Allgemeines Verwaltungsrecht

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1 Academia Iuris - Basisstudium Allgemeines Verwaltungsrecht von Dr. Monika Jachmann, Prof. Dr. Klaus-Dieter Drüen 3., neu bearbeitete Auflage Allgemeines Verwaltungsrecht Jachmann / Drüen schnell und portofrei erhältlich bei beck-shop.de DIE FACHBUCHHANDLUNG Thematische Gliederung: Allgemeines Verwaltungsrecht - Gesamtdarstellungen Öffentliches Recht Verlag Franz Vahlen München 2010 Verlag Franz Vahlen im Internet: ISBN

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4 Allgemeines Verwaltungsrecht Begründet von Prof. Dr. Monika Jachmann fortgeführt von Prof. Dr. Klaus-Dieter Drüen Juristische Fakultät der Heinrich-Heine-Universität, Düsseldorf 3., neu bearbeitete Auflage

5 Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet unter abrufbar. ISBN Alle Rechte vorbehalten Wolters Kluwer Deutschland GmbH, Luxemburger Straße 449, Köln. Carl Heymanns eine Marke von Wolters Kluwer Deutschland GmbH. Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Verlag und Autor übernehmen keine Haftung für inhaltliche oder drucktechnische Fehler. Umschlagkonzeption: Martina Busch, Grafikdesign, Fürstenfeldbruck Satz: John + John, Köln Druck und Weiterverarbeitung: Wilhelm & Adam OHG, Heusenstamm Gedruckt auf säurefreiem, alterungsbeständigem und chlorfreiem Papier.

6 Vorwort zur 3. Auflage Das allgemeine Verwaltungsrecht ist gerade bei Studienanfängern eine ungeliebte, weil abstrakte Materie. Denn vielfach werden erst aus den Anschauungsbeispielen des besonderen Verwaltungsrechts Abläufe, Handlungsformen und Grundprobleme anschaulich. Allerdings ist die Kenntnis des allgemeinen Verwaltungsrechts die Basis für den Erfolg im öffentlichen Recht. Denn in Klausuren sind häufig Spezialgesetze des besonderen Verwaltungsrechts nur der Aufhänger, um sich unbekannte Rechtsprobleme mit Hilfe des Rüstzeugs des allgemeinen Verwaltungsrechts zu erschließen. Den Studienerfolg sichert eine Kombination von Verständnis und solidem Wissen. Das vorliegende Skriptum sucht beides in komprimierter Form zu vermitteln, wobei zahlreiche graphische Übersichten und Prüfungsschemata den Einstieg sowie die Wiederholung erleichtern sollen. Es versteht sich als erster Zugang zum allgemeinen Verwaltungsrecht und erschließt durch Nachweise auf die wesentliche Rechtsprechung bzw. weiterführende Literatur den vertiefenden Zugang zu dieser Rechtsmaterie. Überdies soll es fortgeschrittenen Studenten die Wiederholung der Strukturprobleme des allgemeinen Verwaltungsrechts in überschaubarer Form ermöglichen. Dieses Studienskript wurde von Prof. Dr. Monika Jachmann bereits in zwei Auflagen vorgelegt und ist von mir behutsam fortentwickelt worden. Ich danke ihr herzlich für die Überlassung des Grundstocks. Bei der Überarbeitung hat mir meine wissenschaftliche Mitarbeiterin Sabine Ranftler wertvolle Hilfe geleistet. Dafür danke ich ihr, wie auch den studentischen Mitarbeitern meines Lehrstuhls, die Material recherchiert und Korrektur gelesen haben. Für Anregungen und Kritik bin ich dankbar Düsseldorf im Juli 2009 Klaus-Dieter Drüen V

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8 Inhaltsverzeichnis Vorwort zur 3. Auflage... V Abbildungsverzeichnis... XIII Abkürzungsverzeichnis... XV Literaturauswahl... XIX Seite Rn. A. Überblick zum allgemeinen Verwaltungsrecht B. Grundlagen des Verwaltungsrechts I. Die öffentliche Verwaltung Der Begriff der öffentlichen Verwaltung Die Verwaltung im materiellen Sinne Die Verwaltungsorganisation a) Bundes- und Landesverwaltung b) Die Unterscheidung von unmittelbarer und mittelbarer Staatsverwaltung c) Die Organisation eines einzelnen Verwaltungsträgers d) Der Aufbau der öffentlichen Verwaltung in Bund und Ländern aa) Verwaltungsaufbau in den Ländern bb) Verwaltungsaufbau auf Bundesebene e) Die mittelbare Staatsverwaltung II. Das Recht der Verwaltung Übersicht Die Rechtsnatur des für das Verwaltungshandeln maßgeblichen Normenmaterials Das Verwaltungsrecht Das privatrechtliche Handeln der Verwaltung Die Rechtsquellen des Verwaltungsrechts a) Begriffsbestimmungen b) Übersicht über die Rechtsquellen des Verwaltungsrechts c) Abgrenzung der einzelnen Rechtsquellen d) Die Normenhierarchie Die Verwaltungsverfahrensgesetze des Bundes und der Länder III. Die Gesetzesbindung der Verwaltung Der Vorrang des Gesetzes Der allgemeine Vorbehalt des Gesetzes Die Arten der Gesetzesbindung der Verwaltung a) Verwaltungshandeln als Gesetzesvollzug b) Verwaltungshandeln bei unbestimmten Rechtsbegriffen VII

9 Inhaltsverzeichnis Seite Rn. aa) Konkretisierung unbestimmter Rechtsbegriffe bb) Zur Überprüfbarkeit unbestimmter Rechtsbegriffe cc) Die Rechtmäßigkeit der Ausfüllung eines Beurteilungsspielraums c) Das Verwaltungsermessen aa) Die Ermessensentscheidung bb) Umfang der Überprüfung von Ermessensentscheidungen cc) Die Ermessensbindung Zusammenfassende Übersicht zur Gesetzesbindung der Verwaltung C. Das Verwaltungsverfahren I. Funktion und Form des Verwaltungsverfahrens Begriff des Verwaltungsverfahrens Beteiligte des Verwaltungsverfahrens II. Ablauf des Verwaltungsverfahrens III. Verfahrensrechte des Beteiligten Die Anhörung ( 28 VwVfG) Die Akteneinsicht ( 29 VwVfG) Befangenheit Geheimhaltung ( 30 VwVfG) Beratung und Auskunft ( 25 VwVfG) Ausschluss isolierter Anfechtung von Vorbereitungshandlungen ( 44a VwGO) D. Überblick über die Handlungsformen der Verwaltung E. Der Verwaltungsakt als zentrale Handlungsform I. Bedeutung, Begriff und Typen von Verwaltungsakten Die Begriffsmerkmale des Verwaltungsakts im Einzelnen a) Regelung b) Hoheitliche Regelung c) Einzelfall d) Verwaltungsbehörde e) Unmittelbare Rechtswirkung nach außen Arten von Verwaltungsakten a) Befehlende, gestaltende und feststellende Verwaltungsakte b) Begünstigende und belastende Verwaltungsakte c) Dauerverwaltungsakte d) Zustimmungsbedürftige Verwaltungsakte e) Kontrollerlaubnis und Ausnahmebewilligung f) Dingliche und sachbezogene Verwaltungsakte VIII

10 Inhaltsverzeichnis Seite Rn. g) Zusage/Zusicherung h) Vorläufige und vorsorgliche Verwaltungsakte i) Rückwirkende Verwaltungsakte j) Zweitbescheid und wiederholende Verfügung k) Planungsentscheidungen II. Zustandekommen und Wirksamkeit eines Verwaltungsakts Überblick Das Wirksamwerden eines Verwaltungsakts a) Zur dogmatischen Einordnung und Bedeutung der Bekanntgabe b) Die Voraussetzungen einer ordnungsgemäßen Bekanntgabe Die Nichtigkeit eines Verwaltungsakts ( 43 III, 44 VwVfG) III. Die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts Übersicht Der Verwaltungsakt als zulässige Handlungsform Ermächtigungsgrundlage Formelle Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts a) Zuständigkeit der handelnden Behörde b) Einhaltung von zwingenden Verfahrensvorschriften c) Wahrung der gebotenen Form d) Begründung Die materielle Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts IV. Fehlerhafte Verwaltungsakte Übersicht über die Fehlerkategorien von Verwaltungsakten Anfechtbarkeit von Verwaltungsakten Die Folgen von Verfahrensfehlern a) Heilung von Verfahrensfehlern ( 45 VwVfG) b) Unbeachtlichkeit von Form- und Verfahrensfehlern ( 46 VwVfG) Die Umdeutung eines fehlerhaften Verwaltungsakts nach 47 VwVfG Die Bestandskraft des Verwaltungsakts a) Dogmatische Einordnung der Bestandskraft b) Grundsätzliches zu Rücknahme und Widerruf von Verwaltungsakten c) Überblick über die gesetzliche Regelung von Rücknahme und Widerruf ( 48, 49 VwVfG) d) Rücknahme von Verwaltungsakten e) Widerruf von Verwaltungsakten f) Einzelfragen zur Anwendung der 48, 49 VwVfG g) Rückforderungsbescheid ( 49a VwVfG) h) Drittanfechtung begünstigender Verwaltungsakte ( 50 VwVfG) i) Wiederaufgreifen des Verfahrens ( 51 VwVfG) j) Die Erledigung von Verwaltungsakten IX

11 Inhaltsverzeichnis Seite Rn. k) Berichtigung offenbarer Unrichtigkeiten ( 42 VwVfG) V. Nebenbestimmungen Arten von Nebenbestimmungen a) Befristung und Bedingung ( 36 II Nr. 1 und Nr. 2 VwVfG) b) Auflage ( 36 II Nr. 4 VwVfG) c) Widerrufs- und Auflagenvorbehalt ( 36 II Nr. 3 und Nr. 5 VwVfG) d) Abgrenzung von aufschiebender Bedingung und Auflage e) Überblick Zulässigkeit von Nebenbestimmungen a) Mit der Hauptregelung erlassene Nebenbestimmungen b) Nachträglich angeordnete Nebenbestimmungen Rechtsschutz gegen Nebenbestimmungen a) Zum Meinungsbild b) Lösungsansatz VI. Die Vollstreckung von Verwaltungsakten Grundlagen der Verwaltungsvollstreckung Allgemeine Vollstreckungsvoraussetzungen Die Vollstreckung wegen Geldforderungen (Beitreibungsverfahren) Die Erzwingung von Handlungen, Duldungen oder Unterlassungen (Verwaltungszwangsverfahren) Zum Rechtsschutz gegen Maßnahmen der Verwaltungsvollstreckung F. Die Rechtsetzung der Verwaltung I. Die Rechtsverordnung Ermächtigungsgrundlage Formelle Rechtmäßigkeit Materielle Rechtmäßigkeit II. Die Satzung Formelle Rechtmäßigkeit Materielle Rechtmäßigkeit III. Rechtsvorschriften sui generis IV. Wirksamwerden behördlicher Rechtsvorschriften V. Fehlerlehre VI. Rechtsschutz gegen Rechtsverordnungen und Satzungen G. Verwaltungsvorschriften X I. Die Bedeutung von Verwaltungsvorschriften Grundsätzliche Einordnung Rechtswirkungen

12 Inhaltsverzeichnis Seite Rn. II. Zur Unterscheidung von Rechtssatz und Verwaltungsvorschrift H. Der verwaltungsrechtliche Vertrag I. Überblick über die 54 ff. VwVfG II. Vorliegen eines öffentlich-rechtlichen Vertrages Vertragliche Regelung Öffentlich-rechtlicher Vertrag III. Vertragsarten IV. Einzelfragen bei der Anwendung der 54 ff. VwVfG V. Das Zustandekommen eines öffentlich-rechtlichen Vertrags VI. Die Nichtigkeitsgründe I. Der Realakt I. Allgemeine Einordnung II. Die rechtliche Relevanz von schlichtem Verwaltungshandeln J. Plan K. Privatrechtliches Verwaltungshandeln und Verwaltungsschuldrecht I. Grundsätzliches II. Zum Rechtsformenwahlrecht der Verwaltung III. Die sog. Zweistufigkeit von Rechtsverhältnissen IV. Verwaltungsschuldrecht Allgemeines Öffentlich-rechtliche GoA a) Voraussetzungen der öffentlich-rechtlichen GoA b) Rechtsfolge Öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch a) Voraussetzungen des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs b) Ausschlussgründe Öffentlich-rechtliche Folgenbeseitigungsansprüche a) Rechtsgrundlage b) Voraussetzungen der öffentlich-rechtlichen Folgenbeseitigungsansprüche c) Ausschlussgründe Öffentlich-rechtlicher Unterlassungsanspruch XI

13 Inhaltsverzeichnis Seite Rn. L. Der Bürger als Verwaltungsrechtssubjekt I. Das subjektive öffentliche Recht II. Das Verwaltungsrechtsverhältnis M. Grundbegriffe des Rechts der öffentlichen Sachen I. Die besondere öffentlich-rechtliche Sachherrschaft II. Die Zulassung zu öffentlichen Einrichtungen bzw. zur Nutzung öffentlicher Sachen Der Anspruch auf Zulassung zu öffentlichen Anstalten a) Grundsatz b) Speziell zur Benutzung gemeindlicher Einrichtungen Die Bedeutung von Grundrechten für die Nutzung öffentlicher Sachen Sachverzeichnis XII