Die Rechtsprechung zur polizeilichen Meldepflicht bei Niederlassung und Aufenthalt

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1 Die Rechtsprechung zur polizeilichen Meldepflicht bei Niederlassung und Aufenthalt Von Bundesrichter Dr iur. Karl Spühler, Winterthur/Lausanne Inhaltsübersicht I. Einleitung II. Die Niederlassungsfreiheit als Ausgangspunkt 1. Grundsatz 2. Beschränkungen 3. Regelungskompetenzen von Kantonen und Gemeinden 4. Kein Anspruch auf eine beliebige Niederlassung III. Die Abgrenzung zwischen Niederlassung, andern Wohnsitzbegriffen und Aufenthalt 1. Allgemeines 2. Niederlassung und zivilrechtlicher Wohnsitz 3. Niederlassung und Spezialdomizile a) Niederlassung und Steuerdomizil b) Niederlassung und politischer Wohnsitz c) Niederlassung und Sozialhilfewohnsitz d) Niederlassung und Zivilschutz-Wohnsitz 4. Niederlassung und Aufenthalt IV. Die Niederlassung im besondern 1. Die Meldepflicht Niedergelassener 2. Die Hinterlegung des Heimatscheines 3. Die besonderen Merkmale für das Vorhandensein der Niederlassung 4. Die zeitliche Priorität bei Gleichwertigkeit zweier Anknüpfungspunkte 5. Die Niederlassung bei Auseinanderfallen von Arbeits- und Wohnort 6. Die Problemstellung im internationalen Verhältnis I. Einleitung Heimat und Wohnsitz kommt die Funktion zu, örtliche Verknüpfungen der einzelnen Personen herzustellen. Dies ist zivilrechtlich zur Bestimmung der örtlichen Zuständigkeit und im interkantonalen und internationalen Verhältnis zur Bestimmung des anwendbaren Rechts erforderlich. Daneben gibt es Spezialwohnsitze wie Steuerdomizil, politischer Wohnsitz, Sozialleistungswohnsitz usw.... Hier geht es um das sogenannte polizeiliche Domizil. Das Einwohnerkontroll- und Meldewesen ist gesetzlich in Bund und Kantonen nur lückenhaft geregelt. In vielen Gemeinden bestehen deshalb eigene Verordnungen. Fehlen Vorschriften, haben die Gemeindebehörden nach allgemeinen Grundsätzen zu entscheiden. Den sich in diesem Zusammenhang stellenden Fragen kommt angesichts der zunehmenden Mobilität der Bevölkerung weit grössere Bedeutung zu als früher. Dies gilt bei weitem nicht nur für junge

2 Leute. Viele Familienväter haben aus beruflichen Gründen neben ihrem Familienwohnsitz ein eigenes Domizil und immer mehr ältere Leute haben zwei Domizile. II. Die Niederlassungsfreiheit als Ausgangspunkt 1. Grundsatz Die Niederlassungsfreiheit ist ein Teilaspekt des allgemeinen Grundrechts der persönlichen Freiheit. Darin ist auch die Freizügigkeit begründet, das heisst das Recht, an jedem beliebigen Ort des Landes zu verweilen. Jeder Schweizer darf sich an jedem Ort des Landes niederlassen. Die Niederlassungsfreiheit schützt nur natürliche Personen. Der Sitz juristischer Personen wird grundsätzlich nicht von der Niederlassungsfreiheit erfasst. 2. Beschränkungen Die Niederlassungsfreiheit gemäss Art. 45 BV kann analog wie die andern Freiheitsrechte eingeschränkt werden durch Beschränkungen, die auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhen, wenn sie im öffentlichen Interesse liegen und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit beachten. Die Niederlassungsfreiheit kann unter bestimmten Voraussetzungen auch durch die sozialversicherungsrechtliche Schadenminderungspflicht zumindest beschränkt werden. 3. Regelungskompetenzen von Kantonen und Gemeinden Die Niederlassungsfreiheit gilt interkantonal. Kantone und Gemeinden können lediglich regeln, welche Anwesenheitsverhältnisse meldepflichtig sind und wie die Meldepflicht erfüllt wird. Art. 45 BV schützt auch die Freiheit der Auswanderung aus der Schweiz. 4. Kein Anspruch auf eine beliebige Niederlassung Die Niederlassungsfreiheit berechtigt allerdings nicht, einen beliebigen Ort der Niederlassung zu bezeichnen, ohne dass gewisse tatsächliche Voraussetzungen dafür gegeben sind. Ebensowenig gibt sie das Recht, sich ohne Anmeldung an einem Ort niederzulassen. Auch wenn in der Fassung von Art. 45 Abs. 1 BV vom 7. Dezember 1985 der Heimatschein keine Erwähnung mehr findet, hängt die Erteilung der Niederlassungsbewilligung weiterhin von der Vorlegung eines Heimatscheines oder einer andern gleichbedeutenden Ausweisschrift ab. So wurde im Rahmen der Revisionsarbeiten festgestellt, der Heimatschein sei und bleibe "Beweis für das Schweizerbürgerrecht und damit Voraussetzung der Niederlassungsfreiheit". III. Die Abgrenzung zwischen Niederlassung, andern Wohnsitzbegriffen und Aufenthalt 1. Allgemeines Die Niederlassungsfreiheit beschlägt primär nur die polizeiliche Niederlassung. Diese ist begrifflich nicht identisch mit andern Wohnsitzbegriffen, welche als Anknüpfung für bestimmte Rechtsverhältnisse gelten. Aus praktischen Gründen wird zwar die möglichst weitgehende Angleichung der Begriffe von Niederlassung und Wohnsitz angestrebt. Die verschiedenen Funktionen dieser Begriffe erfordert jedoch gewisse Unterscheidungen. Namentlich lässt die Praxis mehrfache (polizeiliche) Niederlassung zu, wenn gewisse dauernde Beziehungen zu mehreren Orten bestehen. Solches ist bei andern Domizilen unmöglich, so etwa beim Steuerdomizil aufgrund des Doppelbesteuerungsverbotes (Art. 46 Abs. 2 BV). 2. Niederlassung und zivilrechtlicher Wohnsitz

3 Der zivilrechtliche Wohnsitz gemäss Art. 23 ff. ZGB ist grundsätzlich von der polizeilichen Niederlassungs- und Aufenthaltsbewilligung unabhängig. Dennoch fallen Niederlassungsund Aufenthaltsbewilligung sowie Schriftenhinterlage als Indizien - aber nicht als mehr - für die Wohnsitzbestimmung in Betracht. Zu beachten ist, dass nach ausdrücklicher Regelung jede Person nur einen einzigen zivilrechtlichen Wohnsitz haben kann und dass jede Person einen Wohnsitz haben muss (Art. 23, 24 ZGB). Für die Niederlassung fehlen Art. 23 und 24 ZGB entsprechende Regeln. Es ist daher möglich, dass eine Person in den Beziehungen zu mehr als einer Gemeinde die Voraussetzungen der Niederlassung erfüllt, das heisst, dass eine mehrfache Meldepflicht besteht. Die Tendenz geht dahin nur noch einen Niederlassungsort zu bestimmen und alle andern örtlichen Beziehungen einer Person als Aufenthalt zu behandeln. Ausnahmsweise kann eine Niederlassung auch fehlen. Wer eine Niederlassung aufgibt, ohne eine neue zu begründen, kann nicht ohne weiteres am bisherigen Wohnort als niedergelassen betrachtet werden. Auch Art. 25 ZGB - der abgeleitete Wohnsitz von Minderjährigen und Bevormundeten - ist nicht in allen Fällen auf die Niederlassung übertragbar. Der Bevormundete kann z.b. seine Niederlassung am Ort seines tatsächlichen Verweilens und nicht am Ort der Vormundschaftsbehörde haben. 3. Niederlassung und Spezialdomizile Es gibt vor allem im Verwaltungsrecht des Bundes, der Kantone und teilweise auch der Gemeinden eine grosse Zahl von Spezialdomizilen. Hier ist auf die Wichtigsten und ihre Abgrenzung zur polizeilichen Niederlassung einzugehen. a) Niederlassung und Steuerdomizil Das Steuerdomizil bezeichnet keine Niederlassung im Sinne von Art 45 BV. Dies selbst dann nicht unbedingt, wenn ein kantonales Steuergesetz die Steuerpflicht ausdrücklich an den Wohnsitz knüpft. Letzteres ist im Kanton Zürich der Fall. Der Zürcher Gesetzgeber räumt dem zivilrechtlichen Wohnsitz bei der Bestimmung des Besteuerungsortes eine grössere Bedeutung ein als das Bundesgericht bei der Anwendung von Art. 46 Abs. 2 BV. b) Niederlassung und politischer Wohnsitz Der politische Wohnsitz ist nicht immer identisch mit der Niederlassung. Dies ergibt sich aus Art. 3 des Bundesgesetzes über die politischen Rechte vom 17. Dezember 1976 (SR 161.1). Gemäss dessen Absatz 1 erfolgt die Stimmabgabe dort, wo der Stimmberechtigte wohnt und angemeldet ist. Wer nur einen Heimatausweis, einen Interimsschein oder dergleichen hinterlegt, erwirbt politischen Wohnsitz, wenn er nachweist, dass er am Ort der Hinterlegung des Heimatscheines nicht im Stimmregister eingetragen ist. Der politische Wohnsitz entspricht auch nicht zwingend dem zivilrechtlichen. Gemäss Art. 1 der Verordnung über die politischen Rechte vom 24. Mai 1978 (SR ) gilt dies insbesondere für Bevormundete, Wochenaufenthalter (namentlich Studenten) und Ehefrauen, die ohne richterliche Anordnung von ihrem Gatten getrennt leben. c) Niederlassung und Sozialhilfewohnsitz Wieder anders kann sich der Sozialwohnsitz gestalten. Er ist in den Art. 4 bis 10 des Bundesgesetzes über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger vom 24. Juni 1977 (SR 851.1) geregelt. d) Niederlassung und Zivilschutz-Wohnsitz Das Bundesgesetz über den Zivilschutz vom 23. März 1962 (SR 520.1) enthält in Art. 42 einen eigenen Wohnsitzbegriff im Hinblick auf die Zivilschutzpflicht. Auch dieser braucht sich nicht mit der Niederlassung zu decken. Dies gilt insbesondere dann, wenn versucht wird, der Zivilschutzpflicht durch Begründung eines zweiten Domizils zu entgehen.

4 4. Niederlassung und Aufenthalt Gemäss dem traditionellen Verständnis ist Aufenthalt jedes Verweilen eines Schweizerbürgers an einem beliebigen Ort des Landes, das nicht die besondere Qualität der Niederlassung erfüllt. In welchen Fällen aus dem Aufenthalt eine Melde- und Ausweispflicht erwächst, ist von Fall zu Fall nach der Art und Dauer des Aufenthaltes zu beurteilen. In der Regel besteht eine polizeiliche Niederlassung nur an einem einzigen Ort. Immer häufiger bestehen jedoch gewisse dauernde Beziehungen zu mehreren Orten. Innerstaatlich - nicht jedoch im internationalen Verhältnis - bewirkt eine solche Konstellation für den Betroffenen eine mehrfache Melde- und Ausweispflicht. IV. Die Niederlassung im besonderen 1. Die Meldepflicht Niedergelassener Niedergelassene haben sich in der Niederlassungsgemeinde anzumelden. Zur Meldepflicht gehört auch Ab- und Ummeldung. Die Anmeldung hat grundsätzlich sofort zu erfolgen. Der Entscheid über das Domizil, das heisst die Niederlassung, regelt nur die polizeilichen Beziehungen zwischen einem Gesuchsteller und der Behörde des neuen Domizils. Er bedeutet nur, dass der Niederlassung des Betreffenden kein administratives Hindernis entgegensteht. Die Bejahung der Niederlassung präjudiziert weder den zivilrechtlichen Wohnsitz noch das Steuer- oder Stimmrechtsdomizil. Besteht eine mehrfache Niederlassung, bewirkt eine solche Konstellation für den Betroffenen eine mehrfache Melde- und Ausweispflicht. Dabei wird von Hauptniederlassung und Nebenniederlassung(en) gesprochen. 2. Die Hinterlegung des Heimatscheines Die Kantone verlangen regelmässig, dass bei der Niederlassungsgemeinde der Heimatschein hinterlegt werde, durch den eine Gemeinde bezeugt, dass jemand ihr Bürger sei. Am Ort der Hauptniederlassung ist der Heimatschein zu hinterlegen, während an der Nebenniederlassung nur ein Heimatausweis oder dergleichen zu deponieren ist. Zu beachten ist sodann, dass der Heimatschein nur Bürgerrechtsausweis des Schweizers im Inland ist. Er ist ausschliesslich für die Schweiz bestimmt und darf, ausser ins Fürstentum Liechtenstein, nicht ins Ausland mitgenommen, mitgegeben oder nachgesandt werden. Schweizer, die auswandern, haben den Heimatschein vorher der ausstellenden Behörde zu übergeben. Neben dem Heimatschein sind in der Praxis der Heimatausweis und der Interimsschein entstanden. Sie haben heute in Art. 3 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die politischen Rechte vom 17. Dezember 1976 ihre gesetzliche Grundlage. Mit einem derartigen Ersatzpapier haben sich die Behörden eines Zweitdomizils zu begnügen. Die Kantone dürfen in solchen Fällen die Niederlassungsfreiheit nicht einschränken, indem sie die Hinterlegung des Originalheimatscheines verlangen. Die unberechtigte Weigerung einer Gemeinde, ohne einen Rechtsgrund einen Heimatschein herauszugeben oder die zu Unrecht erhobene Forderung, bei ihr einen solchen zu hinterlegen, können eine Verletzung der Niederlassungsfreiheit im Sinne von Art. 45 BV darstellen. Als Rechtsmittel ist in solchen Fällen die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 45 BV gegeben. Zu beachten ist, dass Art. 86 Abs. 1 OG in seiner neuen Fassung die Erschöpfung des kantonalen Instanzenzuges verlangt. 3. Die besonderen Merkmale für das Vorhandensein der Niederlassung Ausschlaggebend für das Vorhandensein der Niederlassung sind die feststellbaren objektiven Merkmale und nicht die subjektive Verbundenheit mit einem Ort. Der Heimatschein ist regelmässig am Ort zu hinterlegen, zu dem die engsten Beziehungen bestehen. Das gilt allerdings nur dann, wenn dieser Ort eindeutig feststeht, das heisst die Frage nach dem Lebensmittelpunkt einfach und ohne weiteres zu beantworten ist. Dies ist nur dann der Fall,

5 wenn der frühere Niederlassungsort nicht mehr ernsthaft als solcher bezeichnet werden kann. Die Dauer des beabsichtigen Verweilens ist nicht entscheidend. Ein im voraus zeitlich begrenztes Verbleiben an einem Ort gilt ebenfalls als Niederlassung, wenn sich während dieser Zeit der Mittelpunkt der Lebensbeziehungen an diesem Ort befindet. 4. Die zeitliche Priorität bei Gleichwertigkeit zweier örtlicher Anknüpfungspunkte Die Bundesverfassung bestimmt den Ort, an dem bei mehrfacher Niederlassung der Heimatschein zu hinterlegen ist, nicht. Eine Regelung ergibt sich auch nicht aus der Verordnung über den Heimatschein. Bei mehrfacher Niederlassung wird der Heimatschein normalerweise am Ort hinterlegt, zu dem die engsten Beziehungen bestehen. Bei Gleichwertigkeit zweier örtlicher Anknüpfungspunkte gilt derjenige als Niederlassung, an welchem zuerst eine Niederlassung erfolgte. Der Ort der späteren Niederlassung hat sich mit einem blossen Heimatausweis oder einer gleichlautenden Ausweisschrift zu begnügen. Am Grundsatz der zeitlichen Priorität hat das Bundesgericht auch unter der neuen Fassung von Art. 45 BV festgehalten. Das Bundesgericht entscheidet somit in Zweifelsfällen über den Ort der Niederlassung nach dem Grundsatz der zeitlichen Priorität. Es weigert sich dabei, Klärungen zu treffen, wie sie bei Doppelbesteuerungsstreitigkeiten regelmässig erfolgen. Es untersucht in Zweifelsfällen insbesondere die Intensität der Beziehungen zu den in Frage kommenden Niederlassungsorten nicht im Detail. Im Verfahren um Hinterlegung eines Heimatscheines darf nämlich nicht über den Lebensmittelpunkt einer Person entschieden und damit faktisch weitgehend auch die Beantwortung weiterer Fragen präjudiziert werden, über welche in erster Linie andere Behörden zu befinden haben. Nur wenn jemand bei mehrfacher Niederlassung seinen Lebensmittelpunkt offenkundig an einem der in Frage kommenden Orte hat, kommt der Grundsatz der zeitlichen Priorität nicht zur Anwendung. Ebenfalls ist hierfür kein Platz, wenn die ursprüngliche Niederlassung definitiv aufgegeben und diejenige am neuen Niederlassungsort tatsächlich begründet worden ist. Bei weiteren Niederlassungen kommt dann dem letzteren die Priorität zu. 5. Die Niederlassung bei Auseinanderfallen von Arbeits- und Wohnort Der Arbeitsort hat Vorrang bei einer stärkeren persönlichen Bindung, z.b. wenn sich an ihm die persönlichen Effekten befinden, die Freizeit dort verbracht oder die private Korrespondenz archiviert wird. Dies gilt insbesondere, wenn eine Person mit dem Ehepartner am Arbeitsort eine Wohnung besitzt. Der Wochenaufenthalt hat dagegen Vorrang, wenn die äusseren Merkmale darauf schliessen lassen, dass die Beziehungen zum Arbeitsort nur lose Bedeutung haben. 6. Die Problemstellung im internationalen Verhältnis Im internationalen Verhältnis stellt sich das Problem der Hinterlegung des Heimatscheines solange nicht, als eine Niederlassung im Ausland nur mit einer einzigen Niederlassung in der Schweiz konkurriert. Da der Heimatschein in der Schweiz bleiben muss, kann und muss er solange am Ort der schweizerischen Niederlassung hinterlegt werden, als diese bestehen bleibt. Es spielt dabei keine Rolle, ob im Vergleich zur ausländischen die inländische Niederlassung Haupt- oder Nebenniederlassung ist. Im Verhältnis zwischen einem ausländischen und mehr als einer einzigen inländischen Niederlassung gilt dasselbe, wobei das Verhältnis zwischen den zwei inländischen Niederlassungen nach dem Grundsatz der zeitlichen Priorität gelöst werden dürfte. Sollte der EWG-Vertrag für die Schweiz rechtskräftig werden, ist zu beachten, dass das darin enthaltene Diskriminierungsverbot und das Gebot der Inländerbehandlung als direkt anwendbares EWR-Recht anzusehen und widersprechendem Bundesrecht in der Rechtsanwendung vorzugehen haben. Da ein Schweizer gegen die Verweigerung der Niederlassungsbewilligung durch eine kommunale Behörde nach Erschöpfung des kantonalen Instanzenzuges grundsätzlich staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht erheben und die verfassungsmässige Niederlassungsfreiheit gemäss Art. 45 BV anrufen kann, dürfte dieses Recht künftighin auch einem EG/EFTA-Bürger zustehen, der in

6 Niederlassungsangelegenheiten mit einer schweizerischen kommunalen oder kantonalen Behörde verkehrt.

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