Allgemeines Verwaltungsrecht

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1 Allgemeines Verwaltungsrecht Von Dr.Jörnlpsen Professor an der Universität Osnabrück Präsident des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs 6., neu bearbeitete Auflage Carl Heymanns Verlag 2009

2 Vorwort VII Abkürzungsverzeichnis :.. XXI Literaturverzeichnis (Auswahl) XXIX Erster Abschnitt. Grundlagen 1 1 Das Verwaltungsrecht als Teilgebiet des öffentlichen Rechts 1 I. Öffentliches Recht und Privatrecht 1 1. Rechtsweg 2 2. Verwaltungsverfahren 2 3. Verwaltungsvollstreckung 4 4. Schadensersatz 4 II. Die Abgrenzung von öffentlichem Recht und Privatrecht Abgrenzungstheorien ". 4 a)»interessentheorie«5 b) Subjektionstheorie (Subordinationstheorie) 6 c) Subjektstheorie 8 2. Qualifikations- und Zuordnungsproblematik 9 a) Handlungsform 10 b)»wille der Behörde«11 c) Rechtsgrundlage 11 III. Verwaltungsrecht als Sonderrecht der öffentlichen Verwaltung Der Begriff der öffentlichen Verwaltung Verwaltungsrecht als Rechtfertigungsrecht des Verwaltungshandelns Allgemeines und Besonderes Verwaltungsrecht 15 a) Kommunalrecht 16 b) Polizei- und Ordnungsrecht (allgemeines i Gefahrenabwehrrecht) : y. 16 c) Wirtschaftsverwaltungsrecht 17 d) Umweltrecht s 17 e) Bau- und Raumordnungsrecht..." 18 f) Öffentliches Dienstrecht 18 g) Sozialrecht 18 h) Recht der öffentlichen Sachen, Verkehrsrecht 19 i) Steuerrecht 19 IV. Verfassungsrecht und Verwaltungsrecht Staatsrechtslehre, Verwaltungslehre und Verwaltungsrechtswissenschaft Die dogmatische Wechselbeziehung zwischen Verfassungsrecht und Verwaltungsrecht Verfassungsrechtliche und»nichtverfassungsrechtliche«streitigkeiten 23 V. Rechtsprechung 24 VI. Literatur 24 IX

3 2 Die Normenkategorien des Verwaltungsrechts 25 I. Zur»Rechtsquellenproblematik«25 II. Die Struktur der Rechtsnorm Normadressat Normgegenstand Normsituation Hypothetische und kategorische Normen 27 III. Bundesrecht.^ Bundesverfassungsrecht Bundesgesetze Rechtsverordnungen Satzungen (autonomes Recht) 30 IV. Landesrecht Landesverfassungsrecht Landesgesetze Rechtsverordnungen Satzungen 32 V. Europäisches Gemeinschaftsrecht Primäres Gemeinschaftsrecht Sekundäres Gemeinschaftsrecht 35 3.»Europäisierung«des Verwaltungsrechts 37 VI. Gewohnheitsrecht und Richterrecht 37 VII. Verwaltungsvorschriften als eigene Normenkategorie? 39 VIII. Rechtsprechung '. : 43 IX. Literatur 43 3 Das Verwaltungsrechtsverhältnis 45 I. Definition des Verwaltungsrechtsverhältnisses 46 II. Die Begründung von Verwaltungsrechtsverhältnissen Entstehung durch Rechtssatz Entstehung durch Verwaltungsakt Entstehung durch öffentlich-rechtlichen Vertrag Entstehung durch informelles Verwaltungshandeln (Realakte) ' Entstehung durch Handeln des Bürgers 49 III. Arten von Verwaltungsrechtsverhältnissen Abgabenrechtsverhältnisse Andere Handlungs-, Unterlassungs- oder Duldungspflichtverhältnisse Leistungsverhältnisse Planungsrechtsverhältnisse Statusverhältnisse 52 IV. Privatrechtliches Verwaltungshandeln Zur Abgrenzung von Verwaltungsrechtsverhältnissen ' und Privatrechtsverhältnissen Verwaltungsprivatrecht Erwerbswirtschafthche Tätigkeit 55 V. Rechtsprechung 56 VI. Literatur 56 X

4 4 Die Organisation derverwaltung 57 I. Grundbegriffe und Prinzipien des Organisationsrechts Verwaltungsträger Verwaltungsbehörde 59 a) Behördenbegriffe 59 b) Behördenbezeichnungen 60 c) Verfahrensrechtliche Folgen Zuständigkeit 61 a) Begriffliches b) Zuständigkeitsarten 62 c) Aufgabenzuständigkeit und Befugniszuständigkeit II. Die Organisation der Bundesverwaltung Bundeseigene Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau Bundeseigene Verwaltung durch selbständige Bundesoberbehörden Mittelbare Bundesverwaltung durch Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts 66 III. Die Organisation der Landesverwaltung Unmittelbare Landesverwaltung.. 67 a) Oberste Landesbehörden 67 b) Obere Landesbehörden und Mittelbehörden 67 c) Untere Verwaltungsbehörden Mittelbare Lahdesverwaltung Kommunale Selbstverwaltung 69 IV. Verwaltung in Privatrechtsform Privatisierung von Verwaltungsaufgaben Formelle Privatisierung (Organisationsprivatisierung) Funktionelle Privatisierung (Erfüllungsprivatisierung) Materielle Privatisierung (Aufgabenprivatisierung) V. Einheit oder Pluralität der Verwaltung? 73 VI. Rechtsprechung 74 VII. Literatur /. 74 Zweiter Abschnitt. Das Verwaltungshandeln.: 77 5 Die Rechtsnorm als Handlungsform derverwaltung 78 I. Rechtsverordnungen 79 II. Satzungen 81 III. Rechtsprechung 82 IV. Literatur 82 6 Der Verwaltungsakt I (Begriffsmerkmale) 83 I. Der Verwaltungsakt als Erscheinungsform des Verwaltungshandelns 83 II. Die einzelnen Begriffsmerkmale Hoheitliche Maßnahme einer Behörde auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts 88 XI

5 4.... zur Regelung ; eines Einzelfalls mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen 93 III. Rechtsprechung 96 IV. Literatur 96 7 Der Verwaltungsakt II (Arten) 97 I. Anspruchs- und pflichtenkonkretisierende, rechtsgestaltende und feststellende Verwaltungsakte (Regelungsinhalt) Anspruchs- und pflichtenkonkretisierende Verwaltungsakte (»Verfügungen«,»Bescheide«) Rechtsgestaltende Verwaltungsakte (Erlaubnisse, Genehmigungen, Konzessionen) Feststellende Verwaltungsakte 102 II. Begünstigende und belastende Verwaltungsakte (Regelungsauswirkungen) Begünstigende Verwaltungsakte Belastende Verwaltungsakte Verwaltungsakte mit Doppelwirkung ( 80, 80a VwGO) 104 III. Verfahren und Form von Verwaltungsakten Antragsbedürftige Verwaltungsakte Mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakte Formbedürftigkeit, 107 IV. Sonderformen Verkehrszeichen (Allgemeinverfügung, 35 Satz 2 1. Alt. VwVfG) Widmung (Allgemeinverfügung, 35 Satz 2 2. Alt. VwVfG) Zusicherung ( 38 VwVfG) 109 V. Rechtsprechung 111 VI. Literatur DerVerwaltungsäkt IM (Rechtsgrundlagen)...., 112 I. Rechtsnorm und Verwaltungsakt < 112 II. Rechtssprache und Alltagssprache 114 III. Der unbestimmte Rechtsbegriff '. 116 IV. Der Beurteilungsspielraum Die Problematik der Prüfungsentscheidungen Kriterien der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle von Prüfungsentscheidungen Weitere Anwendungsfälle des Beurteilungsspielraums? V. Das Ermessen Die Struktur der Ermessensvorschriften Typen von Ermessensvorschriften Gerichtliche Kontrolle von Ermessensakten Die Ermessensreduktion 132 VI. Rechtsprechung 133 VII. Literatur 133 XII

6 9 Der Verwaltungsakt IV (Nebenbestimmungen) 135 I. Arten von Nebenbestimmungen Befristung ( 36 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG) Bedingung ( 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG) Widerrufsvorbehalt ( 36 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG) Auflage ( 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG) Auflagenvorbehalt ( 36 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG) 140 II. Zulässigkeit von Nebenbestimmungen Nebenbestimmungen bei gebundenen Verwaltungsakten ( 36 Abs. l ( VwVfG) Nebenbestimmungen bei Ermessensakten ( 36 Abs. 2 VwVfG) 142 III. Rechtsschutz gegen Nebenbestimmungen Anfechtungsklage ( 42 Abs Alt. VwGO) Verpflichtungsklage ( 42 Abs Alt. VwGO) 145 IV. Rechtsprechung 146 V. Literatur Der Verwaltungsakt V(Rechtmäfsigkeit und Rechtswidrigkeit) 148 I. Schritte rechtlicher Prüfung von Verwaltungsakten Vorbehalt des Gesetzes Verwaltungsaktsbefugnis Formelle Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts 152 a) Sachliche Zuständigkeit der Behörde 153 b) Örtliche Zuständigkeit der Behörde 154 c) Verfahren 154 d) Form (im engeren Sinne) 155 e) Begründung 155 f) Rechtsbehelfsbelehrung ( 59 VwGO) Materielle Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts 156 a) Rechtsgrundlage und Sachverhaltsermittlung 156 b) Auslegung der Rechtsbegriffe 157 c) Kontrolle von Ermessenserwägungen 157 d) Übereinstimmung mit Rechtsgrundsätzen und höherrangigem Recht v 157 II. Rechtsfolgen der Rechtswidrigkeit von Verwaltungsakten Die Trennung von Rechtmäßigkeit und Rechtswirksamkeit Der Ausnahmefall der Nichtigkeit von Verwaltungsakten Die gesetzliche Regelung der Nichtigkeit von Verwaltungsakten ( 44 VwVfG) Die Geltendmachung der Nichtigkeit von Verwaltungsakten 165 III. Die Bestandssicherung fehlerhafter Verwaltungsakte Heilung von Verfahrens- und Formfehlern ( 45 VwVfG) Der Ausschluss des Aufhebungsanspruchs ( 46 VwVfG) Umdeutung von Verwaltungsakten ( 47 VwVfG) 169 IV. Rechtsprechung 171 V. Literatur 171 XIII

7 11 Der Verwaltungsakt VI (Rücknahme und Widerruf). 173 I. Rücknahme von Verwaltungsakten ( 48 VwVfG) Grundsatz der freien Rücknehmbarkeit ( 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG) Einschränkungen der Rücknehmbarkeit für leistungsgewährende Verwaltungsakte ( 48 Abs. 2 VwVfG) Rücknahme anderer Verwaltungsakte ( 48 Abs. 3 VwVfG) 179, 4. Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts Rücknahmeermessen und Wirkung der Rücknahme Rücknahmefrist ( 48 Abs. 4 VwVfG) 181 II. Widerruf rechtmäßiger Verwaltungsakte ( 49 VwVfG) Das Regelungsproblem Widerruf belastender Verwaltungsakte ( 49 Abs. 1 VwVfG) Widerruf begünstigender Verwaltungsakte ( 49 Abs. 2 VwVfG) Widerruf von Zuwendungsbescheiden ( 49 Abs. 3 VwVfG)...: Ersatz des Vertrauensschadens ( 49 Abs. 6 VwVfG) Verhältnis zu anderen Widerrufsvorschriften und Ausschluss des Widerrufs.. '. 186 III. Erstattung von Leistungen ( 49a VwVfG) 187 IV. Wiederaufgreifen des Verfahrens ( 51 VwVfG) Das Verhältnis von Rücknahme und Widerruf zum Wiederaufgreifen des Verfahrens Rechtsanspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens ( 51 Abs. 1 VwVfG) Zulässigkeit des Wiederaufgreifensantrags Rechtsnatur der Entscheidung nach 51 VwVfG 191 V. Rechtsprechung 191 VI. Literatur" t Der öffentlich-rechtliche Vertrag 194 I. Der öffentlich-rechtliche Vertrag als Handlungsform der Verwaltung ; 194 II. Koordinationsrechtlicher und subordinationsrechtlicher Vertrag Koordinationsrechtliche Verträge »Subordinationsrechtliche«Verträge 196 III. Typen subordinationsrechtlicher Verträge Vergleichsvertrag ( 55 VwVfG) Austauschvertrag ( 56 VwVfG) 198 IV. Form, Verfahren 199 V. Rechtsfolgen der Rechtswidrigkeit öffentlich-rechtlicher Verträge Das Rechtsfolgenproblem Die Nichtigkeitsgründe Teilnichtigkeit ( 59 Abs. 3 VwVfG) 202 XIV

8 VI. Rechtsprechung. ;. '. : VII. Literatur Nichtförmliches Verwaltungshandeln 204 I. Begriff und Begriffsdefinition des nichtförmlichen Verwaltungshandelns : Begriff und Begriffsäquivalente Definition des nichtförmlichen Verwaltungshandelns Rechtsgrundlagen 207 II. Kategorien nichtförmlichen Verwaltungshandelns Vorbereitüngs- und Ausführungshandlungen Verwaltungsaktsubstituierendes Handeln Auskünfte, Hinweise, Mitteilungen Maßnahmen in Sonderstatusverhältnissen und öffentlichen Einrichtungen 210 III. Rechtsschutz 210 IV. Rechtsprechung 211 V. Literatur Die Verwaltungsvollstreckung 213 I. Der Verwaltungsakt als Vollstreckungstitel 213 II. Vollstreckung wegen Geldforderungen 215 III. Erzwingung von Handlungen, Duldungen oder Unterlassungen Ersatzvornahme ( 10 VwVG)...' Zwangsgeld ( 11 VwVG) Unmittelbarer Zwang ( 12 VwVG) 217 IV. Das Vollstreckungsverfahren Das dreiaktige Zwangsverfahren ( 13 ff. VwVG) Sofortiger Vollzug ( 6 Abs. 2 VwVG) 219 V. Rechtsschutz gegen Vollstreckungsmaßnahmen 220 VI. Rechtsprechung 223 VII. Literatur- 223 Dritter Abschnitt. Das Verwaltungsverfahren ' Crundzüge des Verwaltungsverfahrens 225 I. Form, Beginn und Fortgang des Verwaltungsverfahrens Nichtförmliches und förmliches Verwaltungsverfahren Beginn des Verwaltungsverfahrens Verfahrensverlauf 227 II. Die Beteiligten des Verwaltungsverfahrens Beteiligungsfähigkeit und Handlungsfähigkeit ( 11 VwVfG) Die Verfahrensbeteiligten ( 13 VwVfG) 228 III. Rechte der Verfährensbeteiligten Anhörungsrecht ( 28 VwVfG) Bevollmächtigte und Beistände ( 14 VwVfG) Akteneinsicht ( 29 VwVfG) 230 XV

9 IV. Verwaltungsverfahren als Verwaltungsrechtsverhältnis 231 V. Rechtsprechung 232 VI. Literatur Besondere Verfahrensgestaltungen 233 I. Förmliches Verwaltungsverfahren ( 63 ff. VwVfG) Begriff des förmlichen Verwaltungsverfahrens Besonderheiten des förmlichen Verwaltungsverfahrens Anwendungsfälle des förmlichen Verwaltungsverfahrens. 235 II. Planfeststellungsverfahren Vorhaben und Vorhabenträger Anhörungsverfahren ( 73 VwVfG) Planfeststellungsbeschluss und Rechtswirkungen ( 74, 75 VwVfG) Rechtsschutz gegen Planfeststellungsbeschlüsse 238 III. Besondere Verfahrensgestaltungen Verfahren über eine einheitliche Stelle ( 71 a-e VwVfG) Massenverfahren ( VwVfG) Gestufte Verwaltungsverfahren 242 IV. Rechtsprechung 243 V. Literatur 243 Vierter Abschnitt. Der Rechtsschutz durch die Verwaltungsgerichte (Primärrechtsschutz) 245 XVI 17 Die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs 246 I. Die verfassungsrechtliche Rechtsweggarantie (Art. 19 Abs. 4 GG) 246 II. Die Struktur der verwaltungsgerichtlichen Generalklausel ( 40 Abs. 1 VwGO) Die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs durch spezielle Gesetze.., »Öffentlich-rechtliche Streitigkeit J ' nichtverfassungsrechtlicher Art«( 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO).} Sonderzuweisungen ( 40 Abs. 1 Satz 1 2. Hs. und Satz 2 VwGO) 254 a) Zuweisung an die Sozialgerichte ( 51 SGG) 255 b) Zuweisung an die Finanzgerichte ( 33 FGO) 255 c) Sonderzuweisungen an die ordentlichen Gerichte III. Rechtsprechung, 256 IV. Literatur Verwaltungsgerichtliche Klagearten 258 I. Anfechtungsklage ( 42 Abs Alt. VwGO) Klagebefugnis ( 42 Abs. 2 VwGO), Widerspruchsverfahren ( 68 ff. VwGO) Klagefrist ( 74 VwGO) Richtiger Beklagter ( 78 VwGO) 270

10 II. Verpflichtungsklage ( 42 Abs Alt. VwGO) Die Verpflichtungsklage als Leistungsklage Statthaftigkeit der Verpflichtungsklage ( 42 Abs Alt. VwGO) Klagebefugnis ( 42 Abs. 2 VwGO) Widerspruchsverfahren ( 68 ff. VwGO) Klagefrist ( 74 Abs. 2 VwGO) Richtiger Beklagter ( 78 VwGO) 275 III. Allgemeine Leistungsklage Statthaftigkeit der allgemeinen Leistungsklage Klagebefugnis ( 42 Abs. 2 VwGO analog) ' Richtiger Beklagter ( 78 VwGO analog?) Besondere Sachurteilsvoraussetzungen? 278 IV. Feststellungsklage ( 43 VwGO) Statthaftigkeit Feststellungsinteresse Klagebefugnis ( 42 Abs. 2 VwGO analog)? 280 V. Fortsetzungsfeststellungsklage( 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) Gesetzliche Regelung ( 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) Nachträgliche Fortsetzungsfeststellungsklage ( 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog) Statthaftigkeit bei Verpflichtungsklage Fortsetzungsfeststellungsklage bei Leistungsbegehren Feststellungsinteresse 285 VI. Normenkontrollverfahren ( 47 VwGO) Statthaftigkeit des Normenkontrollverfahrens ( 47 Abs. 1 VwGO) Antragsbefugnis ( 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) Rechtsschutzbedürfnis Frist ( 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) 291 VII. Exkurs: Aufbau der Zulässigkeits- und Begründetheitsprüfung einer verwaltungsgerichtlichen Klage 292 VIII. Rechtsprechung / 302 IX. Literatur.' Grundzüge des vorläufigen Rechtsschutzes...-.' 305 I. Vorläufiger Rechtsschutz nach 80, 80a VwGO Aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen und Ausschluss der aufschiebenden Wirkung ( 80 Abs. 1 und 2 VwGO) Die Aussetzung der Vollziehung ( 80 Abs. 4 VwGO) Das gerichtliche»aussetzungsverfahren«( 80 Abs. 5, 80a Abs. 3 Satz 1 VwGO) Abänderungsverfahren ( 80 Abs. 7 VwGO) 313 II. Einstweilige Anordnung ( 123 VwGO) Sachentscheidungsvoraussetzungen Begründetheit des Antrags Entscheidungsinhalt und Vorwegnahmeverbot 315 III. Rechtspolitische Erwägungen 317 XVII

11 IV. Rechtsprechung 317 V. Literatur 318 Fünfter Abschnitt. Haftung für rechtswidriges Behördenhandeln (Sekundärrechtsschutz) Die Amtshaftung : 321 I. Haftungsmodelle Eigenhaftung Staatshaftung Amtshaftung 322 II. Der Aufbau des Amtshaftungsanspruchs ( 839 BGB i.v.m. Art. 34 GG) Handeln in Ausübung eines öffentlichen Amtes Verletzung einer Amtspflicht Drittbezogenheit der Amtspflicht Kausalität Verschulden '..'. 328 III. Einschränkungen und Ausschluss der Amtshaftung Subsidiaritätsklausel ( 839 Abs. 1 Satz 2BGB) Versäumung von Rechtsmitteln ( 839 Abs. 3 BGB) Richterspruchprivileg ( 839 Abs. 2 BGB) 331 IV. Anspruchsinhalt und Anspruchsgegner Anspruchsinhalt Anspruchsgegner Verjährung 333 V. Anspruchskonkurrenzen 333 VI. Rechtsprechung 333 VII. Literatur Entschädigungsanspruch aus enteignungsgleichem Eingriff 335 I. Eigentumsschutz als dogmatischer Anknüpfungspunkt 335 II. Tatbestandsvoraussetzungen des Anspruchs aus enteignungsgleichem Eingriff Einwirkung auf das Eigentum.." auf der Grundlage des öffentlichen Rechts Rechtswidrigkeit Subsidiarität Anspruchsgegner 340 III. Anspruchskonkurrenzen 340 IV. Rechtsweg V. Rechtsprechung 341 VI. Literatur Der Folgenbeseitigungsanspruch 342 I. Dogmatische Herleitung des Folgenbeseitigungsanspruchs II. Voraussetzungen des Folgenbeseitigungsanspruchs 343 III. Inhalt des Folgenbeseitigungsanspruchs 344 IV. Ausschlussgründe 345 XVIII

12 1. Unmöglichkeit der Folgenbeseitigung Zumutbarkeit der Folgenbeseitigung Legalisierung des rechtswidrigen Zustands 347 V. Rechtsweg 347 VI. Rechtsprechung '. 347 VII. Literatur 347 Sechster Abschnitt. Die Aufopferung Enteignung und Enteignungsentschädigung 349 I. Der verfassungsrechtliche Eigentumsbegriff 350 II. Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) 350 III. Die Enteignung (Art. 14 Abs. 3 GG) 352 IV. Entschädigungspflichtige Inhaltsbestimmung? 353 V. Rechtsprechung 354 VI. Literatur Anspruch aus enteignendem Eingriff 355 I. Die dogmatische Herleitung des Anspruchs aus enteignendem Eingriff 355 II. Tatbestandsmerkmale des Anspruchs aus enteignendem Eingriff 357 III. Rechtsweg 358 IV. Rechtsprechung 358 V. Literatur 358 Sachverzeichnis 359 XIX