Allgemeines Verwaltungsrecht

Transkript

1 Allgemeines Verwaltungsrecht von Dr. Franz-Joseph Peine Professor an der Georg-August-Universität Göttingen 5., neubearbeitete Auflage CFM CR Müller Verlag Heidelberg

2 Vorwort Abkürzungsverzeichnis Verzeichnis der abgekürzt zitierten Literatur Literatur zur Vertiefung, Gesetzessammlungen Rn Seite V XVIII XXIII XXIV 1 Einführung 1 1 I. Ein Vorurteil 1 1 II. Das Anliegen dieses Buches 2 2 III. Typische verwaltungsrechtliche Fragestellungen 3 2 IV. Problemlösungsphasen Die Entscheidungsfindung Die Entscheidungskontrolle Der Entscheidungsvollzug 6 5 V. Der Aufbau des Buches 7 5 Teill Grundfragen 2 Die öffentliche Verwaltung 8 7 I. Definitionsbemühungen Anknüpfungspunkt: Die Organisation Anknüpfungspunkt: Die Summe der ausgeübten Tätigkeiten Anknüpfungspunkt: Die eigentliche" Verwaltungstätigkeit IL Beschreibung der öffentlichen Verwaltung 13 9 III. Die Verwaltungsorganisation Grundsätzliches Unmittelbare Staatsverwaltung Mittelbare Staatsverwaltung Das Verwaltungsrecht I. Die Bestimmung des Verwaltungsrechts Das Verwaltungsrecht als Teil des öffentlichen Rechts Die Abgrenzung des öffentlichen Rechts vom Privatrecht IL Die Quellen des Verwaltungsrechts Die Verfassung Das einfache" Gesetz Die Rechtsverordnung VII

3 4. Die Satzung Die Verwaltungsvorschrift Das Gewohnheitsrecht Das Richterrecht Die allgemeinen Grundsätze" des Verwaltungsrechts Europarecht" 59a 37 a) Verwaltungsorganisation 59b 38 b) Verwaltungskompetenzen 59c 39 c) Verwaltungsverfahren 59d 39 III. Bedeutsame Einteilungen" des Verwaltungsrechts Allgemeines" und Besonderes" Verwaltungsrecht Außenrecht" und Innenrecht" IV. Verwaltungshandeln auf der Grundlage des Privatrechts Lückenfüllung im öffentlichen Recht durch Anwendung des Privatrechts Das sog. Verwaltungsprivatrecht Grundprobleme des Verwaltungsrechts I. Ermessen der Verwaltung Das Problem Die Einräumung des Ermessens Ermessensfehler Ermessensreduzierung auf Null II. Unbestimmter Rechtsbegriff und Beurteilungsspielraum Das Problem Die gerichtliche Überprüfung unbestimmter Rechtsbegriffe III. Koppelungsvorschriften Das Problem Lösungsvorschläge IV. Das subjektive öffentliche Recht Begriff Praktische Bedeutung Voraussetzungen Kritik Anspruch auf fehlerfreie Ermessensentscheidung V. Das Verwaltungsrechtsverhältnis Begriff Arten Das besondere Gewaltverhältnis" Das Verwaltungsverfahrensgesetz I. Die Entstehung des Verwaltungsverfahrensgesetzes VIII

4 II. Die Bedeutung des Verwaltungsverfahrensgesetzes III. Der Anwendungsbereich des Bundesgesetzes Öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit ( 1 Abs. 1, 2 VwVfG) Subsidiaritätsklausel ( 1 Abs. 1 VwVfG) Ausnahmen für spezielle Bereiche ( 2 VwVfG) IV. Der Anwendungsbereich der Ländergesetze Vollzug von Landesrecht Vollzug von Bundesrecht durch Landesbehörden ( 1 Abs. 2, 3 VwVfG) V. Die verschiedenen Typen von Landesverwaltungsverfahrensgesetzen Teil II Die Entscheidungsfindung und ihre Umsetzung 6 Die Handlungsformen der Verwaltung Der Verwaltungsakt I. Die Bedeutung des Verwaltungsakts II. Die Funktion des Verwaltungsakts III. Die Begriffsmerkmale des Verwaltungsakts Der Normalfall des Verwaltungsakts, 35 Satz 1 VwVfG a) Behörde b) Hoheitliche Maßnahme c) Auf dem Gebiete des öffentlichen Rechts d) Regelung e) Einzelfall f) Außenwirkung g) Zusammenfassung h) Auslegungsgrundsätze Die Allgemeinverfügung als Spezialfall" des Verwaltungsakts, 35 Satz 2 VwVfG a) Die adressatenbezogene Allgemeinverfügung b) Die sachbezogene Allgemein Verfügung c) Die benutzungsregelnde Allgemein Verfügung d) Unterschiede zum Normalfall" des Verwaltungsakts Die Rechtsnatur des Verkehrszeichens IV. Die Arten von Verwaltungsakten Begünstigende und belastende Regelungen Vollstreckungsfähige und nicht vollstreckungsfähige Regelungen Vorläufige, einmalige und dauerhafte Regelungen IX

5 X 4. Einstufige und mehrstufige Regelungen Zustimmungsfreie und zustimmungsbedürftige (mitwirkungsbedürftige) Regelungen Personale und dingliche Regelungen Unabhängige und abhängige (akzessorische) Regelungen Gebundene und Ermessensregelungen Präventive und repressive Kontrollregelungen V. Nebenbestimmungen zum Verwaltungsakt Die Zulässigkeit von Nebenbestimmungen bei gebundenen Verwaltungsakten Die Zulässigkeit von Nebenbestimmungen bei Ermessensverwaltungsakten Die einzelnen Nebenbestimmungen a) Die Befristung b) Die Bedingung c) Der Widerrufsvorbehalt d) Die Auflage e) Der Auflagenvorbehalt f) Die modifizierende" Auflage Die nachträgliche Beifügung einer Nebenbestimmung VI. Die Bekanntgabe des Verwaltungsakts Die Bedeutung der Bekanntgabe a) Die rechtliche Existenz des Verwaltungakts b) Die Beendigung des Verwaltungsverfahrens Anforderungen an die Bekanntgabe Die fehlerhafte Bekanntgabe VII. Der rechtmäßige Verwaltungsakt - formellrechtliche Anforderungen Die Einhaltung von Zuständigkeitsvorschriften a) Die örtliche Zuständigkeit b) Die sachliche Zuständigkeit c) Die instantielle Zuständigkeit Die Einhaltung von Verfahrensvorschriften a) Handeln durch geeignete Amtsträger b) Die richtige Verfahrensart c) Das Antragsbedürfnis d) Die vollständige Sachaufklärung e) Die Mitwirkung anderer Behörden f) Die Beteiligung Betroffener g) Die Anhörung Beteiligter h) Die Beratung und Information Beteiligter i) Das Recht auf Akteneinsicht Exkurs: Verfahrensbeschleunigung 199a 134

6 3. Die Einhaltung von Form Vorschriften Die Einhaltung des Begründungsgebots Sonderproblem: Die Rechtsbehelfsbelehrung VIII. Der rechtmäßige Verwaltungsakt - materiell-rechtliche Anforderungen Anforderungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes a) Die inhaltliche Bestimmtheit b) Die rechtmäßige Ermessensausübung Anforderungen verfassungsrechtlicher Art a) Handeln entsprechend der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage b) Die Beachtung von Grundrechten und des Übermaßverbots IX. Der fehlerhafte Verwaltungsakt Denkbare Fehler a) Zuständigkeitsfehler b) Verfahrensfehler c) Formfehler d) Begründungsfehler e) Materiell-rechtliche Fehler Fehlerfolgen a) Die Nichtigkeit des Verwaltungsakts b) Die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts Die Heilbarkeit des rechtswidrigen Verwaltungsakts Die Unbeachtlichkeit von Verfahrens- und Formfehlern Die Umdeutung eines fehlerhaften Verwaltungsakts X. Die Wirksamkeit des Verwaltungsakts Anhang: Aufbauschema zur Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts Der öffentlich-rechtliche Vertrag I. Die Bedeutung des öffentlich-rechtlichen Vertrags II. Die Funktion des öffentlich-rechtlichen Vertrags III. Die Zulässigkeit des öffentlich-rechtlichen Vertrags IV. Die Begriffsmerkmale des öffentlich-rechtlichen Vertrags Vertrag Auf dem Gebiete des öffentlichen Rechts Begründung, Änderung oder Aufhebung eines Rechtsverhältnisses V. Vertragsarten Subordinationsrechtliche und koordinationsrechtliche Verträge Verpflichtungs- und Verfügungsverträge Abstrakte und kausale Verträge XI

7 4. Vergleichsvertrag Austauschvertrag VI. Der wirksame öffentlich-rechtliche Vertrag - formellrechtliche Anforderungen Zuständigkeitsfragen Das Schriftformerfordernis Das Zustimmungserfordernis VII. Der wirksame öffentlich-rechtliche Vertrag - materiell-rechtliche Anforderungen Der Vergleichsvertrag Der Austauschvertrag VIII. Der fehlerhafte öffentlich-rechtliche Vertrag Die Nichtigkeitsgründe des 59 Abs. 2 VwVfG a) Offenkundige schwere Inhalts-und Formfehler b) Enumerierte Nichtigkeitsgründe c) Positive Kenntnis der Rechtswidrigkeit bei den Vertragschließenden d) Fehlende Voraussetzung beim Vergleichsvertrag e) Unzulässige Gegenleistung beim Austauschvertrag Die generellen Nichtigkeitsgründe des 59 Abs. 1 VwVfG a) Nichtigkeit nach 105, 116, 117 Abs. 1, 118 und 125 BGB b) Verstoß gegen 134 BGB c) Verstoß gegen 138 BGB d) Tatsächliche objektive Unmöglichkeit, 306 BGB Die Teilnichtigkeit nach 59 Abs. 3 VwVfG IX. Die Durchführung des öffentlich-rechtlichen Vertrags Die Durchsetzung der Ansprüche Leistungsstörungen Anpassung und Kündigung in besonderen Fällen Anhang: Aufbauschema zur Rechtmäßigkeit eines öffentlich-rechtlichen Vertrags Verwaltungsrechtliche Willenserklärungen ohne Verwaltungsaktscharakter Der Realakt I. Der Begriff des Realakts II. Der rechtmäßige Realakt III. Der rechtswidrige Realakt Verwaltungsprivatrechtliches Handeln I. Die Grenzen verwaltungsprivatrechtlichen Handelns II. Die Zweistufentheorie XII

8 Teil III Die Kontrolle des Verwaltungshandelns und ihre Folgen 12 Die Überprüfung eines erlassenen Verwaltungsakts - seine Aufhebung I. Ausgangspunkte für die Aufhebung eines Verwaltungsakts II. Verdrängung der 48, 49 VwVfG durch Spezialnormen III. Die Rücknahme eines rechtswidrigen belastenden Verwaltungsakts, 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG IV. Die Rücknahme eines rechtswidrigen begünstigenden Verwaltungsakts, 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG Der Geld-oder Sachleistungen betreffende Verwaltungsakt a) Anwendungsbereich b) Vertrauensschutz Der sonstige" Verwaltungsakt V. Der Widerruf eines rechtmäßigen nichtbegünstigenden Verwaltungsakts, 49 Abs. 1 VwVfG VI. Der Widerruf eines rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsakts, 49 Abs. 2, 3 VwVfG VII. Sonderregelungen für das Rechtsbehelfsverfahren Die Überprüfung eines beendeten Verwaltungsverfahrens - sein Wiederaufgreifen und der Anspruch auf Neubescheidung I. Allgemeines IL Das Wiederaufgreifen als Ermessensentscheidung III. Das Wiederaufgreifen nach 51 VwVfG Die Verfahrensstufen Der Zweitbescheid Die Verpflichtung zum Wiederaufgreifen a) Änderung der Sach- oder Rechtslage b) Neue Beweismittel c) Restitutionsgründe Die Präklusion nach 51 Abs. 2 VwVfG Weitere das Wiederaufgreifen betreffende Bestimmungen a) Antragsfrist b) Zuständigkeit c) Verhältnis zur Rücknahme und zum Widerruf Die Abwicklung fehlgeschlagener Leistungsbeziehungen - der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch I. Allgemeines

9 II. Die Tatbestandsmerkmale des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs Vermögensverschiebung Fehlender Rechtsgrund Kein Wegfall der Bereicherung III. Die Geltendmachung des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs Anhang: Aufbauschema zum öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch Die Abwicklung fehlgeschlagener Leistungsbeziehungen - sonstige Ansprüche I. Vertraglich begründete verwaltungsrechtliche Schuldverhältnisse II. Gesetzlich begründete verwaltungsrechtliche Schuldverhältnisse Anhang: Aufbauschema zum Anspruch aus öffentlich-rechtlicher GoA Die Rückgängigmachung rechtswidrigen Verwaltungshandelns - der Folgenbeseitigungsanspruch I. Allgemeines II. Die Tatbestandsmerkmale des Folgenbeseitigungsanspruchs Hoheitlicher Eingriff Eingriff in ein subjektives Recht Rechtswidriges Handeln der Verwaltung Andauern des rechtswidrigen Zustands III. Inhalt und Grenzen des Folgenbeseitigungsanspruchs IV. Die Geltendmachung des Folgenbeseitigungsanspruchs Der Ausgleich der Folgen von Staatshandeln - Schadensersatz und Entschädigung (Staatshaftung) I. Die Amtshaftung Anspruchsgrundlage und Anspruchsvoraussetzungen a) Anspruchsgrundlage b) Haftungstatbestand Haftungsausschlüsse und Haftungsbeschränkungen a) Sondergesetz (Art. 34 Satz 1 GG) b) Subsidiaritätsklausel ( 839 Abs. 1 Satz 2 BGB) c) Mitverschulden ( 839 Abs. 3, 254 BGB) d) Einrede der Verjährung ( 852 BGB) Anspruchsinhalt und Anspruchsumfang a) Anspruchsinhalt b) Anspruchsumfang XIV

10 4. Anspruchskonkurrenzen Prozessuale Fragen a) Richtiger Anspruchsgegner (Passivlegitimation) b) Rechtsweg c) Prüfungsumfang der Zivilgerichte Anhang: Aufbauschema: Schadensersatz aus Amtshaftung nach Art. 34 GG, 839 BGB 260 II. Das Aufopferungsrecht Die Aufopferung im engeren Sinn a) Rechtsgrundlagen b) Voraussetzungen des allgemeinen Aufopferungsanspruchs Anspruchsausschluß Art und Umfang der Entschädigung Anspruchskonkurrenzen Prozessuale Fragen Anhang: Aufbauschema zum Anspruch aus Aufopferung ies 269 III. Die Enteignung Voraussetzungen einer Enteignung Rechtmäßigkeit der Enteignung Inhalt und Höhe des Entschädigungsanspruchs Prozessuale Fragen IV. Der enteignungsgleiche und der enteignende Eingriff Die Anspruchsgrundlage beider Haftungsinstitute Der heutige Anwendungsbereich beider Haftungsinstitute Anspruchsvoraussetzungen des enteignungsgleichen Eingriffs Anspruchsvoraussetzungen des enteignenden Eingriffs Art und Umfang der Entschädigung Anspruchskonkurrenzen Prozessuale Fragen Anhang: Aufbauschema: Entschädigung wegen klassischer (rechtmäßiger) Enteignung isd Art. 14 Abs. 3 GG. 283 V. Besonderheiten in den neuen Bundesländern Überleitung des StHG-DDR Rechtsgrundlage Anspruchsvoraussetzungen Anspruchsinhalt und Anspruchsumfang Die Durchsetzung des Anspruchs Anspruchskonkurrenzen

11 Teil IV Die zwangsweise Durchsetzung der getroffenen Verwaltungsentscheidung 18 Die Verwaltungsvollstreckung - Allgemeines Die Verwaltungsvollstreckung - Einzelheiten I. Die Vollstreckung wegen Geldforderangen II. Die Erzwingung von Handlungen, Duldungen oder Unterlassungen Die Zwangsmittel a) Die Ersatzvornahme b) Das Zwangsgeld und die Zwangshaft c) Der unmittelbare Zwang Das Zwangsverfahren a) Die Androhung b) Die Festsetzung c) Die Anwendung Rechtsschutz Sofortiger Vollzug, unmittelbare Ausführung TeilV Das Recht der öffentlichen Sachen 20 Gegenstand, Funktion und Qualität des Rechts der öffentlichen Sachen I. Gegenstand II. Funktion III. Qualität Begriff, Status und Arten der öffentlichen Sachen I. Der Sachbegriff II. Der öffentlich-rechtliche Status Entstehung, Folgen, Inhalt a) Entstehung b) Folgen c) Inhalt Das Verhältnis des Rechts der öffentlichen Sachen zum Anstaltsrecht III. Die Arten der öffentlichen Sachen Öffentliche Sachen im (externen) Zivilgebrauch a) Öffentliche Sachen im Gemeingebrauch b) Öffentliche Sachen im Sondergebrauch c) Öffentliche Sachen im Anstaltsgebrauch XVI

12 2. Öffentliche Sachen im (internen) Verwaltungsgebrauch Res sacrae Widmung, Veränderung des Widmungsumfangs und Entwidmung von öffentlichen Sachen am Beispiel der öffentlichen Straße I. Die Widmung Die Widmung - Allgemeines Die Widmung im Straßenrecht a) Die Rechtsnatur der Widmung b) Die Widmungsvoraussetzungen c) Der Inhalt der Widmungsverfügung d) Die Wirkungen der Widmung e) Die Bekanntgabe der Widmung f) Der Rechtsschutz gegen die Widmung g) Die Zuständigkeit für die Widmung Die Indienststellung der Straße/Fiktion der Widmung IL Die Veränderungen des Widmungsumfangs Die Widmungserweiterung Die Teileinziehung Die Änderung der Einstufung a) Die Rechtsnatur der Umstufung b) Die Umstufungsvoraussetzungen c) Der Inhalt der UmstufungsVerfügung d) Die Wirkungen der Umstufung e) Die Bekanntgabe der Umstufung f) Der Rechtsschutz gegen die Umstufung g) Die Zuständigkeit für die Umstufung III. Die Entwidmung Die Entwidmung - Allgemeines Die Entwidmung im Straßenrecht a) Die Rechtsnatur der Entwidmung b) Die Entwidmungsvoraussetzungen c) Der Inhalt der Entwidmungsverfügung d) Die Wirkungen der Entwidmungsverfügung e) Die Bekanntgabe der Entwidmung f) Der Rechtsschutz gegen die Entwidmung g) Die Zuständigkeit für die Entwidmung Sachverzeichnis 323 XVII