Berichte aus der Rechtswissenschaft. Carolin Richter V. Lobbyismus und Abgeordnetenbestechung

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Klara Rosenberg
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1 A Berichte aus der Rechtswissenschaft Carolin Richter V Lobbyismus und Abgeordnetenbestechung Legitimität und Grenzen der Einflußnahme von Lobbyisten auf Abgeordnete D 46 (Diss. Universität Bremen) Shaker Verlag Aachen 1997

2 Inhaltsverzeichnis A Einführung 13 I Interessenverbände, Unternehmen und freiberufliche Lobbyisten im Deutschen Bundestag und ihre Strategien der Einflußnahme Struktur, Organisation und Ziele der verschiedenen Lobby-Gruppen 14 a) Interessenverbände 14 b) Konzerne, Unternehmen und freiberufliche Lobbyisten Strategien der parlamentarischen Einflußnahme auf Abgeordnete 17 a) Interessendurchsetzung mit Hilfe informeller Kontakte 17 b) Interessendurchsetzung durch Pressure-Strategien 18 c) Abgeordnete als Interessenvertreter: "interne Lobby" 21 aa) Abgeordnete als Interessenvertreter im Plenum 22 bb) Abgeordnete als Interessenvertreter in den Ausschüssen 23 d) Zusammenfassung 25 Q Ansätze für die weitere Untersuchung Strafrechtlicher Ansatz Rechtsvergleichender Ansatz 29 B Verhaltenssteuerndes Regelungsinstrumentarium für Abgeordnete - geltende Rechtslage 32 I Straftatbestand der Abgeordnetenbestechung, 108 e StGB Entwicklung der Rechtslage 33 a) Rechtslage im Jahre b) Gesetzesänderungsantrag der Fraktion der FDP 35 c) Reformvorschläge der Großen Strafrechtskommission 36 d) Entwurf eines Strafgesetzbuchs von e) Neueste Entwicklungen Darstellung der einzelnen Tatbestandsmerkmale des 108 e StGB 41 a) Verkauf oder Kauf einer Stimme 41 b) Stimme für eine Wahl oder Abstimmung in einer Volksvertretung 44

3 c) Ausgestaltung des Tatbestands als Unternehmensdelikt 45 d) Zusammenfassung 46 II Inkompatibilitätsvorschriften auf Bundesebene de lege lata 48 III Verhaltensregeln - Offenlegung der Interessen 50 IV Registrierung von Verbänden und deren Vertreter 57 C Reichweite des 108 e StGB unter dem Gesichtspunkt der Einflußnahme von Lobbyisten auf Abgeordnete 58 I Anwendungsbereich des Straftatbestands der Abgeordnetenbestechung, 108 e StGB Anwendungsbereich des 108 e StGB Tathandlung der Abgeordnetenbestechung, 108 e StGB Zusammenfassung 65 II Legitimität und kriminalpolitische Geeignetheit des Straftatbestandes der Abgeordnetenbestechung, 108 e StGB Feststellung und Beurteilung der Legitimität von Strafnonnen Ermittlung des von 108 e StGB geschützten Rechtsgutes durch einen Vergleich mit dem Rechtsgut der Beametenbestechungsdelikte, der 331 ff StGB 69 a) Methodischer Ansatz 70 aa) Das Rechtsgut als Auslegungskriterium 70 bb) Das Rechtsgut als Auslegungsprodukt 72 b) Zum geschützten Rechtsgut der 331 ff StGB 73 aa) Die Unrechtsvereinbarung 75 bb) Schutz vor einer Verfälschung des Staatswillens 80 cc) Schutz der Funktionsfähigkeit der staatlichen Verwaltung und des Vertrauens der Bevölkerung in die sachliche Richtigkeit staatlichen Handelns 84 dd) Kritik der verschiedenen Auffassungen 87 (1) Die Unrechtsvereinbarung 87 (2) Schutz vor einer Verfälschung des Staatswillens 88 (3) Schutz der Funktionsfähigkeit der staatlichen Verwaltung und des Vertrauens der Bevölkerung in die sachliche Richtigkeit staatlichen Handelns 90 ee) Komplexe Natur des von den 331 ff StGB geschützten Rechtsgutes 92

4 (1) Schutz vor einer Gefährdung der staatlichen Verwaltungstätigkeit und Schutz vor Eigennutz des Beamten 93 (2) Begründung des Regierungsentwurfs 95 (3) Verbindung der Elemente Funktionsfähigkeit der staatlichen Verwaltung, Vertrauen der Bevölkerung in die sachliche Richtigkeit staatlichen Handelns und Neutralität der Amtsführung zu einem komplexen Rechtsgut 97 c) Konsequenzen für das geschütztes Rechtsgut des 108 e StGB 104 aa) Vergleich der Funktionsbedingungen von Beamten und Abgeordneten 105 (1) Aufgaben und rechtliche Stellung von Abgeordneten im Gegensatz zu den Beamten 105 (2) Einfluß des einzelnen Beamten im Vergleich zum Abgeordneten 109 bb) Formulierung des Rechtsguts des 108 e StGB 110 (1) Repräsentation und Funktionsfähigkeit des Parlaments 111 (a) Abgeordnete als Vertreter des ganzen Volkes 111 (b) Unabhängigkeit der Abgeordneten 113 (2) Freies Mandat 114 (a) Freiheit von Weisungen und Aufträgen 117 (aa) geschichtliche Entwicklung 117 (bb) heutige Interpretation nach Sinn und Zweck 117 (b) Gewissensfreiheit des Abgeordneten 118 (c) Zusammenfassung 120 (3) Vertrauen der Bevölkerung auf das willkürfreie, rechtsstaatliche Zustandekommen generell-abstrakter Normen 121 (4) Fazit:Komplexe Natur des von 108 e StGB geschützten Rechtsgutes Konsequenzen für die Frage nach der Legitimität und nach der kriminalpolitischen Geeignetheit des 108 e StGB 123 a) Einhaltung des in Art. 103 II GG festgelegten Bestimmtheitsgrundsatzes bei der Neufassung des 108 e StGB 124 b) Abgrenzung von zulässiger und unzulässiger Einflußnahme von Lobbyisten auf Abgeordnete aus strafrechtlicher Perspektive 127 aa) Aus strafrechtlicher Perspektive zulässige Formen der Einflußnahme von Lobbyisten und der Zusammenhang mit dem Repräsentationsprinzip, Art. 38 I 2, 20 II GG 128

5 bb) Aus strafrechtlicher Sicht unzulässige Formen der Einflußnahme von Lobbyisten auf Abgeordnete 131 cc) Fazit 131 c) Aus strafrechtlicher Perspektive zulässige, aber aus verfassungsrechtlicher Sicht unerwünschte Formen der Einflußnahme von Lobbyisten auf Abgeordnete d) Erweiterung des Straftatbestandes der Abgeordnetenbestechung, 108 e StGB, - Strafrecht als ultima ratio 135 D Außerstrafrechtliche Instrumentarien zur Bekämpfung des Phänomens unzulässiger Einflußnahme von Lobbyisten auf Abgeordnete 138 I Einführung zusätzlicher Inkompatibilitätsvorschriften auf Bundesebene Inkompatibilitätsvorschriften auf Länderebene und kommunaler Ebene 141 a) Begriff der Inkompatibilität und der Ineligibilität 141 b) Inkompatibilitätsvorschriften auf Länderebene und kommunaler Ebene de lege lata 144 aa) Inkompatibilitätsregelungen auf Länderebene de lege lata 144 bb) Inkompatibilitätsregelungen auf kommunaler Ebene de lege lata Zweckmäßigkeit und Geeignetheit der Einführung zusätzlicher Inkompatibilitätsvorschriften auf Bundesebene 151 a) Vergleich der Tätigkeit eines Landtagsabgeordneten und eines Gemeinderatsmitglieds mit der eines Bundestagsabgeordneten b) Zweckmäßigkeit der Einführung von zusätzlichen Inkompatibilitätsvorschriften auf der Bundesebene 153 aa) Inkompatibilität von Parlamentsmandat und Tätigkeit in einem Aufsichtsrat oder Vorstand eines Unternehmens 153 bb) Inkompatibilität von Parlamentsmandat und Funktionärstätigkeit in einem Interessenverband 154 c) Kritik 155 aa) Inkompatibilität von Aufsichtsrats- und Vorstandstätigkeit mit einem Parlamentsmandat 156 bb) Inkompatibilität von Funktionärstätigkeit in einen Interessenverband und Parlamentsmandat 159

6 II Einführung von Ausschluß- und Befangenheitsvorschriften auf Bundesebene Ausschluß- und Befangenheitsvorschriften auf Länder- und kommunaler Ebene 162 a) Ausschluß- und Befangenheitsvorschriften auf Landesebene de lege lata 162 aa) Art. 84 BremVerf 162 bb) 143 Geschäftsordnung des Bayrischen Landtags 164 b) Ausschluß- und Befangenheitsvorschriften auf Gemeindebene de lege lata 165 aa) Inhalt der verschiedenen kommunalrechtlichen Ausschluß- und Befangenheitsvorschriften 167 aaa) Auslegung der einzelnen Tatbestandsmerkmale 168 bbb) Ausnahmeregelungen 171 ccc) Rechtsfolgen bei Mitwirkung eines befangenen Gemeinderatsmitglieds Zweckmäßigkeit und Geeignetheit der Einführung einer Ausschluß- und Befangenheitsvorschrift auf Bundesebene 175 a) Vergleich der den landesrechtlichen Ausschluß- und Befangenheitsregelungen zugrundeliegenden Sachverhalte mit denen auf Bundesebene 176 b) Vergleich der den kommunalrechtlichen Ausschluß- und Befangenheitsregelungen zugrundeliegenden Sachverhalte mit denen auf Bundesebene 176 c) Zweckmäßigkeit und Geeignetheit von Ausschluß- und Befangenheitsregelungen auf Bundesebene 182 aa) Mitwirkungsverbot wegen Befangenheit für Bundestagsabgeordnete bei gleichzeitiger Tätigkeit in einem Aufsichtsrat oder Vorstand eines Unternehmens 182 bb) Mitwirkungsverbot wegen Befangenheit für Bundestagsabgeordnete bei Individualbetroffenheit 183 d) Ausgestaltung eines Mitwirkungsverbotes auf Bundesebene im einzelnen 185 aa) Unmittelbarkeit des Vor- bzw. Nachteils 185 bb) Vom Mitwirkungsverbot betroffener Personenkreis 187 cc) Einschränkung eines Mitwirkungsverbotes auf Bundesebene 190 dd) Ergebnis 190 e) Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Einführung eines Mitwirkungsverbots auf Bundesebene 190 III Zusammenfassung 194

7 E Forderung zur lex ferenda 1% 1. Erweiterung der Offenlegungspflichten 1% 2. Einführung einer Ausschluß- und Befangenheitsregelung Erweiterung der Registrierungspflicht für Interessenverbände und deren Vertreter Einführung einer wirtschaftlichen Inkompatibilitätsvorschrift Zusammenfassung

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