Jahresbericht 2018 des Niedersächsischen Landesrechnungshofs

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1 Jahresbericht 2018 des Niedersächsischen Landesrechnungshofs Bemerkungen und Denkschrift zur Haushaltsrechnung des Landes Niedersachsen für das Haushaltsjahr 2016

2 Jahresbericht 2018 Seite: Personalmanagementverfahren - Personaleinsparungen nur hypothetisch Bis heute sind die mit Einführung des Personalmanagementverfahrens seit dem Jahr 2006 erwarteten Stelleneinsparungen nicht erbracht. Damit bleibt das Projekt unwirtschaftlich. Die Landesregierung vertrat seit dem Jahr 2007 die Auffassung, dass die Personaleinsparungen aus dem Projekt bereits umgesetzt seien, obwohl dies der Projektstand nicht zuließ. Im Jahr 2017 korrigierte das Finanzministerium die - ohnehin nur angenommenen - Personaleinsparungen für mehr als zehn Jahre rückwirkend nach unten. Vorbemerkungen Die Landesregierung beauftragte das Finanzministerium im Jahr 2001, ein landeseinheitliches Personalmanagementverfahren zu beschaffen. Die Planung sah vor, dass ab Juli 2004 durch verschiedene Softwaremodule die Aufgaben der Personalverwaltung vereinfacht werden sollten. Schnittstellen in andere Systeme sollten Medienbrüche und die Doppelerfassung von Daten vermeiden. Die Anbindung des vom Niedersächsischen Landesamt für Bezüge und Versorgung eingesetzten Bezügeverfahrens war fest eingeplant. Die Planung sah eine vollständige Einführung bis Ende 2006 vor. Bis heute ist diese nicht vollständig erfolgt. Der LRH kritisierte im Jahresbericht 2008 neben Mängeln im Projektmanagement, die zu deutlichen Verzögerungen führten, insbesondere die fehlende Umsetzung der Einsparpotenziale. 177 Streitig zwischen dem LRH und dem Finanzministerium war seinerzeit, ob das vom Finanzministerium in seiner Wirtschaftlichkeitsuntersuchung angenommene Einsparpotenzial noch zu erbringen sei. 177 Jahresbericht 2008, S. 28 Einsparpotenziale beim Personalmanagementverfahren.

3 Jahresbericht 2018 Seite: 96 Das Finanzministerium ging noch in seiner Wirtschaftlichkeitsuntersuchung vom Dezember 2007 davon aus, dass der ermittelte monetäre Nutzen nach Einführung des Verfahrens nicht direkt durch konkreten Stellenabbau realisiert werden könne. Später nahm das Finanzministerium gemeinsam mit dem Ministerium für Inneres und Sport den Standpunkt ein, dass die durch das Personalmanagementverfahren zu erwartenden Stelleneinsparungen mit Vollzug der Zielvereinbarung II, die von Beginn des Jahres 2005 bis zum Ende des Jahres 2009 erfolgte, als umgesetzt anzusehen seien. Dieser Auffassung widersprach der LRH, insbesondere weil die Einsparungen aus dem Einsatz des Programms nie ressortspezifisch festgesetzt wurden. Die Ressorts hätten sie teilweise schon Jahre vor dem Einsatz des Programms erbringen müssen, ohne dass die erwarteten positiven Effekte des Programmeinsatzes vorhanden waren. 178 Der LRH war daher der Auffassung, dass die aus dem Personalmanagementverfahren resultierenden Einsparpotenziale nur in direkter Folge und zeitlich erst nach der Einführung hätten umgesetzt werden können. Der Landtag fasste dazu im November 2008 einen Beschluss, der eine ressortbezogene Ermittlung und Festsetzung der Einsparpotenziale beinhaltete. 179 Zur Stellungnahme der Landesregierung vom März stellte der Landtag im Dezember 2009 fest, dass diese nicht ausreichend sei und insbesondere keine Aussagen zu der geforderten ressortbezogenen Ermittlung und Festsetzung der Einsparpotenziale erfolgt seien Siehe Fußnote 177, S Drs. 16/611, S. 3, Nr. 5 Einsparpotenziale beim Personalmanagementverfahren. 180 Drs. 16/ Drs. 16/1989.

4 Jahresbericht 2018 Seite: 97 In der Folge hielt die Landesregierung in ihrer Antwort vom Februar an der Auffassung fest, die Einsparungen seien bereits Teil der durch die Zielvereinbarung II vorgegebenen Stelleneinsparungen, merkte aber zugleich an: Einspareffekte bei derartigen Verfahren können typischerweise erst etwa zwei Jahre nach Einführung eines solchen Systems erreicht werden. Eine zeitnahe Ermittlung oder sogar die Festsetzung der Einsparungspotenziale ist deshalb nicht möglich. 183 Verzicht auf den Einsatz der Schnittstelle von Personalmanagementverfahren zum Bezügeverfahren Die Schnittstelle für die elektronische Datenübergabe zwischen Personalmanagementverfahren und dem Bezügeverfahren war ursprünglich ein wesentlicher Punkt für die Entwicklung des Personalmanagementverfahrens. Nach jahrelanger Bearbeitung führte eine Umstellung des Bezügeverfahrens Anfang des Jahres 2013 dazu, dass eine Neuentwicklung erforderlich wurde. Im Verlauf dieser Neuentwicklung kam das Finanzministerium zu dem Schluss, dass die früheren Erwartungen an einen wirtschaftlichen Einsatz der Schnittstelle nicht mehr erfüllt werden konnten. Das Finanzministerium entschied deshalb im Jahr 2017, auf den Einsatz der Schnittstelle endgültig zu verzichten. Abschließende Erfolgskontrolle Nach dieser Entscheidung legte das Finanzministerium im Juni 2017 eine abschließende Erfolgskontrolle für das Projekt vor. Danach ergibt sich bis einschließlich zum Jahr 2016 bei Gesamtkosten von 55,30 Mio. ein Gesamtnutzen von 68,50 Mio.. Der Barwert des Nutzens liegt nach den Berechnungen des Finanzministeriums mit 35,43 Mio. um 1,37 Mio. über dem Barwert der Kosten von 34,06 Mio Drs. 16/ Siehe Fußnote 182, S. 3.

5 Jahresbericht 2018 Seite: 98 Dieser Barwertvorteil beruht - wie in allen vorherigen Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen - auf der Annahme, die dem Personalmanagementverfahren zugeschriebenen Effizienzsteigerungen seien zu Personaleinsparungen genutzt worden. Die dargestellten Kosten resultieren hingegen aus dem tatsächlichen Einsatz von personellen, sachlichen und damit finanziellen Ressourcen. Die abschließende Erfolgskontrolle vom Juni 2017 führt in ihrer Struktur die vorangegangenen Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen fort. Für die Schnittstelle zum Bezügeverfahren war ein Anteil am Gesamtnutzen des Personalmanagementverfahrens von 15 % kalkuliert worden, den das Finanzministerium in der abschließenden Erfolgskontrolle nicht mehr berücksichtigte. In der Folge wurden sämtliche kalkulierten Personaleinsparungen - teilweise bis zu zehn Jahre rückwirkend - um 15 % nach unten korrigiert 184, obwohl das Finanzministerium seit nunmehr zehn Jahren die Auffassung vertritt, diese seien bereits mit den Beschlüssen des Jahres 2004 zur Zielvereinbarung II umgesetzt worden. Fazit Der LRH sieht sich auch durch die abschließende Erfolgskontrolle zum Projekt Personalmanagementverfahren in seiner Auffassung bestätigt, dass die aus dem Einsatz von Personalmanagementverfahren zu generierenden Einsparpotenziale bisher nicht realisiert sind. Die pauschale Behauptung, die Einsparungen seien bereits erbracht, weil die Stelleneinsparungen im Rahmen der Zielvereinbarung II auch im Hinblick auf interne Optimierungen durch verbesserten Technikeinsatz erfolgten, kann eine haushaltswirksame Umsetzung nicht ersetzen. Der LRH erwartet, dass die anstehende Ermittlung und Festsetzung der ressortbezogenen Einsparpotenziale über die Behauptung hinausgeht, die Einsparungen seien bereits erbracht. Insbesondere sind Maßstäbe erforderlich, die erken- 184 Dadurch reduzierte sich der kumulierte Nutzen aus Personaleinsparungen von vormals 964,28 Vollzeiteinheiten (VZE) über die Jahre 2006 bis 2016 auf nunmehr 817,51 VZE.

6 Jahresbericht 2018 Seite: 99 nen lassen, welcher Personaleinsatz bei Nutzung des Personalmanagementverfahrens erforderlich ist. Dabei ist zu ermitteln, wie und woraus sich in den einzelnen Bereichen der tatsächliche Nutzen darstellt. Die Landesregierung muss bei vergleichbaren Projekten künftig sicherstellen, dass Einsparpotenziale zeit- und behördenspezifisch konkretisiert werden, um eine den Anforderungen der Verwaltungsvorschriften zu 7 LHO genügende Erfolgskontrolle zu ermöglichen. 11. Dauernde Verluste bei Ferienimmobilien - Einkünfte oder Liebhaberei? Verluste bei der Vermietung von Ferienimmobilien können einkommensteuerlich nur berücksichtigt werden, wenn eine Einkunftserzielungsabsicht vorliegt. Die Finanzämter prüften diese nicht immer ausreichend. Sie erkannten Verluste trotz ungewisser Sachverhalte endgültig an. Teilweise kam es zur endgültigen Anerkennung von Verlusten ohne weitergehende Prüfung. Dies führte zu Steuerausfällen. Allgemeines Immobilien werfen derzeit im Vergleich zu Geldanlagen deutlich höhere Renditen ab. Der Anreiz zu Investitionen in Immobilien auch zur privaten (Alters-)Vorsorge besteht in erheblichem Maße. Der LRH prüfte, ob die Vermietung von Ferienimmobilien im weit überwiegenden Maße der Erzielung von Überschüssen diente und nicht dauerhaft private Zwecke (Liebhaberei) verfolgte. Die Immobilien lagen teilweise in sehr attraktiven Ferienorten, wie z. B. den bekannten deutschen Nord- und Ostseebädern. Bei sechs Finanzämtern untersuchte der LRH, ob sie die Besteuerung von Ferienimmobilien der Veranlagungszeiträume 2009 bis 2015 ausreichend und zeitnah geprüft hatten. Dabei stellte er eine geringe Bearbeitungstiefe und fehlerhafte verfahrensrechtliche Anwendungen fest.