Schlussevaluierung Wirtschafts- und Beschäftigungsförderung, Kurzbericht

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1 Schlussevaluierung 2007 Wirtschafts- und Beschäftigungsförderung, Bosnien und Herzegowina Kurzbericht

2 Erstellt durch: Arnold-Bergstraesser-Institut Dieses Gutachten wurde von unabhängigen externen Sachverständigen erstellt. Es gibt ausschließlich deren Meinung und Wertung wieder. Herausgeber: Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH Stabsstelle Evaluierung Dag-Hammarskjöld-Weg Eschborn Internet: Eschborn,

3 Tabellarische Übersicht Zur Evaluierungsmission Evaluierungszeitraum 07/ /2007 Evaluierendes Institut/ Consulting-Firma Evaluierungsteam Arnold-Bergstraesser-Institut, Freiburg i. Br. Prof. Dr. Gerald Braun (internationaler Gutachter) Fr. Lejla Dragnić (nationale Gutachterin) Zum Vorhaben Bezeichnung des Vorhabens gemäß Auftrag Wirtschafts- und Beschäftigungsförderung, Bosnien und Herzegowina Nummer des Vorhabens Gesamtlaufzeit nach Phasen Gesamtkosten Projekt/Programmziel Politischer Träger Durchführungsorganisationen 01/ /2007 Gesamtlaufzeit 07/ /2007 Schlussphase (deutscher Gesamtbeitrag) (schweizerischer Beitrag) Private Unternehmen erschließen Wachstums- und Entwicklungspotenziale und tragen zu einer günstigeren Beschäftigungssituation bei Ministerium für Außenhandel und wirtschaftliche Beziehungen, BuH Kammern der Föderation und der Republika Srpska (RS) Andere beteiligte Entwicklungsorganisationen Zielgruppen Unternehmensberater, Unternehmer, Manager, Existenzgründer, Fach- und Führungskräfte in Banken, Kammern, privaten Wirtschaftsverbänden Zur Bewertung Gesamtbewertung Auf einer Skala von 1 (sehr gutes, deutlich über den Erwartungen liegendes Ergebnis) bis 6 (das Vorhaben ist nutzlos bzw. die Situation ist eher verschlechtert) 2 Einzelbewertung Relevanz: 2; Effektivität:1; Impact: 1; Effizienz: 2; 1

4 Nachhaltigkeit: 3 Das Evaluierungsteam bestand aus Prof. Dr. Gerald Braun, Hanseatic Institute for Entrepreneurship and Regional Development (HIE-RO) an der Universität Rostock (internationaler Gutachter) und Frau Leila Dragnić M.Sc.econ. (nationale Gutachterin). Die Evaluierung vor Ort wurde vom bis durchgeführt. Bosnien und Herzegowina (BuH) befindet sich in der fortgeschrittenen Phase eines postsozialistischen Transformationsprozesses, gekennzeichnet u.a. durch Kriegsschäden, ethnische Konflikte und einen schwachen Nationalstaat. Das Land ist als europäisches Niedrig-Einkommensland mit 'mittlerem' Industrialisierungsgrad zu klassifizieren. Ein hohes Wirtschaftswachstum (5-6% p.a.) und eine mittelfristige EU-Perspektive sind positiv einzuschätzen. Die hohe Arbeitslosigkeit (bis zu 40 %), die hohe relative Armut (ca. 20 % der Bevölkerung) sowie die unvollendete Transformation zu einer Wettbewerbsordnung zählen zu den Strukturschwächen des Landes. Die Fragmentierung entlang ethnischer Gruppen, institutionelle Schwächen und mangelnde Koordination zwischen beiden Entitäten sind wesentliche Hemmnisse auf dem Weg BuHs zu einem selbsttragenden Entwicklungsprozess. Rückgrat und Potential der Volkswirtschaft liegen im Aufbau eines wettbewerbsfähigen KMU- Sektors, der wirtschaftlich überproportionale Beschäftigungs- und Einkommenssteigerungen erzeugt, gesellschaftspolitisch einen breiten Mittelstand begründet und zur Verringerung von Armut und der Befriedigung von Grundbedürfnissen beiträgt. Der KMU-Sektor ist gekennzeichnet durch eine hohe Anzahl von Unternehmen (ca. 95 % aller Unternehmen in BuH), die zum großen Teil nicht wettbewerbsfähig sind (u.a. wegen niedriger Nachfrage, Kreditmangel, Management-Defiziten) und denen eine effiziente Unterstützung (Beratung, Mikrokredite, Internationalisierung) fehlt. Die Regierungen BuHs und der beiden Entitäten haben die Förderung von KMU durch die Schaffung KMU-günstiger Rahmenbedingungen (Genehmigungsverfahren/ Förderrichtlinien), der Entwicklung eines KMU-orientierten Kammer- und Clustersystems und dem Aufbau von BDS, zum Schwerpunkt ihrer Entwicklungsstrategie gemacht. Das GTZ-Programm "Wirtschafts- und Beschäftigungsförderung" orientiert sich an dieser KMU-Entwicklungsstrategie BuHs und seiner Entitäten und besetzt strategische entwicklungspolitische 'Marktlücken'. Hierzu zählen insbesondere: die Entwicklung eines KMU-spezifischen Beratermarktes; die Förderung neuer Wirtschaftsverbände; die Orientierung an einer Clusterentwicklung und die Konzentration auf ausgewählte 2

5 Wirtschaftssektoren. Das Gesamtziel des Vorhabens lautet: "Private Unternehmen in ausgewählten Branchen erschließen Wachstums- und Entwicklungspotentiale und tragen zu einer günstigeren Beschäftigungssituation bei". Das Programm besteht aus 5 Komponenten: (1) Förderung der Leichtindustrie (Textil, Bekleidung, Schuhe), (2) Erhöhung der Wertschöpfung und Markterschließung in der Holz- und Möbelbranche, (3) Aufbau neuer Lieferbeziehungen in der Automobilzuliefererindustrie und der Metallverarbeitung, (4) Förderung des Tourismus, (5) branchenübergreifende Beratung in einer Schwerpunktregion (Banja Luka). Der deutsche Beitrag besteht neben Beratungs-, Fortbildungs- und Koordinationsleistungen im institutionellen Aufbau von Wirtschaftsverbänden und industriellen Clustern. Er wird durch einen schweizerischen Beitrag in der Schwerpunktregion Nord-Bosnien und Herzegowina (Banja Luka/Tuzla) vertieft, wo auch KMU und Existenzgründer/Innen einbezogen werden und die Bildung eines lokalen Marktes für Unternehmensberatungsleistungen finanziert wird. Der deutsche Gesamtbeitrag beläuft sich auf 5,5 Mio.. Die Schlussphase (07/ /2007) umfasst einen deutschen Beitrag von 2 Mio. sowie einen schweizerischen Beitrag von 1,5 Mio. (insgesamt 3,5 Mio. ). Für das Gesamtziel wurden fünf Indikatoren bzw. Indikatorengruppen identifiziert: Am Ende der Laufzeit 2006 sollen etwa 130 geförderte Unternehmen Investitionen von mindestens 10 Mio. getätigt und mindestens 200 neue Arbeitsplätze geschaffen haben. In mindestens zwei Branchen sollen zwei neue Fachverbände oder Cluster gegründet worden sein. Die geförderten Unternehmen sollen mindestens 10 kommerzielle Beratungsverträge abgeschlossen und mindestens 10 staatliche Fördermaßnahmen in Anspruch genommen haben. Zur Zielerreichung wird ein integrativ-systemisches Konzept aus Aktivitäten auf der Mikro- Ebene (Beratung/Training für Unternehmer, Fach- und Führungskräfte), auf der Meso-Ebene (Förderung von Kammern und Wirtschaftsbänden) und auf der Makro-Ebene (Beratung bei der Entwicklung einer KMU-Strategie in Ministerien und der Außenhandelskammer) umgesetzt. Genutzt wird das Aktivitäten-Portfolio im Wesentlichen dadurch, dass Beratungsleistungen von Unternehmen nachgefragt werden (Mikro-Ebene), die Leistungen von Verbänden und Kammern etwa Messebeteiligungen in Anspruch genommen (Meso- Ebene) und staatliche Förderprogramme übernommen werden (Makro-Ebene). Auf diese Weise erschließen die geförderten Unternehmen Wachstums- und Entwicklungspotentiale in ausgewählten Sektoren und tragen zu einer günstigen Beschäftigungssituation bei. In den Regionen Banja Luka und Tuzla wird die Entfaltung des unternehmerischen Potentials nachhaltig unterstützt. Direkte Wirkungen des Programms sind die Schaffung zusätzlicher 3

6 Einkommens und Arbeitsplätze, vermehrte Steuereinnahmen und steigende Exporte. Als übergeordnete Wirkungen (Impact) wurden Beschäftigungs- und Einkommenssteigerungen bei vor- und nachgelagerten Sektoren, eine Verringerung der Armut, die Verbreitung unternehmerischer Werte und Beiträge zum Umwelt- und Ressourcenschutz angestrebt. Bewertung nach DAC-Kriterien: Relevanz (2): Das Programm stimmt nach Zielsetzungen und wesentlichen Interventionsfeldern mit der Entwicklungsstrategie BuHs und den Strategien der beiden Entitäten überein. Die Förderung der mittelständischen Privatwirtschaft genießt Priorität in der mittelfristigen Entwicklungsstrategie (PRSP) BuHs und gilt als wichtiger Beitrag zur Armutsbekämpfung. Das evaluierte Programm besetzt, teilweise modellhaft strategische entwicklungspolitische 'Marktlücken', wie: (a) die Fokussierung auf strategische Industriesektoren, (b) die Entwicklung eines kommerziellen KMU-Beratermarktes, (c) die Förderung zivilgesellschaftlicher Verbände (d) die Reorientierung von Kammerwesen, Regierungsstellen und Entwicklungsagenturen auf KMU-Dienstleistungen, (e) die Priorisierung von privatwirtschaftlichem Human Capacity Building, (f) CEFE-Existenzgründertraining, (g) die Export- und EU-Orientierung des KMU- Sektors, (h) die KMU-Qualitätssicherung/EU-Normung, (i) verschiedene PPP-Projekte und (j) innovative privatwirtschaftliche Öko-Projekte. Die Relevanz wird insgesamt mit einer 2 ( gut ) bewertet. Effektivität (1): Das Programm hat seine im Angebot definierten Indikatoren des Gesamtziels bereits vor Ende der Laufzeit in sämtlichen Bereichen erheblich übertroffen. So wurde bei den Investitionen mit 36 Mio. knapp das Vierfache der angestrebten Summe realisiert. Die Zahl der geschaffenen Arbeitsplätze (1.386) überstieg die anvisierten Ziele bei weitem. Effekte vergleichbarer Größenordung lassen sich auch für andere Bereiche des Programms (geschaffene Wirtschaftsverbände, Beratungsleistungen für Unternehmer, Fach- und Führungskräfte) nachweisen. In allen Sektoren hat das Programm zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der beteiligten Unternehmen - wenn gleich in unterschiedlichem Umfang beigetragen. Dies wird sichtbar an Produktdiversifizierungen, Vergrößerung des Umsatz- und Marktanteils, Erhöhung der Exporterlöse, Schaffung zusätzlicher Beschäftigung und Einkommen. Zusätzlich zu den im Angebot formulierten Zielen des Programms wurden fünf PP-Projekte im Rahmen der PPP - Faszilität / SFF initiiert, beraten und kontrolliert. Die Projekte umfassten ein Volumen von Sie konzentrieren sich auf betriebliche Aus- und Weiterbildung (Bildungs- und Kompetenzzentren/ Fachinstitute) und Recycling 4

7 Projekte. Das Programm hat wesentlich zum Capacity Building der Partnerorganisationen (Serviceorientierung/ Internationalität) beigetragen. Die Effektivität wird insgesamt mit einer 1 ( sehr gut ) bewertet. Impact (1): Es ist zu erwarten, dass, zusätzlich zu den direkt geschaffenen Arbeitsplätzen, indirekt etwa bis weitere Arbeitsplätze in der vor- und nachgelagerten Investitions- und Konsumgüterindustrie geschaffen werden (Berechnung gemäß Beschäftigungs- und Einkommensmultiplikator für Transformationsregionen 1,2-1,3). Der wirtschaftliche Impact liegt weiterhin in zusätzlichen Steuer- und Deviseneinnahmen, der Verringerung von Armut bei marginalisierten Gruppen (alleinerziehende Frauen, Witwen, unqualifizierte Jugendliche, Arme im ländlichen Raum) und in einer besseren Befriedigung der Grundbedürfnisse (Nahrung, Gesundheit, Bildung, Identität, gesellschaftliche Teilhabe). Allerdings können die Aussagen zu den übergeordneten Wirkungen der Entwicklungsmaßnahme nicht durch kausale Ursachen-Wirkungszusammenhänge abgeleitet, sondern eher durch Plausibilitätsabwägungen begründet werden. Soziokulturell hat das Programm zur lokalen Ownership, zum Human Capacity Building und zum Wertewandel (Entrepreneurship, Marktwirtschaft) beigetragen. Der Aufbau zivilgesellschaftlicher Verbände, pluralistische Willensbildung (Good Governance), Gleichberechtigung der Geschlechter (female entrepreneurship, Existenzgründerinnen), ethnische Konfliktprävention (Gleichbeteiligung, Neutralität) und Umweltschutz (Materialeffizienz, erneuerbare Energien) wird als bedeutsam bewertet. Das Programm hat Demonstrations- und Modellcharakter. Der Impact wird mit einer 1 ( sehr gut ) bewertet. Effizienz (2): Die Programmressourcen waren mit Blick auf die implementierten Ansätze und erreichten Ergebnissen angemessen. Obwohl das Programm in seinem Ansatz sehr breit angelegt war und eine Reihe von Klienten und Aktivitäten hatte, konnte die Effizienz des Programms konstant über die Laufzeit gesteigert werden. Besonders in der letzten Programmphase wurde die Effizienz der Aktivitäten über unterschiedliche Formen von Partnerschaften und Kostenteilung gesteigert. Die Aktivitäten wurden wenn immer möglich, mit anderen Gebern koordiniert. Diese Koordination trug in mehreren Fällen mit gemeinsamen Aktivitäten und Kostenteilung zu einer erhöhten Programmeffizienz. Allerdings existierten auch latente Konkurrenzen und Überlappungen in der Arbeit, die aus den unterschiedlichen Organisationskulturen, Konzepten und Fördermodalitäten der verschiedenen Kooperationspartner resultierten. Die Kooperation zwischen GTZ und DEZA erforderte außerdem einen erhöhten 5

8 Koordinationsaufwand (Berichtswesen, Rechnungslegung) der wiederum zu einem Effizienzverlust führte. Insgesamt wird die Effizienz mit einer 2 ( gut ) bewertet. Nachhaltigkeit(3): Die wachsende Nachhaltigkeit wichtiger Programmkomponenten dokumentiert sich im Wesentlichen in den zunehmenden KMU-Beraterverträgen zu kommerziellen, marktüblichen Bedingungen, dem wachsenden Eigenanteil der Kammern und Verbände bei der Beteiligung an Exportmessen, bei Delegationsreisen und den wachsenden Eigenleistungen von Teilnehmern an Trainingskursen und Existenzgründertrainings. Die Nachhaltigkeit der Kammern und neuen Verbände als Partner- und Durchführungsorganisationen ist gegenwärtig ungesichert. Sie wird wesentlich davon abhängen, ob es den Organisationen gelingt, ein Leistungsspektrum anzubieten, für das die Mitglieder bereit sind, kostendeckende Mitgliedsbeiträge und Gebühren zu zahlen. Beeinträchtigt wird die Nachhaltigkeitsdiskussion auch durch die ambivalente Haltung der zuständigen Regierungsstellen. Einerseits wurden Initiativen zum Auf- und Ausbau des Kammerwesens etwa die Föderative Handwerkskammer begrüßt, andererseits hat sich die Regierung zu den neuen Wirtschaftsverbänden bislang nicht positioniert.). Die Nachhaltigkeit wird abschließend mit einer 3 ( zufrieden stellend ) bewertet. Übergreifende Schlussfolgerungen und Empfehlungen Der 3-Ebenen-Ansatz (Mikro/Meso/Makro) erweitert die Reichweite von Programmen substantiell, da generelle KMU-freundliche Rahmenregelungen der Regierung den gesamten KMU-Sektor erreichen und begünstigen. Die Veränderung der Rahmenbedingungen ist ein langfristiger Prozess, der von den politischen Akteuren der Empfängerregion gewollt und umgesetzt werden muss. Die Fokussierung des Programms auf die Mikro/Meso-Ebene mit Maßnahmen, die den Zielgruppen kurzfristig direkt wirksame (Einkommens-) Vorteile bringen, fördern Bedarfs- und Basisnähe sowie die Akzeptanz der Maßnahmen. Die KMU-Förderung der GTZ sollte als Schwerpunkt deutscher EZ in BuH weitergeführt werden, da sie überproportionale Beschäftigungs- und Einkommenseffekte erzeugt, gesellschaftspolitisch einen breiten Mittelstand fördert und entwicklungspolitisch zur Verringerung der Armut beiträgt. Die Auswahl der industriellen Branchen sollte allerdings überprüft werden. Das Branchenkonzept ist insofern 'konservativ', als dass es neue innovative Branchen (Plastik) bzw. 'Querschnitts'- Branchen nicht enthält. Modellhaft sind hingegen die Beiträge zur Entwicklung eines kommerziellen KMU-Beratermarktes durch balancierte Förderung der Angebots- wie der Nachfrageseite. Dieser Ansatz sollte auf ausgewählte 6

9 andere Branchen, Zielgruppen (Gender-Berücksichtigung) und Regionen des Landes ausgedehnt werden. Das Programm sollte seine Initiativen in der Gleichberechtigung der Geschlechter verstärken, etwa bei der Durchführung von Berater- und Gründer/-innen-Trainings, Unterstützung von KMU mit Unternehmerinnen/ Gründung von Unternehmerinnenverbänden und Netzwerkarbeit mit deutschen Unternehmerinnenverbänden. 7