Unterstützungszuständigkeit für Personen des Asylbereichs und vorläufig Aufgenommene

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1 Unterstützungszuständigkeit für Personen des Asylbereichs und vorläufig Aufgenommene Rechtsgrundlagen Asylgesetz vom 26. Juni 1998 (AsylG), SR Asylverordnung 1 über Verfahrensfragen vom 11. August 1999 (Asylverordnung 1, AsylV 1), SR Asylverordnung 2 über Finanzierungsfragen vom 11. August 1999 (Asylverordnung 2, AsylV 2), SR Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer vom 16. Dezember 2005 (Ausländergesetz, AuG), SR Verordnung über die Integration von Ausländerinnen und Ausländern vom 24. Oktober 2007 (VIntA), SR Sozialhilfegesetz vom 14. Juni 1981 (SHG), LS Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV), LS Asylfürsorgeverordnung vom 25. Mai 2005 (AfV), LS Verordnung über die Gewährung von Nothilfe an Personen ohne Aufenthaltsrecht vom 24. Oktober 2007 (Nothilfeverordnung), LS Erläuterungen 1. Allgemeines a. Der Asylbereich ist weitgehend durch Bundesrecht geregelt. Auf Bundesebene obliegt der Vollzug dem Bundesamt für Migration (BFM). Auf kantonaler Stufe ist die Sicherheitsdirektion zuständig, und zwar für den verfahrensmässigen Teil das Migrationsamt und für den fürsorgerischen Bereich das Kantonale Sozialamt. b. Das Asylgesetz regelt die Asylgewährung und die Rechtsstellung der Flüchtlinge sowie den vorübergehenden Schutz von Schutzbedürftigen in der Schweiz und deren Rückkehr. Flüchtlinge sind Personen, die in ihrem Heimatstaat oder im Land, in dem sie zuletzt wohnten, wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Anschauungen ernsthaften Nachteilen (insbesondere Gefährdung von Leib und Leben sowie der Freiheit) ausgesetzt sind oder begründete Furcht haben, solchen Nachteilen ausgesetzt zu werden. c. Wer ein Asylgesuch in der Schweiz gestellt hat, darf sich normalerweise bis zum Abschluss des Verfahrens hier aufhalten. Mindestens während der ersten drei Monate (im Kanton Zürich während der ersten sechs Monate) besteht dann aber ein Beschäftigungsverbot. Personen, denen Asyl gewährt wurde, haben (als anerkannte Flüchtlinge) Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung im Kanton, in dem sie sich ordnungsgemäss aufhalten. Nach fünfjähriger ordnungsgemässer Anwesenheit in der Schweiz erhalten sie Unterstützungszuständigkeit für Personen des Asylbereichs und vorläufig Aufgenommene 1

2 normalerweise die Niederlassungsbewilligung. Wird über ein Asylgesuch negativ entschieden, so erfolgt in der Regel die Wegweisung. Sofern deren Vollzug nicht zulässig, nicht zumutbar oder nicht möglich ist, kann es zu einer vorläufigen Aufnahme kommen. d. Bei (vorübergehend) Schutzbedürftigen liegt eine schwere allgemeine Gefährdung vor, vor allem aufgrund von Kriegen oder Bürgerkriegen. Wem in der Schweiz ein solcher Schutz gewährt wird, entscheidet ebenfalls das BFM. Auch Schutzbedürftige unterliegen einem mindestens dreimonatigen Arbeitsverbot. Ist der vorübergehende Schutz nach fünf Jahren noch nicht aufgehoben, so besteht Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung. Die Aufhebung des vorübergehenden Schutzes erfolgt durch den Bundesrat. e. Die vorläufige Aufnahme wird ebenfalls durch den Bund entschieden. Sie wird dann gewährt, wenn keine ordentliche Aufenthaltsbewilligung erteilt werden kann, eine Rückkehr in den Wohn- oder Heimatstaat nicht möglich ist (vgl. unten Ziffer 5). Weiter erhalten Personen, welche zwar über Flüchtlingseigenschaften verfügen, jedoch nach Schweizer Recht kein Asyl erhalten, eine vorläufige Aufnahme. Es wird bei dieser Personengruppe von vorläufig aufgenommenen Flüchtlingen gesprochen (vgl unten Ziffer 6). 2. Zuweisung und Unterbringung von Asylsuchenden und Schutzbedürftigen 2.1. Zuweisung der Asylsuchenden an die Kantone Die Asylsuchenden werden dem Kanton von den Empfangsstellen des Bundes zugewiesen. Der Kanton Zürich hat 17% aller Asylsuchenden zu übernehmen. Eine analoge Verteilung erfolgt auch bei den Schutzbedürftigen. Die Zuweisungskantone sind für die Gewährleistung von Sozialhilfe zuständig (Art. 80 Abs. 1 AsylG) Das Zweiphasensystem im Kanton Zürich Aufgabenübertragung: Kanton und Gemeinden können die Erfüllung ihrer Aufgaben im Asylwesen ganz oder teilweise Dritten überlassen. Erfüllt der Kanton Aufgaben aus dem Zuständigkeitsbereich der Gemeinden, kann er von ihnen Beiträge erheben ( 14 AfV). Phase 1: Zuständigkeit des Kantons: Die dem Kanton zugewiesenen Personen werden durch die Abteilung Asylkoordination gestützt auf 6 Abs. 1 AfV normalerweise in einer ersten Phase in kantonalen Durchgangszentren untergebracht. Dort verbleiben sie in der Regel für vier bis sechs Monate und erhalten neben Kost und Logis auch die erforderliche materielle Unterstützung sowie persönliche Betreuung. Phase 2: Zuständigkeit der Gemeinden: In einer zweiten Phase werden die Asylsuchenden und Schutzbedürftigen in Anwendung von 6 Abs. 2 AfV auf die einzelnen Gemeinden verteilt. Für ganz oder teileweise sozialhilfeabhängige Asylsuchende legt die Sicherheitsdirektion eine Aufnahmequote für die Gemeinden in Prozenten ihrer Bevölkerungszahl fest ( 8 AfV). Die Zuständigkeit für die Unterbringung, Unterstützung und Betreuung (vgl. 2 AfV) liegt ab der Zuweisung bei der betreffenden Ge Unterstützungszuständigkeit für Personen des Asylbereichs und vorläufig Aufgenommene 2

3 meinde Weitere kantonale Zuständigkeiten a. Der Kanton sorgt für die Kranken- und Unfallversicherung der ganz oder teilweise sozialhilfeabhängigen Asylsuchenden. Er kann die Wahl des Versicherers und der Leistungserbringer einschränken ( 11 AfV). b. Für Asylsuchende mit besonderen Bedürfnissen kann der Kanton besondere Einrichtungen zur Verfügung stellen, wobei die Unterbringung und Betreuung einer Person in einer solchen Einrichtung keine Änderung der Sozialhilfezuständigkeit zur Folge hat. c. Unbegleitete minderjährige Asylsuchende werden vom Amt für Jugend und Berufsberatung (AJB) umfassend betreut. Diese Aufgabe wird finanziert durch die Erhebung eines nach der Bevölkerungszahl abgestuften Beitrags von den Gemeinden ( 13 AfV). 3. Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung fallen ebenfalls unter die Asylfürsorgeverordnung. Die Zuständigkeiten richten sich nach den vorstehend aufgeführten Grundsätzen (vgl. Ziffer 2). 4. Flüchtlinge, vorläufig aufgenommene Flüchtlinge und Schutzbedürftige mit Aufenthaltsbewilligung 4.1. Flüchtlinge und vorläufig aufgenommene Flüchtlinge Die Rechtsstellung der Flüchtlinge in der Schweiz richtet sich grundsätzlich nach dem für Ausländerinnen und Ausländer geltenden Recht: Sie haben Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung in dem Kanton, in welchem sie sich rechtmässig aufhalten, und werden nach den gleichen Regeln wie übrige Inländer sozialhilferechtlich unterstützt (Art. 58 AsylG, Art. 59 AsylG, Art. 60 AsylG), wobei ihrer besonderen Lage bei der Unterstützung Rechnung zu tragen ist (Art. 82 Abs. 5 AsylG). In Bezug auf die Sozialhilfestandards gelten für vorläufig aufgenommeine Flüchtlinge die gleichen Regeln wie für Flüchtlinge (Art. 86 Abs. 1 AuG i.v.m. 11 ff. SHG). Sie haben daher ebenfalls Anspruch auf ordentliche Sozialhilfe. Es gilt die gleiche Zuständigkeitsordnung wie bei anderen Ausländerinnen und Ausländern mit Aufenthaltsberechtigung (vgl. Kapitel ) Schutzbedürftige mit Aufenthaltsbewilligung: Schutzbedürftige erhalten nach fünf Jahren vom Kanton, dem sie zugeteilt wurden, eine Aufenthaltsbewilligung, wenn der Bundesrat den vorübergehenden Schutz noch nicht aufgehoben hat (Art. 74 AsylG). Sie werden nach den gleichen Regeln wie übrige Inländer unterstützt (Art. 86 Abs. 1 AuG i.v.m. 11 ff. SHG), wobei ihrer besonderen Lage bei der Unterstützung Rechnung zu tragen ist (Art. 82 Abs. 5 AsylG). Es gilt die gleiche Zuständigkeits Unterstützungszuständigkeit für Personen des Asylbereichs und vorläufig Aufgenommene 3

4 ordnung wie bei anderen Ausländerinnen und Ausländern mit Aufenthaltsberechtigung (vgl. Kapitel ). 5. Vorläufig Aufgenommene 5.1. Gewährung der vorläufigen Aufnahme Erweist sich aufgrund der Anhörung zu den Asylgründen, dass der asylsuchenden Person zwar kein Asyl gewährt werden kann, der Vollzug, d.h. die Ausreise aber nicht möglich, nicht zulässig oder nicht zumutbar ist, wird ein Asyl- und Wegweisungsentscheid getroffen. Anstelle einer Ausreisefrist wird vom Bundesamt für Migration aber eine individuelle vorläufige Aufnahme angeordnet. Ausnahmsweise erhalten auch Personen, die nie in einem Asylverfahren waren, eine vorläufige Aufnahme. Dies ist beispielsweise dann der Fall, wenn die Voraussetzungen für die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung nicht oder nicht mehr gegeben sind, die Ausreise aber nicht möglich, nicht zulässig oder nicht zumutbar ist. Der Entscheid über die Anordnung einer individuellen vorläufigen Aufnahme liegt auch in diesen Fällen in der Kompetenz des Bundesamts für Migration Unterstützungszuständigkeit Nach Art. 85 Abs. 5 AuG können die kantonalen Behörden vorläufig aufgenommenen Personen, die Sozialhilfe beziehen, einen Wohnort oder eine Unterkunft zuweisen. Von der Regelung nicht betroffen sind vorläufig aufgenommene Flüchtlinge, da Wohnsitzauflagen beim Bezug von Sozialhilfeleistungen nicht mit dem Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (FK; SR ) vereinbar wären (BBl und 4513 f.). Im Kanton Zürich wird die Zuweisung in 5d Abs. 2 SHG geregelt: Vorläufig Aufgenommene können wie Asylsuchende vom Kanton an die Gemeinden zur Unterstützung und Unterbringung zugewiesen werden. Sozialhilfebeziehende vorläufig Aufgenommene werden an die Aufnahmequote der Wohngemeinde angerechnet ( 5d Abs. 3 SHG in Verbindung mit 8 AfV). Deshalb muss neben den in die Unterstützungszuständigkeit der jeweiligen Gemeinde fallenden Asylsuchenden (oben Ziffer 2.2.) auch diese Personengruppe von der Wohngemeinde in der monatlichen Bestandesmeldung zu Handen der Abteilung Asylkoordination des Kantonalen Sozialamts aufgeführt werden. Auch Mutationsgründe (z.b. Sozialhilfeunabhängigkeit, Tod, Ausreise, Erhalt einer Aufenthaltsbewilligung) müssen mittels Formular Mutationsmeldung mitgeteilt werden. Die Zuweisung nach 5d Abs. 2 SHG dient dazu, eine erste kommunale sozialhilferechtliche Zuständigkeit zu schaffen, welche die Standortgemeinden von Durchgangszentren nicht belastet. 5d Abs. 2 SHG bezweckt demnach nicht, die vorläufig Aufgenommenen auf Dauer einem Wohnort zuzuweisen. Vorläufig Aufgenommene, die auf Unterstützung angewiesen sind und vom Kanton einer Gemeinde zugewiesen werden, haben sich dort aufzuhalten und die Unterstützung dort zu beziehen. Es steht ihnen aber frei, sich in einem späteren Zeitpunkt in einer anderen Ge Unterstützungszuständigkeit für Personen des Asylbereichs und vorläufig Aufgenommene 4

5 meinde eine Wohnung zu suchen und dort Wohnsitz zu begründen. Solange sie aber keinen Unterstützungswohnsitz in einer anderen Gemeinde begründen können, müssen sie in der Zuweisungsgemeinde bleiben. Insoweit steht ihnen keine freie Wohnsitzwahl zu. In diesen Fällen richtet sich die sozialhilferechtliche Zuständigkeit somit grundsätzlich nicht nach den 32 ff. SHG, sondern die Zuweisungsgemeinde ist für die betreffende Person sozialhilferechtlich zuständig. Ausgehend von den unterschiedlichen Situationen können mit Bezug auf die sozialhilferechtliche Zuständigkeit für vorläufig Aufgenommene folgende Fallkonstellationen gebildet werden: Vorläufig Aufgenommene, die auf Unterstützung angewiesen sind und vom Kanton einer Gemeinde zugewiesen wurden, haben grundsätzlich keine freie Wohnsitzwahl. Sie werden durch die Zuweisungsgemeinde unterstützt. Finden sie aber später in einer anderen Gemeinde eine Wohnung, dürfen sie den Wohnort wechseln. Dann wird die neue Wohngemeinde nach 32 SHG unterstützungspflichtig. Bei blossem Aufenthalt verbleibt indes die Zuständigkeit bei der Zuweisungsgemeinde. Die unterstützungsbedürftigen vorläufig Aufgenommenen haben in diesem Fall keine freie Wohnsitzwahl. Vorläufig Aufgenommene, die zwar vom Kanton einer Gemeinde zugewiesen wurden, dort aber keine Leistungen bezogen haben, gelten als fürsorgeunabhängig, wenn sie ihren Lebensunterhalt während dreier Monate seit ihrer Zuweisung selbst bestritten und nirgends um Ausrichtung von wirtschaftlicher Hilfe ersucht haben. Brauchen sie nach diesen drei Monaten Unterstützung, ist die jeweilige Aufenthalts- oder Wohngemeinde zuständig, d.h. es kommen die 32 ff. SHG zur Anwendung. Ersuchen sie jedoch innerhalb der drei Monate um Hilfe, müssen sie sich an das Kantonale Sozialamt wenden. Sie werden dann in einem 1. Phasenzentrum untergebracht und anschliessend erneut einer Gemeinde zugewiesen. Vorläufig Aufgenommene, welche nach einer Zuweisung in eine Gemeinde sozialhilfeunabhängig werden, haben freie Wohnsitzwahl. Brauchen sie später wirtschaftliche Hilfe, richtet sich die Zuständigkeit nach 32 ff. SHG. Vorläufig Aufgenommene, welche nie durch den Kanton einer Gemeinde zugewiesen worden sind und die nach Hilfe ersuchen, sind durch die Aufenthalts- oder Wohnsitzgemeinde im Sinne von 32 ff. SHG zu unterstützen. Vorläufig Aufgenommene, die keiner Unterstützung bedürfen und keiner Gemeinde zugewiesen sind, haben freie Wohnsitzwahl. Werden sie später sozialhilfeabhängig, richtet sich die Zuständigkeit nach 32 ff. SHG. Zieht eine vorläufig aufgenommene Person aus der bisherigen (unterstützenden) Wohngemeinde weg, muss auch das mittels Formular Mutationsmeldung der Abteilung Asylkoordination gemeldet werden. Ebenso muss bei einer Änderung der Unterstützungszuständigkeit die neu zuständige Gemeinde eine Mutationsmeldung erstellen, wenn die vorläufig aufgennommene Person auf Sozialhilfe angewiesen ist, damit eine Anrechnung an die Aufnahmequote erfolgen kann Unterstützungszuständigkeit für Personen des Asylbereichs und vorläufig Aufgenommene 5

6 5.3. Unterstützungsgrundsätze 5d SHG sieht vor, dass sich die Hilfe für vorläufig aufgenommene Personen nach den Vorschriften des Sozialhilfegesetzes richtet. Damit hat auch diese Personengruppe Anspruch auf ordentliche Sozialhilfe (vgl. Kapitel ), also auf die Gewährung des sozialen Existenzminimums, welches sich nach den SKOS-Richtlinien bemisst. Dieses umfasst neben der materiellen Grundsicherung auch situationsbedingte Leistungen. Es soll den betroffenen Personen eine Teilhabe und Teilnahme am gesellschaftlichen Leben ermöglichen und deren soziale Ausgrenzung verhindern. Die Anspruchsprüfung erfolgt nach den in Kapitel beschriebenen Grundsätzen, die Fallführung muss den in Kapitel aufgeführten Standards genügen Kostenersatzanspruch gegenüber dem Kanton und Staatsbeitragsberechtigung Sozialhilfekosten für vorläufig Aufgenommene, die noch nicht zehn Jahre Wohnsitz im Kanton Zürich haben, können mit dem Kantonalen Sozialamt, Abteilung Offentliche Sozialhilfe, wie die übrigen Ausländerinnen und Ausländer abgerechnet werden (vgl. Kapitel ). Aus statistischen Gründen müssen sie mit einer speziellen Unterstützungsanzeige angezeigt und ebenfalls separat abgerechnet werden (vgl. Kapitel ). Weiter wird auf den Nettoauslagen der wirtschaftlichen Hilfe für vorläufig Aufgenommene in Anwendung von 45 SHG ein Staatsbeitrag gewährt (vgl. Kapitel 19). Rechtsprechung 2A.55/2000 Urteil vom 27. Oktober 2000: Anwendbarkeit des ZUG im Fall eines vorläufig aufgenommenen Flüchtlings. Praxishilfen Unterstützungszuständigkeit für Personen des Asylbereichs und vorläufig Aufgenommene 6