit dem Gewaltenteilungsgrundsatz verträgt. Sie lassen sich in Anlehnung an die Formulierungen des BVerfG im Platow-Urteil wie folgt umschreiben: Das in der Gesellschaft vorherrschende Rechtsbewusstsein muss - zumindest in einem Teilbereich - infolge außergewöhnlicher Verhältnisse erheblich gestört sein. Es muss also beträchtliche Rechtsunsicherheit herrschen, verursacht insbesondere durch eine unzu- 3 1 Schünemann, B., StVj 1989, S Vgl. Schünemann, B., StVj 1989, S. 25; Steinen, M., DStZ 6/1989, S. 144; Schätzler, J.-G., Gnadenrecht, 1992, S Beiseite gelassen seien hier Amnestien aus Anlass eines besonders bedeutsamen Ereignisses im Leben eines Volkes". 19

22 reichende Rechtsdurchsetzung. Der Amnestie kommt die Funktion zu, unter diesen Zustand einen Schlussstrich" zu ziehen. Die rückwirkende Strafbefreiung bildet dafür aber nur den ersten Schritt. Vor einem Schlussstrich" in materiellem Sinne kann man nur sprechen, wenn zugleich mit der Amnestie der unerträgliche Zustand selbst überwunden wird. D.h., mit der rückwirkenden Strafbefreiung muss ein Neuanfang" einhergehen, genauer gesagt, eine adäquate grundlegende wie erfolgversprechende Neuordnung desjenigen rechtlichen Feldes, das sich in dem zu überwindenden desolaten Zustand befindet. 34 IV. Vereinbarkeit mit dem allgemeinen Gleichheitssatz 1. Allgemeiner Gleichheitssatz Das Grundgesetz enthält in Art. 3 Abs. 1 GG den allgemeinen Gleichheitssatz. Dieser besagt, dass alle Menschen vor dem Gesetz gleich sind. Art. 3 Abs. 1 GG garantiert allerdings nicht nur Gleichheit vor dem Gesetz (Rechtsanwendungsgleichheit). In Verbindung mit Art. 1 Abs. 3 GG, der die Gesetzgebung an die Grundrechte bindet, gewährt der allgemeine Gleichheitssatz zusätzlich Rechtssetzungsgleichheit. Das heißt, erlassene Gesetze müssen inhaltlich dem Gleichheitssatz genügen. 35 Für eine Amnestieregelung hat dies zur Folge, dass sie wie jedes andere Handeln der Legislative mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar sein muss. In seinem Urteil vom 15. Dezember bezüglich der Platow-Amnestie beschäftigte sich das BVerfG mit der Frage der Vereinbarkeit einer Amnestieregelung mit dem allgemeinen Gleichheitssatz. Eine Amnestieregelung ist nach damaliger Auffassung des Gerichts mit Art. 3 Abs. 1 GG nur dann nicht vereinbar, wenn die vom Gesetzgeber für einzelne Tatbestände getroffene Sonderregelung offensichtlich nicht am Gerechtigkeitsgedanken orientiert ist, wenn sich für sie also keine vernünftigen Schünemann, B., StVj 1989, S. 28 ff. Vgl. Arndt, H.-W./ Rudolf, W., Öffentliches Recht, 2000, S BVerfGE 10,

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