Bayerisches Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung

Transkript

1 Bayerisches Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung Hintergrundgespräch Der Zensus 2011 in Deutschland am 30. Januar 2008 in Berlin Organisation und Durchführung des Zensus 2011 in Bund, Ländern und Gemeinden Statement von Dr. Michael Fürnrohr Es gilt das gesprochene Wort Sehr geehrte Damen und Herren, die Ausführungen von Frau Dr. Bechtold haben vor allem eines deutlich gemacht: Der Zensus 2011 ist ein hoch innovatives und hoch komplexes Großprojekt, dessen Durchführung für Bund, Länder und Kommunen eine große Herausforderung sein wird. Wir alle wissen, dass ein großes Projekt, in dem neuartige Verfahren umgesetzt werden sollen, eine Vielzahl von Risiken beinhaltet. Um das Gelingen zu gewährleisten, bedarf es sorgfältiger Planung und durchdachter Organisationsstrukturen. Nachfolgend möchte ich Ihnen die Grundzüge der gegenwärtigen Planungen für die Organisation und Durchführung des Zensus 2011 in Bund, Ländern und Kommunen vorstellen. Entsprechend dem föderalen Staats- und Verwaltungsaufbau der Bundesrepublik Deutschland werden die bundesweiten amtlichen Statistiken ("Bundesstatistiken") in Zusammenarbeit zwischen dem Statistischen Bundesamt und den Statistischen Ämtern der 16 Länder durchgeführt. Die Bundesstatistik ist also weitgehend dezentral organisiert. Neben der Aufgabe Bundesstatistiken methodisch und technisch mit den Statistischen Ämtern der Länder vorzubereiten und weiterzuentwickeln sowie auf die einheitliche und termingemäße

2 2 Durchführung hinzuwirken, hat das Statistische Bundesamt im Rahmen dieser Arbeitsteilung auch eine koordinierende Funktion. Nach Artikel 30 Grundgesetz ist die Ausübung staatlicher Befugnisse und die Erfüllung staatlicher Aufgaben Sache der Länder. Sie führen nach Artikel 83 Grundgesetz die Bundesstatistiken wie alle anderen Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus. Für die amtliche Statistik bedeutet dies, dass grundsätzlich die Länder die Erhebungen durchführen, die gewonnenen Daten aufbereiten und in nahezu allen Fällen auch die Kosten der Durchführung tragen. Generell wirken die Gemeinden nicht an der Erstellung von Bundesstatistiken mit. Es gibt aber immer wieder Statistiken, bei denen auf der Grundlage von Gesetz, Verordnung oder verwaltungsinternen Regelungen Gemeinden aktiv an der Erhebungsdurchführung mitwirken. Hierzu gehörten in der Vergangenheit auch die Volkszählungen. Wie wird die Zusammenarbeit von Bund, Ländern und Kommunen beim Zensus 2011 aussehen? Die nachfolgenden Ausführungen gliedern sich in drei Abschnitte: Zunächst werde ich kurz auf die Ziele des Projekts Zensus 2011 eingehen. Anschließend werde ich die Grundsätze der Arbeitsorganisation beim Zensus 2011 beschreiben. Schließlich werde ich die Planungen für die Durchführung des Zensus im Jahr 2011 aufgegliedert in die wichtigsten Teilprojekte beschreiben. 1 Ziele des Projekts Zensus 2011 Vor jeder Planung steht die Betrachtung der angestrebten Projektziele. Die von den Statistischen Ämtern des Bundes und der Länder angestrebten Ziele des Zensus 2011 sind: - Hohe Ergebnisqualität Wie Frau Dr. Bechtold ausgeführt hat, ist ein Zensus oder eine Volkszählung eine Inventur, die Bestands- und Strukturdaten zu Bevölkerung, Wohnen und Erwerbstätigkeit auch kleinräumig erhebt und

3 3 damit im Rahmen des statistischen Gesamtsystems neue Basiszahlen für Fortschreibungen und Stichproben ermittelt. Insbesondere dient ein Zensus der Feststellung der amtlichen Einwohnerzahlen für Bund, Länder und Kommunen. Diese haben wie bereits dargestellt eine Vielzahl von unmittelbaren Auswirkungen auf die einzelnen Gebietskörperschaften, auch mit direkten finanziellen Folgen, zum Beispiel beim kommunalen Finanzausgleich. Außerdem besitzen die amtlichen Einwohnerzahlen eine hohe Bedeutung über den Zensusstichtag hinaus. Sie bilden die Grundlage für die Bevölkerungsfortschreibung, mit der zwischen den Zensen in regelmäßigen Abständen (ausführlich: jährlich; verkürzt: vierteljährlich) die amtlichen Einwohnerzahlen für Bund, Länder und Gemeinden nachgewiesen werden. Die amtliche Einwohnerzahl wird in rund 50 Rechtsvorschriften als eine wichtige Bemessungsgrundlage verwendet. Sie ist unter anderem die Richtgröße für den horizontalen und vertikalen Finanzausgleich und dient der Berechnung der Stimmen der Länder im Bundesrat oder der Sitze in den kommunalen Vertretungskörperschaften. Angesichts ihrer Bedeutung für das demokratische Staatswesen und der Finanzbeziehungen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden kommt der Genauigkeit der ermittelten Zahlen eine herausragende Bedeutung zu. Beispielsweise fällt jeder Einwohner beim Länderfinanzausgleich mit ca Euro ins Gewicht. An die Feststellung der amtlichen Einwohnerzahlen sind daher besondere Anforderungen zu stellen, die über die üblichen Anforderungen an die statistischen Verfahren und Ergebnisse hinausgehen. - Hohe Ergebnisaktualität Die Aktualität einer Statistik ist ein entscheidendes Qualitätsmerkmal. Der Nutzen von statistischen Ergebnissen nimmt mit zunehmendem zeitlichem Abstand zum Stichtag ab. Trotz der enormen Menge der zu verarbeitenden Daten und der Komplexität des neuen registergestützten Verfahrens streben die Statistischen Ämter des Bundes und der Länder an, erste Ergebnisse des Zensus 2011 bereits 18 Monate nach Stichtag bereitzustellen.

4 4 - Wirtschaftlichkeit Wie bei jedem Vorhaben der öffentlichen Hand ist auch beim Zensus 2011 nach dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit die günstigste Relation zwischen dem verfolgten Zweck und den einzusetzenden Mitteln (Ressourcen) anzustreben. - Maximaler Datenschutz/Datensicherheit Wie Frau Dr. Bechtold betont hat, haben auch bei dem neuen Verfahren des Zensus 2011 der Schutz und die Vertraulichkeit der erhobenen Daten höchste Priorität. Wie bei allen statistischen Erhebungen können sich die Bürgerinnen und Bürger darauf verlassen, dass ihre persönlichen Daten keinem Unbefugten zugänglich werden. - Geringst mögliche Belastung der Bürgerinnen und Bürger Durch die weitgehende Verwendung von Registerdaten sollen die Bürgerinnen und Bürger so gering wie möglich belastet werden. Primärerhebungen werden auf das absolut Notwendige beschränkt. Weniger als ein Drittel der Bevölkerung wird befragt. 2 Grundsätze der Arbeitsorganisation beim Zensus 2011 Ausgehend von diesen Zielen sehen die Planungen der Statistischen Ämter des Bundes und der Länder folgende Grundsätze der Arbeitsorganisation beim Zensus 2011 vor: - Entsprechend dem methodischen Konzept ist das Projekt Zensus 2011 in seiner Durchführungsphase in Teilprojekte untergliedert. Dies schafft Transparenz und klare Verantwortlichkeiten. - Die Durchführung der registerstatistischen Teilprojekte liegt im Wesentlichen im Verantwortungsbereich des Statistischen Bundesamtes. Entgegen dem klassischen Arbeitsschnitt zwischen Bund und Ländern wird hiermit auch dem Umstand Rechnung getragen, dass ein Teil der auszuwertenden Register von Bundesbehörden stammt. - Die Durchführung der primärstatistischen Teilprojekte, also die Befragungen der Bürgerinnen und Bürger sowie die Erfassung und

5 5 Aufbereitung dieser Daten, liegt im Verantwortungsbereich der Statistischen Landesämter. - Die Entwicklung der für den Zensus 2011 erforderlichen IT-Verfahren, die Produktion und die Speicherung der erhobenen Daten erfolgt je Teilprojekt zentral. Nach dem Prinzip Einer für Alle stellt dabei ein Statistisches Amt einen zentralen Datenserver und ein mandantenfähiges Verfahren zur Verfügung, auf dem dann über Netz alle Statistischen Ämter die anfallenden Arbeiten durchführen können. Die federführenden Statistischen Ämter bei der zentralen IT-Produktion des Zensus 2011 sind: das Statistische Bundesamt, das Bayerische Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung, das Landesamt für Datenverarbeitung und Statistik Nordrhein-Westfalen sowie das Statistische Landesamt Sachsen. Durch diese Aufgabenbündelung lassen sich Vorteile der Arbeitsteilung nutzen, Wirtschaftlichkeitsreserven erschließen und Qualitätsverbesserungen erreichen. Durch die Verteilung der IT-Arbeiten auf verschiedene Standorte werden zudem die Projektrisiken minimiert und die Datensicherheit optimiert. - Die Kommunen wirken am Zensus 2011 nicht nur als Lieferant von Daten, insbesondere der Melderegisterdaten, mit, sondern sollen so die Planungen die Statistischen Landesämter bei der Durchführung der Primärstatistiken unterstützen. Bei früheren Volks- und Wohnungszählungen wirkten die Städte und Gemeinden bei der Vorbereitung, Organisation und Durchführung der Erhebungen maßgeblich mit. Die Kenntnisse vor Ort und die Nähe zu den Bürgerinnen und Bürgern waren Voraussetzung für das Gelingen der Zählungen und die hohe Qualität der Ergebnisse. Zur Sicherung einer hohen Ergebnisqualität bedarf auch der registergestützte Zensus 2011 der Mitwirkung der Kommunen. 3 Die Teilprojekte des Zensus 2011 Das Projekt Zensus 2011 lässt sich grob in folgende Teilprojekte untergliedern: - die Gewinnung von Registerdaten, - die Durchführung von Primärstatistiken, also Befragungen von Bürgerinnen und Bürgern. Dies sind im Wesentlichen:

6 6 - die postalische Gebäude- und Wohnungszählung, kurz GWZ genannt, - die Haushaltebefragungen in Form von Stichproben, die weitaus überwiegend in Gemeinden mit oder mehr Einwohnern durchgeführt werden sollen sowie die Erhebungen zu Sondergebäuden. Das sind Gemeinschaftsunterkünfte wie Wohnheime oder Gefängnisse, auf die hier nicht näher eingegangen werden soll. Weiterhin sind noch zu nennen das Teilprojekt Haushaltegenerierung und das Teilprojekt Auswertungen, dessen Ziel schließlich die optimale Bereitstellung der Zensusergebnisse an die vielfältigen Nutzer ist. Ich möchte nun kurz auf die einzelnen Projektteile eingehen. Gewinnung der Registerdaten Wie bereits erwähnt, fallen die registerstatistischen Teilprojekte in den Verantwortungsbereich des Statistischen Bundesamtes. Dies bedeutet, dass die aus den Melderegistern gewonnenen demografischen Grunddaten sowie die Auszüge aus den erwerbsstatistischen Registerdaten der Bundesagentur für Arbeit und den Gebietskörperschaften zentral im Statistischen Bundesamt verarbeitet und gespeichert werden. Die Daten zu den Bundesbeamten und die Daten zu den sozialversicherungspflichtig Beschäftigten und Arbeitslosen werden von den zuständigen Bundesbehörden direkt dem Statistischen Bundesamt übermittelt. Die Melderegisterdaten sowie die Daten zu den kommunalen Beamten erhalten die Statistischen Landesämter von den Gemeinden. Zusammen mit den erwerbsstatistischen Daten zu den Landesbeamten werden die Daten in den Statistischen Landesämtern aufbereitet, das heißt auf Vollzähligkeit und Richtigkeit geprüft, und dem Statistischen Bundesamt übermittelt. Durchführung von Primärstatistiken Wie eingangs erläutert, fällt beim Zensus 2011 die Durchführung der Primärstatistiken, also die Befragungen der Bürgerinnen und Bürger und die Aufbereitung der Befragungsergebnisse, in die Zuständigkeit der Statistischen

7 7 Landesämter. Die zu bewältigende Aufgabe ist trotz der Beschränkung auf Stichproben bei den Haushaltebefragungen enorm. Auch beim Einsatz moderner IT-Verfahren ist vor allem die Erfassung und Prüfung der gewonnenen Daten innerhalb der gesetzten Terminziele nur mit hohem Personaleinsatz zu realisieren. So werden die Kosten für die primärstatistischen Verfahrensteile des Zensus 2011 auch mehr als zwei Drittel der Gesamtkosten des Projektes Zensus 2011 verursachen. Wie bei früheren Volkszählungen sollen auch beim registergestützten Zensus 2011 die Kommunen mitwirken. Hierzu sollen in den Kommunen sogenannte Erhebungsstellen eingerichtet werden. Diese sind räumlich, organisatorisch und personell von anderen Verwaltungsstellen zu trennen. Damit wird sichergestellt, dass die Angaben der Bürgerinnen und Bürger nur für statistische Zwecke und nicht für andere Verwaltungsaufgaben verwendet werden. Kommen wir nun zu den beiden zentralen primärstatistischen Verfahrensteilen des Zensus 2011: die Gebäude- und Wohnungszählung und die Haushaltebefragungen. Gebäude- und Wohnungszählung Wie Ihnen bereits erläutert wurde, existieren in Deutschland für den Bereich Gebäude und Wohnungen keine Register. Die benötigten Daten müssen somit konventionell, das heißt auf dem Wege von Befragungen gewonnen werden. Zu dieser Gebäude- und Wohnungszählung, kurz GWZ, einige Zahlen und Fakten: Dabei handelt es sich um eine Vollerhebung, das heißt es werden alle Gebäude mit Wohnraum erfasst. Befragt werden die rund 17,5 Millionen Eigentümer und Verwalter von Gebäuden und Wohnungen. Üblicherweise wird der Gesetzgeber für die Befragten eine Verpflichtung zur Beantwortung der Fragen vorsehen. Die Erhebung erfolgt postalisch, das heißt zum Stichtag im Jahr 2011 werden die Erhebungsbogen zusammen mit Erläuterungen an die Eigentümer von Gebäuden und Wohnungen versandt. Ähnlich wie zum Beispiel die Stromversorger jährlich den Zählerstand abfragen, können die Bürgerinnen und Bürger die Fragen dann wahlweise entweder durch Ausfüllen und Rücksendung des Erhebungsbogens an das zuständige Statistische Landesamt oder online über Internet beantworten.

8 8 In den Statistischen Landesämtern werden die Antworten für die statistische Auswertung weiterverarbeitet. Dies beinhaltet die Vollzähligkeitskontrolle, also die Prüfung, ob auch für jedes Gebäude die Angaben vorliegen, die maschinelle Erfassung mit Scannern sowie die Prüfungen auf Vollständigkeit und Inhalt. Die in den Statistischen Landesämtern zu verarbeitenden Massen an Informationen sind außerordentlich und erfordern die Bereitstellung von zusätzlichen Personalkapazitäten. Um den Umfang zu verdeutlichen folgendes Beispiel: Würde man alle Erhebungsbogen aus der Gebäude- und Wohnungszählung aufeinander stapeln, ergäbe sich ein Turm von etwa 14 Kilometer Höhe, fünf Kilometer höher als der höchste Berg der Erde, der Mount Everest. Die Planungen für die GWZ sehen folgende Aufgabenteilung vor: In Zusammenwirken mit den Statistischen Landesämtern, insbesondere dem Statistischen Landesamt Sachsen, ist das Statistische Bundesamt im Wesentlichen für die methodische und technisch-organisatorische Vorbereitung zuständig. Die eigentliche Durchführung der GWZ und die Aufbereitung der gewonnenen Daten obliegt den Statistischen Landesämtern, wobei die hierfür erforderlichen IT-Leistungen vom Statistischen Landesamt Sachsen bereitgestellt werden. Nicht zuletzt sind auch die Kommunen mit den Erhebungsstellen an der GWZ beteiligt. Durch ihre Kenntnisse vor Ort können sie Zweifelsfälle, wie zum Beispiel unklare Eigentumsverhältnisse oder Ausfälle von Befragungen, schneller und effizienter als die Statistischen Landesämter klären. Haushaltebefragungen (Stichproben) Ziel der als Stichproben durchgeführten Haushaltebefragungen ist zum einen das Aufdecken der in den Melderegisterdaten enthaltenen Über- und Untererfassungen. Zum anderen dienen die Haushaltebefragungen zur Gewinnung von Informationen, die in Deutschland nicht in Registern enthalten sind, wie zum Beispiel zur Bildung oder zum überwiegenden Lebensunterhalt. Auch hierzu einige Zahlen und Fakten: Die Haushaltebefragung ist eine Stichprobenerhebung. Befragt werden dabei rund 2,5 Millionen bis 3,5 Millionen Haushalte oder rund 7 bis 9% der

9 9 Bevölkerung Deutschlands. Auch bei dieser Erhebung ist für die Befragten mit einer Auskunftspflicht zu rechnen. Die Erhebung erfolgt grundsätzlich durch Interviewer. Bundesweit werden über dieser Erhebungsbeauftragten im Einsatz sein. Das Anwerben der Interviewer, deren Schulungen und die Zuteilung der zu erhebenden Anschriften an die Erhebungsbeauftragten sollen durch die Erhebungsstellen in den Kommunen erfolgen. Ab dem Stichtag im Jahr 2011 werden die Erhebungsbeauftragten an den im Stichprobenverfahren ermittelten Adressen die dort wohnenden Haushalte befragen. Wenn ein Haushalt keine Befragung durch einen Interviewer wünscht, gibt es für die Bürgerinnen und Bürger auch die Möglichkeit, die Fragen entweder durch Ausfüllen und Rücksendung der Erhebungsunterlagen an die zuständige Erhebungsstelle oder online über Internet zu beantworten. Die Planungen sehen weiter vor, dass die ausgefüllten Erhebungsbogen in den Erhebungsstellen gesammelt werden. Dort finden auch die Prüfungen auf Vollzähligkeit statt. Mit Erinnerungs- und Mahnschreiben stellen die Erhebungsstellen sicher, dass alle in die Stichprobe einbezogenen Bürgerinnen und Bürger ihrer Auskunftspflicht nachkommen. Die weiteren Verarbeitungsschritte, die maschinelle Erfassung mit Scannern und die Prüfung auf Vollständigkeit und Inhalt, erfolgen dann in den Statistischen Landesämtern. Obwohl nur eine Stichprobe, ist der Umfang der zu bearbeitenden Erhebungsunterlagen bei den Haushaltebefragungen beträchtlich und erreicht nahezu die Größenordnung der GWZ. Damit ergibt sich für die Haushaltebefragungen folgende Arbeitsteilung: Wie bei der GWZ ist das Statistische Bundesamt in Zusammenarbeit mit den Statistischen Landesämtern, vor allem dem Landesamt für Datenverarbeitung und Statistik Nordrhein-Westfalen, für die methodische und technischorganisatorische Vorbereitung verantwortlich. In den Statistischen Landesämtern erfolgt die Aufbereitung der in den Kommunen erhobenen Daten. Die zentrale IT-Produktion und Datenhaltung

10 10 findet im Landesamt für Datenverarbeitung und Statistik Nordrhein-Westfalen statt. Ferner ist geplant, dass die eigentliche Erhebungsdurchführung, die Vollzähligkeitskontrolle und das Mahnwesen, wie bereits erwähnt, Aufgaben der Kommunen sind. Haushaltegenerierung und Auswertungen Nach der Erfassung und Aufbereitung der registerstatistischen und der primärstatistischen Daten erfolgt der Verfahrensteil Haushaltegenerierung. In dieser Synthesephase des Projekts erfolgt die Zusammenführung der Personen- und Wohnungsdaten, die Gewinnung der Haushaltsdaten sowie die statistische Korrektur der Einwohnerzahlen anhand der Ergebnisse der Haushaltebefragungen. Ziel ist die Erstellung des sogenannten zensustypischen Datensatzes, der die demografischen, haushalts-, erwerbs-, und wohnungsstatistischen Merkmale enthält und die Basis für die vielfältigen Auswertungen der Zensusergebnisse darstellt. Die Entwicklung der entsprechenden IT-Verfahren und die zentrale Verarbeitung erfolgen im Bayerischen Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung. Die Auswertungen der Zensusdaten werden in einem zentralen Auswertungsdatenpool vorgenommen, der unter der gemeinsamen Verantwortung der Statistischen Landesämter Bayern und Baden-Württemberg liegt. Geplant ist ein Data-Warehouse-Konzept, das den Statistischen Ämtern des Bundes und der Länder ermöglicht, die vielfältigen Auswertungswünsche der Datennutzer schnell und flexibel zu erfüllen.