Vortrag von Frau MDir in Dr. Martina Hinricher beim BDL-Forum Finanzierung des Luftverkehrs am 20. Januar 2015

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1 Vortrag von Frau MDir in Dr. Martina Hinricher beim BDL-Forum Finanzierung des Luftverkehrs am 20. Januar 2015 Verkehrsinfrastrukturfinanzierung in Deutschland Nutzerfinanzierung versus Steuerfinanzierung I. Einleitung ich danke Ihnen für die Einladung zum BDL-Forum Finanzierung des Luftverkehrs. Gerne mache ich mit dem Thema Verkehrsinfrastrukturfinanzierung in Deutschland Nutzerfinanzierung versus Steuerfinanzierung und einem verkehrsträgerübergreifenden Blick den Auftakt. Nutzerfinanzierung versus Steuerfinanzierung - das mag für den einen oder anderen so klingen, als wäre die Nutzerfinanzierung eine Alternative zur Steuerfinanzierung oder umgekehrt die Steuerfinanzierung eine Alternative zur Nutzerfinanzierung. Tatsächlich und dazu seien die Stichworte Haushaltskonsolidierung und konkurrierende Politikfelder genannt wird es durch eine Steuerfinanzierung allein nicht gelingen, die Verkehrsinfrastruktur in Deutschland bedarfsgerecht zu finanzieren. Zu diesem Ergebnis kam auch bereits im Jahr 2000 die sog. Pällmann-Kommission zur Verkehrsinfrastrukturfinanzierung, die als Konsequenz einen Paradigmenwechsel hin zu einer Finanzierung durch den Nutzer, Nutznießer bzw. Veranlasser empfohlen hat. Auch eine reine Nutzerfinanzierung, wie sie im Bereich des Luftverkehrs seit jeher erfolgreich praktiziert wird, ist für den Verkehr insgesamt nicht realistisch. Der Aspekt

2 Seite 2 von 9 der Daseinsvorsorge spielt hier ebenso eine Rolle wie bspw. struktur- und umweltpolitische Zielsetzungen. Um den erheblichen finanziellen Herausforderungen an eine bedarfsgerechte Infrastrukturfinanzierung begegnen zu können, bedarf es daher beider Finanzierungsarten: Nutzer- und Steuerfinanzierung. Wie die einzelnen Instrumente auch unter den Aspekten bspw. der Steuergerechtigkeit, der Minimierung von Erhebungskosten, der Lenkungswirkung oder des Verursacherprinzips im Rahmen der Nutzer- und Steuerfinanzierung ausgestaltet werden, ist Gegenstand verantwortungsvoller Finanzund Verkehrspolitik. II. Ausgangslage Die Ausgangslage lässt sich kurz und knapp wie folgt beschreiben: Es besteht große Einigkeit, dass Mobilität eine Grundvoraussetzung für eine dynamische Volkswirtschaft ist. Damit kommt einer leistungsfähigen und optimal vernetzten Infrastruktur eine zentrale Bedeutung für Wachstum und Wohlstand zu. Sie trägt entscheidend dazu bei, die europäische und globale Wettbewerbsfähigkeit Deutschlands zu sichern. Mobilitätssicherung kann jedoch nur gelingen, wenn für Erhalt und Ausbau der Infrastruktur langfristig ausreichende Mittel bereitgestellt werden. Kontinuierliche Investitionen in eine leistungsfähige Infrastruktur sind daher ein Schlüssel für einen konkurrenzfähigen Wirtschaftstandort Deutschland. Die Entwicklung der Verkehrsinfrastruktur in Deutschland wurde in den vergangenen Jahrzehnten erfolgreich vorangetrieben. Wir haben heute eines der bestausgebauten Verkehrsnetze in Europa. Allerdings besteht in Deutschland seit vielen Jahren auch eine strukturelle Unterfinanzierung der Verkehrsinfrastruktur. Der zwischenzeitlich eingetretene Instandhaltungsstau bei den bestehenden Verkehrswegen ist vielerorts unübersehbar. In der letzten Legislaturperiode wurde erstmals eine offene und rationale Diskussion über den Wert und die Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur geführt. Mit den Infra-

3 Seite 3 von 9 strukturbeschleunigungsprogrammen ist es schließlich auch gelungen, zusätzliche Mittel für die Infrastruktur des Bundes in der Finanzplanung zu verankern. Hierdurch wurde ein wichtiges Zeichen gesetzt und anerkannt, dass es einen zusätzlichen Finanzierungsbedarf bei der Verkehrsinfrastruktur gibt. Einen Beleg für den Finanzierungs- und Nachholbedarf hat die im Jahr 2012 von der Verkehrsministerkonferenz der Länder (VMK) eingesetzte Kommission Zukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzierung, die sog. Daehre-Kommission, geliefert. Sie beziffert die verkehrsträgerübergreifend auf Ebene von Bund, Ländern und Gemeinden vorhandene Deckungslücke zur Finanzierung von Erhalt und Betrieb der Infrastruktur in den nächsten 15 Jahren auf jährlich 7,2 Mrd.. Allein 3 Mrd. entfallen hiervon auf Verkehrswege des Bundes. Im Koalitionsvertrag wird die seit vielen Jahren vorhandene strukturelle Unterfinanzierung der Verkehrsinfrastruktur nunmehr ausdrücklich bestätigt. Und es ist erklärtes Ziel der Bundesregierung, für die Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur des Bundes eine verlässliche Grundlage zu schaffen. III. Verkehrsinfrastrukturfinanzierung Ich komme nun zu den Kernelementen der Verkehrsinfrastrukturfinanzierung. Im Vergleich zu den klassischen Verkehrsträgern Schiene, Straße und Wasserstraße weist der Luftverkehr die Besonderheit auf, dass er grundsätzlich privatwirtschaftlich, zumindest privatrechtlich organisiert ist. Im Hinblick auf seine Finanzierung ist daher sein herausragendes Merkmal, dass er grundsätzlich nutzerfinanziert ist. Der Luftverkehr erhält in der Regel keine öffentlichen Mittel und öffentliche Mittel wurden und werden, soweit mir bekannt, von der Luftverkehrswirtschaft auch immer abgelehnt. Bei den Verkehrsträgern Schiene, Straße und Wasserstraße stellt sich die Finanzierung heute grundsätzlich anders dar. Hier wären ohne eine überwiegende Steuerfinanzierung ein bedarfsgerechter Ausbau des Verkehrsnetzes und die Erhaltung einer leistungsfähigen Verkehrsinfrastruktur, von deren Anbindungsfunktion für Flughäfen übrigens auch die Luftverkehrswirtschaft profitiert, nicht darstellbar. Eine konse-

4 Seite 4 von 9 quente Nutzerfinanzierung wie beim Luftverkehr würde im Übrigen bei Schiene und Wasserstraße Effekte zur Folge haben, die mit der Zielsetzung einer nachhaltigen d.h. ökonomischen, ökologischen und sozial ausgewogenen Verkehrspolitik unvereinbar sind. Steuermittel sind somit für den Verkehr insgesamt die wichtigste Finanzierungsquelle - für über km Bundesfernstraßen, km Bundesschienenwege und km Binnenwasserstraßen. Steuern bilden umgekehrt auch die Haupteinnahmequelle des Staates. Hierbei handelt es sich um Zwangsabgaben ohne eine konkrete staatliche Gegenleistung. Steuern unterliegen dem sog. Non-Affektationsprinzip, wonach sie per Definition nicht zweckgebunden sind. Sie fließen als Teil der allgemeinen Staatseinnahmen dem Haushalt zu und werden vom Parlament im Rahmen seiner Budgetautonomie den einzelnen Politikbereichen zugewiesen. Größte in Teilen verkehrsbezogene Steuer ist die Energiesteuer, in der die ehemalige Mineralölsteuer aufgegangen ist, mit knapp 40 Mrd.. Aber auch die Kfz-Steuer mit einem Volumen von mehr als 8 Mrd. oder die Luftverkehrssteuer mit einem Volumen von rd. 1 Mrd. liefern beispielsweise einen Beitrag zum Bundeshaushalt. Neben den Steuern finanziert sich der Bundeshaushalt aus Gebühren und Beiträgen, die im Gegensatz zu Steuern einen bestimmten Finanzierungszweck verfolgen. Gebühren stellen eine finanzielle Gegenleistung für eine konkrete öffentliche Leistung dar, über die die vom Einzelnen veranlassten Kosten ganz oder teilweise abgedeckt werden. Bei Beiträgen dagegen ist die finanzielle Gegenleistung unabhängig von der tatsächlichen Inanspruchnahme der Leistung. An dieser Stelle ist erwähnenswert, dass alle Verkehrsträger über Gebühren Einnahmen für den Bundeshaushalt generieren. Im Bereich der Schifffahrt zählen dazu beispielsweise Schifffahrts- und Befahrungsabgaben, im Bereich der Straße Gebühren für die Zuteilung von Zulassungsbescheinigungen durch das Kraftfahrt- Bundesamt oder im Bereich der Schiene Gebühren auf Grundlage der Eisenbahngebührenverordnung u.a. für die Prüfung und Zulassung von Betriebsanlagen und Schienenfahrzeugen. Auch der Luftverkehr trägt durch Flugsicherungsgebühren und sonstige Gebühren der Luftfahrt zur Finanzierung des Bundeshaushalts bei. Aufga-

5 Seite 5 von 9 ben des Bundesamts für Flugsicherung (BAF) sind damit beispielsweise vollständig gegenfinanziert. Lassen Sie mich an dieser Stelle als Exkurs und weil das Thema heute sicher nicht ausgespart werden soll - kurz auf das Thema Flugsicherungsgebühren/ Kapitalerhöhung DFS eingehen. Es ist in den zurückliegenden Monaten im Kontext der Wettbewerbsfähigkeit des Luftverkehrsstandorts Deutschland intensiv diskutiert worden. Gerade vor dem Hintergrund meiner bisherigen Ausführungen möchte ich deutlich machen, dass die Gebührenentwicklung im Luftverkehr natürlich auch eine wettbewerbliche Wirkung hat. Sie ist im Licht eines schärfer werdenden internationalen Wettbewerbs in der Luftfahrt durchaus kritisch zu bewerten; eine Abkehr vom Prinzip der Nutzerfinanzierung sollte und muss gleichwohl nicht die Folge sein. Damit die bundeseigene DFS Deutsche Flugsicherung GmbH eine unternehmerisch durchaus begründbare deutliche Erhöhung der Flugsicherungsgebühren im Jahr 2015 und den Folgejahren abschwächen kann, hat der Deutsche Bundestag beschlossen, die DFS durch eine Kapitalerhöhung aus Steuermitteln in Höhe von insgesamt 500 Mio. über die Jahre 2015 bis 2019 zu unterstützen. Mit dieser auf die Jahre der sog. 2. Regulierungsperiode begrenzten Maßnahme wird Zeit gewonnen, damit strukturelle Kostensenkungen bei der DFS z.b. durch betriebliche und technische Effizienzmaßnahmen greifen können. Ein erhofftes stärkeres Wachstum der Luftfahrt in und über Deutschland sowie eine Trendwende bei der Zinsentwicklung am Kapitalmarkt können zusätzlich die Rahmenbedingungen für die Gebührenentwicklung in den Jahren nach 2019 verbessern. Klar ist, dass die DFS auch unter den künftigen Bedingungen der europäischen Regulierung in der Lage bleiben muss, sich an einem einsetzenden Konsolidierungsprozess in der europäischen Flugsicherungslandschaft aktiv und erfolgreich zu beteiligen nicht zuletzt um auch ihr anerkannt hohes Qualitätsniveau für die Luftfahrt in Deutschland zu sichern. Es ist deutlich geworden, dass der Verkehrssektor zur Finanzierung des Bundeshaushalts in nicht unerheblichem Maße beiträgt. Daher verwundert auch nicht die immer wieder erhobene These, dass allein das Aufkommen aus der ehemaligen Mineralölsteuer und der Kfz-Steuer ausreichten, die Verkehrsinfrastruktur in Deutschland zu finanzieren. Dies verkennt allerdings einen elementaren haushaltsrechtlichen

6 Seite 6 von 9 Grundsatz, den der Gesamtdeckung. Alle Einnahmen dienen danach der Deckung aller Ausgaben und einzelne Einnahmen dürfen nicht der Finanzierung bestimmter Ausgaben vorbehalten bleiben. Dieser Grundsatz hat seine guten Gründe und ist nicht in Frage zu stellen, aber aus Sicht des Verkehrs ist er letztlich eine der Ursachen auch für die seit Jahren vorhandene Unterfinanzierung bei der Verkehrsinfrastruktur. Öffentliche Mittel sind begrenzt und der Verkehrsbereich steht in Konkurrenz zu anderen Politikbereichen. Dies gilt allerdings nicht nur in Deutschland. Die Europäische Kommission hat die Mitgliedsstaaten deshalb in ihrem Weißbuch Verkehr von 2011 aufgefordert, sich in der Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur neu zu orientieren. Im Mittelpunkt steht dabei die Ausweitung der Nutzerfinanzierung bis hin zu einer vollständigen Nutzerfinanzierung in erster Linie bei der Straßeninfrastruktur. Als maßgebliche Vorteile gegenüber der Steuerfinanzierung und das belegen verschiedene Studien gelten insbesondere - die Deckung des tatsächlichen Mittelbedarfs, - die Unabhängigkeit von öffentlichen Haushalten, - ein direkter Zusammenhang zwischen Nutzung und Kosten und - das Potential in Bezug auf Verkehrslenkung und Effizienzsteigerung. Mit dem Gesetzespaket zur entfernungsabhängigen Maut für schwere Lkw hat der deutsche Gesetzgeber diesen Denkansatz nach Bewertung der Ergebnisse der Pällmann-Kommission schon längst umgesetzt und von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, eine Ausnahme vom Grundsatz der Gesamtdeckung zu beschließen und eine Zweckbindung einzuführen. Wurden die Mauteinnahmen ab 2005 zunächst für die Infrastruktur aller Verkehrsträger, dabei überwiegend für die Straße zweckgebunden, haben wir heute mit dem Finanzierungskreislauf Straße den bisher einzigen geschlossene Finanzierungskreislauf im Verkehrshaushalt. Seit Januar 2011 fließen die verfügbaren Mauteinnahmen nach Abzug der System- und Betreiberkosten sowie Ausgaben zur Entlastung des Güterkraftverkehrsgewerbes vollständig in die Bundesfernstraßen zurück.

7 Seite 7 von 9 Insgesamt konnte die Verkehrsinvestitionslinie des Bundes im Bereich der Bundesfernstraßen in den letzten Jahren zu weit mehr als der Hälfte aus Einnahmen der LKW-Maut gespeist werden. Im Haushaltsjahr 2015 sind für den nutzerfinanzierten Bau und Erhalt der Bundesfernstraßen mehr als 3,1 Mrd. veranschlagt. Mit der Einführung der entfernungsabhängigen Maut für schwere LKW wurde damit der Systemwechsel von der reinen Haushalts- zur Nutzerfinanzierung eingeleitet. IV. Verkehrsinfrastrukturinvestitionen 2015 bis 2018 Was haben wir uns für die nächsten Jahre für die Verkehrsinfrastruktur vorgenommen? Ein Schwerpunkt der Verkehrspolitik der Bundesregierung ist zunächst, die Qualität der vorhandenen Bestandsnetze von Schiene, Straße und Wasserstraße zu sichern. Daneben werden dort, wo es nötig ist, Engpässe durch Neu- und Ausbauvorhaben zielgerichtet beseitigt. Erhalt und Modernisierung der Bestandsnetze stehen dabei klar im Vordergrund: Etwa 2/3 der Investitionen werden hierfür aufgewandt. Konkret sieht der Bundeshaushalt 2015 Verkehrsinfrastrukturinvestitionen von knapp 10,8 Mrd. vor. Für die Folgejahre weist der vom Kabinett beschlossene Finanzplan eine Investitionslinie von durchschnittlich rd. 11,6 Mrd. jährlich aus. Der Investitionsanteil im Haushalt des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur liegt damit über 50 % mit steigender Tendenz. Verkehrsträgerbezogen entfallen von den knapp 10,8 Mrd. für Infrastrukturinvestitionen im Haushaltsjahr 2015 rd. 5 Mrd. auf die Straße, 4,6 Mrd. auf die Schiene und 1 Mrd. auf die Wasserstraße. In den Folgejahren 2016 bis 2018 werden die Investitionsmittel für die Wasserstraße in etwa fortgeschrieben, wogegen die Mittel für die Schiene und Straße mit durchschnittlich 4,8 bzw. 5,6 Mrd. p.a. z.t. deutlich ansteigen. Die Bestandsnetze müssen selbstverständlich auch betrieben und unterhalten werden, wofür über die Investitionsmittel hinaus zusätzliche Haushaltsmittel bereitgestellt werden. Dabei gilt für die Schieneninfrastruktur die Besonderheit, dass die

8 Seite 8 von 9 Eisenbahninfrastrukturunternehmen (EIU) der Deutschen Bahn die Kosten für die Instandhaltung und den Betrieb selbstständig tragen. Diese Aufwendungen decken die EIU mit den Einnahmen aus den Nutzungsentgelten, hierzu zählen Trassen- und Stationsentgelte, die alle Eisenbahnverkehrsunternehmen für die Nutzung der Schieneninfrastruktur zahlen müssen. Wir haben also auch hier ein Element der Nutzerfinanzierung. Anders sieht es bei den Bundeswasserstraßen und Bundesfernstraßen aus. Die Bundeswasserstraßen werden durch die bundeseigene Wasser- und Schifffahrtsverwaltung betrieben und unterhalten. Hierfür werden jährlich rd. 1,1 Mrd. aus dem Bundeshaushalt bereitgestellt. In gleicher Größenordnung, nämlich knapp 1 Mrd., sind Haushaltsmittel für den Betriebsdienst der Bundesautobahnen und Bundesstraßen veranschlagt, der im Rahmen der Auftragsverwaltung durch die Länder wahrgenommen wird. Für die geplanten Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur insgesamt sowie für deren Unterhaltung und Betrieb sind somit mittelfristig rund 13,7 Mrd. jährlich vorgesehen. Auch wenn dies eine beträchtliche Summe ist, besteht weiterhin ein Mehrbedarf an Finanzmitteln. Wie bereits eingangs erwähnt, hat die Daehre-Kommission einen zusätzlichen Bedarf von 3,0 Mrd. p.a. für die Erhaltung und den Betrieb der bestehenden Verkehrswege allein des Bundes in den nächsten 15 Jahren ermittelt. Dieser Bedarf wurde Ende 2013 durch die von der VMK eingesetzte Kommission Nachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzierung, die sog. Bodewig-Kommission, bestätigt. Die seit vielen Jahren bestehende strukturelle Unterfinanzierung der Verkehrswege und die notwendige Aufstockung von Investitionsmitteln für die Infrastruktur hat auch im Koalitionsvertrag vom Berücksichtigung gefunden. So wurde vereinbart, für die Verkehrsinfrastruktur des Bundes eine verlässliche Finanzierungsgrundlage zu schaffen, Bundesmittel für die Verkehrsinfrastruktur in dieser Legislaturperiode substanziell zu erhöhen und um zusätzliche Mittel aus der Nutzerfinanzierung zu ergänzen.

9 Seite 9 von 9 Steuer- und Nutzerfinanzierung stehen hier also weiterhin nebeneinander: Zusätzliche im Koalitionsvertrag festgeschriebene 5 Mrd. für dringend notwendige Investitionen in die öffentliche Infrastruktur in den Jahren (sie sind in den o.g. Zahlen enthalten) werden durch einen nutzerfinanzierten dauerhaften Investitionshochlauf substanziell ergänzt. Ein erster Schritt ist die Ausweitung der Lkw-Maut in diesem Jahr. Dazu wird zunächst die Lkw-Maut zum 1. Juli 2015 auf weitere Kilometer Bundesstraßen ausgedehnt. Zum 1. Oktober 2015 werden dann auch Lkw ab 7,5 Tonnen in die Maut einbezogen. Ab Mitte 2018 schließlich ist eine Ausweitung der Lkw-Maut auf alle Bundesstraßen geplant. Daneben wird auch die Infrastrukturabgabe für Pkw einen Beitrag zur Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur leisten. Ein entsprechender Gesetzesentwurf wurde am 17. Dezember 2014 von der Bundesregierung beschlossen und befindet sich nun in der parlamentarischen Beratung. Wichtig ist und dies ist im Koalitionsvertrag so festgelegt dass die Nettoeinahmen aus der Nutzerfinanzierung ohne Abstriche in die Verkehrsinfrastruktur investiert werden. Unter dem Strich führen diese Maßnahmen zu einer nachhaltigen Verstärkung der Investitionslinie um rd. 3 Mrd. ab V. Schluss Wir stehen im Bereich der Verkehrsinfrastrukturfinanzierung auch künftig vor erheblichen finanziellen Herausforderungen. Steuermittel sind heute der wichtigste Bestandteil der Infrastrukturfinanzierung. Klar ist aber, dass der Nutzerfinanzierung zukünftig eine erheblich größere Rolle zukommen muss. Mit der Einführung der entfernungsabhängigen Maut für schwere LKW wurde der Systemwechsel von der reinen Haushalts- zur Nutzerfinanzierung eingeleitet. Diesen Weg gehen wir mit den im Rahmen des Investitionshochlaufs geplanten Maßnahmen konsequent weiter. Der Wirtschaftstandort Deutschland braucht eine leistungsfähige Infrastruktur. Dies liegt auch da bin ich mir sicher - im Interesse der deutschen Luftverkehrswirtschaft!