Vortrag zur Kommunalen Wirtschaftsförderung Herausforderungen für Kommunen und Einzelhandel

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1 Vortrag zur Kommunalen Wirtschaftsförderung Herausforderungen für Kommunen und Einzelhandel Rechtsrahmen für den Einzelhandel Anforderungen an die Stadtentwicklungspolitik A Einführung Seit etwa 10 Jahren sind im Recht der Raumordnung und Landesplanung und im Bauplanungsrecht Einzelhandelsgroßprojekte Gegenstand mehrerer Gesetzgebungsverfahren. Es wurden auch Regelungen eingeführt, die sicherstellen sollen, dass nur Einzelhandelsgroßprojekte verwirklicht werden können, die für die vorhandene Einzelhandelsstruktur verträglich sind. Hierbei wurde auch den von solchen Projekten betroffenen Nachbargemeinden eine Rechtsposition eingeräumt, um auch diese in die Lage zu versetzen, entsprechende Planungen und Baugenehmigungen einer gerichtlichen Kontrolle zuzuführen. Der Ansiedlungsdruck einerseits und andererseits die Sorge um bestehende Einzelhandelsstrukturen haben dazu geführt, dass nicht nur Nachbarn, sondern verstärkt auch betroffene Gemeinden als Kläger gegen Einzelhandelsgroßprojekte auftreten. Jüngst sind einige wichtige Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts ergangen. Das Thema meines Vortrages ist komplex, der Gesetzestext der einschlägigen Vorschriften ist teilweise ebenso kompliziert wie lang. Der Vortrag kann deshalb nur grob Zusammenhänge aufzeigen und einzelne Aspekte beleuchten. B Ziele der Raumordnung und Landesplanung in Bayern betreffend den Einzelhandel 1. Gesetzliche Grundlagen a) 3 Abs.1 Nr. 2 Raumordnungsgesetz (ROG) Ziele der Raumordnung: Verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen ( 7 Abs. 2) textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums b) Art. 3 Bayerisches Landesplanungsgesetz (BayLplG) Seite 1

2 (1) Ziele der Raumordnung sind verbindliche, räumlich und sachlich bestimmte oder bestimmbare Festlegungen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Gesamtraums und seiner Teilräume, die auf der Ebene der Landes- oder Regionalplanung von deren Trägern abschließend abgewogen sind. Sie werden in den Raumordnungsplänen festgelegt. (2) Ziele der Raumordnung werden in textlicher oder zeichnerischer Form dargestellt. Textliche Ziele werden grundsätzlich als Soll- Vorschriften formuliert. In den Raumordnungsplänen sind Ziele der Raumordnung als solche zu kennzeichnen. (3) Ziele der Raumordnung können raumordnerische Festlegungen für raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen der Fachplanung sowie für raumbedeutsame Einzelvorhaben (projektbezogene Ziele) zum Gegenstand haben. 2. Verordnung über das Landesentwicklungsprogramm Bayern (LEP) vom (BayGVBl. Nr. 16 vom Seiten 471 ff.) Teil B: Ziele und Grundsätze zur nachhaltigen Entwicklung der raumbedeutsamen Fachbereiche Abschnitt II: Nachhaltige gewerbliche Wirtschaft und Dienstleistungen Zif. 1.2 Handel Außenwirtschaft Zif Zif Handel (Z) (Allgemeines) Die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung mit Einzelhandelseinrichtungen, insbesondere solchen zur Deckung des kurzfristigen, täglichen Bedarfs mit Lebensmitteln, soll sichergestellt werden. Ziffer (Z) Zentrale Orte Prinzip = Konzentrationsgrundsatz (Kongruenzgebot) Flächen für Einzelhandelsgroßprojekte sollen in der Regel nur in Unterzentren und Zentralen Orten höherer Stufe sowie in Siedlungsschwerpunkten (geeignete Zentrale Orte) ausgewiesen werden. Soweit Einzelhandelsgroßprojekte ganz überwiegend dem Verkauf von Waren des kurzfristigen, täglichen Bedarfs dienen, kommen auch Kleinzentren und nichtzentrale Orte in Betracht, wenn diese über keine Versorgung mit diesen Waren verfügen und sie dem ländlichen Raum angehören. (Integrationsgebot) Die Ausweisung soll in städtebaulich integrierter Lage mit einer den örtlichen Gegebenheiten ent- Seite 2

3 sprechenden Anbindung an den öffentlichen Personennahverkehr erfolgen. Vom Erfordernis der städtebaulich integrierten Lage kann in städtebaulichen Randlagen bei Einzelhandelsgroßprojekten, die nicht dem Verkauf von Waren des kurzfristigen, täglichen Bedarfs dienen, ausnahmsweise abgesehen werden, wenn die Gemeinde den Nachweis des Fehlens geeigneter städtebaulich integrierter Standorte erbringt und bei Einzelhandelsgroßprojekten mit überwiegend innenstadtrelevanten Sortimenten das Staatsministerium für Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr und Technologie als oberste Landesplanungsbehörde im Einvernehmen mit dem Staatsministerium des Inneren im Rahmen der landesplanerischen Überprüfung dem jeweiligen Vorhaben auf Grund übergeordneter Gesichtspunkte der räumlichen Ordnung und Entwicklung zustimmt. (Z) (Beeinträchtigungsverbot) Durch die Ausweisung von Flächen für die Errichtung und Erweiterung von Einzelhandelsgroßprojekten soll die Funktionsfähigkeit der Zentralen Orte sowie die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich dieser Einrichtungen nicht wesentlich beeinträchtigt werden. Einzelhandelsgroßprojekte dürfen, soweit in ihnen innenstadtrelevante Sortimente verkauft werden, bei a) Waren des kurzfristigen, täglichen Bedarfs höchstens 25 v. H. der sortimentsspezifischen Kaufkraft im Nahbereich, bei Siedlungsschwerpunkten ohne Nahbereich im Gemeindegebiet, b) Waren des sonstigen Bedarfs - für die ersten Einwohner höchsten 30 v.h., - für die übersteigenden Einwohner höchstens 15 v. H., in den Oberzentren München, Nürnberg, Augsburg und Würzburg höchstens 10 v. H. der sortimentsspezifischen Kaufkraft im jeweiligen Verflechtungsbereich des innerstädtischen Einzelhandels, nicht innenstadtrelevante Sortimente verkauft werden, höchstens 25 v. H. der sortimentsspezifischen Kaufkraft im Einzugsbereich des jeweiligen Vorhabens abschöpfen. Seite 3

4 In den Fällen des Abs. 1 Satz 3 können in Abweichung von Abs. 3 Satz 2, erstes Tiret, Buchst. a Einzelhandelsgroßprojekte die Mindestbetriebsgröße erreichen. (Z) In den geeigneten Zentralen Orten der Stadt- und Umlandbereiche (Anhänge 2 und 3) kann ausnahmsweise unter der Voraussetzung einer engen städtebaulichen, räumlich-funktionalen und verkehrsmäßigen Verflechtung mit der Kernstadt bei innenstadtrelevanten Sortimenten von Waren des sonstigen Bedarfs zusätzlich bis zu einer Obergrenze von 15 v. H. auf die nach Abs. 2 Satz 2, erstes Tiret, Buchst. b maßgebliche Kaufkraft der Kernstadt zurückgegriffen werden. Die Höhe der jeweils zulässigen Rückgriffsquote bemisst sich danach, ob der geeignete Zentrale Ort in den Stadt- und Umlandbereichen der Verdichtungsräume München, Nürnberg/Fürth/Erlangen, Augsburg, Würzburg, der sonstigen Verdichtungsräume oder im ländlichen Raum liegt, Unbeschadet dessen, kann bei Erscheinungsformen des großflächigen Einzelhandels, in denen das innenstadtrelevante Randsortiment von Waren des sonstigen Bedarfs einen generell notwendigen Bestandteil des Gesamtsortiments darstellt, die Obergrenze der Rückgriffsquote ausgeschöpft werden. Zur Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit der grenznahen Gebiete und deren Versorgung mit Einzelhandelseinrichtungen soll in diesen Gebieten das Zielabweichungsverfahren bei der Zulassung von Einzelhandelsgroßprojekten unter Berücksichtigung der Praxis in den Nachbarstaaten flexibel gehandhabt werden. 3. Grundsätzliche rechtliche Beurteilung der Einzelhandelsziele a) Rechtsverordnung im formellen und materiellen Sinn Bei der Verordnung über das Landesentwicklungsprogramm (LEP), welche die Einzelhandelsziele enthält, handelt es sich um eine Rechtsverordnung im formellen und materiellen Sinn im Rang unter einem Landesgesetz. Besonderheit ist, dass die Rechtsverordnung mit Zustimmung des Landtags beschlossen wird (Art. 17 Abs.2 BayLplG). b) Bindungswirkung nur gegenüber öffentlichen Stellen, nicht gegenüber Privaten Seite 4

5 Bei den Einzelhandelszielen als Zielen der Raumordnung und Landesplanung handelt es sich um sachlich und räumlich bestimmte bzw. bestimmbare Vorgaben für die nachrangigen Planungen, d.h. vor allem die Bauleitplanung der Gemeinden. Gemäß den 3 und 4 ROG entfalten die Ziele daher nur Bindungswirkung gegenüber den jeweiligen Trägern dieser Planung, also den Gemeinden. Privaten Personen gegenüber, also etwa Grundstückseigentümer oder Bauherrn (Investoren), entfalten sie also keine Rechtswirkung. c) Auslegung durch Bundesverwaltungsgericht, obwohl Landesrecht In der Entscheidung Urteil vom , Az.: 4 CN 2002 hat das Bundesverwaltungsgericht klargestellt, dass Einzelhandelsziele als Landesrecht zwar grundsätzlich irrevisibel sind. Gleichwohl hält sich das Bundesverwaltungsgericht zur Auslegung der Einzelhandelsziele für berufen. Denn was als ein Ziel im Sinne des Raumordnungsrechts anzusehen ist, wird durch das Bundesrecht vorgeprägt. Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts kommt den Zielen die Funktion zu, räumlich und sachlich die zur Verwirklichung der Grundsätze der Raumordnung notwendigen Voraussetzungen zu schaffen. In ihnen spiegelt sich bereits eine Abwägung zwischen den durch die Grundsätze verkörperten unterschiedlichen raumordnerischen Belangen wieder. Sie sind anders als die Grundsätze nicht bloß Maßstab, sondern als räumliche und sachliche Konkretisierung der Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Planungsraums das Ergebnis landesplanerischer Abwägung (endabgewogen). Einer weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe sind sie nicht zugänglich. Die planerischen Vorgaben, die sich den Einzelhandelszielen entnehmen lassen, sind also für die Gemeinden verbindlich. d) Bezeichnung als Ziel nicht maßgeblich In der gleichen Entscheidung macht das Gericht deutlich, dass es bei der Auslegung nicht auf die Wortwahl ankommt, also darauf, ob der Plansatz ausdrücklich als Ziel bezeichnet ist. Maßgeblich ist vielmehr der materielle Gehalt der Planaussage selbst. e) Erfordernis der Bestimmtheit Obwohl es sich bei den Zielen der Raumordnung und Landesplanung um Vorgaben für die nachgeordnete Planung handelt, muss ihr Inhalt bestimmt sein. Dies bedeutet nicht, dass Ziele der Raumordnung stets bis in alle Einzelheiten detailliert festgelegte Vorgaben für ihre konkrete Umsetzung enthalten müssen. Sie müssen jedoch einen so konkreten Inhalt haben, dass sich die Adressaten der Ziele, mithin auch die planenden Gemeinden, sich nicht im Wege der Abwägung darüber hinwegsetzen können (BVerwG Urteil vom , Az.: 4 CN 6.03). Die Einzelhandelsziele im LEP Bayern haben eine ausführliche Begründung (Seite der LEP-Begründung). Diese Begründung kann zur Auslegung herangezogen werden. Zudem enthalten die Ziele unbestimmte Rechtsbegriffe, deren Inhalt im Bauplanungsrecht geklärt ist, wie z.b. der Begriff der großflächigen Einzelhandelsbetriebe im Sinne des 11 Abs. 3 BauNVO. f) Vorschriften mit Regel-Ausnahme-Struktur können Ziel sein Seite 5

6 In der Entscheidung Urteil vom , Az.: 4 CN 20.02, hat das Bundesverwaltungsgericht klargestellt, dass auch landesplanerische Aussagen, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, die Merkmale eines Ziels der Raumordnung erfüllen können, wenn der Plangeber neben den Regeln auch die Ausnahmevoraussetzung mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch Bestimmbarkeit selbst festlegt. Sowohl beim LEP-Ziel Kongruenzgebot als auch beim LEP-Ziel Integrationsgebot ist eine solche Regel-Ausnahme-Struktur gegeben. Dies ist zulässig. g) Sollvorschriften können Ziel sein Mit der Entscheidung, Urteil vom , Az.: 4 C 8/10, beendete das Bundesverwaltungsgericht eine seit Jahren anhaltende Diskussion darüber, ob auch Sollvorschriften Ziele der Raumordnung und Landesplanung enthalten können. Die Entscheidung erging zum Landesentwicklungsplan Baden- Württemberg Klägerin war eine Gemeinde, die nach dem Landesentwicklungsplan Baden-Württemberg 2002 als Mittelzentrum eingestuft war. Sie beantragte eine Zielabweichung, um im Gemeindegebiet die Ansiedlung eines Möbeleinrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten mit einer Gesamtverkaufsfläche von ca m² zu ermöglichen. Der Antrag auf Zielabweichung wurde abgelehnt. Im Wesentlichen mit der Begründung, das Ansiedlungsvorhaben widerspreche u.a. dem im Plansatz Satz 1 LEP 2002 festgelegten Ziel, wonach der Einzugsbereich des Vorhabens den zentralörtlichen Verflechtungsbereich nicht wesentlich überschreiten soll. Die Gemeinde erhob hieraufhin Klage auf Feststellung, dass dem Vorhaben des beigeladenen Investors keine verbindlichen Ziele der Raumordnung entgegenstehen, denn Sollvorschriften enthalten keine verbindlichen Ziele. Hilfsweise wurde Verpflichtungsklage erhoben, die vorsorglich beantragte Zielabweichung zuzulassen. Die Gemeinde war der Auffassung, Sollvorschriften enthalten keine Ziele. Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg wies die Berufung zurück. Das Bundesverwaltungsgericht hielt die Revision der Klägerin bezüglich der Feststellungsklage für unbegründet, die Revision hinsichtlich der hilfsweise erhobenen Verpflichtungsklage dagegen für begründet. Es verwies den Rechtsstreit zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den VGH Baden-Württemberg zurück. Der Leitsatz dieses Urteils lautet: Landesplanerische Aussagen in Gestalt einer Sollvorschrift erfüllen dann die Merkmale eines Ziels der Raumordnung, wenn die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen die Soll-Vorschrift auch ohne förmliches Zielabweichungsverfahren eine Ausnahme von der Zielbindung zulässt, im Wege der Auslegung auf der Grundlage des Planes hinreichend bestimmt oder doch wenigstens bestimmbar sind. In den Entscheidungsgründen führt das Bundesverwaltungsgericht aus, das der Plangeber in den von ihm festgelegten Zielen der Raumordnung Seite 6

7 selbst die Anhaltspunkte dafür liefern muss, dass ein atypischer Fall vorliegt, für den das Sollziel nicht gelten soll. Diese Entscheidung hat auch für die Einzelhandelsziele im LEP Bayern große Bedeutung, denn sie sind alle als Soll-Vorschriften formuliert. Hinzuweisen ist darauf, dass die Frage, ob Soll-Plansätze Zielcharakter haben oder nicht, sich nicht generell in die eine oder andere Richtung beantworten lässt, sondern es hierbei im Einzelfall auf die Auslegung des jeweiligen Zieles ankommt. h) Geltung nur für Einzelhandelsgroßprojekte im Sinne des 11 Abs. 3 BauNVO Die Einzelhandelsziele im LEP Bayern, d.h. das Kongruenzgebot, das Integrationsgebot und das Beeinträchtigungsverbot gelten für die Errichtung und Erweiterung von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des 11 Abs. 3 BauNVO. Das sind - Einkaufszentren Ein Einkaufszentrum ist eine räumliche Konzentration von Einzelhandelsbetrieben unterschiedlicher Art und Größe, meist gepaart mit verschiedenen Dienstleistungsbetrieben, die eine gewisse Beziehung zum Einkauf von Waren haben oder häufig in Verbindung mit dem Einkauf in Anspruch genommen werden, z.b. Gastronomiebetriebe, Toto- und Lottoannahmestellen, Bankfilialen, Poststellen usw. Ein Einkaufszentrum ist funktional zu verstehen, meist handelt es sich um einen einheitlich geplanten, gebauten und verwalteten Gebäudekomplex. Aber auch ein aus mehreren Gebäuden gewachsenes Zentrum ist dann ein Einkaufszentrum, wenn die Betriebe in den einzelnen Gebäuden aus Sicht des Kunden einheitlich auftreten, etwa im Hinblick auf Parkplätze, Öffnungszeiten, Werbung und Bezeichnung. Eine Mindestgröße gibt es nicht, jedoch wird von einem Einkaufszentrum gesprochen, wenn die Verkaufsfläche von 800 m² deutlich überschritten ist. Auch ein Factory-Outlet-Center (FOC) oder Designer-Outlet ist ein Einkaufzentrum im Rechtssinne, denn auch bei ihm handelt es sich um eine private Einzelhandelseinrichtung mit einer speziellen Verkaufsform, die wegen ihrer räumlichen Konzentration, des ihnen zugrundeliegenden gemeinsamen Konzeptes unter Verbundenheit der verschiedenen Einzelhandelsbetirebe durch Kooperation die Merkmale eines Einkaufszentrums erfüllen (BVerwG Urteil vom , Az.: 4 C 5.01 Designer-Outlets Zweibrücken ; BVerwG Beschluss vom , Az.: 4 B Designer-Outlet-Center Soltau). Seite 7

8 Obwohl die Factory-Outlet-Center weder im Wortlaut der Einzelhandelsziele im LEP Bayern noch in deren Begründung ausdrücklich erwähnt sind, gelten diese Ziele auch hierfür. - Großflächige Einzelhandelsbetriebe, d.h. nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts mit einer Verkaufsfläche 800 m² und mehr, die sich nach Art, Lage oder Umfang auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung oder auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung auswirken können, d.h. die in 11 Abs. 3 aufgeführten städtebaulich relevanten Fernwirkungen haben. Dies wird vermutet, wenn diese Betriebe eine Geschoßfläche von mehr als 1200 m² haben. Die Vermutung kann jedoch widerlegt werden. - Sonstige großflächige Handelsbetriebe, die im Hinblick auf den Verkauf an letzte Verbraucher und auf die Auswirkungen mit den großflächigen Einzelhandelsbetrieben vergleichbar sind. i) Kongruenzgebot im Einzelnen Ziff LEP Bayern enthält das sog. Kongruenzgebot. Es bestimmt, dass Einzelhandelsgroßprojekte in der Regel nur in Unterzentren und zentralen Orten höherer Stufe sowie in Siedlungsschwerpunkten (geeignete zentrale Orte) ausgewiesen werden sollen. Zu diesem Zweck sind im Anhang 2 zum LEP Bayern die zentralen Orte und Siedlungsschwerpunkte gegliedert nach Unterzentren, möglichen Mittelzentren, Mittelzentren, möglichen Oberzentren, Oberzentren und Siedlungsschwerpunkten. Damit kann man grundsätzlich für alle Gemeinden in Bayern bestimmen, ob in ihr ein Einzelhandelsgroßprojekt zulässig ist. Das Kongruenzangebot dient auch dem Schutz der Nachbargemeinde. j) Integrationsgebot im Einzelnen Das in Ziff enthaltene Ziel des Integrationsgebots verlangt, dass die Ausweisung von Einzelhandelsgroßprojekten in städtebaulich integrierter Lage erfolgen soll und hiervon nur abgewichen werden kann, d.h. die Ausweisung auch in Randlagen möglich ist, wenn es sich um Einzelhandelsgroßprojekte handelt, die nicht zum Verkauf von Waren des kurzfristigen und täglichen Bedarfs dienen und wenn die Gemeinde den Nachweis des Fehlens geeigneter städtebaulicher Standorte erbringt und das Staatsministerium für Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr und Technologie im Einvernehmen mit dem Staatsministerium des Innern zustimmt. Maßgebliche Kriterien für die integrierte Lage sind die umgebende Bebauung (Siedlungszusammenhang), insbesondere Wohnbebauung und der ÖPNV-Anschluss. Das Integrationsgebot dient nicht dem Schutz der Nachbargemeinde. k) Beeinträchtigungsverbot im Einzelnen Ziff des LEP Bayern enthält als weiteres Ziel das Beeinträchtigungsverbot. Bei der Ausweisung von Flächen der Einzelhandelsgroßpro- Seite 8

9 jekte soll die Funktionsfähigkeit der zentralen Orte sowie die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich dieser Einrichtungen nicht wesentlich beeinträchtigt werden. Dazu wird im Einzelnen festgelegt, dass Einzelhandelsgroßprojekte die sortimentsspezifische Kaufkraft nur zu bestimmten festgelegten Prozentsätzen abschöpfen dürfen. Hierbei wird differenziert, ob innenstadtrelevante Sortimente mit Waren des kurzfristigen täglichen Bedarfs verkauft werden. Hierfür wird auf die sortimentsspezifische Kaufkraft des Nahbereichs des Vorhabens abgestellt. Bei innenstadtrelevanten Sortimenten des sonstigen Bedarfs wird auf die sortimentsspezifische Kaufkraft im jeweiligen Verflechtungsbereich des innerstädtischen Einzelhandels abgestellt. Bei nicht innenstadtrelevanten Sortimenten wird auf die Kaufkraft im Einzugsbereich des jeweiligen Vorhabens abgestellt. Im Stadt-umlandbereich kann ausnahmsweise auch zum Teil auf die Kaufkraft in der nächstgelegen Kernstadt zurückgegriffen werden. Dieses Ziel wird vereinfacht gesagt dadurch umgesetzt, dass durch die Berechnung der Kaufkraft, die das Vorhaben nach sich ziehen wird, für die einzelnen Sortimente die Obergrenze der jeweiligen Verkaufsfläche berechnet wird. Hierbei werden jeweils Durchschnittswerte in Ansatz gebracht. Vereinfachtes Beispiel: Im maßgeblichen räumlichen Berechnungsbereich für das Vorhaben steht der Gesamtbevölkerung für das Sortiment Bekleidung eine Kaufkraft von 100 Mio. Euro jährlich zur Verfügung. 30 % davon, mithin 30 Mio. Euro, darf das Vorhaben abschöpfen. Angenommen beim Sortiment Bekleidung beträgt die jährliche Umsatzleistung je Quadratmeter Verkaufsfläche Euro. Damit darf das Vorhaben beim Sortiment Bekleidung eine Verkaufsfläche von 1000 m² haben, damit sichergestellt ist, dass die Kaufkraftabschöpfung 30 % beträgt. Dieses Ziel ist ebenfalls als Sollvorschrift ausgestaltet. Wenngleich im Verordnungstext feste Prozentsätze angegeben sind und in der Begründung sowie in der Handlungsanleitung eingehende Erläuterungen und Handlungsanweisungen enthalten sind, bereitet die Prüfung dieses Ziels im Einzelfall doch Schwierigkeiten. Dies hängt vor allem damit zusammen, dass die jeweils maßgebliche räumliche Beurteilungsgrundlage, nämlich der Nahbereich, der Verflechtungsbereich des innerstädtischen Einzelhandels und der Einzugsbereich des Projektes im Einzelfall nicht so eindeutig abzugrenzen sind. So beträgt z.b. der Verflechtungsbereich der Innenstadt von Nürnberg über Bewohner, obwohl die Stadt Nürnberg nur Einwohner hat. Hinzuweisen ist bei diesem Ziel darauf, dass bislang noch keine höchstrichterliche Entscheidung vorliegt, welche die Festlegung von festen prozentualen Kaufkraftabschöpfungsquoten als geeignetes Mittel der Zielfestlegung und die im LEP Bayern festgelegten Kaufkraftabschöpfungsquoten als verhältnismäßig anerkennt oder ablehnt. Hinzuweisen ist bei diesem Ziel auch darauf, dass es auch zweifelhaft ist, ob der Regelung, die ebenfalls eine Sollvorschrift ist, tatsächlich genü- Seite 9

10 gend Anhaltspunkte dafür entnommen werden können, wann auch eine niedrigere oder eine höhere Kaufkraftabschöpfungsquote geboten ist bzw. zulässig sein kann. So könnte es z.b. geboten sein, nur eine niedrigere Kaufkraftabschöpfungsquote zuzulassen, wenn die im maßgeblichen räumlichen Bereich bestehenden Versorgungsstrukturen schwach sind, oder eine höhere Kaufkraftabschöpfungsquote, wenn die bestehenden Versorgungsstrukturen durch zahlreiche Magnetbetriebe besonders stark sind. Fraglich ist, nach welchen Kriterien sich dies jeweils bestimmt. Das Beeinträchtigungsverbot dient dem Schutz der Versorgungsfunktionen der benachbarten Zentralen Orte und damit der Nachbargemeinde. 4. Aktuelle Änderungsabsichten Im Dezember 2009 beschloss der Bayerische Ministerrat, die Gesamtfortschreibung des LEP Bayern einzuleiten. Bezüglich der Einzelhandelsziele wurde daraufhin eine Arbeitsgruppe unter der Leitung der Staatssekretärin Hessel eingesetzt. Dieser Arbeitsgruppe gehören Vertreter der kommunalen Spitzenverbände, der IHK s, der Handwerkskammer und des Einzelhandelsverbandes an. Die Arbeitsgruppe hat inzwischen sechs Mal getagt. Bisheriges Arbeitsergebnis ist, dass es auch künftig grundsätzlich Einzelhandelsziele geben soll. Arbeitsergebnis ist auch, dass man das Einzelhandelsziel betreffend die Nahversorgung des ländlichen Raumes konkretisiert. Bereits das jetzt geltende Ziel sieht vor, dass Einzelhandelsgroßprojekte, die ganz überwiegend dem Verkauf von Waren des kurzfristigen, täglichen Bedarfs dienen (insbesondere Lebensmittel, Getränke), auch in kleinen zentralen oder nichtzentralen Orten in Betracht kommen, wenn diese über keine entsprechende Versorgung verfügen. Hierzu wurde durch die Staatsregierung klargestellt, dass auch nicht geeignete (Kleinzentren) bzw. nichtzentrale Orte über einen Vollsortimenter mit bis zur Mindestbetriebsgröße von m² Verkaufsfläche bzw. einen Discounter mit bis zu 800 m² Verkaufsfläche verfügen können, wobei klargestellt ist, dass in dem betreffenden Ort nur eine Einzelhandelseinrichtung zulässig ist. Diese Konkretisierung wird möglicherweise bei der Fortschreibung des Einzelhandelsziels übernommen. Da die Fortschreibung der Einzelhandelsziele von der Fortschreibung des gesamten Landesentwicklungsprogramms abhängt und hierbei auch das Zentrale-Orte-Prinzip überarbeitet wird, ist schwer abschätzbar, wann die Fortschreibung der Einzelhandelsziele durch die Neufassung der Verordnung über das Landesentwicklungsprogramm erfolgt. Seite 10

11 C Verfahren und Maßnahmen im Raumordnungs- und Landungsplanungsrecht zur Durchsetzung der Einzelhandelsziele 1. Raumordnungsverfahren a) Gesetzliche Grundlagen 15 ROG (1) Die für die Raumordnung zuständige Landesbehörde prüft in einem besonderen Verfahren die Raumverträglichkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen im Sinn von 1 der Raumordnungsverordnung (Raumordnungsverfahren) 1 Nr. 19 Raumordnungsverordnung (RoV) Anwendungsbereich (1) Für die nachfolgenden aufgeführten Planungen und Maßnahmen soll ein Raumordnungsverfahren ( 15 des Raumordnungsgesetzes) durchgeführt werden, wenn sie im Einzelfall raumbedeutsam sind und überörtliche Bedeutung haben. Die Befugnis der für die Raumordnung zuständigen Landesbehörden, weitere raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen von überörtlicher Bedeutung nach landesrechtlichen Vorschriften in einem Raumordnungsverfahren zu überprüfen, bleibt unberührt Nr. 19 Errichtung von Einkaufszentren, großflächigen Einzelhandelsbetrieben und sonstigen großflächigen Handelsbetrieben. Art. 21 ff. Bayerisches Landesplanungsgesetz b) Verwaltungsvorschriften Neben den vorstehend genannten gesetzlichen Vorschriften gibt es die Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums für Landesplanung- und Umweltfragen vom 27. März 1984 über die Durchführung des Raumordnungsverfahrens und ferner die Handlungsanleitung zur landesplanerischen Überprüfung von Einzelhandelsgroßprojekten in Bayern vom Diese enthält auf insgesamt 28 Seiten grundsätzliche Anmerkungen sowie Ausführungen, wie die landesplanerische Überprüfung im Einzelnen vorzunehmen ist. Auf die Darstellung von Einzelheiten muss hier verzichtet werden. c) Antrag, Verfahrensablauf Den Antrag auf Durchführung des Raumordnungsverfahrens können sowohl die planende Gemeinde als auch der Vorhabenträger stellen. In dem Antrag ist das Vorhaben durch im Einzelnen abzustimmende Antragsunterlagen so zu beschreiben, dass es im Hinblick auf die in Betracht kommenden Ziele der Raumordnung und Landesplanung beurteilt werden kann. Im Hinblick auf die Einzelhandelsziele sind demnach insbesondere die Sortimente, die hierfür vorgesehenen Verkaufsflächen und der voraussichtliche Einzugsbereich des Vorhabens anzugeben. Seite 11

12 Der Durchführung eines Raumordnungsverfahrens bedarf es nicht, wenn im Wege einer Vorprüfung festgestellt werden kann, dass das Vorhaben offensichtlich den Zielen der Raumordnung und Landesplanung entspricht oder offensichtlich widerspricht. Auch gibt es vereinfachte Raumordnungsverfahren. Im Verfahren werden von der Landesplanungsbehörde die berührten Gemeinden und die regionalen Planungsverbände beteiligt, soweit sie von der Planung berührt werden. Des Weiteren beteiligt werden einzelne Behörden aus den Geschäftsbereichen der Bayerischen Staatsministerien aber auch Bundesbehörden. Ein Anspruch auf Durchführung des Raumordnungsverfahrens besteht nicht. d) Ergebnis: Landesplanerische Beurteilung Nach Art. 23 Abs. 3 BayLBG schließt die zuständige Landesplanungsbehörde das Verfahren mit einer Feststellung bzw. einem Vorschlag ab (landesplanerische Beurteilung). Das Ergebnis der landesplanerischen Beurteilung soll zum Ausdruck bringen, ob das Vorhaben den Erfordernissen der Raumordnung entspricht, nicht entspricht oder mit bestimmten Maßgaben entspricht. Maßgaben sollen möglichst konkret gefasst werden, wobei grundsätzlich nur das Ziel des Vorschlages anzugeben ist. Bei Einzelhandelsgroßprojekten werden in der landesplanerischen Beurteilung regelmäßig Maßgaben hinsichtlich der Sortimente und der dafür vorzusehenden Verkaufsfläche festgelegt. Die landesplanerische Beurteilung ist kein Verwaltungsakt. Rechtstheoretisch wird deshalb der planenden Gemeinde gegenüber nicht rechtsverbindlich geregelt, dass sie das Ergebnis der landesplanerischen Beurteilung im Bebauungsplan umsetzen, d.h. insbesondere die Zulässigkeit bestimmter Sortimente und bestimmter Verkaufsflächengrößen festsetzen muss. Für die Umsetzung der Ziele in der Bauleitplanung gibt es eine Bekanntmachung vom 06. August In der Praxis sind die planenden Gemeinden gehalten, ihre Festsetzungen im Bebauungsplan weitestgehend entsprechend der landesplanerischen Beurteilung vorzunehmen. Andernfalls riskiert die planende Gemeinde, dass eine raumordnungswidrige Planung vorliegt, die einer gerichtlichen Kontrolle nicht standhält. 2. Zielabweichungsverfahren a) Gesetzliche Grundlagen 6 ROG Ausnahmen und Zielabweichungen (2)Von Zielen der Raumordnung kann abwichen werden, wenn die Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist Seite 12

13 und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Antragsberechtigt sind die öffentlichen Stellen und die Personen des Privatrechts, die das Ziel, von dem eine Abweichung zugelassen werden soll, zu beachten haben. Art. 29 BayLPG Zielabweichungsverfahren (1) Die Oberste Landesplanungsbehörde kann die Abweichung von einem Ziel der Raumordnung im Einvernehmen mit den fachlichen Behörden der Staatsministerien und im Benehmen mit den betroffenen Gemeinden, bei Abweichungen von einem Ziel in einem Regionalplan auch im Benehmen mit dem regionalen Planungsverband, zulassen, wenn die Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. (2) Antragsbefugt sind öffentliche Stellen und Personen des Privatrechts nach 4 Abs. 3 ROG, die das Ziel der Raumordnung zu beachten haben. b) Antragsbefugnis Anders als beim Raumordnungsverfahren kann die Zielabweichung nur von der planenden Gemeinde oder von einer sonstigen Stelle, für welche die Ziele Bindungswirkung haben, beantragt werden. Der Vorhabensträger ist also nicht antragsbefugt. Da es sich beim Zielabweichungsverfahren um ein Verfahren der Raumordnung handelt, werden die vorzulegenden Unterlagen in ihrer Tiefe grundsätzlich denjenigen für ein Raumordnungsverfahren entsprechen müssen. c) Durchführungspflicht Anders als beim Raumordnungsverfahren muss die Oberste Landesplanungsbehörde das Zielabweichungsverfahren durchführen und eine entsprechende Entscheidung treffen. d) Beteiligungsverfahren Art. 29 BayLPG sieht lediglich vor, dass das Benehmen mit den betroffenen Gemeinden herzustellen ist. Eine darüber hinausgehende Beteiligung anderer Stellen ist gesetzlich nicht vorgesehen. Die Herbeiführung des Benehmens der betroffenen Gemeinden bedeutet, dass lediglich versucht werden muss, mit diesen eine Einigung zu finden (Bundesverwaltungsgerichtsentscheidung BVerwGE 11, 195). Die Zustimmung der betroffenen Gemeinden zu einer Zielabweichung ist also für eine positive Entscheidung nicht erforderlich. Demgegenüber muss mit den jeweils fachlich berührten Staatsministerien das Einvernehmen hergestellt werden, diese müssen also der Zielabweichung ausdrücklich zustimmen. e) Materiellrechtliche Voraussetzungen für die Zulassung einer Zielabweichung - Grundzüge der Planung Eine Zielabweichung ist nur zulässig, wenn dadurch die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Eine vergleichbare Regelung gibt Seite 13

14 es im 31 Abs. 2 BauGB betreffend die Befreiungen von den Festsetzungen eines Bebauungsplanes. Hierdurch dürfen ebenfalls die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Dementsprechend ist auch bei einer Zielabweichung nicht nur auf das einzelne Ziel abzustellen, von dem abgewichen werden soll, sondern auf die im Landesentwicklungsprogramm insgesamt festgelegten Ziele. Damit ist auch der Frage nachzugehen, auf welche anderen Ziele die Zielaussage, von der abgewichen werden soll, Auswirkungen hat und wie diese Beziehung von der Abweichung beeinflusst wird. Es ist also zunächst zu fragen, welches Rechtsgut das betroffene Ziel selbst schützt und dann, welche weiteren Ziele und Rechtsgüter im Falle einer Abweichung noch betroffen sind. Bezogen auf die Zielabweichung bei einem Einzelhandelsgroßprojekt würde dies insbesondere bedeuten, dass bei einer Zielabweichung die Funktionsfähigkeit der Zentralen Orte (und insbesondere der Innenstädte), das Orts- und Landschaftsbild, der Flächenverbrauch, eine nachhaltige Siedlungsentwicklung, die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung und die verkehrsbezogenen Ziele daraufhin untersucht werden müssen, ob und inwieweit sie von der Zielabweichung betroffen sind. - Unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar Zweite Voraussetzung für die Zulassung einer Zielabweichung ist, dass die Zielabweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist. Hierbei wird darauf abgestellt, ob die Abweichung mit Rücksicht auf den Zweck der Zielfestlegung planbar gewesen wäre, wenn der Weg der Planung statt der Abweichung gewählt worden wäre. In dem bereits angesprochenen Urteil vom , Az.: 4 C 8/10 hat das Bundesverwaltungsgericht zur Frage, wann die Grundzüge der Planung berührt sind, Folgendes ausgeführt: Mit Bundesrecht nicht vereinbar ist dagegen die Auffassung des VGH, eine Zielabweichung, die zur wenn auch einzelfallbezogen Abkehr von dem für Einzelhandelsgroßprojekte maßgeblichen Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und dem als Komplementärelement verstandenen Kongruenzgebot führe, berühre immer die Grundzüge der Planung, sodass der Antrag auf Zulassung einer Zielabweichung zwingend abzulehnen sei. Der Gesetzgeber folgt mit der Neufassung des 6 Abs. 2 ROG dem Muster der Befreiungsvorschrift des 31 Abs. 2 BauGB; insofern kann die Rechtsprechung des Senats zu 31 Abs. 2 BauGB Orientierung bieten. Wann eine Planänderung die Grundzüge der Planung berührt, lässt sich nicht abstrakt bestimmen, sondern hängt von der jeweiligen Planungssituation ab. Wie auch im Fall des 31 Abs. 2 BauGB beurteilt sich die Frage, ob eine Abweichung die Grundzüge der Planung berührt oder von minderem Gewicht ist, Seite 14

15 nach dem im Plan zum Ausdruck gebrachten planerischen Wollen. Bezogen auf dieses Wollen darf der Abweichung vom Planinhalt keine derartige Bedeutung zu kommen, dass die dem Plan zu Grunde gelegte Planungskonzeption (Grundgerüst) in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird. Die Abweichung muss soll sie mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein durch das planerische Wollen gedeckt sein; es muss mit anderen Worten angenommen werden können, die Abweichung liege noch im Bereich dessen, was der Plangeber gewollt hat oder gewollt hätte, wenn er den Grund für die Abweichung gekannt hat. Deshalb kann auch eine Abkehr von dem für Einzelhandelsgroßprojekte maßgeblichen Zentrale-Orte-Prinzip in Betracht kommen. Zum Charakter des Zielabweichungsverfahrens führt das Gericht weiter aus: Das Zielabweichungsverfahren ist nicht auf den atypischen Fall, sondern gerade auf den Härtefall ausgerichtet, bei dem die Planaussage in Gestalt der Regelvorgabe dem Vorhaben zunächst entgegensteht, gleichwohl eine Zulassung vertretbar erscheint. Wie bereits dargelegt ist, erweist sich das Kongruenzgebot nur dann als verhältnismäßig, wenn es nicht für alle Fallgestaltungen unterschiedslos strikte Beachtung beansprucht. Das Gericht hat den Rechtsstreit wieder an den VGH zurückgewiesen, damit dieser abklärt, ob in dem dortigen Fall raumordnerische Besonderheiten deswegen vorliegen, weil das Vorhaben zu keiner wesentlichen Beeinträchtigung der verbrauchernahen Versorgung im Einzugsbereich und der Funktion anderer zentralen Orte führt oder weil andere Besonderheiten vorliegen, die den vorliegenden Fall als Härtefall im Sinne des 6 Abs. 2 ROG erscheinen lassen, nicht aber die Grundzüge der Planung berühren, mithin eine Abweichung im Wege eines Zielabweichungsverfahrens erlauben. f) Einzelfallentscheidung Eine Zielabweichung ist immer eine Einzelfallentscheidung. Für Gruppen vergleichbarer Fälle kommt sie nicht in Betracht. In diesem Fall wäre das Einzelhandelsziel selbst zu ändern. g) Ermessensentscheidung Selbst wenn die vorstehend aufgeführten Voraussetzungen für eine Zielabweichung vorliegen, steht es im Ermessen der zuständigen Behörde, ob eine Zielabweichung zugelassen wird. Für die Entscheidung gelten damit die für Ermessensentscheidungen allgemein geltenden Grundsätze. Der Sachverhalt muss zutreffend ermittelt sein, es müssen alle Gesichtspunkte entsprechend ihrem Gewicht in die Entscheidung eingestellt werden. Rechtstheoretisch denkbar ist, dass auch die Voraussetzungen für eine sogenannte Ermessensreduzierung auf Null vorliegen, mit der Folge, dass die Zielabweichung gewährt werden muss. Bei Einzelhandelsgroßprojekten dürfte dies jedoch so gut wie nicht der Fall sein. Seite 15

16 h) Ergebnis: Zielabweichungsentscheidung Die Zielabweichungsentscheidung ist gegenüber der antragstellenden planenden Gemeinde ein Verwaltungsakt. Aus den vorstehenden Ausführungen ist ersichtlich, dass es für eine planende Gemeinde schwierig ist, eine positive Zielabweichungsentscheidung für ein Einzelhandelsgroßprojekt zu erreichen. Dies insbesondere dann, wenn zahlreiche Gemeinden oder einzelnen Gemeinden in einem erheblichen Umfang betroffen sind. Die bisherige Handhabung in Bayern war eher restriktiv. Betreffend Einzelhandelsgroßprojekte wurden bislang acht Zielabweichungsverfahren abgeschlossen, davon nur vier oder fünf positiv. Derzeit sind jedoch mehrerer Zielabweichungsverfahren für Einzelhandelsprojekte anhängig. 3. Untersagung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen 14 ROG und Art. 24 BayLPG 4. Anpassungsgebot Art. 30 Abs. 1 BayLPG D Bauplanungsrechtliche Vorschriften zur Umsetzung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung 1. Gesetzliche Vorschriften a. 1 BauGB Aufgaben, Begriff und Grundsätze der Bauleitplanung (3)Die Gemeinden haben die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen besteht kein Anspruch; ein Anspruch kann auch nicht durch Vertrag begründet werden. b. 1 BauGB Aufgaben, Begriff und Grundsätze der Bauleitplanung (4) Die Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen. c. 2 BauGB Aufstellung der Bauleitpläne (2) Die Bauleitpläne benachbarter Gemeinden sind aufeinander abzustimmen. Dabei können sich die Gemeinden auch auf die ihnen durch Ziele der Raumordnung zugewiesenen Funktionen sowie auf Auswirkungen auf ihre zentralen Versorgungsbereiche berufen. Seite 16

17 d. 34 BauGB Zulässigkeit von Vorhaben innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile (3) Von Vorhaben nach Abs. 1 oder 2 dürfen keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden zu erwarten sein Abs. 3 und 4 BauGB und 2 Abs. 2 BauGB Die Regelungen gelten für für Bauleitplanung insgesamt, d.h. sowohl die Aufstellung von Flächennutzungsplänen als auch für die Aufstellung von Bebauungsplänen. Sie bedeuteten, dass die planenden Gemeinden sowohl verpflichtet sind, erstmals Bebauungspläne aufzustellen als auch bestehende Bebauungspläne zu ändern. Welche Reichweite diese Regelungen haben, verdeutlicht das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom , Az.: 4 C 14/01. Die klagende Stadt wandte sich gegen eine kommunalaufsichtliche Anordnung, mit der ihr aufgegeben wurde, für den im unbeplanten Innenbereich innerhalb ihrer Grenzen entstandenen Gewerbepark Mühlheim Kärlich einen Bebauungsplan aufzustellen. Die Klägerin beschloss zwar wiederholt die Aufstellung eines Bebauungsplanes sowie den Erlass einer Veränderungssperre. Diese Beschlüsse hob die Klägerin jedoch selbst nach einiger Zeit wieder auf. In den Zeiten, in denen keine Veränderungssperre bestand, wurden auf der Grundlage des 34 BauGB zahlreiche Einzelhandelsbetriebe genehmigt. Auf diese Weise entstanden insgesamt m² Verkaufsfläche. Als weitere Verkaufsflächen hinzukamen, wurde die streitgegenständliche Anordnung erlassen. Die Leitsätze der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts lauten: ((1)) 1 Abs. 3 BauGB kann Rechtsgrundlage einer gemeindlichen Erstplanungspflicht im unbeplanten Innenbereich sein. Das Planungsermessen der Gemeinde verdichtet sich zur strikten Planungspflicht, wenn qualifizierte städtebauliche Gründe von besonderem Gewicht vorliegen. Das interkommunale Abstimmungsgebot kann einen qualifizierten städtebaulichen Handlungsbedarf begründen. ((2)) 1 Abs. 4 BauGB begründet eine gemeindliche Erstplanungspflicht, wenn die Verwirklichung von Zielen der Raumordnung bei Fortschreiten einer planlosen städtebaulichen Entwicklung auf unüberwindbare tatsächliche oder rechtliche Hindernisse stoßen oder wesentlich erschweren würde. ((3)) Die eine Erstplanungspflicht auslösenden Tatbestände des 1 Abs. 3 und Abs. 4 BauGB stehen infolge ihrer unterschiedlichen Zweckrichtung nicht in einem Rangverhältnis; sie können jeweils allein oder nebeneinander zur Anwendung kommen. Seite 17

18 ((4)) Die Durchsetzung einer gemeindlichen Planungspflicht aus 1 Abs. 3 BauGB mit den Mitteln der Kommunalaufsicht ist mit Bundesrecht vereinbar. Die genannten Vorschriften des Bauplanungsrechts bewirken also, dass die Gemeinden auch mit Rücksicht auf die jeweils betroffenen Nachbargemeinden die Einzelhandelsziele der Raumordnung und Landesplanung mit einer entsprechenden Planung umsetzen müssen Abs. 3 BauGB Auch der durch das EAGBau 2004 in das BauGB eingefügte 34 Abs. 3 BauGB bezweckt den Schutz bestehender Einzelhandelstrukturen nicht nur in der Gemeinde, in der das Vorhaben genehmigt werden soll, sondern auch in Nachbargemeinden. Es stellt sich deshalb die Frage, ob auch in diesem Zusammenhang die Einzelhandelsziele im LEP Bayern Bedeutung haben. Diese Frage hat das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom Az.: 4 C 1/08 verneint. In diesem Rechtsstreit hatte der Bauherr Klage auf Erteilung einer Baugenehmigung für die Errichtung eines großflächigen Lebensmitteleinzelhandelsbetriebes im unbeplanten Innenbereich gemäß 34 BauGB erhoben. Das VG München hatte die Klage abgewiesen, der BayVGH hatte dagegen der Klage stattgegeben mit der Begründung, das Vorhaben würde den Einzelhandelszielen im LEP Bayern entsprechen, insbesondere die dort vorgesehene Quote der Kaufkraftabschöpfung nicht übersteigen. Der Leitsatz der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts lautet: Zielvorgaben in einem Landesentwicklungsprogramm, die sich an die Träger der Bauleitplanung richten und sich auf einen landesplanerischen Nahbereich beziehen, können grundsätzlich nicht als Maßstab für die Beurteilung herangezogen werden, ob im Sinne von 34 Abs. 3 BauGB von einem Vorhaben schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in der Gemeinde zu erwarten sind. Mit dieser Entscheidung ist klargestellt, dass die Regelungen über die Einzelhandelsziele im LEP Bayern nicht im Rahmen von Baugenehmigungen für Vorhaben im unbeplanten Innenbereich angewendet werden können. Die Beurteilung der schädlichen Auswirkungen im unbeplanten Innenbereich richtet sich vielmehr nach anderen Grundsätzen, auf die hier nicht näher eingegangen werden kann. E Rechtsschutz 1. Differenzierung Seite 18

19 Bei der Frage, welche Rechtsschutzmöglichkeiten es im Hinblick auf die Einzelhandelsziele im LEP Bayern gibt, ist zu differenzieren einerseits danach, was Gegenstand des Rechtsschutzes ist. Es könnte dies das Landesentwicklungsprogramm, die landesplanerische Beurteilung als Ergebnis des Raumordnungsverfahrens, die Zielabweichungsentscheidung als Ergebnis des Zielabweichungsverfahrens, der Bebauungsplan, der die Festsetzungen zur Zulässigkeit des Einzelhandelsgroßprojektes enthält, und schließlich auch die dafür erteilte Baugenehmigung sein. Zu differenzieren ist andererseits danach, wer gerichtliche Hilfe in Anspruch nimmt. Es kann dies die planende Gemeinde sein, die betroffene Nachbargemeinde, der Bauherr oder ein privater Konkurrent. Bei der sich daraus ergebenden Vielzahl der möglichen Fallgestaltungen können im Rahmen dieses Vortrages nur einzelne Aspekte wie folgt angesprochen werden. 2. Landesentwicklungsprogramm Das Landesentwicklungsprogramm ist eine Rechtsverordnung. Sie bindet jede Gemeinde, also sowohl die planende Gemeinde als auch die Nachbargemeinde. Gemäß 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, Art. 5 BayAGVwGO zu 47 VwGO können deshalb sowohl die planende Gemeinde, als auch die Nachbargemeinde Normenkontrollklage erheben. Nach 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO muss der Antrag jedoch innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift gestellt werden. Das Landesentwicklungsprogramm Bayern ist am durch Veröffentlichung im BayGVBl in Kraft getreten. Die planende Gemeinde und die Nachbargemeinden können deshalb gegen das Landesentwicklungsverfahren keine Normenkontrollklage mehr erheben. Da die Einzelhandelsziele nur gegenüber den planenden Gemeinden Wirkungen entfalten, können Private, der Bauherr (Investor) oder sein Konkurrent, in keinem Fall dagegen Normenkontrollklage erheben. 3. Landesplanerische Beurteilung Die landesplanerische Beurteilung als Ergebnis des Raumordnungsverfahrens ist kein Verwaltungsakt. Gegenüber der planenden Gemeinde konkretisiert die landesplanerische Beurteilung jedoch die Einzelhandelsziele der Raumordnung, mit der Folge, dass die planende Gemeinde gemäß 1 Abs. 4 BauGB verpflichtet ist, ihre Planung hieran anzupassen. Damit besteht ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis zwischen dem Plangeber (dem Freistaat Bayern) und der planenden Gemeinde. Damit kann die planende Gemeinde eine Feststellungsklage gemäß 43 Abs. 1 VwGO erheben mit dem Ziel, festgestellt zu erhalten, dass das von ihr geplante Vorhaben nicht den Einzelhandelszielen widerspricht. Voraussetzung hierfür ist jedoch, dass die planende Gemeinde ein berechtigtes Interesse hieran hat, also eine konkrete Planung verfolgt. Die Nachbargemeinde kann dagegen eine Feststellungsklage nicht erheben, denn ihr gegenüber wird mit der landesplanerischen Beurteilung keine Verpflichtung begründet, ihre Planung gemäß 1 Abs. 4 BauGB der Beurteilung entsprechend durchzuführen. Da die Ziele der Raumordnung und Landesplanung keine Bindungswirkung gegen Private entfalten und damit auch kein feststellungsfähiges Rechtsver- Seite 19

20 hältnis begründen, können weder der private Investor noch der betroffene Konkurrent hiergegen klagen. 4. Zielabweichungsentscheidung Die Zielabweichungsentscheidung ist dagegen ein Verwaltungsakt. Wird eine positive Zielabweichungsentscheidung abgelehnt, kann die planende Gemeinde als Antragstellerin dagegen klagen mit dem Ziel, eine positive Entscheidung zu erhalten (Verpflichtungsklage). Auch die betroffene Nachbargemeinde kann gegen die Entscheidung, mit dem die Zielabweichung gestattet wird, Klage (Anfechtungsklage) erheben. Hierbei kann die anfechtende Nachbargemeinde im Hinblick auf 2 Abs. 2 BauGB vortragen, durch die Zielabweichungsentscheidung in ihren Rechten verletzt zu werden. Hierbei kommt eine Rechtsverletzung hinsichtlich des Kongruenzgebotes und hinsichtlich dieses Beeinträchtigungsverbotes in Betracht. In dem Urteil vom (Az.: 4 C 3.09) hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass eine Nachbargemeinde nicht mit Erfolg gegen eine Zielabweichungsentscheidung betreffend eine Abweichung vom Integrationsgebot klagen kann. Dieses Einzelhandelsziel schützt nämlich nicht die Nachbargemeinde. Aus dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom , Az.: 4 BN 17.07, ergibt sich, dass die Nachbargemeinde gegen eine positive Zielabweichungsentscheidung klagen muss, will sie keine Rechtsnachteile erleiden. In dieser Entscheidung vertritt das Bundesverwaltungsgericht nämlich die Auffassung, dass bestandskräftige Abweichungsentscheidungen in einem Zielabweichungsverfahren nach 11 ROG bindende Tatbestandswirkung entfalten. Sie sind deshalb in einem Normenkontrollverfahren auch nicht mehr inzident zu überprüfen. Vielmehr sei auch das Normenkontrollgericht im späteren Normenkontrollverfahren gegen den späteren Bebauungsplan an die bestandskräftige Entscheidung gebunden. Auf der Grundlage der vorstehenden Entscheidungen können und müssen die betroffenen Nachbargemeinden deshalb gegen eine positive Zielabweichungsentscheidung klagen. Hingegen kann weder der Vorhabenträger noch der private Konkurrent gegen eine abgelehnte oder gewährte Zielabweichung klagen, da ihnen gegenüber die Ziele der Raumordnung und Landesplanung keine Bindungswirkung entfalten. 5. Bebauungsplan und Baugenehmigung Die Nachbargemeinde kann schließlich sowohl gegen den Bebauungsplan, der ein Einzelhandelsgroßprojekt ermöglicht, gemäß 47 VwGO Normenkontrollklage erheben, als auch gegen die dem Bauherrn hierfür erteilte Baugenehmigung klagen mit der Begründung, der Bebauungsplan und die Baugenehmigung verletze sie in ihren Rechten, indem ein Vorhaben ermöglicht wird, welches gegen die Einzelhandelsziele Kongruenzgebot und Beeinträchtigungsverbot im Landesentwicklungsprogramm verstößt. Mit dieser Begründung können weder der Bauherr noch der private Konkurrent dagegen klagen. Seite 20

21 F Europarecht 1. Europarechtliche Ziele der Raumordnung und Landesplanung für den Einzelhandel Nachdem Europarecht, namentlich Verordnungen und Richtlinien, eine zunehmende Rolle spielen, war abzuklären, ob auch bei den Einzelhandelsbetrieben mit europarechtlichen Vorgaben zu rechnen ist. Am hat die Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, berichtet. Es ging um die Überwachung des Handels- und Vertriebsmarktes. Ein effizienterer und fairerer Binnenmarkt in Handel und Vertrieb bis 2020 (Bericht vom KON (2010) 355). Der Bericht wurde begleitet vom commission staff working dokument, vom , SEC (2010) 807. Hierzu erteilte die Vertretung des Freistaates Bayern bei der Europäischen Union im Juli 2010 die Auskunft, dass von Plänen der Kommission, europarechtlich Einzelhandelsziele vorzugeben, nichts bekannt sei. 2. Deutsche Ziele der Raumordnung und Landesplanung für den Einzelhandel europarechtskonform Abschließend kann zur Frage, ob die Einzelhandelsziele gegen die Bestimmungen des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) vom verstoßen, kurz Folgendes ausgeführt werden. Die Niederlassungsfreiheit gemäß Art. 49 AEUV steht jeder nationalen Maßnahme entgegen, die zwar ohne Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit anwendbar, aber geeignet ist, die Ausübung der durch den Vertrag garantierten Niederlassungsfreiheit durch die Unionsangehörigen zu unterbinden, zu behindern oder weniger attraktiv zu machen. Dieses Beschränkungsverbot erfasst nicht nur Maßnahmen mit unmittelbarer Wirkung gegenüber den Betroffenen, sondern auch mittelbare Einschränkungen. In dem bereits angesprochenen Urteil vom , Az.: 4 C 8/10 hat das Bundesverwaltungsgericht keinen Anlass gesehen, den Rechtsstreit gemäß Art. 267 Abs. 3 AEUV dem Europäischen Gerichtshof zur Entscheidung vorzulegen. Die raumordnungsrechtliche Ansiedlungssteuerung für Einzelhandelsgroßprojekte im Wege des Kongruenzgebotes diene nicht, auch nicht mittelbar, wirtschaftlichen Zwecken, sondern ziele auf effektive Nutzung und Bindung der öffentlichen Infrastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr. Das Bundesverwaltungsgericht führt weiter aus, dass der Europäische Gerichtshof in seiner Rechtssprechung in Raumordnungszielen, die der Vermeidung von Sozial- und Umweltlasten dienten, zwingende Gründe des Allgemeininteresses gesehen habe. Insbesondere sei auch der Umweltschutz als zwingender Grund des Allgemeininteresses anerkannt, um auch die Niederlassungsfreiheit einzuschränken. Das Bundesverwaltungsgericht hat deshalb eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof abgelehnt. Seite 21