Niedersächsischer Landtag 17. Wahlperiode Drucksache 17/2840. Unterrichtung

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1 Unterrichtung Der Präsident Hannover, den des Niedersächsischen Landtages Landtagsverwaltung Runder Tisch Prostitution - Handlungsmöglichkeiten für Niedersachsen entwickeln Beschluss des Landtages vom Drs. 17/1678 Der Landtag stellt fest: Die in Waldeingängen, auf Parkplätzen und nahe Autobahnausfahrten abgestellten Wohnmobile, in denen Prostituierte ihrem Gewerbe nachgehen, sind immer wieder Anlass für Schlagzeilen. Eine gern und schnell erhobene Forderung gilt der Einrichtung von Sperrgebieten auch für ländliche Räume. Die am durchgeführte Anhörung im Ausschuss für Soziales, Frauen, Familie, Gesundheit und Migration hat gezeigt, dass die Einrichtung weiterer Sperrgebiete in der Hauptsache einen Verdrängungseffekt zur Folge haben wird. Während im städtischen Umfeld von Hannover und Braunschweig Sperrgebiete als ordnungsrechtliches Steuerungselement ein probates Mittel sein können, die Straßenprostitution in bestimmten Straßen und Gebieten zu unterbinden, ist die Situation im ländlichen Bereich schwieriger zu regeln. Wohnmobilprostitution als eine Form der Straßenprostitution macht jedoch insgesamt weniger als 20 Prozent aus. Eine darüber hinaus gehende sachliche Auseinandersetzung über die vielfältigen Erscheinungsformen der Prostitution ist dringend geboten. Prostitution ist in Deutschland gesellschaftliche Praxis und Realität. Mit der Einführung des Gesetzes zur Regelung der Rechtsverhältnisse der Prostituierten (ProstG) hat die rot-grüne Bundesregierung im Jahr 2002 dieser Tatsache erstmals Rechnung getragen. Ziel des Gesetzes war es, die Prostitution aus der Sittenwidrigkeit herauszuholen und die rechtlichen und sozialen Arbeitsbedingungen der Prostituierten zu verbessern. Das Prostitutionsgesetz wurde jedoch bis heute nicht konsequent weiterentwickelt. Im Rahmen gewerbe- und steuerrechtlicher Auflagen müssen weitere wirkungsvolle Schritte gegen ausbeuterische Arbeitsverhältnisse in der Prostitution unternommen werden. Der Landtag fordert die Landesregierung in diesem Zusammenhang auf, 1. einen Runden Tisch Prostitution Niedersachsen einzurichten. Arbeitsziele dieses Gremiums sind ein regelmäßiger Austausch von Vertreterinnen und Vertretern der Ministerien, des Landtages, der Beratungsstellen für Prostituierte und vonseiten der Prostituiertenverbände mit aktiven und ehemaligen Sexarbeiterinnen, der Polizei, der Gewerkschaften sowie der kommunalen Spitzenverbände zu aktuellen Problemen in der Prostitution und die Erarbeitung von Handlungsrichtlinien für das Land Niedersachsen, 2. sich im Bundesrat für eine Änderung des Gewerberechts einzusetzen, damit Prostitution eine anzeigepflichtige Dienstleistung im Sinne des 14 der Gewerbeordnung wird, 3. die Einführung des Düsseldorfer Modells in Niedersachsen zu prüfen, damit Bordellbetreiber gesetzlich verpflichtet werden, Pauschalbeträge für in ihren Betrieben selbstständig tätige Prostituierte als Vorauszahlung auf die persönliche Steuererklärung an die Finanzämter abzuführen, und darüber hinaus mit den anderen Bundesländern zu klären, inwieweit das Düsseldorfer Modell bundeseinheitlich angewandt werden kann, 1

2 4. sich mit den Gewerkschaften und dem Verband von Sexarbeiterinnen für die Erstellung von Mindeststandards in der Prostitution einzusetzen. Antwort der Landesregierung vom Prostitution ist Realität und findet als sexuelle Dienstleistung gegen Entgelt an unterschiedlichen Orten und in verschiedenen Formen statt. Sie ist insbesondere beim Straßenstrich oder bei den sogenannten Love-Mobilen sichtbar. Die Erscheinungsformen sind aber darüber hinaus vielfältig. Die Prostitutionsausübung kann etwa in Bordellen, Wohnungen, Laufhäusern, Eroscentern, Anbahnungslokalen, Clubs, S/M-Studios, Pornokinos, Massageinstituten u. ä. erfolgen. Es gibt keine verlässlichen empirischen Daten, wie viele Personen in der Prostitution und in den jeweiligen Bereichen tätig sind. Unabhängig von dem tatsächlichen Umfang der Prostitutionsausübung ist das Thema Prostitution in besonderer Weise von persönlichen Wertentscheidungen geprägt. Sie bestimmen die private und öffentliche Diskussion sowie die mediale Darstellung, die von Tabuisierung und Skandalisierung bis hin zur Bagatellisierung reicht. Das seit dem geltende Gesetz zur Regelung der Rechtsverhältnisse der Prostituierten (Prostitutionsgesetz) führte mit der Aufhebung der Sittenwidrigkeit zur Neubewertung der Prostitution und zur Verbesserung der rechtlichen Situation für die Prostituierten. Eine Verbesserung der vielfach nicht akzeptablen Arbeitsbedingungen durch Weiterentwicklung des Gesetzes steht indes noch aus. Auch die Debatte über Prostitution hat sich aufgrund der bestehenden unterschiedlichen sozialethischen Einstellungen nicht wesentlich geändert. Dass Regelungen im Zusammenhang mit der Umsetzung des Prostitutionsgesetzes fehlen, ist spätestens seit dem Bericht der Bundesregierung im Jahr 2007 zu den Auswirkungen des Prostitutionsgesetzes bekannt. Entsprechende Regelungen werden durch eine Vielzahl von Beschlüssen verschiedener Fachministerinnen- und -ministerkonferenzen sowie des Bundesrates gefordert. Zuletzt ist im Bundesrat im April 2014 eine umfangreiche Entschließung Maßnahmen zur Regulierung von Prostitution (BR-Drs. 71/14) gefasst worden. Auch auf Bundesebene wird Handlungsbedarf zur Regulierung von Prostitution gesehen, der durch die in der Koalitionsvereinbarung zwischen CDU, CSU und SPD verankerte umfassende Überarbeitung des Prostitutionsgesetzes manifestiert ist. Die Bundesregierung hat im August 2014 Eckpunkte eines Gesetzes zum Schutz der in der Prostitution Tätigen (Prostituiertenschutzgesetz) vorgelegt und strebt die Verkündung des entsprechenden Gesetzes im Bundesgesetzblatt spätestens zum an. Mit dem Gesetz sollen Prostituierte besser geschützt, ihr Selbstbestimmungsrecht gestärkt und Kriminalität in der Prostitution und Ausbeutung von Prostituierten bekämpft werden. Im Fokus stehen hier insbesondere rechtliche Rahmenbedingungen im Zusammenhang mit der Ausübung von Prostitution sowie die Regulierung von Prostitutionsstätten. Sie haben unterschiedliche Orte der Tätigkeiten und Bedingungen, unterschiedliche Notwendigkeiten und Bedürfnisse von Prostituierten, Kunden und gegebenenfalls Anwohnern zu erfassen. Betroffen sind Prostituierte in einem Beschäftigungsverhältnis sowie selbstständige Prostituierte. Unter Berücksichtigung der tatsächlichen Gegebenheiten sind unter Abwägung der Bedürfnisse und des Schutzes von Prostituierten, Kunden und Öffentlichkeit adäquate und dem spezifischen Tätigkeitsbereich angepasste rechtliche Regelungen zu schaffen. Um der Komplexität der jeweiligen Ausübungsformen von Prostitution gerecht zu werden, ist es notwendig, die verschiedenen Regelungsbereiche gesondert zu untersuchen und dabei die unterschiedlichen Akteurinnen und Akteure und gegebenenfalls die Betroffenen einzubeziehen. Im Gesetzgebungsverfahren auf Bundesebene, insbesondere aber bei der Umsetzung des zu erwartenden Prostituiertenschutzgesetzes, sind mögliche landesspezifische Besonderheiten zu berücksichtigen, die besondere Handlungsprämissen für Niedersachsen erfordern. Mit der Einrichtung des Runden Tisches Prostitution Niedersachsen wird eine Kooperation und ein multiprofessioneller Austausch der verschiedenen Akteurinnen und Akteure ermöglicht, um besondere Problemlagen in Niedersachsen identifizieren und Lösungsansätze praxisnah erarbeiten zu können. Dabei ist zum einen Ziel, die in der Prostitution Tätigen besser schützen zu können. Zum anderen besteht die Chance, zur Versachlichung des Themas Prostitution in Niedersachsen beizutragen. 2

3 Dies vorausgeschickt, wird zu den Nummern 1 bis 4 der Landtagsentschließung Folgendes ausgeführt: Zu 1: Die Einrichtung eines Runden Tisches Prostitution Niedersachsen sowie der damit verbundene Austausch aller staatlichen und nicht-staatlichen Akteurinnen und Akteure, die mit dem Phänomen Prostitution und deren besonderen Problemfeldern befasst sind, wird seitens der Landesregierung begrüßt und als zielführend - im Sinne einer ganzheitlichen Befassung mit dem Thema - angesehen. Die Erarbeitung von Handlungsrichtlinien und die Abstimmung der Maßnahmen der verschiedenen staatlichen und nicht-staatlichen Stellen ist erforderlich und zweckmäßig - insbesondere vor dem Hintergrund der zu erwartenden bundesgesetzlichen Neuregelungen für den Bereich der Prostitution. Das gilt insbesondere für die Regulierung der Prostitution einschließlich der die Gesundheit erhaltenden Arbeitsbedingungen in Niedersachsen, aber auch für die für Polizei und Justiz relevanten Aufgabenstellungen in Zusammenhang mit Zwangsprostitution und Menschenhandel. Zu diesen Zwecken können etwa auch die Erkenntnisse der Strafverfolgungsbehörden aus den Phänomenbereichen der organisierten Kriminalität und Rockerkriminalität mit eingebracht werden. Die konstituierende Sitzung des Runden Tisches Prostitution Niedersachsen fand am unter Leitung von Sozialministerin Rundt statt. An der Sitzung nahmen entsprechend des Landtagsbeschlusses als Gremiumsmitglieder teil Vertreterinnen und Vertreter aller Fraktionen des Niedersächsischen Landtages, der Beratungsstelle für Prostituierte Phoenix des Vereins Phoenix e. V., des Unternehmerverbandes Erotikgewerbe Deutschland (UEGD), des Bundesverbandes Sexuelle Dienstleistungen e. V. (BSD) und des Berufsverbandes erotische und sexuelle Dienstleistungen (BesD), des Landeskriminalamtes Niedersachsen, der Landesarbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände jeweils für den Niedersächsischen Landkreistag, den Niedersächsischen Städte- und Gemeindebund und den Niedersächsischen Städtetag sowie des MI, MF, MS, MW und MJ. Die Gründungssitzung diente dem gegenseitigen Kennenlernen und dem ersten fachlichen Austausch zu Problemstellungen im Zusammenhang mit der Ausübung der Prostitution und möglichen ersten Handlungsschwerpunkten des Gremiums. Eine Vertreterin des Ministeriums für Gesundheit, Emanzipation, Pflege und Alter des Landes Nordrhein-Westfalen, Abteilungsleiterin Zimmermann- Schwartz, referierte über die Erkenntnisse und Ergebnisse aus dem Runden Tisch Prostitution Nordrhein-Westfalen. Mit dem Vortrag in Ergänzung zu dem aktuell erstellten und dem Gremium vorgelegten Abschlussbericht vom zum Runden Tisch Nordrhein-Westfalen wurden wertvolle Hinweise gegeben, die in die zukünftige Arbeit des Runden Tisches Niedersachsen einbezogen werden können. Die nächste Sitzung des Runden Tisches Prostitution Niedersachsen ist für Februar 2015 geplant. Es sollen u. a. neben einer Bestandsaufnahme zu den vorhandenen Daten zur Prostitutionsausübung in Niedersachsen der von der Bundesregierung angekündigte Entwurf eines Gesetzes zum Schutz der in der Prostitution Tätigen behandelt werden. Zu 2: Die Bundesregierung hat die Neuregelung der Prostitution wieder aufgegriffen. Nach dem vorliegenden Eckpunktepapier besteht innerhalb der Bundesregierung Konsens, dass ein eigenständiges Prostituiertenschutzgesetz geschaffen wird. Die Eckpunkte zu diesem Gesetzesvorhaben greifen die in der Landtagsentschließung vom verfolgten Interessen auf. Die Prostitution soll durch ein Fachgesetz staatlich reglementiert werden und einer Überwachung unterliegen. Die Lan- 3

4 desregierung sieht damit das Anliegen des Landtages absehbar durch die Bundesregelung als gewährleistet an. Niedersachsen wird die Beratungen des Gesetzentwurfs im Bundesrat begleiten. Nötigenfalls wird die Landesregierung über Anträge im Bundesrat initiativ werden. Vor diesen Hintergrund besteht derzeit kein Anlass zu einer zeitlich vorgezogenen Gesetzesinitiative Niedersachsens, weil sich dadurch weder ein materiellrechtlicher weitergehender Erfolg erwarten lässt noch ein Zeitgewinn im Sinne der betroffenen Interessen erreichbar sein dürfte. Zu 3: Bei dem Düsseldorfer Verfahren handelt es sich um ein Verwaltungsverfahren. Nach diesem Verfahren führen Bordellbetreiber und gegebenenfalls auch Vermieter freiwillig nach einer jeweils mit den Finanzämtern getroffenen landesspezifischen Vereinbarung eine tägliche Pauschale für jede in ihren Betrieben bzw. Wohnungen selbständig tätige Prostituierte an die Finanzämter ab. Bei dieser Pauschale handelt es sich um eine Steuervorauszahlung, die im Einzelfall eine spätere zutreffende Steuererhebung nicht ausschließt, faktisch jedoch überwiegend abgeltende Wirkung hat. Wegen der milieuspezifischen Besonderheiten haben sich sieben Bundesländer für das aus fiskalischer Sicht pragmatische, einfach zu handhabende und vor allem kassenwirksame Verfahren entschieden. Das Düsseldorfer Verfahren hat allerdings keine spezielle gesetzliche Grundlage. Entgegen der Einschätzung des Bundesrechnungshofes ist eine verfassungsrechtlichen Grundsätzen entsprechende gesetzliche Regelung zur Erhebung einer Abgeltungssteuer oder einer Steuervorauszahlung nicht möglich, weil u. a. weder die Gruppe der Einbehaltungs- und Abführungspflichtigen noch die konkrete Bemessungsgrundlage normiert werden können und sich daher Fragen der Gleichbehandlung stellen. Ferner kann sich aus einer zweiseitigen Vertragsbeziehung zwischen Prostituierter und Freier die Steuerschuldnerschaft eines Dritten (Bordellbetreiber oder Vermieter) nicht ergeben. Ob die Mehreinnahmen aus dem Düsseldorfer Verfahren in einem angemessenen Verhältnis zum Mehrbedarf an Personal stehen, ist derzeit nicht konkret absehbar. Aus diesen Gründen wurde eine Entscheidung zugunsten der Einführung des Düsseldorfer Verfahrens bisher nicht getroffen. Schließlich führt das Düsseldorfer Verfahren nicht zur Verbesserung der Situation der Prostituierten. Es ist lediglich dazu geeignet, das Steueraufkommen aus dem Rotlichtmilieu graduell zu verbessern. Die Motivation der Bordellbetreiber und der Steuerpflichtigen, an diesem freiwilligen und deshalb nicht justitiablen Verfahren teilzunehmen, speist sich aus der Erwartung, im Gegenzug von umfangreichen Betriebsprüfungen und gegebenenfalls nachfolgenden strafprozessualen Maßnahmen verschont zu werden. Es wird für sinnvoll angesehen, diese komplexe Thematik mit allen Beteiligten im Rahmen des Runden Tisches Prostitution Niedersachsen zu erörtern, um die unterschiedlichen Erfahrungen und Sichtweisen in die Entscheidungsfindung einbeziehen zu können. Zu 4: Die Bundesregierung hat angekündigt, in dem vorgesehenen Prostituiertenschutzgesetz dezidierte Regelungen zu den Voraussetzungen und den Pflichten des Betreibenden im Zusammenhang mit der Einführung einer Erlaubnispflicht für Prostitutionsstätten zu schaffen, die Mindeststandards für den Betrieb der Prostitutionsstätten darstellen. Mit diesen Regelungen sollen etwa auch Mindestanforderungen an räumliche, hygienische, gesundheitliche und sicherheitsbezogene Voraussetzungen erfasst werden. Im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens zu einem Prostituiertenschutzgesetz wird über diese Regelungen zu Mindeststandards unter Einbeziehung der Stellungnahmen der anzuhörenden Verbände und Institutionen sowie der Länder entschieden. Bereits im Vorgriff auf dieses Verfahren hat die Bundesregierung am eine Anhörung zur Regulierung des Prostitutionsgewerbes durchgeführt, bei der u. a. auch die Gewerkschaften, die Verbände UEGD, BSD und BesD sowie die Länder gehört wurden und Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten haben. Es wird erwartet, 4

5 dass von den Beteiligten weitere Einbringungen auch im Rahmen des zukünftigen Gesetzgebungsverfahrens erfolgen, wie bereits von der Vereinigten Dienstleistungsgewerkschaft ver.di angekündigt. Auch die Landesregierung wird sich - soweit erforderlich - zu Regelungen zum Schutz der Prostituierten, die Mindeststandards betreffen, im Bundesrat einbringen. (Ausgegeben am ) 5