EUROPÄISCHE KOMMISSION

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1 EUROPÄISCHE KOMMISSION Brüssel, den C(2013) 3839 final Kommunikationsbehörde Austria (KommAustria) Mariahilferstraße Wien Österreich Zu Händen von Frau Martina Bohdal und Herrn Martin Stelzl Fax: Beschluss der Kommission in der Sache AT/2013/1452: Vorleistungsmärkte für Rundfunkübertragungsdienste in Österreich Stellungnahme gemäß Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie 2002/21/EG Sehr geehrte Frau Bohdal, sehr geehrter Herr Stelzl, I. VERFAHREN Am 13. Mai 2013 registrierte die Kommission eine Notifizierung der für die Regulierung des Rundfunkmarktes zuständigen österreichischen Regulierungsbehörde, der Kommunikationsbehörde Austria (KommAustria) 1, bezüglich einer Überprüfung der Marktabgrenzung für Rundfunkübertragungsdienste 2 in Österreich. Die nationale Konsultation 3 lief vom 5. April 2013 bis zum 3. Mai Am 24. Mai 2013 übermittelte die Kommission der KommAustria ein Auskunftsersuchen 4 ; die Antwort darauf ging am 29. Mai 2013 ein. Zusätzliche Angaben wurden am 4. Juni 2013 übermittelt Gemäß Artikel 7 der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste (Rahmenrichtlinie) (ABl. L 108 vom , S. 33). Geändert durch die Richtlinie 2009/140/EG (ABl. L 337 vom , S. 37) und die Verordnung (EG) Nr. 544/2009 (ABl. L 167 vom , S. 12). Entsprechend dem Markt 18 der früheren Empfehlung 2003/311/EG der Kommission vom 11. Februar 2003 über relevante Produkt- und Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssektors, die aufgrund der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste für eine Vorabregulierung in Betracht kommen (ABl. L 114 vom , S. 45). Gemäß Artikel 6 der Rahmenrichtlinie. Gemäß Artikel 5 Absatz 2 der Rahmenrichtlinie. Commission européenne, 1049 Bruxelles/Europese Commissie, 1049 Brussel BELGIQUE/BELGIË. Tel

2 Gemäß Artikel 7 Absatz 3 der Rahmenrichtlinie können die nationalen Regulierungsbehörden, das Gremium europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (GEREK) und die Kommission Stellungnahmen zu den notifizierten Maßnahmenentwürfen an die betreffende nationale Regulierungsbehörde richten. II. BESCHREIBUNG DES MASSNAHMENENTWURFS II.1. Hintergrund Die erste Überprüfung der österreichischen Marktabgrenzungen für Rundfunkübertragungsdienste wurde 2003 vorgenommen 5. Zu diesem Zeitpunkt ermittelte die KommAustria zwei Märkte, die für eine Vorabregulierung in Betracht kommen: den Markt für die terrestrische Fernsehfunkausstrahlung und den Markt für die terrestrische UKW-Hörfunkausstrahlung. Im Jahr 2006 benannte die KommAustria den etablierten Anbieter terrestrischer Rundfunkübertragungsdienste, Österreichische Rundfunksender GmbH & Co KG (ORS), als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht auf beiden Märkten. Die KommAustria erlegte ihm Verpflichtungen bezüglich Zugang, Gleichbehandlung, getrennter Buchführung, Preiskontrolle und Veröffentlichung von Standardangeboten auf 6. Zu dem Zeitpunkt hatte die Kommission keine besonderen Bemerkungen hinsichtlich der Marktabgrenzung oder der Analyse der beträchtlichen Marktmacht. Die zweite Überprüfung des Vorleistungsmarktes für Rundfunkübertragungsdienste in Österreich wurde der Kommission im Jahr 2009 notifiziert und von ihr geprüft 7. Die KommAustria ermittelte die folgenden Rundfunkübertragungsmärkte, die für eine Vorabregulierung in Betracht kommen: i. Markt für die Multiplex-Übertragung von Rundfunksignalen über die Multiplexplattformen MUX A und MUX B und die Übertragung digitaler terrestrischer Fernsehsignale zum Endkunden; ii. Markt für die analoge terrestrische UKW-Hörfunkausstrahlung; iii. Markt für den Zugang zu Sendeanlagen und die digitale terrestrische Ausstrahlung von Fernsehsignalen zum Endkunden. In ihrer Stellungnahme verwies die Kommission darauf, dass die KommAustria lediglich die Marktabgrenzung notifiziert hatte und forderte sie auf, die anschließende vollständige Marktanalyse und gegebenenfalls die Auferlegung von Regulierungsverpflichtungen unverzüglich zu notifizieren. II.2. Marktabgrenzung In Übereinstimmung mit der vorherigen Überprüfung wurden in der vorliegenden Maßnahme folgende Produkt- und Dienstemärkte ermittelt: 1. Vorleistungsmarkt für die Multiplex-Übertragung von Rundfunksignalen über die Plattformen MUX A und MUX B und die Übertragung digitaler terrestrischer Fernsehsignale zum Endkunden 8 ; Sache AT/2003/0018. Sache AT/2006/0360. Sache AT/2009/0896. Der Dienst wird von Fernsehveranstaltern in Anspruch genommen, die die Signalübertragung der 2

3 2. Vorleistungsmarkt für die analoge terrestrische Übertragung von Hörfunksignalen zum Endkunden mittels UKW ; 3. Vorleistungsmarkt für die digitale terrestrische Übertragung von Fernsehsignalen zum Endkunden (einschließlich der digitalen terrestrischen Übertragung von Fernsehsignalen im Sinne einer Punkt-zu-Mehrpunkt-Übertragung ) 9. Der räumlich relevante Markt ist der nationale Markt. In Beantwortung des Auskunftsersuchens erklärte die KommAustria, dass das analoge terrestrische Fernsehen im Jahr 2011 abgeschaltet wurde. In Bezug auf die Umstellung der Ausstrahlung von UKW-Hörfunksignalen auf eine digitale Übertragung teilte die KommAustria mit, dass einer öffentlichen Konsultation zufolge die breite Mehrheit der Hörfunkveranstalter noch nicht bereit sei, die möglichen finanziellen Risiken der Umstellung zu tragen. II.3. Der Drei-Kriterien-Test Im Zusammenhang mit ihrer Prüfung auf beträchtliche Marktmacht auf den Vorleistungsmärkten für die analoge terrestrische Übertragung von UKW- Hörfunksignalen zum Endkunden und die digitale terrestrische Übertragung von Fernsehsignalen zum Endkunden hat die KommAustria die Elemente des Drei-Kriterien- Tests 10 geprüft und folgende Indikatoren ermittelt: hohe und stabile Marktanteile, hohe Marktzutrittsbarrieren, Kontrolle über nicht leicht duplizierbare Infrastruktur, nachfrageseitige Gegenmacht, vertikale Integration und Übertragung der Marktmacht sowie Preispolitik. In Bezug auf den Multiplexing-Markt führte die KommAustria lediglich die Prüfung auf beträchtliche Marktmacht durch und stellte dabei keine beträchtliche Marktmacht fest. In Bezug auf das dritte Kriterium erklärt die Regulierungsbehörde in ihrer Antwort auf das Auskunftsersuchen, dass das allgemeine Wettbewerbsrecht nicht ausreiche, um den festgestellten Wettbewerbsproblemen zu begegnen. Eine Bedrohung des Wettbewerbs bestehe darin, dass die ORS einen Anreiz hat, Preise in Rechnung zu stellen, die ein wettbewerbsbestimmtes Niveau übersteigen. Es gebe keine Garantie dafür, dass das Wettbewerbsrecht ausreicht, um bestimmte Wettbewerbsprobleme auf diesen Märkten zu beheben. Dagegen biete eine sektorspezifische Regulierung maßgeschneiderte Abhilfen und vermeide Wettbewerbsprobleme schon im Vorfeld. II.4. Feststellung beträchtlicher Marktmacht In Bezug auf den Markt für die Multiplex-Übertragung von Rundfunksignalen über die Plattformen MUX A und MUX B und die digitale terrestrische Übertragung von 9 10 von ihnen produzierten Fernsehprogramme an die Endnutzer mittels digitaler Übertragungstechnik nachfragen. Anbieter auf diesem Markt sind die Netzbetreiber, die den Zugang zu den Übertragungsorten für die digitale terrestrische Ausstrahlung und die Übertragung von Fernsehsignalen an Endnutzer bereitstellen. Der Dienst wird von Multiplexplattformbetreibern ohne eigenes Übertragungsnetz in Anspruch genommen, die die Übertragung von Fernsehprogrammen, die von ihnen zu digitalen Datenströmen gebündelt werden, an Endnutzer mittels digitaler Übertragungstechnik nachfragen. Gemäß der Märkteempfehlung kann ein Markt für die Vorabregulierung in Betracht kommen, wenn drei Kriterien erfüllt sind: 1. es gibt hohe und nicht nur vorübergehend bestehende Zutrittsbarrieren, 2. die Marktstruktur tendiert innerhalb der relevanten Zeitspanne nicht zu einem effektiven Wettbewerb und 3. die Anwendung des Wettbewerbsrechts allein würde das betreffende Marktversagen nicht angemessen beheben. 3

4 Fernsehsignalen zum Endkunden kommt die KommAustria zu dem Schluss, dass kein Unternehmen beträchtliche Marktmacht auf dem betreffenden Markt hat und ein wirksamer Wettbewerb durch eine hinreichende nachfrageseitige Gegenmacht gewährleistet ist 11. Auf der anderen Seite kam die KommAustria zu dem Schluss, dass ORF 12 und ORS zusammen über beträchtliche Marktmacht auf dem Vorleistungsmarkt 1) für die analoge terrestrische Übertragung von UKW-Hörfunksignalen zum Endkunden und 2) für die digitale terrestrische Übertragung von Fernsehsignalen zum Endkunden verfügt. Die KommAustria verweist insbesondere darauf, dass ORF/ORS zusammen einen Marktanteil von 100 % haben. Die Marktzutrittsbarrieren sind sehr hoch. Außerdem besteht keine hinreichende nachfrageseitige Gegenmacht, um die Marktmacht der ORS einzuschränken, denn die Zugangsinteressenten auf diesem Markt sind MUX-Betreiber, die keinerlei Möglichkeit haben, zu alternativen Plattformen wie Satellit oder Kabelfernsehen zu wechseln, denn ihr Geschäftsmodell beruht auf der terrestrischen Verbreitung von Fernsehprogrammen. ORF und ORS sind vertikal integrierte Unternehmen, weshalb die KommAustria auch davon ausgeht, dass ein Anreiz zur Diskriminierung besteht (Preis-Kosten-Schere). II.5. Abhilfemaßnahmen Um den festgestellten Wettbewerbsproblemen 1) auf dem Vorleistungsmarkt für die analoge terrestrische Übertragung von UKW-Hörfunksignalen zum Endkunden und 2) auf dem Vorleistungsmarkt für die digitale terrestrische Übertragung von Fernsehsignalen zum Endkunden zu begegnen, beabsichtigt die KommAustria, der ORS folgende Verpflichtungen aufzuerlegen: Verpflichtung zur Gewährung des entbündelten Zugangs zu Rundfunkübertragungsdiensten zwecks Bereitstellung von Inhalten auf Abruf für Endkunden kostenorientierte Preise (effiziente Kosten entsprechend der ORS- Kostenrechnung) Preiskontrolle Gleichbehandlung Standardangebot Lizenznehmer der terrestrischen Fernsehübertragung könnten im Fall einer Preiserhöhung eine nachfrageseitige Gegenmacht ausüben, indem sie der ORS damit drohen, die terrestrische Übertragung ganz einzustellen und ihre Programme nur noch über andere Plattformen zu verbreiten. Eine solche Drohung ist ernst zu nehmen, denn der Anteil der Fernsehhaushalte, die digitales terrestrisches Fernsehen empfangen, beträgt seit Dezember 2009 unverändert etwa 4 %; der potenzielle Anteil des digitalen terrestrischen Fernsehens liegt bei höchstens 7 %. Auf diesem Markt konnten Zugangsinteressenten bei den Verhandlungen Preisnachlässe von bis zu 50 % gegenüber den ursprünglichen ORS-Preisen erreichen. Der ORF ist Österreichs öffentlich-rechtlicher Rundfunkveranstalter, der verschiedene Tochtergesellschaften betreibt. Der ORF besitzt 60 % der Anteile an der Österreichischen Rundfunksender GmbH & Co KG. Die Österreichische Rundfunksender GmbH & Co KG besitzt wiederum 100 % der Anteile der ORS comm GmbH & Co KG. Die Österreichische Rundfunksender GmbH & Co KG und ORS comm GmbH & Co KG sind die Betreiber des digitalen terrestrischen Übertragungsnetzes für Fernsehsignale und des analogen terrestrischen Übertragungsnetzes für UKW-Hörfunksignale in Österreich. 4

5 getrennte Buchführung III. STELLUNGNAHME Die Kommission hat die Notifizierung und die von der KommAustria übermittelten zusätzlichen Informationen geprüft und nimmt wie folgt dazu Stellung 13 : Notwendigkeit der Beobachtung der Marktentwicklungen Der Vorleistungsmarkt für Rundfunkübertragungsdienste wird von der Kommission nicht mehr zur Vorabregulierung empfohlen, weil ein größerer Plattformwettbewerb und geringere Kapazitätszwänge vor allem wegen der Umstellung von analogen auf digitale Übertragungsplattformen für einen wirksamen Wettbewerb auf diesem Markt sorgen dürften. Dennoch stellt die Kommission fest, dass die terrestrischen Rundfunkmärkte in Österreich mit bislang nur einem einzigen vertikal integrierten Anbieter noch immer deutliche Merkmale mangelnder Wettbewerbsbedingungen aufweisen und daher einer Vorabregulierung bedürfen. Gleichzeitig fordert die Kommission die KommAustria auf, die Marktentwicklungen im Hinblick auf den Infrastruktur- und Dienstewettbewerb genau zu beobachten. Schon heute nutzen die meisten Haushalte (57,2 %) digitale Satelliten zum Fernsehempfang. Fernsehkabelnetze (analog und digital) werden von 34,3 % genutzt. Darüber hinaus betrug 2012 der IP-TV-Anteil 2,6 %. Diese Entwicklungen könnten schon bald die gegenwärtige Marktabgrenzung und das zweite Kriterium des Drei-Kriterien-Tests (keine Tendenz zu einem wirksamen Wettbewerb) infrage stellen. Die Kommission fordert die KommAustria insbesondere auf zu prüfen, ob Rundfunkübertragungsdienste, die über verschiedene Plattformen erbracht werden, sich in solch einem Umfang entwickeln, dass sie aufgrund des Preisdrucks, der sich aus einem wirksamen Wettbewerb auf dem Endkundenmarkt ergibt, zu bestandsfähigen Substituten werden und ob dadurch das erste und/oder zweite Kriterium des Drei-Kriterien-Tests nicht mehr erfüllt sein könnte. Gemäß Artikel 7 Absatz 7 der Rahmenrichtlinie muss die KommAustria den Stellungnahmen der anderen NRB, des GEREK und der Kommission weitestgehend Rechnung tragen; sie kann den entsprechenden Maßnahmenentwurf annehmen und muss ihn in diesem Fall der Kommission übermitteln. Etwaige sonstige Stellungnahmen zu anderen notifizierten Maßnahmenentwürfen bleiben von der Stellungnahme der Kommission zu dieser Notifizierung unberührt. 13 Gemäß Artikel 7 Absatz 3 der Rahmenrichtlinie. 5

6 Gemäß Nummer 15 der Empfehlung 2008/850/EG 14 wird dieses Dokument auf der Website der Kommission veröffentlicht. Die Kommission betrachtet die hierin enthaltenen Informationen nicht als vertraulich. Sie können der Kommission 15 binnen drei Arbeitstagen nach Eingang dieses Schreibens mitteilen, ob Sie der Auffassung sind, dass dieses Dokument nach den Rechtsvorschriften der EU und der Mitgliedstaaten über das Geschäftsgeheimnis vertrauliche Informationen enthält, die vor der Veröffentlichung 16 gelöscht werden sollten. Bitte geben Sie dabei auch an, warum es sich um Geschäftsgeheimnisse handelt. Mit freundlichen Grüßen Für die Kommission Robert Madelin Generaldirektor Empfehlung 2008/850/EG der Kommission vom 15. Oktober 2008 zu den Notifizierungen, Fristen und Anhörungen gemäß Artikel 7 der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste (ABl. L 301 vom , S. 23). Bitte übermitteln Sie Ihren Antrag entweder per (CNECT-ARTICLE7@ec.europa.eu) oder per Fax ( ). Die Kommission kann die Öffentlichkeit über das Ergebnis ihrer Prüfung bereits vor Ablauf dieser Drei-Tages-Frist informieren. 6