Rahmenbedingungen für den Handel mit auch "gentechnik-freien" Agrarrohstoffen

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1 Diskurs Grüne Gentechnik Fachtagung Was ist Sache in der Grünen Gentechnik? 19. und 20. April 2002, Bad Neuenahr Rahmenbedingungen für den Handel mit auch "gentechnik-freien" Agrarrohstoffen Dr. Klaus-Dieter Schumacher Toepfer International, Hamburg Diskurs Grüne Gentechnik Originaldokument ohne redaktionelle oder gestalterische Bearbeitung Vollständige Dokumentation und weitere Informationen zum Diskurs Grüne Gentechnik unter: Portal Diskurs

2 Rahmenbedingungen für den Handel mit auch "gentechnik-freien" Agrarrohstoffen Dr. Klaus-Dieter Schumacher Toepfer International, Hamburg Unverändert wird die Diskussion um gentechnisch veränderte Pflanzen sehr kontrovers geführt. Während der Anbau von gentechnisch veränderten Pflanzen (GV- Pflanzen) aufgrund der betriebswirtschaftlichen Vorteile für die Landwirte von Jahr zu Jahr weiter zunimmt, bestehen bei vielen Verbrauchern, Verbraucher- und Umweltschutzverbänden unverändert große Vorbehalte gegen die Verwendung von GV-Pflanzen in Nahrungs- und Futtermitteln. Deshalb wird immer wieder die Forderung laut, getrennte Vermarktungswege für konventionelle Agrarprodukte und solche, die aus GV-Pflanzen gewonnen werden, zu schaffen. Im folgenden soll, nach einer kurzen Zusammenfassung der gegenwärtigen Marktverhältnisse, etwas näher auf die Problematik getrennter Vermarktungswege eingegangen werden. Der Anbau von GV-Pflanzen hat weltweit im Jahre ,6 Mio. ha erreicht, eine Zunahme um fast ein Fünftel im Vergleich zu den 44,2 Mio. ha des Vorjahres. Hiervon entfielen rund 63 % auf Sojabohnen, 19 % auf Mais und 5 % auf Rapssaat. Wichtigste Anbauländer für gentechnisch veränderte Pflanzen waren wie in den Vorjahren die USA, Argentinien und Kanada. So betrug der Anteil von gentechnisch veränderten Sojabohnen an der gesamten Anbaufläche der USA in %, in Argentinien waren es 88 % und in Kanada 50 %. Bei Mais verwendeten die Landwirte in den USA auf 26 % der Anbaufläche gentechnisch verändertes Saatgut, während der Anteil in Argentinien bei 22 % lag. Zu den Ländern, die GV-Sojabohnen anbauen, gehört auch Brasilien, obwohl dort der Anbau von GV-Pflanzen bisher offiziell nicht erlaubt ist. Schätzungen zufolge hat der Anteil von GV-Sojabohnen an der brasilianischen Anbaufläche mittlerweile bis zu 35 % erreicht. In den letzten Wochen haben sich sowohl der zuständige Ausschuss des brasilianischen Parlaments als auch das Landwirtschaftsministerium dafür ausgesprochen, den Anbau von GV-Pflanzen, insbesondere von GV-Sojabohnen, zu legalisieren.

3 Die EU ist in hohem Maße auf die Einfuhr von agrarischen Rohstoffen angewiesen. Dies gilt im besonderen für Ölsaaten und Ölschrote. Das mit weitem Abstand wichtigste eiweißreiche Futtermittel in der EU ist Sojaschrot, das zu mehr als der Hälfte zur Versorgung des EU Marktes mit Eiweißfuttermitteln beiträgt. Insgesamt wird die EU im Wirtschaftsjahr 2001/02 voraussichtlich etwa 17,5 Mio. t Sojaschrot einführen. Diese Einfuhren werden fast vollständig aus den drei wichtigsten Exportländern kommen. Nicht wesentlich anders stellt sich die Importsituation bei Sojabohnen dar. Insgesamt dürfte die EU in 2001/02 16,5 Mio. t importieren, die ebenfalls fast vollständig aus den USA, Brasilien und Argentinien stammen (s. Tabelle). Aufgrund des hohen Anteils von GV-Sojabohnen an der Erzeugung, muss davon ausgegangen werden, dass nahezu alle Sojabohnen, die zur Verarbeitung in die EU importiert werden, zumindest Spuren von gentechnisch veränderten Organismen (GVO) enthalten. Dies gilt auch für die Importe von Sojabohnen aus Brasilien und die Einfuhr von Sojaschrot aus allen drei Hauptexportländern. Spuren von GVO in Sojabohnen und Sojaschrot lassen sich im internationalen Handel aufgrund des hohen Anteils von GV-Sorten im Anbau nicht mehr vermeiden. Entsprechend werden Toleranzen bzw. Schwellenwerte für das Vorhandensein von Spuren von GVO festgesetzt. Der Handel folgt damit der gängigen internationalen Praxis, wie sie zum Beispiel der Codex Alimentarius, das Abkommen über sanitäre und phytosanitäre Fragen im Rahmen der WTO oder die EU Gesetzgebung zu unerwünschten Stoffen verfolgt: Es werden Grenzwerte festgesetzt, bis zu denen bestimmte Stoffe in einem Produkt enthalten sein dürfen. Allerdings besteht ein wesentlicher Unterschied zwischen beispielsweise einem Grenzwert für Mykotoxine wie Aflatoxin, von denen nachweislich eine gesundheitliche Gefährdung ausgeht, und einem Grenzwert für Spuren von GVO in konventionellen Agrarrohstoffen. Bisher liegen keinerlei Erkenntnisse darüber vor, dass der Einsatz von GV-Pflanzen zu gesundheitlichen Risiken für Menschen und Tiere führt. Deshalb trägt die Kennzeichnung von GVO und die Anwendung von Schwellenwerten für GVO auch nicht Erkenntnissen über eine mögliche Gesundheitsgefährdung Rechnung, sondern stellt vor allem eine Reaktion auf Wünsche der Verbraucher nach "gentechnik-freien" Lebensmitteln dar. Allerdings

4 muß hierbei immer wieder in Erinnerung gerufen werden, dass die Bezeichnung "gentechnik-frei" im deutschen Sprachgebrauch die vollständige Abwesenheit von GVO suggeriert, ein Schwellenwert bzw. eine Toleranz aber nicht vermeidbaren Spuren Rechnung trägt. Insoweit ist der in der englischen Sprache gebräuchliche Ausdruck "non-gmo" (nicht-gvo) deutlich klarer. Auch im Rahmen des Protokolls von Cartagena zur Erhaltung der Artenvielfalt, dem sogenannten Biosafety Protocol, ist mittlerweile von einer Expertengruppe die Notwendigkeit anerkannt worden, Schwellenwerte für die unbeabsichtigte Anwesenheit ("adventitious presence") von Spuren von GVO beim grenzüberschreitenden Handel mit Agrarprodukten aus konventioneller Produktion zuzulassen. Hierüber wird möglicherweise in der Woche vom 22. April 2002 während der Sitzung des "Intergovernmental Committee for the Cartagena Protocol on Biosafety" in Den Haag eine Entscheidung getroffen. Wichtig in diesem Zusammenhang ist, dass das Biosafety Protocol nur für den Handel mit lebenden gentechnisch veränderten Organismen ( transboundary movement of living modified organisms ) eine Dokumentation fordert, aber bei verarbeiteten Produkten für eine Dokumentationspflicht keine Notwendigkeit sieht. Die EU verfolgt dagegen mit ihren Vorschlägen zur Kennzeichnung und Rückverfolgbarkeit von GVO, auch Verarbeitungsprodukte wie Ölschrote und Öle in die Kennzeichnung und Rückverfolgbarkeit einzubeziehen. In der Praxis des internationalen Handels mit GVO haben sich Schwellenwerte zwischen einem Prozent und fünf Prozent herausgebildet. So kommt bei Mais und Sojabohnen in Japan ein Schwellenwert von 5 % zur Anwendung. In Südkorea gilt für Mais ebenfalls ein Schwellenwert von 5 %, allerdings nur wenn eine Verwendung für die menschliche Ernährung vorgesehen ist. Beim Einsatz des Mais in der Tierfütterung wird dagegen keine Begrenzung des Anteils von GVO gefordert. Nicht jede Überschreitung des Schwellenwertes zieht automatisch eine Kennzeichnung (zum Beispiel gentechnisch veränderte Sojabohnen ) nach sich. Dies ist nur dann der Fall, wenn hierfür eine gesetzliche Grundlage besteht, wie zum Beispiel in Japan oder Südkorea. Häufig beruhen die Schwellenwerte dagegen auf Vereinbarungen zwischen den Marktbeteiligten, die damit insbesondere auf die Verbraucherwünsche nach gentechnik-freien Lebensmitteln reagieren.

5 In der EU werden gegenwärtig Schwellenwerte für GVO bei Sojabohnen und Sojaschrot diskutiert. Allerdings ist die Nachfrage nach "gentechnik-freien" Ölsaaten und Futtermitteln in der EU im Verhältnis zum Verbrauch unverändert gering. So wird die Nachfrage nach "gentechnik-freien" Sojabohnen in der EU auf etwa t geschätzt. Hierbei handelt es sich um Sojabohnen, die ausschließlich in der menschlichen Ernährung zum Beispiel für Tofu Verwendung finden. Diese Sojabohnen stammen überwiegend aus den USA und werden dort im Vertragsanbau erzeugt, getrennt erfasst und verarbeitet. Der Anbau und die Vermarktung dieser Sojabohnen können deshalb als typisches Beispiel für ein System von Identitätswahrung ("Identity Preservation") angesehen werden. Wichtig zu erwähnen ist, dass im Falle des hier erwähnten Beispiels konventionelle Sorten zum Einsatz kommen. Dennoch kommt ein Schwellenwert für die unbeabsichtigte Anwesenheit (adventitious presence) von GVO zur Anwendung. Dies hat mehrere Gründe. Zum einen ist erneut der hohe Anteil von GV-Sojabohnen an der gesamten Anbaufläche für Sojabohnen in den USA zu nennen. Dabei ist nicht nur der absolute Anteil von 68 % (Ernte 2001, für die Ernte 2002 wird ein Anstieg auf 74 % vom Landwirtschaftsministerium der USA erwartet) wichtig, sondern mindestens so sehr die Tatsache, dass nach einer Studie der American Soybean Association mehr als 90 % der Landwirte in den USA zumindest auf einem Teil ihrer Anbauflächen GV-Sorten einsetzen. Damit ist eine vollständige Trennung und 100 prozentige Reinheit auch im Rahmen von "Identity Preservation" bereits auf den landwirtschaftlichen Betrieben nahezu unmöglich. Zum anderen werden unbeabsichtigte Beimischungen von GVO in konventionellen Agrarrohstoffen trotz aller Vorsichtsmaßnahmen in der gesamten Logistikkette nie zu 100 % auszuschließen sein. Beimischungen von GVO können auf allen Stufen der Vermarktungs- und Transportkette auftreten, angefangen bei der Ernte durch den Landwirt, während des Transportes und der Verarbeitung. Deshalb sind Schwellenwerte ganz generell gängige Praxis in bestehenden Systemen von "Identity Preservation". Getrennte Warenströme stellen die Ausnahme im Handel mit Agrarrohstoffen dar. Weltweit werden jährlich rund 240 Mio. t an Getreide und Ölsaaten gehandelt.

6 Hiervon wird nur ein relativ kleiner Teil im Rahmen von Identity Preservation gehandelt. Das am weitesten verbreitete und bekannteste System von Identity Preservation ist die Trennung von Braugerste für die Malzherstellung und Futtergerste, in dem eine Reinheit von 95 % garantiert wird. Mit anderen Worten, bei bis zu 5 % der gehandelten Gerste handelt es sich um Futtergerste, die nicht die für die Malzherstellung notwendigen Kriterien erfüllt. Eine höhere Reinheit bringt einerseits keine entscheidende Verbesserung der Malzqualität und andererseits erheblich höhere Kosten mit sich. Weltweit werden pro Jahr etwa 5 Mio. t Braugerste gehandelt; der gesamte Welthandel mit Getreide beläuft sich dagegen auf rund 200 Mio. t. Jedes System von Identity Preservation verursacht zusätzliche Kosten. Deshalb kommen diese Systeme auch nur dort zum Einsatz, wo für bestimmte Qualitätsmerkmale höhere Preise zu erzielen sind (Braugerste muss die speziellen Qualitätsanforderungen der Mälzereien und Brauereien erfüllen, die die Erzeugung verteuern). Die heutigen GV-Pflanzen und die daraus hergestellten Produkte weisen im Vergleich zu konventionellen Erzeugnissen keine qualitativen Unterschiede auf. Deshalb ist bei der Einführung der GV-Pflanzen auch nicht eine Trennung der Warenströme erwogen worden. Ganz generell wurden im Handel mit GVO und nicht- GVO die selben Qualitätsparameter herangezogen, wie zum Beispiel der Eiweißoder Ölgehalt, die maximale Feuchtigkeit der Ware, etc. Entsprechend wurden die weltweit akzeptierten Kontraktbedingungen wie sie in den Formularkontrakten der "Grain and Feed Trade Association" anerkannt sind, auch auf GVO angewendet. Ein nennenswerter Markt für "gentechnik-freie" Agrarrohstoffe hat sich auch in der EU erst in den letzten beiden Jahren gebildet. Dies gilt sowohl für Sojabohnen (siehe weiter oben) als auch für Sojaschrot. Allerdings ist auch der Markt für "gentechnikfreies" Sojaschrot in der EU nach wie vor ein Nischenmarkt. Insgesamt werden in der EU jährlich rund 30 Mio. t Sojaschrot verbraucht. Hiervon entfallen zur Zeit etwa 1,5 Mio. t oder 5 % auf sogenannte "gentechnik-freies" Sojaschrot, das ausschließlich aus Brasilien importiert wird. Nur in Brasilien ist der Anteil an GV- Sojabohnen in einigen Regionen des Landes noch so gering, dass von dort Sojaschrot mit einem Gehalt von maximal 1 % GV-Anteil bezogen werden kann. Nochmals sei darauf hingewiesen, dass es sich hierbei zumindest zur Zeit nicht

7 um einen im Rahmen einer Kennzeichnungsregelung gesetzlich geforderten Schwellenwert handelt, sondern um eine privatwirtschaftliche Vereinbarung zwischen Anbietern und Nachfragern für ein bestimmtes Marktsegment, in diesem Falle die Erzeugung von Geflügelfleisch. Wie erwähnt, verursacht jede Trennung von Warenströmen im Rahmen eines IP- Systems (IP = Identitiy Preservation) zusätzliche Kosten. Bei Sojaschrot aus Brasilien wird unterschieden zwischen "soft IP" und "hard IP". Beim "soft IP" wird eine Analyse des Sojaschrotes auf den Gehalt an GVO vor Beladung des Seeschiffes vorgenommen. Zeigt die Analyse einen Gehalt an GVO von unter 1 %, erfolgt eine getrennte Verladung und Vermarktung der Ware als "non-gmo" Sojaschrot. Die zusätzlichen Kosten entfallen vor allem auf die Analyse und eine etwas geringere Ausnutzung der Lade- und Umschlagskapazitäten. Die Mehrkosten liegen normalerweise bei etwa 5 % des Warenwertes. Beim "hard IP" sind die Kosten deutlich höher, da eine Trennung bereits bei der Anlieferung der Sojabohnen an die Ölmühle vorgenommen wird. Dort erfolgt nach der Analyse eine getrennte Verarbeitung. Während der gesamten weiteren Logistikkette vom Inland Brasiliens über die Beladung des Seeschiffes bis hin zur Distribution in der EU muß entsprechend der kontraktlichen Vereinbarungen sichergestellt sein, dass es nicht zu Vermischungen kommt, die den Anteil an GVO über 1 % steigen lassen. Entsprechend sind zahlreiche Kontrollen durchzuführen, die auch den Weitertransport in der EU einschließen müssen. Die Mehrkosten steigen deshalb auf % des Warenwertes. Wegen des bereits sehr hohen Anteils von GVO an der Anbaufläche lassen sich nennenswerte Mengen an "gentechnik-freien" Sojabohnen und Sojaschrot im Rahmen der bestehenden Vermarktungsstrukturen nicht aus den USA und Argentinien erstellen. Damit bleibt Brasilien zunächst weitgehend einziger Lieferant des Weltmarktes und des Marktes der EU für "gentechnik-freie" Sojabohnen und Sojaschrot. Allerdings dürfte dies in dem Moment erheblich schwieriger werden, in dem Brasilien den Anbau von GV-Sojabohnen offiziell erlaubt, da dann mit einer raschen Zunahme des Anbaus zu rechnen ist und die Mengen, die nachweislich weniger als 1 % GVO enthalten, kleiner werden.

8 Welche Voraussetzungen sind für ein größeres Angebot an "gentechnik-freien" Sojabohnen und Sojaschrot für den Markt der EU und Deutschlands zu erfüllen? Erste Voraussetzung ist natürlich, dass die Landwirte einen höheren Erzeugerpreis für konventionelle Sojabohnen erzielen. Ohne diesen Anreiz werden Landwirte den Anbau von GV-Sojabohnen nicht aufgeben. Die notwendige Preiserhöhung hängt dabei davon ab, wie hoch der betriebswirtschaftliche Vorteil ist, den der Landwirt beim Anbau von GV-Sojabohnen erzielt. Hierbei sind neben den verringerten Kosten für den Herbizideinsatz auch der geringere Arbeitsaufwand (z. Bsp. weniger Verbrauch von Diesel) zu berücksichtigen und gegen die möglicherweise höheren Saatgutkosten aufzurechnen. Weitere zum Teil erhebliche Kosten entstehen dann entlang der gesamten Logistikund Verarbeitungskette. Angefangen bei der Ernte durch den Landwirt, entsteht erheblicher Aufwand für die Trennung der Warenströme, also die Trennung zwischen "gentechnik-freien" Sojabohnen und GV-Sojabohnen. Dies beginnt auf den landwirtschaftlichen Betrieben, da vor der Ernte von "gentechnik-freien" Sojabohnen eine gründliche Reinigung der Mähdrescher durchgeführt werden muß. Bereits hier entstehen neben den reinen Aufwendungen für die zusätzliche Arbeitszeit Effizienzverluste. Diese Effizienzverluste finden ihre Fortsetzung auf den nächsten Stufen der Vermarktung bis hin zur Verarbeitung der Sojabohnen in den Ölmühlen in Form von schlechterer Auslastung der Kapazitäten im Transport, der Lagerung und der Verarbeitung. Zu den reinen Kosten für die geringere Effizienz und Auslastung kommen die Kosten für die Dokumentation und Kontrolle der Rückverfolgbarkeit hinzu, insbesondere für die Analysen. Dabei sind diese Kosten stark abhängig von der jeweiligen Höhe der Schwellenwerte. Je niedriger diese festgesetzt werden, desto aufwendiger und damit kostspieliger wird die Trennung zwischen "gentechnikfreien" Sojabohnen und GVO-haltigen Sojabohnen. Auch wird eine Trennung um so schwieriger, je höher der Anteil an GV-Pflanzen an der jeweiligen Anbaufläche ist. Darüber hinaus, steigt der Aufwand mit zunehmender Zahl von GVO-Konstrukten, die für die kommerzielle Produktion zugelassen sind. Letzteres wird vor allem dann zu einem Problem, wenn es auch in Zukunft bei hohen zeitlichen Unterschieden bei den Genehmigungsverfahren für gentechnisch veränderte Pflanzen in den

9 Anbauländern einerseits und den Einfuhrländern andererseits bleiben sollte. Hierdurch erhöht sich der Analyseaufwand erheblich, da über Analysen eine Unterscheidung zwischen Konstrukten, die für die Einfuhr und das Inverkehrbringen in einem Land genehmigt bzw. nicht genehmigt sind, getroffen werden muß. Zu erwähnen ist in diesem Zusammenhang, dass zum gegenwärtigen Zeitpunkt keine validierten, international verbindlichen Testverfahren zur Verfügung stehen. Ohne diese wird es immer wieder zu Konflikten über die Richtigkeit bzw. Genauigkeit der Testergebnisse kommen. Diese Konflikte und Diskussionen über die Zuverläßlichkeit und Genauigkeit von Analysen werden sicherlich nicht dazu beitragen, das Vertrauen der Verbraucher in GV-Lebensmittel zu verbessern. Einen einheitlichen Rahmen für die unterschiedliche Genehmigungspraxis bei GVO könnte das bereits erwähnte Biosafety Protocol bieten. Im Mittelpunkt dieses Abkommens steht das sogenannte "Biosafety Clearing House". Im Biosafety Clearing House sollen in Zukunft alle GVO Konstrukte registriert werden, die nach einer Sicherheitsbewertung in einem Land für den kommerziellen Anbau zugelassen worden sind. Die dort gespeicherten Informationen sollten von den Importländern als Grundlage für die Genehmigung zur Einfuhr bzw. zum Inverkehrbringen genutzt werden. Im Gegensatz zur allgemein gültigen ökonomischen Theorie muß davon ausgegangen werden, dass eine größere Nachfrage nach "gentechnik-freien" Sojabohnen oder ganz generell nach "gentechnik-freien" Pflanzen nicht zu abnehmenden Grenzkosten ("economies of scale") führt. Im Gegenteil, die Trennung der Warenströme wird mit zunehmender Konkurrenz zwischen teueren "gentechnikfreien" Agrarrohstoffen und preiswerteren GVO-haltigen Erzeugnissen aufwendiger und damit teurer. Dies verdeutlichen erste Untersuchungen zu diesem Thema. Allerdings liegen bisher nur sehr wenige empirische Ergebnisse vor. Dennoch bestätigen alle bisher getätigten Analysen, dass der Aufbau getrennter Vermarktungswege eine signifikante Verteuerung von Agrarrohstoffen nach sich zieht. In Abhängigkeit vom gewählten Schwellenwert kann dabei auch eine Verdoppelung der Preise nicht ausgeschlossen werden.

10 Auch wird in allen Studien immer wieder betont, dass die Einhaltung einer Null- Toleranz nicht möglich ist, so lange sich nicht ganze Regionen bzw. Länder für den Nichteinsatz von GV-Pflanzen entscheiden. Für letzteres gibt es zur Zeit allerdings keine Anzeichen. Ganz im Gegenteil zeigt die momentane Diskussion in Brasilien, das die große Mehrheit der Landwirte und auch die Regierung wegen der damit verbundenen Wettbewerbsvorteile (bzw. dem Ausgleich von Wettbewerbsnachteilen gegenüber den Konkurrenten im Agrarexport) eher früher als später in den Anbau von GV-Pflanzen einsteigen will. Es steht auch außer Frage, dass getrennte Vermarktungswege möglich sind. Entscheidend für deren Entstehung ist allerdings, dass sich die gegenwärtige Nachfrage nach "gentechnik-freien" Agrarrohstoffen wie Sojabohnen, Sojaöl oder Sojaschrot von einem Nischenmarkt zu einem vollen Marktsegment entwickelt. Auch muß allen Beteiligten klar sein, dass die Trennung von "gentechnik-freien" Erzeugnissen von GVO-haltigen Produkten erhebliche Probleme und Kosten verursacht, die zu höheren Preisen für die Verbraucher führen werden. Es bleibt abzuwarten, ob wirklich ein größerer Teil der Verbraucher bereit ist, mehr Geld für "gentechnik-freie" Lebensmittel auszugeben.