Kapitel V. Öffentliche versus private Produktion

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1 Kapitel V Öffentliche versus private Produktion Teil V/1 Fragestellung: Soll der Staat überhaupt Güter und Dienstleistungen selbst produzieren oder Produktionsunternehmen besitzen, oder soll die Produktion im privaten Unternehmenssektor verbleiben? Im letzteren Fall kann der Staat Güter und Dienstleistungen zukaufen (d. h. durch Steuern finanzieren), wenn er einen Grund sieht, für ihre Bereitstellung zu sorgen, oder er kann aus verschiedenen Gründen regulierend in den privaten Sektor eingreifen. "Make-or-buy"-Entscheidung Die üblichen ökonomischen Argumente zur Allokationsfunktion des Staates betreffen nur die Notwendigkeit der staatlichen Bereitstellung (Finanzierung aus Steuern) bzw. Regulierung, nicht die Notwendigkeit der staatlichen Produktion selbst. Teil V/2

2 Allokationsfunktion des Staates: Kollektive Güter (Nichtrivalität und Nichtausschließbarkeit) sind ein Argument für staatliche Bereitstellung, de-facto gibt es dabei öffentliche (z. B. Polizei für Sicherheit) oder private (z. B. privates Unternehmen errichtet Straßenbeleuchtung) Produktion. Externe Effekte können bei privat produzierten (Tabak) oder öffentlich produzierten (Bildung) Gütern oder Dienstleistungen auftreten. Natürliche Monopole: mangelnder Wettbewerb als Argument für Eingreifen des Staates. Öffentliche Produktion oder Regulierung privater Produktion sind mögliche Ansätze. Unvollkommene Information und Risiko, betrifft v. a. den Sozialversicherungsbereich. Weitere Argumente für staatliche Aktivitäten: (Meritorische Güter) Umverteilung (direkte Einkommenstransfers oder kostenlos angebotene Güter können öffentlich oder privat produziert werden) Historische Gründe für manche staatlichen Aktivitäten (verstaatliche Unternehmen). Teil V/3 Organisationsformen der Produktion mit mehr oder weniger staatlicher Beteiligung Tritt vor allem bei kollektiven Gütern und natürlichen Monopolen auf, es gibt aber auch die Produktion privater Güter durch Unternehmen in (teilweise) öffentlichem Eigentum unter Wettbewerbsbedingungen (etwa mobile Telefonie). a) Unselbständige Einrichtung im Rahmen der öffentlichen Verwaltung (z. B. Polizei, Schulen) b) (Teilweise) wirtschaftlich selbständige Einrichtung im Rahmen der öffentlichen Verwaltung (Regiebetriebe, Eigenbetriebe, z. B. Gemeindekindergärten) c) Selbständige Körperschaft öffentlichen Rechts (AMS, Weltklasse-Unis) d) Unternehmen (privaten Rechts, Kapitalgesellschaft) im Eigentum des Staates (ÖBB, Stadtwerke) e) Unternehmen mit privater und öffentlicher Beteiligung (Stromversorgungsunternehmen, möglicher Zielkonflikt?) f) Privates Unternehmen (z. B. Bauunternehmen im öffentlichen Auftrag) g) Privater Verein - Leistungsentgelte bzw. Subventionen durch den Staat (z. B. bei Sozialeinrichtungen) Übergang von a) zu b) - g): Verschiedene Varianten von Ausgliederungen (aus der direkten öffentlichen Verwaltung in selbständige Einrichtungen) bzw. Teil V/4 Privatisierungen (Eigentumsübertragungen in den privaten Sektor).

3 Finanzierung der Produktion durch freie Preiseinhebung der Unternehmen (Gewinnmaximierung). geregelte Preise (Zielgröße, an der sich die Regelung orientieren sollte, ist die Konsumentenrente) - (teilweise) kostendeckende Preise (ev. plus Subventionen aus Steuermitteln). - kostenloses Angebot (Steuerfinanzierung). Teil V/5 Privat versus Staat bei der Produktion Keine allgemeine Aussage, was jeweils die beste Lösung darstellt. Vorteil der privaten Unternehmen: Gewinnmaximierung impliziert Kostenminimierung, d. h. effiziente Produktion. Nachteil: Gewinn kann überhöht sein (bei fehlendem Wettbewerb), zu Lasten der Konsumentenrente. Andererseits, wenn man Wettbewerb (also mehrere Anbieter) haben möchte: man muss Monopole verhindern, was möglicherweise Größenvorteile ausschließt (E-Wirtschaft? Telefon?). Vorteil der öffentlichen Institution: Staat hat genauere Kontrolle der erbrachten Leistung (die individuellen Haushalte zugute kommt, aber auch dem "öffentlichen Interesse" dient, z. B. bei Schulen: Vermittlung von Werten. Basisleistungen der Post. Private Armee?). Das ist vor allem angesichts der Schwierigkeit vollständiger Verträge des Staates (genaue Definition aller Aspekte der zu erbringenden Leistung) mit privaten Unternehmen wichtig. Vorteil eines öffentlichen Monopols: keine Akquisitionskosten (Provisionen) bei Pflichtversicherungen. Nachteil: fehlende Gewinnmaximierung, daher (vielleicht) auch fehlende Teil V/6 Kostenminimierung.

4 Übliche Sichtweise: Produktion im öffentlichen Sektor ist weniger effizient. Schwierigkeit angemessener Vergleiche bei empirischen Untersuchungen (kaum gleiche Güter bei privater und öffentlicher Produktion - Qualität (?)) Evidenz bestätigt tendenziell diese Sichtweise, aber es gibt sicherlich Ausnahmen (z. B. im Sozialversicherungsbereich) Gründe für geringere Produktionseffizienz: - keine Gewinnmaximierung (siehe oben), kein Wettbewerb, häufig keine Marktpreise - Verlust nicht feststellbar bzw. sagt wenig aus. - Beschränkter Handlungsspielraum für die Manager durch (zu detaillierte) gesetzliche Regelungen (diese werden erlassen, um zu verhindern, dass die Manager und die Beschäftigten ihre eigenen Ziele verfolgen, weil sie nicht dem Wettbewerbsdruck ausgesetzt sind. ) erschwert eine flexible Reaktion auf aktuelle Erfordernisse, schränkt die Auswahl des Personals ein, erfordert komplizierte Ausschreibungsprozeduren. - Bürokratisches Handeln statt unternehmerischer Initiative, Teil V/7 - Politischer Einfluss (z. B. Verhinderung von Rationalisierungsmaßnahmen), - kurzfristige Budgets statt langfristiger Planung. New Public Management: Konzept zur Erhöhung der Produktionseffizienz im öffentlichen Sektor. Instrumente sind z. B. Ausgliederungen, Leistungsverträge - Leistungsanreize für Verwaltungseinheiten oder öffentliche Unternehmen statt genauer Vorschriften (Outputorientierung). Problem: in manchen Bereichen sind quantitativ messbare Kriterien für die Beurteilung der Leistungserbringung schwer zu formulieren (Universität: wie kann der Output in Forschung und Lehre beurteilt werden? Zahl der AbsolventInnen Qualität der Lehre oder Schwierigkeitsgrad der Prüfungen? Es gibt v. a. in der Forschung große Unterschiede zwischen verschiedenen Fachbereichen.) Public-Private-Partnership (PPP): Kooperation zwischen öffentlicher Institution und privaten Unternehmen. Verschiedene Varianten, z. B. bei Bauprojekten: private Projektleitung und Finanzierung, Zielvorgabe und laufendes Entgelt durch die öffentliche Hand. Wer trägt die Risiken? Verdeckte öffentliche Verschuldung? Teil V/8

5 Umverteilung wäre statt durch kostenlos (oder zu nicht kostendeckenden Preisen) angebotene Güter oder Dienstleistungen immer auch durch direkte Einkommenstransfers (dafür aber die Einhebung von Preisen) möglich. Gründe für kostenloses Güterangebot: - meritorisches Gut - beschränkter Empfängerkreis (es profitieren nur die Nutzer des jeweiligen Güterangebots, im Vergleich zu direkten Transfers an alle Personen mit niedrigen Einkommen geringere Kosten) - positive externe Effekte -... Beispiele: Schulen, Schwimmbäder, Sportplätze, Theater,... Im Prinzip sind dafür öffentliche oder private Einrichtungen (mit öffentlicher Finanzierung oder Vouchers) möglich. Teil V/9 Staat als Eigentümer von Unternehmen zur Produktion von privaten Gütern unter Wettbewerbsbedingungen? (Ehemalige) verstaatlichte Unternehmen (z. B. VÖEST). Historische Gründe, Verstaatlichung nach dem zweiten Weltkrieg. Gehört eigentlich nicht zur Fragestellung der Ökonomie des öffentlichen Sektors. Frage der Industriepolitik: Welche Bedeutung für den Industriestandort Österreich hat der Staat als Eigentümer, oder überhaupt ein inländischer Eigentümer (Kernaktionär)? Wichtigkeit von Konzernzentralen im Inland: Eventuell stärkerer Einfluss österreichischer Interessen bei strategischen Unternehmensentscheidungen (Ausbau, Schließungen von Betrieben), Kristallisationskern für unternehmensnahe Dienstleistungen im Umfeld. Teil V/10