Dr. Wilfried Wolff. Allgemeines. Verwaltungsverfahrensrecht Verwaltungsprozessrecht. Nomos

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1 f ü r S t u d i u m, A u s b i l d u n g u n d F o r t b i l d u n g Dr. Wilfried Wolff Allgemeines Verwaltungsverfahrensrecht Verwaltungsprozessrecht Nomos

2 Inhaltsverzeichnis Vorwort 5 Inhaltsverzeichnis 7 Abkürzungsverzeichnis 17 Literaturverzeichnis 19 TeiM: Allgemeines Verwaltungsrecht, Verwaltungsverfahrensrecht, Verwaltungsprozessrecht Kapitel: Die staatliche Verwaltung Der Begriff der staatlichen Verwaltung Fragestellung Verschiedene Verwaltungsbegriffe Verwaltung als Staatsfunktion im Sinne des Gewaltenteilungsgrundsatzes nach der Verfassungsordnung des GG Begriff der einzelnen Funktionen und ihre Abgrenzung zur Verwaltung Typische Merkmale der Verwaltung Kapitel: Geschichte der Verwaltung Zusammenhang zwischen Verfassungsordnung und Verwaltung Epochen der Verwaltungsgeschichte Der moderne Staatsbegriff und die ständestaatliche Verfassungsordnung Die Verwaltung im absoluteniwohlfahrtsstaat des 17. und 18. Jahrhunderts Die Verwaltung im bürgerlichen (liberalen) Rechtsstaat des 19. Jahrhunderts Die Verwaltung im nationalsozialistischen Staat Die Verwaltung im demokratischen und sozialen Rechtsstaat des 20. \ Jahrhunderts Die Verwaltung der Gegenwart Kapitel: Arten der öffentlichen Verwaltung Bundes-, Landes-, Kommunal- und sonstige Selbstverwaltung Unmittelbare und mittelbare Staatsverwaltung Selbstverwaltung und Auftragsverwaltung Ordnungsverwaltung, Schul- und Kulturverwaltung usw Ordnungs-, Leistungs-, Abgaben-,, Bedarfs- und planende (Lenkungs-)Verwaltung Ordnungsverwaltung Leistungsverwaltung Abgabenverwaltung Bedarfsverwaltung Planende Verwaltung Regulierungsverwaltung Hoheitsverwaltung und Fiskalverwaltung 44

3 Inhaltsverzeichnis 6.1 Hoheitliche Verwaltung i.e.s. und schlicht-hoheitliche Verwaltung Arten fiskalischen Verwaltungshandelns Privatrechtliche Hilfsgeschäfte der Verwaltung Erwerbswirtschaftliche Betätigung der Verwaltung Erfüllung öffentlicher Aufgaben in der Form des Privatrechts Eingriffs- und Leistungsverwaltung Gesetzesabhängige und gesetzesfreie Verwaltung Kapitel: Das Recht der Verwaltung Die Unterscheidung von öffentlichem Recht und Privatrecht Bedeutung der Abgrenzung des öffentlichen Rechts vom Privatrecht Abgrenzungstheorien Die Lösung besonderer Fallgruppen Das Verwaltungsrecht Materielles Recht, Organisationsrecht, Verfahrensrecht Allgemeines Verwaltungsrecht Besonderes Verwaltungsrecht Privatrecht und Verwaltungsprivatrecht Das Verhältnis zwischen Verfassungsrecht und Verwaltungsrecht Europäische Union und Verwaltungsrecht Das subjektive öffentliche Recht und das Verwaltungsrechtsverhältnis Kapitel: Die Rechtsquellen des Verwaltungsrechts Rechtsnorm und Rechtsquelle Begriff der Rechtsnorm Begriff der Rechtsquelle Aufgabe der Rechtsquellenlehre Arten der Rechtsquellen Gliederung der Rechtsquellen Geschriebenes und ungeschriebenes Recht Staatliches und autonomes Recht Originäres und abgeleitetes Recht '" Organisiertes und nichtorganisiertes Recht Die einzelnen Rechtsquellen Geschriebene Rechtsquellen Verfassungsgesetz Formelles (einfaches) Gesetz Rechtsverordnung Satzung (Anordnung) Ungeschriebenes Recht Naturrecht Gewohnheitsrecht Richterrecht Allgemeine Grundsätze des Verwaltungsrechts Normen des Internationalen und Supranationalen Rechts Völkerrechtsnormen Europäisches Gemeinschaftsrecht Tarifvertrag Verwaltungsvorschrift Begriff 73

4 Inhaltsverzeichnis 6.2 Arten der Verwaltungsvorschriften Organisations- und Dienstvorschriften Gesetzesauslegende (norminterpretierende) Verwaltungsvorschriften Ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften (Ermessensrichtlinien) Gesetzesvertretende Verwaltungsvorschriften Bedeutsamkeit Rechtsnatur der Verwaltungsvorschriften Geschäftsordnungen Rechtswirkungen der Verwaltungsvorschriften Innenwirkung Außenwirkung Erlass der Verwaltungsvorschriften Sonderverordnungen Begriff Rangordnung der Rechtsquellen Kapitel: Allgemeine Rechtsgrundsätze des Verwaltungshandelns 81 I. Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung Der Vorbehalt des Gesetzes Begriff und grundsätzliche Problemstellung Begründung (Herleitung) des Gesetzesvorbehalts Reichweite und Regelungsdichte des Gesetzesvorbehalts Der Vorrang des Gesetzes Gesetzesvorbehalt und Gesetzesvorrang in der Rechtsanwendung 88 II. Unbestimmte Gesetzesbegriffe (Beurteilungsspielraum) und Ermessen der Verwaltung Vorbemerkungen Unbestimmter Gesetzesbegriff und Beurteilungsspielraum Problemstellung Die Lehre vom Beurteilungsspielraum,, Verwaltungsgerichtliche Fehlerkontrolle von Verwaltungsentscheidungen mit Beurteilungsspielraum Ermessen Begriff Verfassungsrechtliche Grundlage, Sinn und Zweck des Ermessens Ermessensermächtigung Gesetzliche Bindungen der Ermessensausübung Ermessensfehler Verwaltungsgerichtliche Fehlerkontrolle von Ermessensentscheidungen Ermessensreduzierung Der Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung Kopplungsvorschriften Planungsermessen 105 III. Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechtsgrundlage Anwendungsbereich Inhalt des Prinzips Geeignetheit (Zwecktauglichkeit) 106

5 10 Inhaltsverzeichnis 3.2 Erforderlichkeit (Notwendigkeit. Prinzip des geringstmöglichen Eingriffs, Verbot des Übermaßes) Angemessenheit (richtige Zweck-Mittel-Relation, Verhältnismäßigkeit i. e. S.) 107 IV. Grundsatz des Vertrauensschutzes Rechtsgrundlage und Inhalt des Grundsatzes Anwendungsfälle 108 V. Grundsatz der Unparteilichkeit 109 VI. Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit 109 VII. Grundsatz der Gleichbehandlung - Selbstbindung der Verwaltung 110 VIII. Grundsatz der Bürgernähe (Kundennähe) - Kundenorientierung Kapitel: Das Verwaltungsverfahren Begriff des Verwaltungsverfahrens Rechtsgrundlage des Verwaltungsverfahrens Arten des Verwaltungsverfahrens Das nichtförmliche (oder allgemeine) Verwaltungsverfahren Das förmliche Verwaltungsverfahren Das Planfeststellungsverfahren Das Rechtsbehelfsverfahren Sog. Massenverfahren Weitere Verfahrensarten und Gliederungsmöglichkeiten Bedeutung des Verwaltungsverfahrens Verfassungsrechtliche Grundlagen und Bezüge des Verfahrensrechts Grundelemente des Verwaltungsverfahrens Verfahrenssubjekte Verfahrensverantwortliche Behörde Behördenbegriff Zuständigkeit der Behörde Verfahrensherrschaft der Behörde Ausgeschlossene Personen und Befangenheit Beteiligte, Verfahrensabschnitte 126 Verfahrensabschnitte Einleitung des Verfahrens, 22 VwVfG, 18 SGB X Verfahren vor der Entscheidung Verfahrensgrundsätze Amtssprache, 23 VwVfG, 19 SGB X Verfahrensrechte Anhörung Beteiligter, 28 VwVfG, 24 SGB X Akteneinsicht, 29 VwVfG, 25 SGB X Recht auf Geheimhaltung, 30 VwVfG; Sozialgeheimnis, 35 SGB I i.v. mit 67 ff. SGBX Auskunfts- und Beratungspflicht der Behörde, 25 VwVfG Fristen und Termine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand, 32 VwVfG, 27 SGB X Kapitel: Das Verwaltungshandeln Arten und Formen des Verwaltungshandelns 140

6 Inhaltsverzeichnis Gliederung der Handlungsformen Informelles Verwaltungshandeln Kapitel: Der Verwaltungsakt 143 I. Der Begriff des Verwaltungsaktes Bedeutung, Begriff und Funktion des Verwaltungsaktes Geschichtliche Entwicklung Legaldefinition des Verwaltungsaktes Wesen und Funktion des Verwaltungsaktes Die einzelnen Begriffsmerkmale des Verwaltungsaktes Maßnahme Behörde Auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts Regelung Außenwirkung Einzelfall Die Allgemeinverfügung Die adressatenbezogene Allgemeinverfügung Die sachbezogene Allgemeinverfügung Die Benutzungsregelung 156 II. Arten der Verwaltungsakte Befehlende, gestaltende und feststellende Verwaltungsakte Gebundene Verwaltungsakte und Ermessensverwaltungsakte Begünstigende und belastende Verwaltungsakte Einseitige und mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakte; mehrstufige Verwaltungsakte Verwaltungsakte mit einmaliger Rechtswirkung und Verwaltungsakte mit Dauerwirkung Vorläufiger Verwaltungsakt Weitere Einteilungen und Arten der Verwaltungsakte 163 III. Der rechtmäßige Verwaltungsakt Die Zulässigkeit des Verwaltungsaktes als Handlungsform Die formelle Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes Zuständigkeit der Behörde Einhaltung der Verfahrensvorschriften Form des Verwaltungsaktes Begründung des Verwaltungsaktes Rechtsbehelfsbelehrung Die materielle Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes Bestehen einer Ermächtigungsgrundlage und Übereinstimmung mit dem geltenden Recht Beachtung der allgemeinen Verwaltungsrechtsgrundsätze 170 IV. Bekanntgabe des Verwaltungsaktes Allgemeine Bedeutung Arten der Bekanntgabe Die individuelle Bekanntgabe Öffentliche Bekanntgabe 173

7 12 Inhaltsverzeichnis 2.3 Die förmliche Zustellung 173 V. Wirksamkeit und Unwirksamkeit des VA 174 VI. Der rechtswidrige Verwaltungsakt Grundlagen und begriffliche Abgrenzungen Rechtsfolgen der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes Vorbemerkungen Anfechtbarkeit und Aufhebbarkeit des Verwaltungsaktes Nichtigkeit des Verwaltungsaktes Begriff und gesetzliche Systematik Absolute Nichtigkeitsgründe Ausschlussgründe Relative Nichtigkeitsgründe (Generalklausel) Heilung und Folgen von Verfahrens- und Formfehlem Problematik Heilung von Verfahrens-und Formfehlem Folgen von Verfahrens- und Formfehlern Umdeutung fehlerhafter Verwaltungsakte; Nachschieben von Gründen 187 VII. Bestandskraft sowie Aufhebung des Verwaltungsaktes Die Bestandskraft des Verwaltungsaktes Die Aufhebung von Verwaltungsakten durch die Verwaltung nach dem SGBX Allgemeine Einführung Die Rücknahme eines rechtswidrigen nicht begünstigenden VA Die Rücknahme eines rechtswidrigen begünstigenden VA Überblick Vertrauensschutz Der Widerruf eines rechtmäßigen nicht begünstigenden VA Der Widerruf eines rechtmäßigen begünstigenden VA Die Aufhebung eines VA mit Dauerwirkung bei Änderung der Verhältnisse Aufhebung von VA mit Doppelwirkung> Erstattung zu Unrecht erbrachter Leistungen; Rückgabe von Urkunden und Sachen \ Aufhebung von Verwaltungsakten nach dem VwVfG Regelungsstruktur Vergleichende Übersicht von SGB X und VwVfG Die Rücknahme des rechtswidrigen belastenden Verwaltungsaktes Rücknahme des rechtswidrigen begünstigenden Verwaltungsaktes Widerruf des rechtmäßigen belastenden Verwaltungsaktes Widerruf des rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsaktes Aufhebbarkeit von begünstigenden Verwaltungsakten mit belastender Drittwirkung Erstattung und Verzinsung Das Wiederaufgreifen des Verfahrens Rücknahme gemeinschaftsrechtswidriger begünstigender Verwaltungsakte 211 VIII. Nebenbestimmungen zu Verwaltungsakten Der Begriff der Nebenbestimmung Abgrenzung der Inhaltsbestimmung zur Nebenbestimmung Arten von Nebenbestimmungen 213

8 Inhaltsverzeichnis Befristung Bedingung Widerrufsvorbehalt Auflage Auflagenvorbehalt Zulässigkeit von Nebenbestimmungen 216 IX. Zusicherung Begriff der Zusicherung Abgrenzungen Zuständigkeit, Form, Verfahren Unwirksamkeit der Zusicherung, Heilung von Form- und Verfahrensfehlem, Rücknahme und Widerruf der Zusicherung Wegfall der rechtlichen Verbindlichkeit der Zusicherung Kapitel: Der Verwaltungsvertrag Begriff und Abgrenzungen Arten der Verwaltungsverträge Die rechtlichen Voraussetzungen des Verwaltungsvertrages Allgemeine Zulässigkeit des Verwaltungsvertrages als Handlungsform Die formelle Rechtmäßigkeit des Verwaltungsvertrages Die materielle Rechtmäßigkeit des Verwaltungsvertrages Der rechtswidrige Verwaltungsvertrag und seine Rechtsfolgen Abwicklung der Vertragsverhältnisse Kapitel: Der Verwaltungsrealakt Begriff, Einteilung, Bedeutung Unterscheidung und Einteilung Bedeutung Rechtliche Behandlung Rechtliche Einordnung Rechtmäßigkeit Rechtswidrigkeit von Realakten und ihre Folgen Rechtsschutz Kapitel: Die Verwaltungsorganisation 232 I. Aufbau der Staatsverwaltung in der BR Deutschland Verfassungsrechtliche Grundlagen der Staatsverwaltung Unmittelbare und mittelbare Staatsverwaltung Bundesverwaltung Unmittelbare Bundesverwaltung Mittelbare Bundesverwaltung Arten der Bundesbehörden Landesverwaltung Verwaltungsaufbau der Länder Gemeinschaftsaufgaben; Mischverwaltung Selbstverwaltung Kommunalverwaltung Sonstige Selbstverwaltung Verwaltung in Privatrechtsform 235

9 14 Inhaltsverzeichnis II. Verwaltungsorganisationsrecht Organisationsgewalt Die juristische Person des öffentlichen Rechts (Verwaltungsträger) Typen juristischer Personen des öffentlichen Rechts Körperschaft des öffentlichen Rechts Anstalt des öffentlichen Rechts Stiftung des öffentlichen Rechts Beliehene Die innere Organisation der Verwaltungsträger Organ Behörde Amt und Amtsträger Organisationsprinzipien Hierarchisches System Konzentration und Dekonzentration Zentralisation und Dezentralisation Kollegialprinzip und monokratisches Prinzip Zuständigkeit Begriff Arten der Zuständigkeit Kapitel: Verwaltungsprozessrecht 246 Vor 1. Vorbemerkung zum Verwaltungsrechtsschutz Die Verwaltungsgerichtsbarkeit Sachentscheidungsvoraussetzungen Die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs Klagearten im Verwaltungsprozess Die Anfechtungsklage Die Verpflichtungsklage Die allgemeine Leistungsklage Klagegegenstand, Arten der allgemeinen Leistungsklage Die allgemeine Feststellungsklage Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eine Rechtsverhältnisses Feststellung der Nichtigkeit eines VA Subsidiarität Besonderes Rechtsschutzbedürfnis Die Fortsetzungsfeststellungsklage Die besonderen Sachentscheidungsvoraussetzungen der nachträglichen Feststellungsklage Das abstrakte Normenkontrollverfahren gem. 47 VwGO Besondere Sachentscheidungsvoraussetzungen Das Widerspruchsverfahren Statthaftigkeit des Widerspruchs(-verfahrens) Form und Frist des Widerspruchs Widerspruchsbefugnis Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs Entscheidungsaltemativen 257

10 Inhaltsverzeichnis Klagebefugnis Zweck der Klagebefugnis Anwendungsbereich des 42 II Voraussetzungen der Klagebefugnis Klagefrist Allgemeine Sachentscheidungsvoraussetzungen Bestehen der deutschen Gerichtsbarkeit Die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs (s.o.) Sachliche und örtliche Zuständigkeit Beteiligteneigenschaft, Beteiligten- und Prozessfähigkeit Ordnungsmäßigkeit der Klage (des Antrags) Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis Fehlen anderweitiger Rechtshängigkeit Die Rechtsmittel und das Wiederaufgreifen des Verfahrens Die Berufung Die Revision Die Beschwerde Wiederaufnahme des Verfahrens Wesentliche Verfahrensgrundsätze Arten der gerichtlichen Entscheidungen Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsprozess Die Sozialgerichtsbarkeit 264 Anhang: Prüfungsschemata Widerspruchsverfahren Klageverfahren 268 Teil 2: Die praktische Fallbearbeitung Der zu entscheidende Sachverhalt Aufbereitung des Sachverhalts Auffinden der»richtigen«rechtsnorm(en) Sorgfältiges Lesen des Gesetzes Prüfen der Tatbestandsmerkmale Genaue Bestimmung der Rechtsfolge Abfassen der Lösung Ablaufschema der juristischen Methode (Entscheidungsstil) Allgemeine Grundsätze der praktischen Rechtsanwendung 281 Teil 3: Fragen zum Verständnis Kapitel: Die staatliche Verwaltung Kapitel: Geschichte der Verwaltung Kapitel: Arten der öffentlichen Verwaltung Kapitel: Recht der Verwaltung Kapitel: Die Rechtsquellen des Verwaltungsrechts Kapitel: Allgemeine Rechtsgrundsätze des Verwaltungshandelns Kapitel: Verwaltungsverfahren Kapitel: Verwaltungshandeln Kapitel: Der Verwaltungsakt 287

11 16 Inhaltsverzeichnis I: Der Begriff 287 II: Arten von Verwaltungsakten 287 III: Der rechtmäßige Verwaltungsakt 287 IV: Die Bekanntgabe des Verwaltungsaktes 288 V: Die Wirksamkeit des Verwaltungsaktes 288 VI: Der rechtswidrige Verwaltungsakt 288 VII: Bestandskraft sowie Aufhebung von Verwaltungsakten 289 Vlll: Nebenbestimmungen zu Verwaltungsakten 289 IX: Zusicherung eines Verwaltungsaktes Kapitel: Der Verwaltungsvertrag Kapitel: Der Verwaltungsrealakt Kapitel: Verwaltungsorganisationsrecht Kapitel: Verwaltungsprozessrecht 292 Sachverzeichnis 293