Titel: Das HRM2 in Kantonen und Gemeinden Eine Fallstudienanalyse mit Fokus auf die Umsetzung und Auswirkung ausgewählter HRM2-Fachempfehlungen

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1 Abstract Titel: Das HRM2 in Kantonen und Gemeinden Eine Fallstudienanalyse mit Fokus auf die Umsetzung und Auswirkung ausgewählter HRM2-Fachempfehlungen Kurzzusammenfassung: Das Harmonisierte Rechnungslegungsmodell 2 (HRM2) ist in den letzten Jahren in mehreren Kantonen und Gemeinden eingeführt worden. Dabei hat sich gezeigt, dass trotz der angestrebten Harmonisierung nach wie vor Differenzen in der Rechnungslegung bestehen. Diese Bachelor Thesis hat sich deshalb der Frage angenommen, warum sich eine Harmonisierung nicht durchsetzen konnte und was für Auswirkungen sich daraus ergeben. Dazu sind innerhalb einer Fallstudienanalyse die Umsetzungskonzepte zweier Kantone im Detail untersucht worden. Die Analyse wurde dabei durch qualitative Interviews ergänzt, wodurch die Gründe und Auswirkungen der unterschiedlichen Umsetzung eruiert werden konnten. Verfasser/-in: Herausgeber/-in: Publikationsformat: Matthias Nideröst Urs Mauchle BATH MATH Semesterarbeit Forschungsbericht Anderes Veröffentlichung (Jahr): 2017 Sprache: Zitation: Deutsch Nideröst, M. (2017). Das HRM2 in Kantonen und Gemeinden: Eine Fallstudienanalyse mit Fokus auf die Umsetzung und Auswirkung ausgewählter HRM2-Fachempfehlungen. FHS St. Gallen, Hochschule für angewandte Wissenschaften. Schlagwörter (3-5 Tags): Öffentliche Rechnungslegung, HRM2, öffentliche Hand, Fallstudienforschung, qualitative Inhaltsanalyse Erstellt am: Seite 1

2 Ausgangslage Die öffentliche Rechnungslegung in der Schweiz war lange Zeit sehr verschieden. So bestanden beim Bund, den Kantonen und den Gemeinden unterschiedliche Buchführungsmethoden. Erst seit dem die Finanzdirektorenkonferenz (FDK) im Jahr 1977 das Harmonisierte Rechnungsmodell (HRM) publizierte, konnte eine erste Harmonisierung weitgehend erreicht werden. In der Folgezeit führten aber neue Entwicklungen zu einer schleichenden Entharmonisierung. Auch die International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) haben die Ausrichtung der öffentlichen Rechnungslegung wesentlich verändert. Deshalb sah sich die FDK genötigt, das bisherige Rechnungsmodell zu überarbeiten und weiterzuentwickeln. So wurde schliesslich im Jahr 2008 das Harmonisierte Rechnungslegungsmodell 2 (HRM2) veröffentlicht. Wesentliche Ziele waren die Erreichung einer Harmonisierung und einer höheren Transparenz innerhalb der Rechnungslegung. Allerdings zeigte sich anhand der Umsetzungskonzepte der Kantone schon sehr früh, dass sich eine Harmonisierung nicht durchsetzen würde. So sind aktuell insbesondere in der Bewertung des Verwaltungsvermögens grosse Differenzen zu beobachten. Ziele der Bachelor Thesis Der Themengeber hat sich innerhalb seiner beruflichen Tätigkeit selber jahrelang mit der öffentlichen Rechnungslegung der Schweiz befasst. Die unterschiedliche Umsetzung und die sich daraus ergebenden Auswirkungen stellen ihn allerdings vor viele Fragen. Deshalb bestand der Auftrag dieser Bachelor Thesis darin, die aktuelle Situation zu beschreiben und zu erklären. Dazu wurden im Detail folgende zwei Forschungsfragen aufgestellt: I. Wie lässt sich die unterschiedliche Umsetzung des HRM2 zwischen den Kantonen erklären? II. Welche Auswirkungen und Herausforderungen ergeben sich durch diese unterschiedliche Umsetzung? Vorgehen Das Vorgehen dieser Bachelor Thesis bestand zu Beginn in einer breiten Literaturrecherche. Dabei galt es ein breites Grundlagenwissen über die zu verwendete Methodik sowie die öffentliche Rechnungslegung zu erarbeiten. Dazu wurden verschiedene Bücher, Zeitschriften und veröffentlichte Dokumente der Kantone beigezogen. Basierend auf diesem ersten Kenntnisstand wurde anschliessend das grobe Vorgehen innerhalb der Bachelor Thesis geplant. Dazu wurden die einzelnen Schritte und Meilensteine definiert und in einem Wasserfallmodell festgehalten. Erstellt am: Seite 2

3 Das methodische Vorgehen in dieser Bachelor Thesis wurde insbesondere durch zwei Ansätze gekennzeichnet. So wurde innerhalb der qualitativen Methoden die Fallstudienforschung ausgewählt, was bedeutet, dass sich die Erkenntnisgewinnung im Wesentlichen auf die ausgewählten Fälle beschränkt. In der Bachelor Thesis wurde diesbezüglich der Schwerpunkt vor allem auf die Auswahl der Fälle gelegt. Als weiterer Ansatz kam bei der Auswertung der Interviews die qualitative Inhaltsanalyse zum Einsatz. Dabei orientierte sich das methodische Vorgehen bei der Datenauswertung am Ablaufmodell nach Mayring. In der Bachelor Thesis wurden zu Beginn die theoretischen Grundlagen erarbeitet und dargelegt. Basierend auf dieser Basis wurden die zwei ausgewählten Fälle innerhalb einer Fallstudienanalyse untersucht. Dabei wurden die Erkenntnisse aus der Recherche mit den Ergebnissen aus den Interviews kombiniert. Im letzten Kapitel sind die Ergebnisse reflektiert und in einen erweiterten Kontext gesetzt worden, wodurch die Forschungsfragen direkt beantwortet werden konnten. Erkenntnisse Insgesamt hat sich gezeigt, dass zwischen der privaten und der öffentlichen Rechnungslegung grosse Unterschiede bestehen. So ist es in der öffentlichen Rechnungslegung grundsätzlich viel schwieriger einheitliche Rechnungslegungsstandards zu definieren, da die Kantone nach der Bundesverfassung souverän sind. Somit besteht bei der Diskussion neuer Rechnungslegungsstandards aufgrund verschiedener Meinungen immer die Gefahr, dass innerhalb eines Kompromisses Zugeständnisse gemacht werden müssen. Dies kann aber wie im HRM2 dazu führen, dass schliesslich eine grosse Spannweite resultiert, was die Möglichkeit unterschiedlicher Umsetzungsvarianten eröffnet. Diese Problematik wurde in den Interviews oft mit den Begriffen Föderalismus und Wahlfreiheiten in Verbindung gebracht. Der Föderalismus und die Wahlfreiheiten sind im Zusammenhang mit den Gründen für die unterschiedliche Umsetzung nur als erste Anhaltspunkte zu verstehen. Denn so bestehen für jede HRM2-Fachempfehlung grundsätzlich andere Motive. Auch je nach Kanton können unterschiedliche Gründe für die gewählte Umsetzungsvariante vorliegen. In den analysierten Kantonen fand insbesondere die Bewertung des Verwaltungsvermögens eine unterschiedliche Handhabung. So besteht auf der einen Seite die Meinung, dass eine Aufwertung des Verwaltungsvermögens notwendig sei, um das im HRM2 angestrebte True and Fair View-Prinzip tatsächlich verwirklichen zu können. Auf der anderen Seite bestanden dagegen noch viele offene Fragen bezüglich der Verwendung der Aufwertungsreserven. Erstellt am: Seite 3

4 Ein weiterer Unterschied zwischen den beiden Fällen ergab sich bezüglich den Abschreibungen. Auch hier führten verschiedene Motive zu einer unterschiedlichen Umsetzung. So sind in einem der zwei untersuchten Kantonen zusätzliche Abschreibungen nach wie vor erlaubt. Dadurch sollte auch im HRM2 die Möglichkeit einer guten Selbstfinanzierung erhalten werden. Zudem wurde damit versucht, einen Anreiz für eine schnelle Entschuldung zu schaffen. Im anderen Kanton sind zusätzliche Abschreibungen dagegen untersagt, da diese nicht mit dem True and Fair View-Prinzip kompatibel sind. Gleichzeitig waren Befürchtungen vorhanden, dass zusätzliche Abschreibungen die Vergleichbarkeit der Jahresrechnungen zwischen den Gemeinden gefährden könnten, falls diese Abschreibungen nach eigenem Ermessen getätigt werden würden. Die oben genannten Gründe haben zu einer unterschiedlichen Umsetzung des HRM2 beigetragen. Als direkte Auswirkung konnte die geplante Harmonisierung nicht erreicht werden. Dies bedeutet gleichzeitig aber auch, dass die Vergleichbarkeit der Jahresrechnungen zwischen den Kantonen beeinträchtigt ist. Insbesondere Kennzahlen, welche auf dem Eigenkapital beruhen, sind aufgrund der unterschiedlichen Höhe der Aufwertungsreserve für Vergleiche nicht mehr geeignet. Obwohl diese Tatsache in fast allen Interviews bemängelt wurde, wird diese Auswirkung als nicht allzu gravierend beurteilt. So wurde in vielen Interviews die Meinung vertreten, dass sich die fehlende Vergleichbarkeit zwischen den Kantonen verkraften liesse, solange die Vergleichbarkeit innerhalb eines Kantons gegeben sei. Schlussfolgerung Obwohl das Ziel einer Harmonisierung nicht oder nur teilweise erreicht werden konnte, ist das HRM2 dennoch als Fortschritt zu bewerten. Denn so konnten die in der Ausgangslage bereits angesprochenen Entwicklungen im neuen Rechnungslegungsmodell berücksichtigt werden. Auch die höhere Transparenz für die Einwohnerinnen und Einwohner ist ein Vorteil. Das HRM2 wurde zudem in allen Interviews als positive Entwicklung wahrgenommen. Dies ist insofern relevant, als dass eine breite Akzeptanz für die weitere Zukunft des HRM2 von entscheidender Bedeutung sein wird. Nachdem das HRM2 nun in den Kantonen eingeführt wurde und langsam die Vorteile und die Limitationen des HRM2 bewusst werden, gilt es sich neuen Herausforderungen zu stellen. Aus der Sicht des Verfassers ist es diesbezüglich wichtig, nun vermehrt die Einwohnerinnen und Einwohner ins Zentrum der Diskussion zu rücken. Schliesslich sind sie es, die letztendlich vom HRM2 profitieren sollen. Dies führt allerdings zu höheren Anforderungen hinsichtlich der Kommunikationsfähigkeit der Leiter Finanzen. Erstellt am: Seite 4

5 Wichtigste Literaturquellen Amt für Gemeinden. (2012). Umsetzungskonzept - Einführung HRM2 bei den Einwohnergemeinden: Fachempfehlungen und Umsetzung bei den solothurnischen Gemeinden. Gefunden am unter Finanzaufsicht Gemeinden. (2016). Handbuch Rechnungswesen Gemeinden. Gefunden am unter Konferenz der Kantonalen Finanzdirektoren [FDK]. (1981). Handbuch des Rechnungswesens der öffentlichen Haushalte. Bern: Verlag Paul Haupt. Konferenz der Kantonalen Finanzdirektoren [FDK]. (2008). Handbuch Harmonisiertes Rechnungslegungsmodell für die Kantone und Gemeinden. Solothurn: Verlag der FkF. Mayring, P. (2015). Qualitative Inhaltsanalyse: Grundlagen und Techniken. Weinheim, Basel: Beltz Verlag. Yin, R. K. (2014). Case Study Research: Design and Methods (ed. 5). London: SAGE Publications Ltd. Erstellt am: Seite 5