Staatliche Beihilfe NN 55/2009 Deutschland Angebliche staatliche Beihilfe durch Insolvenzgeld und seine Finanzierung

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1 EUROPÄISCHE KOMMISSION Brüssel, den K(2009)8707 endgültig Betrifft: Staatliche Beihilfe NN 55/2009 Deutschland Angebliche staatliche Beihilfe durch Insolvenzgeld und seine Finanzierung Sehr geehrter Herr Bundesminister! 1. VERFAHREN (1) Im Jahr 2007 reichte die Beschwerdeführerin (die Phoenix Reisen GmbH) bei der Europäischen Kommission eine Beschwerde ein, in der sie geltend machte, dass die Rechtsvorschriften über das Insolvenzgeld und dessen Finanzierung eine rechtswidrige Beihilfe beinhalten würden. Die Kommissionsdienststellen erklärten in ihrem Antwortschreiben vom 4. Mai 2007, dass die vorliegenden Informationen nicht ausreichten, um der Sache weiter nachzugehen, und erläuterten, warum die in Rede stehende Maßnahme ihrer Auffassung nach keine rechtswidrige staatliche Beihilfe beinhaltet. Die Beschwerdeführerin wurde aufgefordert, binnen 15 Arbeitstagen neue Beweise vorzulegen, und darauf hingewiesen, dass die Kommissionsdienststellen andernfalls die Sache nicht weiterverfolgen würden. (2) Mit Schreiben vom 10. November 2008 erkundigte sich die Beschwerdeführerin nach dem Stand der Untersuchung. Mit Antwortschreiben vom 10. Dezember 2008 verwiesen die Kommissionsdienststellen die Beschwerdeführerin auf das Schreiben vom 4. Mai Daraufhin übermittelte die Beschwerdeführerin drei Schreiben: zwei am 17. Dezember 2008 und ein weiteres am 6. Januar Im letztgenannten Schreiben forderte die Beschwerdeführerin die Kommission auf, die Sache weiter zu prüfen, und führte dazu erneut die bereits in den früheren Schreiben angegebenen Gründe an. Sie machte geltend, dass sie neue Fakten anführen würde. Die Kommissionsdienststellen antworteten in ihrem Schreiben vom 13. Februar 2009, dass die Beschwerdeführerin keine neue Elemente angeführt habe, die eine weitere Untersuchung rechtfertigen würden. Am 14. Mai 2009 erhob die Beschwerdeführerin Klage beim Gericht erster Instanz Seiner Exzellenz Herrn Guido WESTERWELLE Bundesminister des Auswärtigen Werderscher Markt 1 D Berlin Commission européenne, B-1049 Bruxelles Europese Commissie, B-1049 Brussel Belgium Telephone: (0)

2 (Rechtssache T-120/09). Darin machte sie im Wesentlichen geltend, dass das an sie gerichtete Schreiben der Kommissionsdienststellen vom 13. Februar 2009 eine Entscheidung sei und dass diese Entscheidung für nichtig erklärt werden müsse. Die Kommission habe sich rechtswidrig verhalten, weil sie der Sache nicht weiter nachgegangen sei und das Insolvenzgeld nicht als rechtswidrige Beihilfe betrachtet habe. (3) Am 24. August 2009 erhielten die Kommissionsdienststellen ein weiteres Schreiben der Beschwerdeführerin, in der diese die Kommissionsdienststellen aufforderte, in der betreffenden Sache eine Entscheidung nach Artikel 20 Absatz 2 Satz 3 in Verbindung mit Artikel 13 Absatz 1 der Verfahrensverordnung (Verordnung (EG) Nr. 659/ ) zu erlassen. 2. BESCHREIBUNG 2.1. Insolvenzgeld und dessen Vorfinanzierung durch Dritte (4) Nach 183 ff. Drittes Buch Sozialgesetzbuch (nachstehend SGB III genannt) haben Arbeitnehmer im Falle eines sogenannten Insolvenzereignisses Anspruch auf Insolvenzgeld. Ein Insolvenzereignis liegt vor bei Eröffnung des Insolvenzverfahrens über das Vermögen des Arbeitgebers, Abweisung des Antrags auf Eröffnung des Insolvenzverfahrens mangels Masse oder vollständiger Beendigung der Betriebstätigkeit im Inland, wenn ein Antrag auf Eröffnung des Insolvenzverfahrens nicht gestellt worden ist und ein Insolvenzverfahren offensichtlich mangels Masse nicht in Betracht kommt. Das Insolvenzgeld wird von der Bundesagentur für Arbeit gezahlt und umfasst das Arbeitsentgelt des Arbeitnehmers für die drei Monate, die dem Insolvenzereignis vorausgehen. (5) Insolvenzgeld wird in Höhe des Nettoarbeitsentgelts geleistet ( 185 Absatz 1 SGB III). Es ist grundsätzlich der Arbeitnehmer, der das Insolvenzgeld beantragen kann; er erhält das Insolvenzgeld erst nach Eintritt des Insolvenzereignisses 2. (6) Nur der Arbeitnehmer hat Anspruch auf Insolvenzgeld und er erhält das Insolvenzgeld direkt von der Bundesagentur für Arbeit. Der Arbeitnehmer kann jedoch seinen Anspruch auf Insolvenzgeld an einen Dritten abtreten. In diesem Fall leistet der Dritte Zahlungen an den Arbeitnehmer und erhält dann das Insolvenzgeld von der Bundesagentur für Arbeit (siehe 188 SGB III). 1 2 Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (ABl. L 83 vom , S. 1). Nur wenn bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind (z. B. wenn der Vertrag zwischen dem Arbeitnehmer und dem Arbeitgeber bereits gekündigt wurde), kann der Arbeitnehmer das Insolvenzgeld schon vor dem Insolvenzereignis von der Bundesagentur für Arbeit erhalten. 2

3 (7) Nachdem ein Unternehmen die Eröffnung eines Insolvenzverfahrens beantragt hat, treten somit Arbeitnehmer in einigen Fällen ihre Ansprüche auf Insolvenzgeld an Dritte (vor allem Banken) ab, die dann dem Unternehmen und dem vorläufigen Insolvenzverwalter ein Darlehen gewähren. Mit Hilfe dieses Darlehens wird in den drei Monaten vor dem Insolvenzereignis das Arbeitsentgelt der Arbeitnehmer gezahlt. Nach Eintritt des Insolvenzereignisses erstattet die Bundesagentur für Arbeit dem Dritten seine Aufwendungen, indem sie ihm das Insolvenzgeld auszahlt. Die Höhe der Zahlung an den Dritten wird durch die Höhe des zu zahlenden Insolvenzgeldes bestimmt und umfasst weder Zinsen noch andere Kosten des Darlehens. Dieses Vorgehen wird als Vorfinanzierung des Insolvenzgelds bezeichnet. Der Dritte ist in rechtlicher Hinsicht nicht verpflichtet, einer Abtretung der Ansprüche an ihn zuzustimmen und dementsprechend das Insolvenzgeld vorzufinanzieren. (8) Rechtlich gesehen bedürfen die Abtretung von Ansprüchen vor dem Insolvenzereignis und damit die Vorfinanzierung der Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit. Die Zustimmung darf nur erteilt werden, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass durch die Vorfinanzierung der Arbeitsentgelte ein erheblicher Teil der Arbeitsplätze erhalten bleibt (siehe 188 Absatz 4 SGB III) Finanzierung des Insolvenzgelds (9) Die Mittel für die Zahlung des Insolvenzgelds werden durch eine Umlage von den Arbeitgebern aufgebracht (sogenannte Insolvenzgeldumlage, 358 ff. SGB III). In die Umlage werden alle in Deutschland niedergelassenen Arbeitgeber einbezogen, nicht aber private Haushalte, der Bund, die Länder, die Gemeinden sowie Körperschaften, Stiftungen und Anstalten des öffentlichen Rechts, über deren Vermögen ein Insolvenzverfahren nicht zulässig ist, und solche juristischen Personen des öffentlichen Rechts, bei denen der Staat kraft Gesetzes die Zahlungsfähigkeit sichert. (10) Die Umlage wird nach einem Prozentsatz des Arbeitsentgelts erhoben (siehe 358 Absatz 2 SGB III). Der Umlagesatz wird jedes Jahr für das folgende Kalenderjahr festgesetzt und richtet sich nach der geschätzten Zahl der künftigen Insolvenzverfahren. Fehlbeträge und Überschüsse werden bei der Festsetzung des Umlagesatzes für das folgende Kalenderjahr einbezogen (siehe 360 SGB III). 3. BEIHILFERECHTLICHE WÜRDIGUNG (11) Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass es sich bei der Zahlung des Insolvenzgelds und insbesondere dessen Vorfinanzierung durch private Dritte um eine staatliche Beihilfe zugunsten von Unternehmen in Schwierigkeiten handele. Ferner vertritt sie die Ansicht, dass die Finanzierung des Insolvenzgelds rechtswidrig sei. (12) Im Hinblick auf die Zahlung des Insolvenzgelds und dessen Vorfinanzierung stellt sich im Wesentlichen die Frage, ob die entsprechenden Bestimmungen eine staatliche Beihilfe beinhalten. Dies wird unter Abschnitt 3.1 geprüft. Bei der Finanzierung in Form einer von den Arbeitgebern zu tragenden Umlage besteht keine Notwendigkeit zu prüfen, ob diese Umlage unter Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag fallen könnte (Abschnitt 3.2). 3

4 3.1. Insolvenzgeld und dessen Vorfinanzierung (13) Nach Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. (14) Zunächst ist zu prüfen, ob es sich bei der Maßnahme um eine staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe handelt. Dazu muss die Maßnahme unmittelbar oder mittelbar aus staatlichen Mitteln gewährt werden und dem betreffenden Staat zuzurechnen sein. 3 (15) Was die Zurechenbarkeit anbetrifft, so ist eine Maßnahme nach der Rechtsprechung nicht dem Staat zuzurechnen, wenn der Staat entsprechend seinen Verpflichtungen aus dem EG-Vertrag lediglich Gemeinschaftsbestimmungen ausführt. 4 In einem solchen Fall ist die betreffende Maßnahme nicht dem Staat zuzurechnen, sondern auf einen Rechtsakt des Gemeinschaftsgesetzgebers zurückzuführen. (16) Im Falle des Insolvenzgelds stützen sich die einschlägigen deutschen Bestimmungen auf die Richtlinie 80/987/EG des Rates betreffend den Schutz der Arbeitnehmer bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers, die durch die Richtlinie 2008/94/EG ersetzt wurde 5. Gemäß dieser Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten gewährleisten, dass Garantieeinrichtungen die Zahlung der ausstehenden Arbeitsentgelte der Arbeitnehmer zumindest für die letzten drei Monate vor Eintritt der Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers sicherstellen (Artikel 3 und 4). Gemäß Artikel 5 der Richtlinie legen die Mitgliedstaaten die Einzelheiten des Aufbaus, der Mittelaufbringung und der Arbeitsweise der Garantieeinrichtungen fest und beachten dabei insbesondere den Grundsatz, dass die Arbeitgeber zur Mittelaufbringung beitragen müssen, es sei denn, diese ist in vollem Umfang durch die öffentliche Hand gewährleistet. (17) Mit dem Erlass der Bestimmungen über das Insolvenzgeld ist Deutschland seiner Verpflichtung nachgekommen, eine Garantieeinrichtung zu schaffen, die die Zahlung der ausstehenden Arbeitsentgelte während eines Zeitraums von drei Monaten vor der Insolvenz des Arbeitgebers sicherstellt. Mit diesen Bestimmungen hat Deutschland die genannte Richtlinie umgesetzt, ohne über das geforderte Maß hinauszugehen. Die Maßnahme dient somit der Umsetzung von Gemeinschaftsrecht und stützt sich nicht auf eine autonome Entscheidung Deutschlands. Folglich sind die Bestimmungen über das Insolvenzgeld nicht dem deutschen Staat zuzurechnen, da die einschlägigen Bestimmungen das Ergebnis der Umsetzung der Richtlinie 80/987/EG des Rates, kodifiziert durch die Richtlinie 2008/94/EG, betreffend den Schutz der Arbeitnehmer bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers sind Pearl BV und andere/hoofdbedrijfschap Ambachten, Rechtssache C-345/02, Slg. 2004, I-7139, Randnr. 35. Deutsche Bahn, Rechtssache T-351/02, Slg. 2006, II-1047, Randnr ABl. L 283 vom , S. 23, ersetzt durch Richtlinie 2008/94/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2008 über den Schutz der Arbeitnehmer bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers (kodifizierte Fassung), ABl. L 283 vom , S

5 (18) Die Beschwerdeführerin rügt jedoch im Besonderen die Möglichkeit der Vorfinanzierung des Insolvenzgelds durch Dritte, die unter bestimmten Voraussetzungen gegeben ist. Es trifft zu, dass die Richtlinie 80/987/EG des Rates, kodifiziert durch die Richtlinie 2008/94/EG, nicht verlangt, eine Vorfinanzierung durch Dritte vorzusehen. Die Richtlinie schließt diese Möglichkeit allerdings auch nicht aus. (19) Die Kommission vertritt aus den nachstehenden Gründen die Auffassung, dass die Vorfinanzierung als solche keine staatliche Beihilfe beinhaltet, sondern dass es sich dabei lediglich um eine Modalität der Umsetzung der Richtlinie 80/987/EG des Rates, kodifiziert durch die Richtlinie 2008/94/EG, handelt. (20) Die Vorfinanzierung erfolgt durch private Dritte wie Banken und andere Gläubiger des Arbeitgebers, so dass die Vorfinanzierung als solche nicht zulasten staatlicher Mittel geht. Im Rahmen der Vorfinanzierung sind die Bestimmungen über das Insolvenzgeld nur insofern relevant, als der Arbeitnehmer seinen künftigen Anspruch auf Insolvenzgeld gemäß 188 Absatz 4 SGB III abtreten kann und der Anspruch somit als Sicherheit dient. (21) Diese Abtretung des künftigen Anspruchs als Sicherheit wirkt sich in keiner Weise auf den Anspruch auf Insolvenzgeld an sich aus. Durch die Vorfinanzierung wird lediglich der Zeitpunkt bestimmt, zu dem ein Arbeitnehmer das Insolvenzgeld tatsächlich erhält. Während der Arbeitnehmer in Fällen, in denen keine Vorfinanzierung erfolgt, die ausstehenden Arbeitsentgelte nach dem Eintritt des Insolvenzereignisses von der Bundesagentur für Arbeit ausbezahlt bekommt, erhält er die Arbeitsentgelte im Falle einer Vorfinanzierung vor dem Insolvenzereignis von der Bank, die wiederum die an sie abgetretenen Ansprüche auf Insolvenzgeld erst nach dem Insolvenzereignis geltend machen kann und das Geld dann von der Bundesagentur für Arbeit erhält. (22) Die Grundlage, die Höhe und die Fälligkeit des Anspruchs auf Insolvenzgeld ergeben sich aber aus den vorgenannten Bestimmungen, die zur Umsetzung der Richtlinie 80/987 des Rates, kodifiziert durch die Richtlinie 2008/94/EG, erlassen wurden. An diesen Elemente ändert sich im Falle der Vorfinanzierung nichts: Mit oder ohne Vorfinanzierung wird die Arbeit des Arbeitnehmers in den drei Monaten vor dem Insolvenzereignis vergütet. Die Höhe des Insolvenzgelds richtet sich in beiden Fällen nach dem Nettoarbeitsentgelt des Arbeitnehmers. Im Falle der Vorfinanzierung wird die Bundesagentur für Arbeit die Zinsen und sonstige Kosten des Dritten nicht übernehmen. Diese hat das Unternehmen, d.h. der Arbeitgeber, zu tragen. Die Bundesagentur für Arbeit zahlt das Insolvenzgeld in beiden Fällen erst nach Eintritt des Insolvenzereignisses. (23) Im Übrigen ist es Forderungen allgemein eigen, dass sie abgetreten und als Sicherheit verwendet werden können. Die Tatsache, dass der künftige Anspruch auf Insolvenzgeld als Sicherheit abgetreten werden kann, verschafft dieser auf der Umsetzung der Richtlinie 80/987 des Rates, kodifiziert durch die Richtlinie 2008/94/EG, beruhenden Forderung keinen zusätzlichen Vermögenswert, der ihr nicht ohnehin schon inhärent wäre. (24) Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass Deutschland mit der Ermöglichung der Vorfinanzierung den legislativen Ermessensspielraum genutzt hat, der bei der Umsetzung einer Richtlinie in einzelstaatliches Recht besteht. 5

6 (25) Ferner verweist die Beschwerdeführerin darauf, dass die Bundesagentur für Arbeit gemäß 188 Absatz 4 SGB III der Abtretung der Ansprüche auf Insolvenzgeld nur dann zustimmen darf, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass durch die Vorfinanzierung der Arbeitsentgelte ein erheblicher Teil der Arbeitsplätze erhalten bleibt. Dieses Erfordernis ist jedoch für die beihilferechtliche Würdigung der Maßnahme ohne Belang, weil die Sicherheitsabtretung der zukünftigen Forderung auf Insolvenzgeld keine staatliche Beihilfe beinhaltet, sondern lediglich ein rein privatrechtliches Rechtsgeschäft darstellt. Die Bestimmung über die Zustimmung fällt somit nicht unter Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag. (26) Die Kommission gelangt daher zu dem Schluss, dass weder das Insolvenzgeld noch die Vorfinanzierung eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag darstellt. Somit erübrigt es sich zu prüfen, ob die anderen in diesem Artikel festgelegten Tatbestandsvoraussetzungen erfüllt sind Finanzierung der Maßnahme (27) Wie oben dargelegt, rügt die Beschwerdeführerin nicht nur die Zahlung des Insolvenzgelds und dessen Vorfinanzierung, sondern auch die Art der Finanzierung der Maßnahme. Sie hält die von den Arbeitgebern zu tragende Insolvenzgeldumlage für rechtswidrig. Diese Rechtswidrigkeit ergebe sich daraus, dass das Insolvenzgeld und dessen Vorfinanzierung einer staatlichen Beihilfe gleichkämen. (28) In diesem Zusammenhang verweist die Kommission auf die ständige Rechtsprechung, der zufolge Abgaben nicht in den Anwendungsbereich der Beihilfevorschriften des EG-Vertrags fallen, es sei denn, sie stellen die Art der Finanzierung einer Beihilfemaßnahme dar, so dass sie Bestandteil dieser Maßnahme sind 6. (29) Die Kommission kommt allerdings zu dem Ergebnis, dass es sich erübrigt zu prüfen, ob die Finanzierung Bestandteil der in Rede stehenden Maßnahme ist, da diese, wie unter Abschnitt 3.1 dargelegt, keine staatliche Beihilfe beinhaltet. (30) Darüber hinaus merkt die Kommission an, dass, selbst wenn das Insolvenzgeld und dessen Vorfinanzierung als rechtswidrige staatliche Beihilfe betrachtet würden, es grundsätzlich den nationalen Gerichten obliegt, die sich aus dieser Rechtswidrigkeit ergebenden Konsequenzen für die Finanzierung einer Beihilfe anzuordnen. 7 (31) Dementsprechend ist es nicht erforderlich, die Frage, ob die Finanzierung des Insolvenzgelds als Bestandteil des Insolvenzgelds betrachtet werden könnte, im Rahmen dieser Entscheidung zu behandeln. 6 7 Streekgewest, Rechtssache C-174/02, Slg. 2005, I-85, Randnr. 25; Nazairdis, Rechtssache C-266/04, Slg. 2005, I-9481, Randnr. 34. Van Calster, verbundene Rechtssachen C-261/01 und C-262/01, Slg. 2003, I-12249, Randnr

7 4. SCHLUSSFOLGERUNG Auf der Grundlage der vorstehenden Würdigung hat die Kommission entschieden, dass es sich bei der Maßnahme nicht um eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag handelt. Falls dieses Schreiben vertrauliche Angaben enthält, die nicht offengelegt werden sollen, werden Sie gebeten, bei der Kommission innerhalb von 15 Arbeitstagen nach Eingang des Schreibens einen mit Gründen versehenen Antrag auf vertrauliche Behandlung zu stellen. Andernfalls geht die Kommission davon aus, dass Sie mit der Offenlegung der Angaben und mit der Veröffentlichung des vollständigen Wortlauts dieses Schreibens in der verbindlichen Sprachfassung auf folgender Website einverstanden sind: Der Antrag ist per Einschreiben oder Fax an folgende Anschrift zu richten: Europäische Kommission Generaldirektion Wettbewerb Direktion Staatliche Beihilfen Registratur Staatliche Beihilfen 1049 Bruxelles/Brussel BELGIQUE/BELGIË Fax Bitte geben Sie in jedem Schreiben den Titel und die Nummer der Beihilfesache an. Mit vorzüglicher Hochachtung Für die Kommission Neelie KROES Mitglied der Kommission 7